高雄高等行政法院判決
九十五年度訴字第五十七號民國原 告 甲○○訴訟代理人 施煜培 律師
施承典 律師被 告 臺南市安南區公所代 表 人 乙○○區長訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因祭祀公業事件，原告不服台南市政府中華民國九十四年十二月二十六日南市法濟字第０九四０九五一四九五０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告所為祭祀公業陳寶派下全員之申請，應作成公告之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告因祭祀公業陳寶所有土地 (台南市○○區○○段六二九、六三一地號二筆土地，下稱系爭土地）於民國（下同）八十六年二月十二日經台灣省政府八六府地二字第一四一八五九號函核准徵收，徵收補償費新台幣（下同）四、八０二、二三六元，前經台南市政府八十六年三月十四日南市地權字第八一三一號通知領取後，未領取仍提存台灣臺南地方法院（下稱台南地院）提存所（八十六年度存字第一六四二號）。原告乃於九十三年九月七日向被告提出祭祀公業陳寶之申報，申請核發祭祀公業陳寶派下證明。因原告所檢具文件中祭祀公業「陳寶」與戶籍謄本「陳保」名稱不符，經被告九十三年十二月二日南安民字第０九三００二九四七一號函請原告應補充足資證明之文件後憑辦。原告於九十四年三月三日提出日據時期土地台帳登記簿佐證，然其資料所載與祭祀公業「陳寶」名稱不同，被告再以九十四年四月十三日南安民字第０九四０００七九一五號函請原告仍有九點應補正事項請於三個月內補正。嗣原告復於九十四年七月十一日再提出申報，惟被告認其補正事項仍有欠缺，乃於九十四年八月二十四日以南安民字第０九四００一八四六四號函駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應將原告申請之祭祀公業陳寶予以派下全員公告，並核發派下全員證明書。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）緣本件推舉原告為申請人之二十四人，均為祭祀公業陳寶之創立人兼第一任管理人陳盡之直系血親卑親屬，依法應為祭祀公業陳寶之派下，公業第二任管理人陳心安逝世後，派下員變多，且散居各地，未改選管理人。茲因公業系爭土地被徵收，無管理人而無法領取補償金，為此各派下員推舉原告出名申報，向被告申請為派下全員公告及核發派下全員證明書，以便改選管理人，領取補償金。因此原告乃依祭祀公業清理要點第二條規定，檢具㈠申請書㈡沿革㈢派下全員系統表及現員名冊㈣土地清冊㈤派下全員戶籍謄本㈥土地登記謄本㈦推舉書㈧契約書等，於九十四年三月三日向被告提出申報書，請求准為祭祀公業陳寶派下全員之公告，及核發派下全員證明書，未料被告卻於九十四年八月二十四日發與原告安南民字第０九四００一八四六四號函，以「‧‧‧根據台端所申報祭祀公業陳寶沿革、系統表中：曾祖父陳盡為追念先祖而設立，享祀人為陳寶，陳盡之弟陳榮之父名亦為陳保，准此，台端所陳資料依台灣省祭祀公業土地清理辦法第七條第一項申報人資格不符，依法駁回。」而駁回原告之申請。原告依法向台南市政府提起訴願，未料台南市政府竟以原告未就原管理人『陳心安』，及其父『陳盡』與祭祀公業享祀人『陳寶』有直接血統關係加以釋明。故申報人資格不符，駁回原告訴願。
（二）查被告駁回處分之理由及台南市政府訴願決定書理由，對祭祀公業派下資格之認定，乃認為享祀人之直系血親卑親屬，始為派下，故其認為原告未釋明祖父陳心安，曾祖父陳盡，與享祀人有直接血統關係，且若認「陳保」與「陳寶」為同一人，「陳保」之直系血親卑親屬，尚有「陳榮」，原告亦未於派下系統表載明。惟查，「祭祀公業係屬派下全體公同共有祀產之總稱，其派下資格之認定，應以該祭祀公業之設立人及享有該設立人派下權之繼承人為限，至享祀人僅係公業所祭祀之祖先，並非公業之所有權人，故凡非公業之設立人或享有該設立人派下權之繼承人，縱為享祀人之後裔，仍無派下權可言。」（最高法院七十四年度台上字第二七八０號裁判要旨參照），其他最高法院九十年度台上字第四十六號裁判、九十三年度台上字第九０二號裁判，亦均持同樣見解。故被告及訴願機關台南市政府既認陳盡為祭祀公業陳寶之設立人，則陳盡及其繼承人（直系血親卑親屬）均為祭祀公業陳寶之派下，與陳盡之父陳保是否為享祀人陳寶無關，更與陳保之其他男系子孫陳榮無關。何況祭祀公業之名稱原無一定之限制，不一定須與享祀人同名（見台灣省政府民政廳六十九年七月十五日民甲字第一五四八四號函），故原告與陳進中等依法均應為派下，原告申報人資格並無欠缺。可見被告及訴願機關台南市政府，以原告未釋明原告曾祖父陳盡與享祀人陳寶有直接血統關係，申報人資格不符，而駁回原告公業派下全員公告及核發派下全員證明書之申請，實有違法，難有理由，巳損及原告權利。故有藉鈞院判決除去被告駁回原告申請之效力，核可原告申請案如訴之聲明，以維原告權利或法律上利益。
（三）被告九十五年二月六日答辯書答辯：「原告所提送祭祀公業陳寶沿革中載（曾祖公陳盡為追念先祖，確立宗祀德澤留芳，遂將本身所有產業設立為祭祀公業，並定名祭祀公業陳寶。現今供奉先祖（台南市○○區○○里○○路○段○○○巷○○號）所在地依禮尊俗祭拜），職是，本件祭祀公業享祀人為『陳寶』，其祭祀公業派下員資格，凡屬該派下之直系血親卑親屬，即當然取得派下員資格」、「然本件原管理人為『陳心安』，依日據時期戶籍謄本住所資料『台南廳外武定里媽祖宮庄二六番地』，其父為『陳盡』，先祖父為『陳保』與台南市○○區○○段六二九、六三一地號土地（重測前公親寮三一七-一、六三一地號）土地登記簿所載土地所有權人為『祭祀公業陳寶』並不相同，是否為同一權利主體，則係應由原告補提相關證明文件釋明之，方能確認是否具有派下員繼承資格。」、「原告於九十四年七月十一日再提出申請，仍未就原管理人『陳心安』之父與祭祀公業享祀人『陳寶』有直接血統關係之疑義，補充資料，加以釋明。」。惟查：
（１）本件公業由沿革觀之，設立人為陳盡，定名為祭祀公業陳寶。而祭祀公業之名稱原無一定之限制，不一定須與享祀人同名（見台灣省政府民政廳六十九年七月十五日民甲字第一五四八四號函）。故被告質疑原管理人陳心安之先祖父為「陳保」，與享祀人「陳寶」不同，是否為同一權利主體，仍應由原告釋明，實難有理。
（２）次查「祭祀公業係屬派下全體公同共有祀產之總稱，其派下資格之認定，應以該祭祀公業之設立人及享有該設立人派下權之繼承人為限，至享祀人僅係公業所祭祀之祖先，並非公業之所有權人，故凡非公業之設立人或享有該設立人派下權之繼承人，縱為享祀人之後裔，仍無派下權可言」最高法院著有七十四年度台上字第二七八０號、九十年度台上字第四十六號、九十三年度台上字第九０二號裁判。故原告提出申報之戶籍資料，只要能證明為設立人陳盡之繼承人，便屬祭祀公業陳寶之派下。被告以須釋明與祭祀公業享祀人陳寶有直接血統關係，實難有理。
（四）被告於九十五年三月七日開庭時主張：⒈援用最高行政法院四十八年判字第九號判例、及四十八年裁字第三０號判例，主張祭祀公業派下證明不能認為行政處分，不得提起行政爭訟。⒉主張原告前後公業沿革記載不全相同，故被告仍得加以審查，原告未依通知補正，被告駁回原告申請，並無不合。惟查：
（１）最高行政法院四十八年判字第九號判例、四十八年裁字第三十號判例，業分別經最高行政法院於九十一年、八十九年間決議不再援用或廢止。
（２）所謂行政處分，係指中央或地方官署基於公法上之權力，就特定事件所為積極或消極之意思決定而發生一定之效果者而言。而行政主管機關，就人民依法聲請之事項所為之批駁，無論其基於何種原因，既足發生法律上之效果，要不能謂非行政處分，而不准人民行政救濟。此觀訴願法第二條第一項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」行政訴訟法第五條第二項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」均足資參照。本件原告申請為派下全員公告及核發派下全員證明書，係依據祭祀公業土地清理要點而為，被告身為主管機關，既否准原告本件之聲請，原告不僅無法取得被告核發之祭祀公業派下全員證明書，從而管理人變動、規約之變動等凡依祭祀公業土地清理要點，應檢具祭祀公業派下全員證明書之事項，原告均無法辦理，祭祀公業形同凍結，顯巳對原告發生重大之法律效果，自應准原告得為行政爭訟，以求救濟。
（３）原告前後對公業沿革記述雖有差異，唯關於設立人為陳盡之重要事項則無不同。何況更正在私法行為、公法行為、訴訟行為乃為常有之事，且為法之所許。尤以祭祀公業派下員之公告，核發證明只有形式效力，不具實體效力，故受理申報機關只作形式上審查，不在實質上加以審查（見內政部七十年五月二十二日台內民字第二二四二四號函）。而所謂形式上審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第二點之管理人或其派下所推舉之代表身份證明，與原申請公告應附文件是否具齊、程式是否相符而言（見內政部七十年八月十七日台內民字第三七０六七號函）。至於申報推舉人與享祀人是否有直接血親關係或有無設立原始資料，由於公業均年代久遠，資料多不齊全，故歷來函令，均准申報人附切結書，即准予公告徵求異議（見七十一年十一月二十六日台內民字第一一九六六八號函、七十一年十二月二日台灣省民五字第二九三八０號函、七十九年十月十七日台內民字第八四一六九號函）。本件原告於申報書巳檢附切結書，對沿革等有關文件表示屬實，如有不實願負一切法律上責任。故被告若審查申報人與推舉人為設立人之直系血親卑親屬，便屬完成形式審查而應公告徵求異議。被告要原告釋明與祭祀公業享祀人陳寶有直接血統關係，何異實體審查，且與前述最高法院七十四年度台上字第二七八０等裁判要旨「祭祀公業係屬派下全體公同共有祀產之總稱，其派下資格之認定，應以該祭祀公業之設立人及享有該設立人派下權之繼承人為限，至享祀人僅係公業所祭祀之祖先，並非公業之所有權人，故凡非公業之設立人或享有該設立人派下權之繼承人，縱為享祀人之後裔，仍無派下權可言。」之釋示有違，難謂合法。
（五）查陳保於民前四十四年（日據明治元年）六月十三日死亡，原告為其第四代後裔，陳保死亡巳一百三十九年，而本案公業名「陳寶」，在不確知之下，以為「陳寶」即「陳保」，嗣因戶籍資料無法證明「陳寶」即「陳保」，故在設立人陳盡設立祭祀公業陳寶乃為祭祀祖先，且公業名號又不一定用祖先之姓名，乃不再主張「陳寶」即「陳保」。其實，祭祀公業之派下乃由設立人延伸，即公業派下為設立人及享有設立人派下權之繼承人，享祀者為誰並無必然關係，故享祀者之後裔不一定是派下。故被告因原告曾謂「陳寶」即「陳保」，便要求原告證明與「陳寶」為直系血親關係，實難有理。
（六）被告主張原告沿革中稱「公業係其曾祖父輩為紀念先祖陳寶而設立」、「陳盡之管理人一職係由曾祖父輩所推舉」，並不正確。原告九十四年三月三月之沿革載明「曾祖父陳盡為追念先祖．．．遂將本身所有產業設立為祭祀公業，並定名為祭祀公業陳寶」、「並為首任管理人」。其前之沿革記載「遂由曾祖父輩陳盡，聚財設立祭祀公業陳寶」，並未稱「曾祖父輩設立」，故設立人只陳盡一人，至於記載「推舉陳盡為首任管理人」之「推舉」乃錯誤，因設立人為一人，故當時派下亦只一人，何來推舉？故顯為寫沿革之代書誤寫。其後之沿革巳更正，不能因此即懷疑當時派下不止一人。
（七）再查被告引用內政部八十四年七月十五日內民字第八四０四七五三號函，主張雖附具切結書，但是否准其公告，仍可查明其申報之資料有無矛盾不符之處。唯查所謂應查明有無矛盾不符之處，乃指申報之資料，鈞院詢問被告由此次申報資料觀之有無矛盾不符之處，被告回答若單就本次申報資料觀之，應無矛盾不符，而應予公告徵求異議，唯因與其前之申報資料沿革記載有不同，故要原告說明。可是如前所述，有無矛盾不符乃指此次申報資料有無矛盾不符，其前不符部分巳加更正，自不應再追究，可見被告等同於實體審查之追究，實難有理。
二、被告答辯意旨略謂︰
（一）按「祭祀公業以管理人或派下員之一為申報人，並於申報期限內檢具左列文件申報之：一、申報書。二、沿革。三、派下全員系統表及現派下全員名冊。四、土地清冊。五、派下全員戶籍謄本。六、土地所有權狀影本或土地登記簿謄本。七、原始規約（無者免附）。前項第五款派下全員戶籍謄本指自戶籍登記開始實施後至申報時全體派下員之戶籍謄本。但無法檢附派下全員戶籍謄本時，得僅檢附現派下全員戶籍謄本或族譜，同時應於派下全員系統表內註明『如有遺漏或錯誤致他人受損害者，申報人願負法律責任』並簽名或蓋章。」、「縣 (市)政府 (民政單位)審查祭祀公業申報案，發現應提出之文件不符者，應通知申報人於接到通知書之日起三個月內補正。申報案有左列情形之一者，應以書面敘明理由，駁回之：一、申報人之資格不符者。二、不屬受理機關管轄者。三、逾期不補正或未完全補正者。四、涉及私權爭執者。．．．。」、「本辦法有關縣 (市)政府 (民政單位)權責規定事項，縣 (市) 政府得授權各鄉（鎮、市、區）公所辦理。」台灣省祭祀公業土地清理辦法第五、七及十六條分別定有明文。依據最高行政法院四十八年判字第九號及四十八年裁字第三十號判例，祭祀公業派下證明不能認為行政處分及行政機關辦理祭祀公業派下證明之事件，不得提起行政爭訟。
（二）次按「祭祀公業派下之祀產係公同共有性質，除該公業有特別規約外，其祀業不屬於一般繼承之標的，依一般習慣，其派下員之資格，凡屬該派下之直系血親卑親屬，即當然取得，故恆有父子祖孫同堂均為派下員，各派下員之本身均享有祀產公同共有權而不排斥 (併參照內政部五二台內民字第一０四二四五號代電)，故祭祀公業派下員生有五子 (直系血親卑親屬)僅指定第五子一人為公業派下員，除該公業另有規定外，否則與上項規定不合」、「本祭祀公業許○○公，其土地登記簿所載管理人『許○』與戶籍資料所載姓名『許○』不符，其是否確係同屬一人，仍應由利害關係人提具有關證明文件舉證之。」、「查權利主體不同不得辦更名登記，本部六十八年五月七日台（六八）內地字第一四０六０號函釋有案，是祭祀公業派下全員證明書所載標的名稱與土地登記簿所有權人名稱不同時，若無法檢具更名前後權利主體相同之證明文件，不得據以辦理土地所有權更名登記。本此，祭祀公業公告及派下全員證明書所載標的名稱，應與土地登記簿記載所有權人名稱一致」台灣省政府民政廳六十六年六月十六日民甲字第一二三九０號函釋及內政部七十九年六月二十日（七九）台內民字第八一０四一九號函及八十八年十月二十六日台（八八）內民字第八八八二五０二號函釋有案。
（三）查原告於起訴狀指稱被告與台南市政府已認定祭祀公業陳寶之設立人為陳盡乙節，與事實不符，先與敘明。本件原告於九十四年三月三日所檢送沿革、派下全員系統表、派下全員證明、派下全員戶籍謄本、土地登記簿謄本及推舉書等資料，向被告申請發給祭祀公業陳寶派下證明。依原告所提送祭祀公業陳寶沿革中載明「曾祖父陳盡為追念先祖，確立宗祀德澤留芳，遂將本身所有產業設立為祭祀公業，並定名祭祀公業陳寶。現今供奉先祖（台南市○○區○○里○○路○段○○○巷○○號）所在地依禮尊俗祭拜。」。職是，本件祭祀公業享祀人為「陳寶」，其祭祀公業派下員資格，凡屬該派下之直系血親卑親屬，即當然取得派下員資格。然本件原管理人為「陳心安」依日據時期戶籍謄本住所資料「臺南廳外武定里媽祖宮庄二十六番地」其父為「陳盡」先祖父為「陳保」，與系爭土地（重測前公親寮000-0000地號）土地登記簿所載土地所權人為「祭祀公業陳寶」並不相同，是否為同一權利主體，則仍應由原告補提相關證明文件釋明之，方能確認其是否具有派下員繼承資格。又，依日據時期土地台帳登記簿管理人為「陳心安」亦難憑斷其與享祀人「陳寶」即有直接血統關係。蓋管理人之資格，習慣尚無何項限制，有派下之公業，通常以選任派下擔任管理人為原則，但選任派下以外之人為管理人亦屬有效。退而言之，縱認為「陳保」與「祭祀公業陳寶」為同一人，僅為登錄時繕寫錯誤(見九十三年十月十八日陳情書說明段一)，但「陳保」之男系直系卑親屬除「陳盡」外亦尚有「陳榮」，設籍於「台南廳外武定里媽祖宮庄二十三番地」，雖巳於明治四十年七月十七日死亡，但有無直系血親卑親屬，從原告所提祭祀公業陳寶派下員全員系統表，亦未載明，且該祭祀公業派下所立之規約或章程有無特別規定，亦未見相關資料予以釋明。從而，原告依台灣省祭祀公業土地清理辦法第五條規定提出之相關資料，被告審查時，除就申報人應係前揭法令所訂之管理人或其派下所推舉之代表有身份之證明，程式是否相符外，尚須檢視申報人所提出之資料是否足使被告產生相信原告及其所提出之派下全員名冊所列之派下，大概係該祭祀公業之權利人，被告始應依祭祀公業土地清理要點之規定辦理公告作業。即原告對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出之派下名冊，係正確之名單，仍有釋明之義務。若被告受理並經審查之結果，認原告所提出之相關資料，尚不足以為前開釋明，而有資格不符者，被告應通知期限內補正，逾期未補正或未依事項補正，應駁回其申報。職是，被告對於原告九十四年三月三日申報書，所提交資料認為尚有九點應行補正事項，爰依前開辦法第七條第一項通知原告應於三個月內補正，逾期不補正或未完全補正依規定駁回。今原告於九十四年七月十一日再提出申請，仍未就原管理人「陳心安」之父「陳盡」與祭祀公業享祀人「陳寶」有直接血統關係之疑義，補充資料，加以釋明。被告遂於九十四年八月二十四日以南安民字第０九四００一八四六四號函依前開辦法第七條第二項第一款以申報人資格不符予以駁回。
（四）本件原告九十年三月二十八日準備書狀中謂「原告前後對公業沿革記述雖有差異，唯關於設立人為陳盡之重要事項則無不同。何況更正在私法行為、公法行為、訴訟行為乃為常有之事，且為法之所許。尤以祭祀公業派下員之公告，核發證明只有形式效力，不具實體效力，故受理申報機關只作形式上審查，不在實質上加以審查。而所謂形式上審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第二點之管理人或其派下所推舉之代表身份證明，與原申請公告應附文件是否具齊、程式是否相符而言。」。然查：
（１）原告於九十三年九月所提出祭祀公業陳寶沿革中稱公業係其曾祖父輩為紀念先祖陳寶而所設立，據被告所檢附之沿革內敘明陳盡之管理人一職，係由曾祖父輩所推舉，顯然當時之派下員應不止一人（被告曾以九十四年四月十三日南安民字第０九四０００七九一五號函請補正說明）。其後原告所送申請表所檢附之沿革中又謂祭祀公業陳寶乃陳盡所設立係紀念祖先非只為紀念父親陳保一人，故公業乃命名為陳寶。其前後沿革之享祀人陳寶是否同一人？陳盡究為被告之祖父輩所推舉之管理人或自為設立人？所附沿革前後矛盾，因此仍請原告補提相關證明文件釋明之，方能確認其是否具有派下員繼承資格。因此被告乃是要求原告必須釋明與祭祀公業享祀人陳寶是否有直接血緣關係俾便釐清派下員資格核發祭祀公業派下員證明當屬合理。
（２）又原告雖檢附日據時期土地台帳登記簿管理人為「陳心安」實難憑斷其與享祀人「陳寶」即有直接血統關係。蓋管理人之資格，習慣尚無何項限制，有派下之公業，通常以選任派下擔任管理人為原則，但選任派下以外之人為管理人亦屬有效。因此從原告依台灣省祭祀公業土地清理辦法第五條規定提出之相關資料，被告審查時，除就申報人應係前揭法令所訂之管理人或其派下所推舉之代表有身份之證明，程式是否相符外，尚須檢視申報人所提出之資料是否足使受理機關產生相信申報人及其所提出之派下全員之派下，大概係該祭祀公業之權利人，受理機關始應依祭祀公業土地清理要點之規定辦理公告作業。即申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出之派下名冊，係正確之名單，仍有釋明之義務。若受理申報之機關經審查之結果，認申報人所提出之相關資料，尚不足以為前開釋明，而有資格不符者，受理機關應通知期限內補正，逾期未補正或未依事項補正，應駁回其申報。職是，被告對於原告九十四年三月三日申報書，所提交資料認為尚有九點應行補正事項，爰依前開辦法第七條第一項通知申請人應於三個月內補正，逾期不補正或未完全補正依規定駁回。今原告於九十四年七月十一日再提出申請，仍未就原管理人「陳盡」與祭祀公業享祀人「陳寶」有無直接血統關係之疑義，補充資料、加以釋明，以使受理機關（即被告）排除「派下以外之人擁任管理人」之疑慮，進而相信：申請人及其所提出之派下全員之派下，大概係該祭祀公業之權利人。被告遂於九十四年八月二十四日以南安民字第０九四００一八四六四號函依前開辦法第七條第二項第一款以申報人資格不符予以駁回。
（３）今原告僅以「更正」一詞推翻其前所立之沿革、切結書等之詞，理由似嫌牽強，況以本件經被告上級機關（臺南市政府九十三年十一月二十六日民禮字第０九三０一００二六八０號函）函示：「祭祀公業派下全員證明書之公告、核發，影響人民私權至鉅，．．．建議．．．補充足資證明之文件後憑辦。」內政部八十四年七月十五日內民字第八四０四九五三號函亦明示：「．．．可．．．附具切結書，惟．．．是否准其公告．．．仍請查明其申報之資料有無矛盾不符之處．．．」等語，被告為受理之行政機關，自當謹慎行事。要言之，原告申請案件因不同於一般申請案件之幾處疑異點（如１．先稱「陳寶」與「陳保」同一人，後再推翻。２．管理人一職先稱由曾祖父輩推舉，又改為僅「陳盡」一人設立並擔任．．．等）於被告要求補正後，皆未加以釋明，僅以「更正」一詞另提新案申請，被告為先後同一受理機關，似尚不能僅就新案審理而故意忽略前後矛盾之處。
（五）內政部七十九年八月四日台七九內民字第八二五二三九號函（釋示「祭祀公業土地清理要點」第七點含意）：「．．．民政機關對於申報內容明知不實與錯誤之文件資料，應通知申報人於三十日內補正，逾期不補正者，駁回其申請。」內政部八十四年七月十五日台八四內民字第八四０四九五三號函：「．．．如設立人之證明文件欠缺，可．．．附具切結書．．．，惟．．．是否准其公告，除參酌上開函釋規定外，仍請查明其申報之資料有無矛盾不符之處．．．」。準此，被告既知原告申報內容有前後陳報之沿革矛盾不同等數處疑義，依規定通知原告限期補正，於原告逾期皆未補正時，駁回其申請乃係遵循規定。
（六）原告九十五年四月二十一日準備書（二）狀中第三點主張：「．．．有無矛盾不符乃指此次申報資料有無矛盾不符，其前不符部分已加更正，自不應再追究。」此點被告認有不同意見如下：細究前述之內政部七十九年八月四日台七九內民字第八二五二三九號函內文有「．．．對於申報內容明知不實與錯誤．．．」等語參照之，則被告為先後同一受理機關，似尚不能僅就新案審理而故意忽略前後矛盾之處。此從台南市政府九十三九月十六日民禮字第０九三００七九０九四０號函，內文：「．．．予以切結辦理．．．，似過於牽強；．．．公業，通常以選任派下擔任管理人為原則，但選任派下以外之人為管理人亦屬有效。．．．祭祀公業派下全員證明書之公告、核發，影響人民私權至鉅，．．．建議．．．輔導申請人再補充足資證明之文件後憑辦。」及九十四年六月二十日民禮字第０九四００五０三一九０號函說明二末兩行：「惟本次所附表件與前案似有所異，請．．．查明卓處。」等語，又本件台南市政府訴願決定書中第四頁十三行中：「原處分機關審查時，除就．．．程式是否相符外，尚須檢視申報人所提出之資料是否足使受理機關產生相信申報人及其所提出之派下全員之派下，大概係該祭祀公業之權利人，受理機關始應依祭祀公業土地清理要點之規定辦理公告作業。即申報人對其為所申報．．．仍有釋明之義務。若受理申報之機關經審查之結果，認申報人所提出之相關資料，尚不足以為前開釋明，而有資格不符者，受理機關應通知期限內補正，逾期未補正或未依事項補正，應駁回其申報。」等語，足證之。
（七）綜上所述本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。理 由
一、本件被告代表人原為戴鳳隆區長，嗣於本院審理中變更為乙○○區長，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「依本辦法清理之土地，係指土地登記簿以祭祀公業、公業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業公田、大公田、公山等名義登記者。」、「祭祀公業以管理人或派下員之一為申報人，並於申報期限內檢具左列文件申報之：一、申報書。二、沿革。三、派下全員系統表及現派下全員名冊。四、土地清冊。五、派下全員戶籍謄本。六、土地所有權狀影本或土地登記簿謄本。七、原始規約（無則免附）。」、「縣（市）政府（民政單位）審查祭祀公業申報案，發現應提出之文件不符者，應通知申報人於接到通知書之日起三個月內補正。
申報案有左列情形之一者，應以書面敘明理由，駁回之：一、申報人之資格不符者。二、不屬受理機關管轄者。三、逾期不補正或未完全補正者。四、涉及私權爭執者。．．．」、「祭祀公業土地申報案經審查無誤後，縣（市）政府（民政單位）應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所及其土地、祠堂、辦理公處或祖墓等所在地之村、里辦公處公告及陳列現派下全員名冊、派下全員系統表、土地清冊三十日；並將公告文副本及有關資料交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙三日。前項刊登報紙內容包括左列事項：（一）公告文副本內容（二）現派下全員名冊（三）派下全員系統表（四）土地清冊。」、「祭祀公業派下員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內以書面向受理申報之縣（市）政府民政單位提出。該單位應於公告期間屆滿後將異議書轉知申報人於三十日內申復，並將申報人之申復書繕本轉知異議人；異議人仍有異議時，應於接到通知之次日起三十日內向法院提起派下權確認之訴，並將訴狀副本及起訴證明送縣（市）政府民政單位備查。前項申報人未於申復期間內申復者，駁回其申請。」、「祭祀公業土地申報案於公告期滿無人異議或異議人未於前條規定期限內提出法院受理訴訟之證明者，縣（市）政府（民政單位）應即發給祭祀公業派下全員證明書。其向法院起訴者，依確定判決辦理。」台灣省祭祀公業土地清理辦法第二條、第五條第一項、第七條第一項、第二項、第八條、第九條、第十條第一項分別定有明文。次按，前揭台灣省祭祀公業土地清理辦法與內政部訂頒之祭祀公業土地清理要點適用上雖有競合之處，惟查，依法效力而言，台灣省祭祀公業土地清理辦法係屬中央法規標準法第三條規定之「辦法」，屬具有法效力之行政命令，自應優先於內政部訂頒之祭祀公業土地清理要點。且依後法優於前法原則，適用上仍以上開台灣省祭祀公業土地清理辦法優先適用，始為允當。此參內政部八十八年七月三十日台（八八）內中地字第八八０二八九七號函釋略謂：「有關台灣省祭祀公業土地之清理，如省訂辦法與本部訂頒祭祀公業土地清理要點在適用上二種法規不相一致時，應適用上開省訂辦法，省訂辦法未規定者，始適用本部之要點。」足明。內政部九十五年二月二十一日內授中民字第０九五００三０九四０號函、八十六年十二月十九日台（八六）內地字第八六九００九八號函及台灣省政府八十七年六月五日八七府地一字第一五二三九二號函同揭斯旨，前揭函釋核與上開法理無違，自得予以適用，合先敘明。
三、另按「祭祀公業係屬派下全體公同共有祀產之總稱，其派下資格之認定，應以該祭祀公業之設立人及享有該設立人派下權之繼承人為限，至享祀人僅係公業所祭祀之祖先，並非公業之所有權人，故凡非公業之設立人或享有該設立人派下權之繼承人，縱為享祀人之後裔，仍無派下權可言。」有最高法院七十四年度台上字第二七八０號判決可參，最高法院九十年度台上字第四十六號判決、九十三年度台上字第九０二號判決，亦均採相同見解。再按「．．．二、按『關於申報祭祀公業派下員名冊，如設立人之證明文件欠缺，可由申報人附具切結書而予公告徵求異議。』前經本部七十一年十一月二十六日七十一台內民字第一一九六六八號函釋有案，惟本案是否准其公告，除參酌上開函釋規定外，仍請查明其申報之資料有無矛盾不符之處，請本諸職權核處。」亦為內政部八十四年七月十五日內民字第八四０四九五三號函釋示明確。
四、經查，原告因祭祀公業陳寶所有系爭土地於八十六年二月十二日經台灣省政府八六府地二字第一四一八五九號函核准徵收，徵收補償費四、八０二、二三六元，前經台南市政府八十六年三月十四日南市地權字第八一三一號通知領取後，未領取仍提存台南地院提存所（八十六年度存字第一六四二號）。原告乃於九十三年九月七日向被告提出祭祀公業陳寶之申報，申請核發祭祀公業陳寶派下證明。因原告所檢具文件中祭祀公業「陳寶」與戶籍謄本「陳保」名稱不符，經被告九十三年十二月二日南安民字第０九三００二九四七一號函請原告應補充足資證明之文件後憑辦。原告於九十四年三月三日提出日據時期土地台帳登記簿佐證，然其資料所載與祭祀公業「陳寶」名稱不同，被告再以九十四年四月十三日南安民字第０九四０００七九一五號函請原告仍有九點應補正事項請於三個月內補正。嗣原告復於九十四年七月十一日再提出申報，惟被告認其補正事項仍有欠缺，乃於九十四年八月二十四日以南安民字第０九四００一八四六四號函駁回原告之申請等情，此有原告九十四年三月三日申報書、九十四年七月十一日申請書、被告九十四年四月十三日南安民字第０九四０００七九一五號函、九十四年八月二十四日南安民字第０九四００一八四六四號函附於原處分卷可稽，應堪信實。
五、本件被告以依據最高行政法院四十八年判字第九號及四十八年裁字第三十號判例，祭祀公業派下證明不能認為行政處分及行政機關辦理祭祀公業派下證明之事件，不得提起行政爭訟，並於九十四年八月二十四日以安南民字第０九四００一八四六四號函復原告，略謂：「．．．二、按祭祀公業之認定依其（一）是否為祭祀祖先而設立（二）是否有享祀人（三）是否有設立人或派下（四）是否有獨立財產之存在以作為認定之依據。而根據台端所申報祭祀公業陳寶沿革、系統表中：曾祖父陳盡為追念先祖而設立，享祀人為陳寶，陳盡之弟陳榮之父名亦為陳保，准此，台端所陳資料依台灣省祭祀公業土地清理辦法第七條第一項申報人資格不符，依法駁回。」而駁回原告之申請，固非無見。惟查，最高行政法院四十八年裁字第三十號判例，業經最高行政法院八十九年行政法院庭長評事聯席會議決議廢止，另最高行政法院四十八年判字第九號判例亦經最高行政法院於九十一年十、十一、十二月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，是被告前述否准原告本件申請之九十四年八月二十四日安南民字第０九四００一八四六四號函，應認係屬行政處分，原告不服該處分，提起本件行政訴訟，尚屬合法，應無疑義。次按「．．
．二、按『關於申報祭祀公業派下員名冊，如設立人之證明文件欠缺，可由申報人附具切結書而予公告徵求異議。』前經本部七十一年十一月二十六日七十一台內民字第一一九六六八號函釋有案，惟本案是否准其公告，除參酌上開函釋規定外，仍請查明其申報之資料有無矛盾不符之處，請本諸職權核處。」亦為內政部八十四年七月十五日內民字第八四０四九五三號函釋示明確。依內政部前揭函釋之意旨，係謂關於申報祭祀公業派下員名冊，如設立人之證明文件欠缺，於申報人附具切結書後，承辦機關仍應查明其申報之資料有無矛盾不符之處，以決定是否准其公告，而非謂申報人一經出具切結書，縱其申報資料矛盾不符，亦應准其公告。惟所謂查明其申報之資料有無矛盾不符之處，於申報人前經多次申報，經承辦機關命其補正，由申報人補正及更正後，應係指就最後由申報人補正及更正後之資料觀之有無矛盾不符之處而言，而非將其先後多次（含補正及更正前）之申報資料合併觀察，否則申報人第一次申報之資料一經補正或更正，其申報資料即有矛盾不符之處，使得台灣省祭祀公業土地清理辦法第七條第一項命申報人補正之規定成為具文。查原告於九十四年三月三日重新整理其資料向被告為申報時，以該祭祀公業設立人早年亡故，現派下員並無可資證明設立該祭祀公業之文件，亦無設立原始規約，而由原告出具切結書，此有原告九十四年三月三日之切結書附於其原申報卷可憑，參諸內政部前述七十一年十一月二十六日七十一台內民字第一一九六六八號函釋意旨，其因設立人之證明文件欠缺，而由申報人附具切結書代之，並無不合。次查，原告於先前向被告申報時，固曾主張陳寶即其先祖陳保，公業係其曾祖父輩為紀念先祖陳寶而設立，陳盡之管理人一職係由曾祖父輩所推舉。惟原告嗣於九十四年三月三月之祭祀公業陳寶沿革中已載明「曾祖父陳盡為追念先祖．．．遂將本身所有產業設立為祭祀公業，並定名為祭祀公業陳寶．．．並為首任管理人，．．．」等語，已不再主張陳寶即陳保，且主張該祭祀公業為陳盡所單獨設立，並為首任管理人，並非由多人設立，陳盡被推舉為首任管理人，則依原告九十四年三月三日所申報之資料觀之，其並何無矛盾不符之處乙節，此為被告所不爭執，並有原告前後二次提出之「祭祀公業陳寶沿革」及其九十四年三月三日申報卷可稽。是被告以原告前後多次申請之內容，有先稱「陳寶」與「陳保」同一人，後再推翻，管理人一職先稱由曾祖父輩推舉，又改為僅「陳盡」一人設立並擔任首任管理人等矛盾不符之處，駁回原告之申請，參諸前揭說明，自非可採。再按「祭祀公業係屬派下全體公同共有祀產之總稱，其派下資格之認定，應以該祭祀公業之設立人及享有該設立人派下權之繼承人為限，至享祀人僅係公業所祭祀之祖先，並非公業之所有權人，故凡非公業之設立人或享有該設立人派下權之繼承人，縱為享祀人之後裔，仍無派下權可言。」有最高法院七十四年度台上字第二七八０號判決可參，最高法院九十年度台上字第四十六號判決、九十三年度台上字第九０二號判決，亦均採相同見解。（另參見台灣民事習慣調查報告第七０三、七一二、七四０、七四一頁）查本件如上所述，嗣既經原告切結祭祀公業陳寶之設立人為其曾祖父陳盡，係為追念其先祖，定名為祭祀公業陳寶，並為首任管理人，病逝後由其長子陳心安繼任為第二任管理人，此有原告九十四年三月三日之切結書、祭祀公業陳寶沿革附於其九十四年三月三日之申報卷可憑，是陳盡設立之祭祀公業陳寶係定名陳寶為享祀人，而非以其父陳保為享祀人，參諸前揭最高法院之判決意旨，享有本件祭祀公業陳寶派下員資格者為設立人陳盡及其繼承人為限，是原告既已證明其係設立人陳盡之繼承人，縱無法證明陳寶與陳保係同一人，尚不影響其得為祭祀公業陳寶派下員之資格。且本件祭祀公業陳寶既係陳盡所設立，縱陳寶即係陳盡之父陳保之誤，陳保亦僅係享祀人，而非設立人，縱其另有一子陳榮，參揭前述最高法院之判決，亦無本件祭祀公業陳寶之派下權，是原告所提之派下全員系統表未將陳榮及其繼承人列入，亦無不合。又因行政機關所核發之派下全員證明書並無確定私權之效力（祭祀公業土地清理要點第八條參照），是行政機關就祭祀公業派下員申報事項僅為形式之審查，且就設立人之證明文件欠缺，可由申報人附具切結書而予公告徵求異議，因切結書之內容若有不實，相關當事人仍得經由異議、民事訴訟等救濟程序保障其權利，故行政機關之形式審查准許以較寬鬆之標準為之。經查，本件既經原告切結祭祀公業陳寶係其曾祖父陳盡所設立，該切結之內容自包含證明陳盡係陳寶之子孫，因其沿革已載明「曾祖父陳盡為追念先祖」而設立，此亦有該沿革書附於原告申報卷可稽。從而被告徒以原告不能證明陳盡與享祀人有直接血統關係、不能證明陳寶即陳保為同一人、縱其為同一人，陳保另有一子陳榮，原告未說明未將其列入派下員之理由，駁回原告本件之應將祭祀公業陳寶予以派下全員公告之申請部分，揆諸前揭之說明，即非有據。綜上所述，原告主張本件被告應對原告所為祭祀公業陳寶予以派下全員公告部分，應屬有據，被告駁回原告此部分之申請，尚有違誤。
六、再按「祭祀公業土地申報案經審查無誤後，縣（市）政府（民政單位）應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所及其土地、祠堂、辦理公處或祖墓等所在地之村、里辦公處公告及陳列現派下全員名冊、派下全員系統表、土地清冊三十日；並將公告文副本及有關資料交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙三日。前項刊登報紙內容包括左列事項：
（一）公告文副本內容（二）現派下全員名冊（三）派下全員系統表（四）土地清冊。」、「祭祀公業派下員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內以書面向受理申報之縣（市）政府民政單位提出。該單位應於公告期間屆滿後將異議書轉知申報人於三十日內申復，並將申報人之申復書繕本轉知異議人；異議人仍有異議時，應於接到通知之次日起三十日內向法院提起派下權確認之訴，並將訴狀副本及起訴證明送縣（市）政府民政單位備查。前項申報人未於申復期間內申復者，駁回其申請。」、「祭祀公業土地申報案於公告期滿無人異議或異議人未於前條規定期限內提出法院受理訴訟之證明者，縣（市）政府（民政單位）應即發給祭祀公業派下全員證明書。其向法院起訴者，依確定判決辦理。」前揭台灣省祭祀公業土地清理辦法第八條、第九條、第十條第一項分別定有明文。是參諸上揭規定，被告對原告所為派下全員之申報，於審查無誤後，仍應經公告、申報人登報、徵求異議或訴訟等程序後，始得核發派下全員證明書，本件尚未經過上述程序，原告逕行請求被告核發派下全員證明書部分，自屬無據，應予駁回。
七、綜上所述，本件被告九十四年八月二十四日安南民字第０九四００一八四六四號函駁回原告上述申請之處分，於法尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，並命被告對原告所為祭祀公業陳寶派下全員之申請，應作成公告之處分。至原告其餘之請求，則無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第三款、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 八 月 二十二 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 許麗華法 官 林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 八 月 二十二 日
書記官 黃玉幸