高雄高等行政法院判決
95年度訴字第587號民原 告 永有國際有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 程高雄 律師被 告 台南市政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國95年5月4日勞訴字第0950009655號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告未依法向行政院勞工委員會（以下簡稱勞委員）申請許可設立分支機構，即於台南市○區○○街1段71號設有分支營業據點，從事就業服務業務即非法仲介外勞從事工作，案經民眾檢舉並經勞委會職業訓練局於民國（下同）93年6月7日以職外字第0930073938號函移由被告查處，經被告審查屬實，乃依就業服務法第34條第2項及同法第65條第1項規定，處原告罰鍰新台幣（下同）30萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原告係於92年9月12日收到勞委會核發設立台南分公司初審同意函後，始在台南市○區○○街1段71號設立分支營業據點，設立廣告招牌、佈置辦公設備、召募員工進行籌備工作，但未實際從事服務業務。原告於接獲上開主管機關核發設立台南分公司初審同意函後，即派預備擔任台南分公司代表人之余易蒼前往台南坐鎮，進行相關籌備工作，但余易蒼竟罔顧就業服務法第34條第1項「私立就業服務機構及其分支機關，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務。」之規定，且未經原告授權亦未經原告同意，擅自盜刻原告及原告代表人之大小章，加蓋於與訴外人吳林素梅等人簽訂之合約書等文件資料，已據原告另案具狀提出偽造文書之刑事告訴在案，余易蒼之違法行為，係出於其個人犯意，自不應由原告承擔其後果，且原告奉接被告南市勞動字第09415561440號函，其第3項要求原告立即改正，而原告於接奉上述函件前之93年1至2月已確實改正完畢，乃被告竟又於95年1月4日再發文處分，殊有違程序正義。
二、原處分或訴願決定均以原告未經許可即成立分支機構從事非法外勞仲介業務，然原告並非以分公司名義申請而係以總公司名義為之，此觀之雇主聘僱外籍勞工申請表中受委託私立就業服務機構名稱即載「永有國際有限公司」而非「永有國際有限公司台南分公司」，而被告及訴願決定均以此認通訊地址即為台南市○區○○街1段71號，顯然與事實不符，而原告與雇主張馨云等人簽約之書面契約其書面皆載明台南分公司地址，顯係因為余易蒼為免讓總公司知悉私自為自己不法所有之偽造行為，故原告公司對余易蒼提出偽造文書之刑事告訴。
三、依照卷內所附雇主聘僱外籍勞工申請表上尚有專業人員林松枝之簽章，惟該簽章確非林松枝本人所為。末按原告公司申請外籍勞工之大小章為原證一所附之式樣，而余易蒼偽刻盜用則為原證二所附之式樣，縱鈞院認定上開受雇主委託辦理外勞引進之行為係以分公司名義從事就業服務之業務，亦屬余易蒼個人之違法行為，原告並未授權或同意其違法之行為。
乙、被告主張之理由：
一、本案係由民眾檢舉及勞委會職業訓練局92年9月25日來文指示之涉嫌違法查察案件，並經被告派員實地訪查台南市○區○○街1段71號，該址確實設有廣告招牌、辦公設備，現場並有員工及越籍看護工各1名。按「本法所稱私立就業服務機構，依其設立目的分為營利就業服務機構及非營利就業服務機構，其定義如左：一、營利就業服務機構：謂依公司法所設立之公司或依商業登記法所設立之商業組織，從事就業服務業務者。」「營利就業服務機構設立分支機構，除依公司法所設立之分公司或依商業登記法所設立商業組織之分支機構外，不得以其他形式之分支機構，從事就業服務業務。」則為私立就業服務機構許可及管理辦法第2條第1款及第11條所明定。復按「私立就業服務機構於公司地址以外之固定處所從事就業服務者，即具分支機構要件，應申請許可。」亦經勞委會86年3月22日台86勞職外字第001603號函解釋有案。
二、原告主張依卷附勞委會92年9月12日勞職外字第0920207530號函，該函僅初審同意原告設立台南分公司經營就業服務業務，原告仍須於該函發文之日起3個月內，檢具相關文件向勞委會申請核發許可證，並取得許可證後始可從事就業服務業務。惟原告在未取得許可證前，自92年9月29日起受吳林素梅等多位雇主委託辦理外勞引進業務時，渠等聘僱外勞申請文件之通訊地址即為台南市○區○○街1段71號；又原告與張馨云等多位雇主簽訂之書面契約，其封面皆載明台南分公司地址。據上，原告未經申請許可即從事就業服務業務之違法事實洵堪認定。
三、又原告違反就業服務法第34條第2項規定部分，依同法第65條第1項之規定，並不需經被告通知限期改善即得予以處罰，是本件被告以原告違法事證明確予以處罰，於法並無不合。另原告主張係他人盜刻原告印章辦理就業服務業務云云，惟原告於訴願及訴訟時皆未檢具相關實證以佐其說，原告所訴顯係卸責之詞，委無足採。
理 由
一、按「本法用詞定義如下：一、就業服務：指協助國民就業及雇主徵求員工所提供之服務。」「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」「未經許可，不得從事就業服務業務。」「第1項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」「違反．．．第34條第2項．．．規定者，處新台幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」「私立就業服務機構除經許可外，不得以其他形式設立分支機構，從事就業服務業務。」就業服務法第2條第1款、第34條第1項、第2項前段、第3項、第65條第1項及私立就業服務機構許可及管理辦法第10條分別定有明文。又「一、私立就業服務機構於公司地址以外之固定處所從事就業服務業務者，即具分支機構要件，應申請許可。二、依本會81年10月2日台（81）勞職業字第27739號函釋說明五：『．．．與外籍勞工引進業務有關之聘僱許可申請、國內文件驗證、國外文件驗證、外國人入境後之體檢、居留證申請手續，以及外籍勞工引進及管理之諮詢顧問業務、．．．等均為就業服務法第36條第1項第3款所定之經中央主管機關指定之就業服務事項。』故除單純諮詢顧問如律師事務所或個人所提供之單純諮詢顧問者外，凡與外籍勞工申請、引進、聘僱有關之諮詢、申請作業與服務均為就業服務事項，應申請許可後方得辦理。．．．。」則經勞委會86年3月22日台（86）勞職外字第001603號函釋有案。依上開就業服務法第34條第1項規定，可知「從事就業服務業務」之行為係採許可制以為管制；而所謂從事業務，係指事實上以反覆同種類之行為為目的之社會活動，其主要部分之業務固不待論，即為完成主要業務所附隨之準備工作與輔助事務，亦應包括在內；故勞委會上述函釋核與就業服務法第34條規定意旨相符，本院自得予以援用。
二、本件原告未依法向勞委員申請許可設立分支機構，即於台南市○區○○街1段71號設有分支營業據點，從事就業服務業務即非法仲介外勞從事工作，案經民眾檢舉並經勞委會職業訓練局於93年6月7日以職外字第0930073938號函移由被告查處，經被告審查屬實，乃依就業服務法第34條第2項及同法第65條第1項規定，處原告罰鍰30萬元等情，業據兩造分別陳明在卷，復有房屋租賃契約書、外籍勞工仲介合約書、雇主聘僱外籍勞工申請表、現場照片及被告95年1月4日南市勞動字第09515500600號處分書等影本附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：其於92年9月12日收到勞委會初審同意其申請設立台南分公司經營就業服務業務後，始在台南市○區○○街1段71號設立分支營業據點，設立廣告招牌，佈置辦公設備，召募員工進行籌備工作，並派預定擔任台南分公司代表人之余易蒼進行相關籌備工作，然余易蒼未經原告授權，擅自盜刻原告及其代表人之印章，加蓋在與雇主張馨云等人簽訂之契約書，該契約並載明台南分公司地址，顯係因為余易蒼為免讓總公司知悉其偽造行為，原告已對余易蒼提出偽造文書之刑事告訴在案，縱鈞院認定上開行為係以分公司名義從事就業服務之業務，亦屬余易蒼個人之違法行為，原告並未授權或同意其違法之行為，自不應負責等語，資為論據。
三、按「私立就業服務機構及其分支機構設立前，應向所在地之主管機關申請許可。．．．申請設立私立就業服務機構及其分支機構者，應備下列文件申請籌設許可：一、申請書。二、法人組織章程或合夥契約書。三、營業計畫書或執行業務計畫書。四、收費項目及金額明細表。五、實收資本額證明文件。但非營利就業服務機構免附。六、主管機關規定之其他文件。」「私立就業服務機構及其分支機構經許可籌設者，應自核發籌設許可之日起三個月內，依法登記並應備下列文件向主管機關申請設立許可及核發許可證：一、申請書。
二、從業人員名冊。三、就業服務專業人員證書及其國民身分證正反面影本。四、公司登記、商業登記證明文件或團體立案證書影本．．．六、主管機關規定之其他文件。．．．經審核合格發給許可證者，本法第34條第1項及第2項之許可始為完成。」分別為私立就業服務機構許可及管理辦法第12條第2項及第13條第1項、第4項所規定。可知就業服務分支機構之設立許可，分初審及覆審二階段，其中初審部分祇是就分支機構之組織加以審查而已，至覆審部分則必須就業服務機構具備合格之從業人員以及具有證照之就業服務專業人員為必要，如此方能維持就業服務之品質，因此，必以該二階段均經主管機關審查合格並發給許可證者，始完成就業服務法第34條第1項及第2項所規定之就業服務許可，至為明確。經查，原告之台南分公司於92年9月12日經勞委會初審同意設立，復於92年9月23日經高雄市政府建設局准予設立登記，固據原告提出勞委會92年9月12日勞職外字第0920207530號函及（高雄市政府建設局）有限公司分公司設立登記表等影本附原處分卷足稽，然原告並未取得勞委會覆審通過所核發之分支機構許可證，即遭被告查獲原告以分公司名義涉嫌從事就業服務之業務等情，已如前述，則原告之台南分公司顯然尚未取得就業服務法第34條第1項及第2項所規定之就業服務許可甚明。
四、次查，原告之台南分公司所在地即台南市○區○○街1段71號戶外掛有大型標示「永有外勞仲介公司」之廣告招牌，其上有電話號碼00-0000000電話號碼，並載明「外籍勞工、監護工（越、印、泰、菲四國工人）移民業務、新娘，選擇永有，服務擁有」之廣告；又上開處所其屋內設有辦公桌，桌上置有傳真機，桌邊牆面掛有行事曆格式之白板，且被告所屬勞工局人員於92年9月30日至上址訪視時，當場亦有越籍監護工LE THI CUC（羅氏菊）在場，並查獲該台南分公司受託為訴外人張馨云等人召募外籍監護工或女傭所簽訂之合約書、雇主聘僱外籍勞工申請表等資料之事實，此有被告所屬勞工局人員拍攝之現場照片及上開合約書、雇主聘僱外籍勞工申請表等影本附原處分卷為憑。則由原告之台南分公司已豎立廣告招牌，辦公設備齊全及已受託為訴外人張馨云等人召募外籍監護工或女傭，並簽訂之合約書等情觀之，足見該分公司已有對外從事就業服務業務之行為，顯非單純之籌備行為可比，衡諸就業服務機構之設立乃屬特許事業，非經主管機關許可並取得許可證不得從事，原告台南分公司雖已獲得勞委會初審同意設置，但其覆審是否合格而可取得許可證，仍在未定之數，是原告台南分公司未經許可，而有從事就業服務之行為，自堪認定。
五、又原告雖主張其派預定擔任台南分公司代表人之余易蒼進行相關籌備工作，然余易蒼未經原告授權，擅自盜刻原告及其代表人之印章，加蓋在與僱主張馨云等人簽訂之契約書，原告已對余易蒼提出偽造文書之刑事告訴在案，縱鈞院認定上開行為係以分公司名義從事就業服務之業務，亦屬余易蒼個人之違法行為，原告並未授權或同意其違法之行為，自不應負責云云。惟按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第275號解釋在案。再按「代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。」、「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。」為民法第103條第1項、第224條前段所規定。本件雖屬公法上之事件，然原告委任訴外人余易蒼為台南分公司代表人，負責籌備工作，仍應類推適用上開規定為其責任歸屬之認定（最高行政法院93年度判字第61、230號等判決意旨參照；另按95年2月5日施行之行政罰法第7條第2項已規定法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。）查，原告自承92年間委任余易蒼為負責籌備台南分公司之代表人，則余易蒼以原告名義受託為第三人招募所需合格之外籍監護工或女傭，本即屬原告成立台南分公司之目的，其所為之上開行為，自屬該分司之業務行為，依法直接對原告發生效力，原告就余易蒼在該分公司尚未經勞委會覆審合格取得許可證前，即開始營業而違反就業服務法等法令之故意過失行為，依前揭民法規定自應負同一責任，自不得主張其無法監督或指揮而免責。縱使余易蒼確有未經原告同意即擅自使用原告及其代表人之印章營業致違反上開就業服務法規定而被處罰，或余易蒼私自營業未將營業收入陳報原告致原告不知情，亦屬余易蒼是否因此對原告發生損害賠償之問題，然原告尚難以該事由主張免責。
六、綜上所述，原告主張均無可採，則被告以原告未經勞委會核發分支機構之設立許可證，私自設立分支機構從事就業服務業務之行為，係違反就業服務法第34條第2項規定，依同法第65條第1項規定對原告處30萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 19 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 10 月 19 日
書記官 周良駿