高雄高等行政法院判決
九十五年度訴字第六十號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○輔 佐 人 丙○○被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 乙○○ 主任委員訴訟代理人 戊○○上列當事人間因公地放領事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣訴外人周作新係榮譽國民（下稱榮民），原告為其養女（於民國七十五年八月十七日由周作新收養），周作新於四十八年十二月二十日受安置於被告所屬屏東農場，並於四十九年五月二十三日受配墾耕被告管理坐落於屏東縣○○鄉○○○段二七八之三、二七八之八、五三六之三及五四０之五地號等四筆土地，而實際耕作土地為同段二七八之八、二七八之六、五四０之五及五二六之八地號等四筆土地（下稱系爭土地）。惟周作新於六十六年間未依規定交還原配墾土地並註銷場員資格情形下，即自行向屏東榮民之家另行申請獲得安置就養，而於被告所屬屏東農場不知情之情況，周作新復於六十八年間向被告所屬屏東農場申請放領配耕土地，被告乃於六十九年七月二十五日以（六十九）屏農產字第九二九號函就同段二七八之五、二七八之七、二八六之七、二八六之八地號等四筆土地核定放領通知，周作新雖於六十九年八月二日繳交核定之第一期土地改良工程費新台幣（下同）八、七七五元，惟並未在規定通知期限內前往辦理承領手續，以致並未完成放領程序，依行為時行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法（下稱開發農地放領辦法）第十二條規定，視為放棄承領，更未辦理地政機關之產權登記。被告所屬屏東農場乃於六十九年九月十九日以（六九）屏農產字第一一八六號函通知屏東縣潮州地政事務所略以：「李少懷等六十六戶，取得承領土地所有權一案，除案內傳紀生因收回超墾補辦分割，周作新案置農家就養，另案送辦外，餘六十四戶，業依應繳工程費金額向指定地點繳款完畢。」等語，嗣惟周作新又於七十五年十一月二十五日重新申請放領系爭配耕土地，經被告所屬屏東農場以七十五年十二月十八日（七五）屏農產字第一八五０號函報被告，被告乃以七十六年一月八日（七六）輔捌字第０一八二號函復被告所屬屏東農場，略謂周作新（民國前六年0月0日出生）年事已高，無自任耕作能力，其配耕土地暫緩辦理放領，已繳付工程費八、七七五元通知申請退還等語，並由被告所屬屏東農場以七十六年一月二十二日（七六）屏農產字第００四九號函通知周作新，否准其申請。周作新並未為不服之表示，旋於七十六年六月十九日死亡。嗣原告多次向監察院、行政院及被告申請續辦放領周作新配耕土地及移轉所有權，經被告多次函復說明上情，原告復於九十三年十二月二十三日向被告申請放領周作新配耕土地及移轉所有權登記，經被告於九十四年一月六日以輔捌字第０九三０００六七五七號書函復以，本案業經原告向監察院、台灣屏東地方法院、最高行政法院等提起救濟，經審理終結，該會辦理結果符合依法行政原則等語，原告不服，提起訴願，經訴願機關行政院以該函僅係處理情形之說明告知，並未直接發生影響原告權利義務之法律效果，要難謂屬行政處分為由，決定訴願不受理，原告遂提起本件確認合併給付訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）確認原告就周作新所配墾耕土地，即重測前屏東縣○○鄉○○○段二七八之八、二七八之六、五四０之五及五二六之八地號（分割前）等四筆土地之承領請求權存在。
（二）被告應就前項四筆土地，辦理放領作業，並協同原告完成該等土地所有權之放領登記。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）就原告之承領請求權存在而言：
（１）原告大約五歲時為養父周作新實質收養，於七十五年八月十七日至法院辦妥收養登記；養父於四十八年十二月二十日經被告審查合於退役官兵、志願自力墾耕、具自耕能力等相關資格條件後，依四十七年發布之個別農墾實施綱要第三條、第五條規定，准予配墾耕系爭土地。所配墾之地，原是石爍裸露，荒煙蔓草之荒地，進墾時被要求辦理退伍，進駐墾區，不得轉讓、出租等多項義務。墾荒時其不足人力自行雇用短工協助、所需資金向被告借貸。墾耕所需人力、物力完全是靠自力來籌湊完成，經多年辛苦開墾後變為可耕作之農地。開墾過程，被告僅就國有荒地做分配與管理，所屬屏東農場給予生產技術指導及生活輔導。並無人力或物力上的協助（參閱個別農墾實施綱要相關規定）。原告之養父因已退役與被告之間就墾耕事實並無特別權力或從屬關係，其身分是具榮民身分之一般國民。原告之養父從四十八年間進墾至六十六年申請就養止，耕作時間長達近十八年之久，期間並無遭撤墾或違反相關規定。依土地法第一百三十三條規定：承墾人自墾峻之日起，無償取得所領墾地之耕作權，應即依法向該管市縣地政機關聲請為耕作權之登記，但繼續耕作滿十年者無償取得土地所有權。前項耕作權不得轉讓。但繼承或贈與於得為繼承之人不在此限。及個別農墾實施綱要第九條第二項第四款規定：受配耕地於耕作滿五年以上憑承領證書及授田憑據換取土地所有權狀。以上所規定之取得時效，一經完成，當然發生所定之效果。參照最高法院民事判例（二十九上字第一００三號）：民法第七百七十條規定之取得時效，一經完成，當然發生同條或民法物權篇施行法第八條所定之效果。雖未經占用人援用，法院亦得據以裁判，‧‧‧。按時效者，指一定之事實狀態，經過一定之期間即發生一定之法律效果而言。司法院釋字第四五一號解釋：時效制度係為公益而設，依取得時效制度取得之財產權應為憲法所保障，業經本院釋字第二九一號解釋釋示在案‧‧‧。民法第七百六十九條及第七百七十條不動產取得時效之規定，是以所有之意思十年或二十年間和平繼續占有他人未登記之不動產為要件。而土地法第一百三十三條是以墾峻之日起，耕作滿十年為要件（個別農墾實施綱要以耕作滿五年以上為要件）。原告之養父墾耕完峻，耕作滿十年以上之耕作事實，符合前開法律及法規所規定之時效取得要件，此時效取得要件，一經完成，當然發生法律所定之效果，即無償取得土地所有權；占有之時效取得，尚且為憲法所保障，墾耕荒地之時效取得，更應為憲法所保障。惟不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記不生效力（參民法第七百五十八條）。原告之養父因時效取得之土地所有權，須經被告之放領作業及登記機關登記，取得之土地所有權才能生效。此權利之性質是一種原始取得之財產權，是一種物權，是屬墾員墾耕後應得之財產，應為憲法所保障。原告之養父逝世後，此一財產權為原告依繼承法繼承之，自屬當然。
（２）憲法第一百四十三條第四項規定國家對於土地之分配與整理應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則‧‧‧。憲法增修條文第十條第八項規定：國家應尊重軍人對社會之貢獻並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。
（３）行政院六十年核頒國軍退除役軍官個別農墾輔導辦法（下稱個別農墾輔導辦法）第二條規定：‧‧‧具有耕作能力志願以自力從事農墾者，為安置對象，第十五條規定：個別農墾之土地，於遵守本辦法開墾完峻時，依本會開發農地放領辦法之規定定期辦理放領，第十七條規定：本辦法公布前，已安置之個別農墾墾員適用之。原告之養父是已安置之個別農墾墾員，墾耕期間符合前開輔導辦法各項規定並開墾完峻，依上述規定，被告應對遵守本辦法開墾完峻之個別農墾墾員，定期辦理放領作業。亦即負有放領配墾耕土地給養父之職責及義務。而原告之養父亦取得向被告請求承領配墾耕土地之權利。原告依繼承法繼承原告之養父之承領請求權，因此得向被告請求承領配墾耕土地。原告之承領請求權是否存在具有法律上之利益，請貴院予與確認。
（４）承墾荒地須投下大量之人力、物力先行改良土地，始能有所收穫，故應予獎勵，始能激發人民開墾之意願。是土地法第一百三十三條明文規定，承墾人自墾峻之日起，無償取得所領墾地之耕作權。但繼續耕作滿十年者，無償取得土地所有權。以獎勵荒地承墾耕作，增加農業生產。此乃土地法第一百三十三條立法之理由。原告之養父依法完成墾耕之事實，因而獲得之財產權，應為憲法第十五條、第一百四十三條及增修條文第十條第八項及憲法層次之信賴保護原則所保障。而依前開土地法、個別農墾實施綱要及個別農墾輔導辦法之規定，被告應辦理放領作業，向地政機關辦理配墾耕土地所有權之放領登記，使原告登記取得配墾耕土地之所有權。
（二）被告之放領作業有下列違法與不當之處：
（１）六十六年間原告之養父申請就養是經被告核准；場員是被安置在農場受農場照顧，墾員是已退役自謀生活具榮民身分之一般國民，是被安置在墾區，兩者身分、待遇不同；且無任何法令規定墾員就養時，須註銷墾員身分交還原配墾耕之土地。不知被告依據何項法規作出判定？若無。是欲加之罪，何患無詞，是行政解釋權之濫用，違反依法行政原則。
（２）六十八年放領時，有下列三點違法失當之處：①六十八年間被告所核定之放領通知書所列載之四筆耕地
，其土地合計面積與地政機關所登記之土地合計面積相差０‧六三五九公頃與實際墾耕土地面積相差０‧七六八一公頃。如此嚴重錯誤做何解釋？被告所屬屏東農場承辦人員李榮章因蓄意呈報不實，為規避此一行責，在未經上級核定之下，擅自於函送屏東縣潮州地政事務所，辦理所有權移轉登記之六十九年九月十九日（六九）屏農產字第一一八六號函文當中，將原告之養父之放領案件給抽離，另以「安置榮家，另案送辦」，為理由加以長期擱置。事後為應付上級之提問，再編造各種不同之事實陳述或理由說明應對，致使本案延宕至今。
②五十七年行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放
領辦法，依其條文第一條‧‧‧為輔導退除役官兵從事農業生產特訂定開發農地放領辦法。第三條規定本辦法所稱開發農地，係指奉行政院核准撥交本會安置退除役官兵，經開發或改良之國有土地而言‧‧‧。第四條規定凡具國軍退除役官兵身份，志願從事農業生產，確能自任工作者，得依本辦法之規定，申請承領已開發或改良之農地。其優先順序如左：一、待命就業之退役官兵。二、經本會安置就業之退除役官兵志願轉業為農者。
三、自謀生活退除役官兵自願就業為農者。四、具有第一款至第三款身份組成之農業生產社團而由社員自耕者。五、其他退除役官兵志願為農業者。從上可知本辦法所規範之對象為待命就業或志願轉業為農或自謀生活自願就業為農，而確能自任耕作之官兵。而原告之養父早已就業為農且墾耕荒地多年，非上開辦法所規範之對象。第十二條規定：‧‧‧申請人應於三十日內辦理承領手續‧‧‧不按規定辦理者視為放棄承領‧‧‧。此條文之申請人是指上述五款申請者，其未於三十日內辦理承領手續者，視為放棄承領。原告之養父非上述申請者當然不受本條文之規範。而原告之養父是已有墾荒耕作多年之農地，不同於上述申請人所欲申請之土地為已開發或改良之農地。原告之養父並非依此辦法申請輔導就業為農者。綜上被告依本條文規範原告之養父之承領期限，顯然是適用法規錯誤。
③上述適用法規錯誤暫且不論，就其不實指陳「未按規定
在通知期限內辦理承領手續」而言，試問？承領手續對原告之養父之權利有重大影響，為何無書面通知？有無告知救濟期間？所謂期限是指何日起至何日止？未辦之承領手續所指為何？上述之質問被告從未能具體答覆。而這些問題攸關原告之養父權利之得、喪，絕不可避重就輕或避而不答；若無「承領手續」名稱可供論罪科刑，是為以莫須有之罪名，入罪於人，已屬行政權力之濫用；雖言至榮民醫院催辦，但催辦何種項目？若如依被告所言僅是土地移轉登記申請書未蓋印章，似乎違反人情常理，因土地是自己開墾，工程費亦已繳納，是財產權之取得，此一隨手之勞，焉有不蓋章之理（而實情亦非如此）。再者此一未辦之「承領手續」因未記載於開發農地放領辦法中，致使原告之養父無法預見其法律效果，因無法預見，養父之承領請求權是否受影響？是否因此而喪失，不無疑問？若無影響，此一未辦手續，被告應能給予補正；行政機關之行政作為必須有其可預測性，尤其影響人民重大財產利益時，更須明文登載之，否則人民將無從遵守；行政機關所作之事實陳述或理由說明必須有「法」有「據」，否則將成為承辦人員規避行責、玩弄百姓之最佳方法；讓不懂法律之人民，窮於尋求救濟之方法，卻不得其門。被告八十三年二月十八日（八三）輔肆字第０三二三號、八十五年三月十八日
（八五）輔肆字第０四二六號及同年五月二十三日（八五）輔肆字第七五五號函之函覆，皆是事隔多年後，為應付原告之質問，亦為本件有所台階下，而不得不自行憑空捏造之事實陳述；如此之事實陳述，均無當年處理過程之隻字片語可供佐證，單憑承辦人員空口之陳報，其證明力略嫌薄弱，不足採信。顯然是行政解釋權之濫用。
（３）原告之養父於七十五年十一月二十五日提出申請承領時，被告以七十六年一月八日（七六）輔捌字第０一八二號函回覆略以養父年事已高，無自任耕作能力，不符七十二年開發農地放領辦法第六條規定，暫緩辦理放領。試問原告之養父四十八年進墾時依個別農墾實施綱要第三條規定：‧‧‧志願從事個別農墾‧‧‧並能自籌部分資金與具有耕作能力者，得參加個別農墾，視為輔導就業之規定准予進墾，當年准予墾耕時已審查自任耕作能力，為何經過二十多年自力耕作後，申請放領時還要再次審查自任耕作能力，難道二十多年的耕作還無法證明有自任耕作能力嗎？當年自任耕作能力的審查又如何解釋？所謂有無自任耕作能力，應是審查前述開發農地放領辦法第六條第二款至第六款之申請人，而非審查同條第一款規定：經本會安置有案之現耕人。因現耕人進墾時已審查自任耕作能力，若多年後再次審查其自任耕作能力，將發生前後審查結果不一，自我矛盾情形，如原告之養父之情形（壯年時有自任耕作能力，耕作至八十一歲時誰能有自任耕作能力）。而如此要求對任何人均屬不能實現，已屬行政程序法第一百十一條第三款行政處分無效之情形；而此「自任耕作能力」之定義為何？被告有必要詳細說明，是採嚴格定義：指親自下田工作？或是採較符合耕作現況之定義：自己管理，雇工耕作。不同定義所產生之法律效果有所不同。被告未有理由說明，違反行政程序法第九十六條第三款規定應記載事項；再者本函文究竟是行政處分亦或是事實說明？若是行政處分則函文中「暫緩辦理」字義不清，致使原告之養父喪失救濟之機會。若是事實陳述則原告之養父如表示不服，亦會因非行政處分而遭駁回，同樣無法獲得救濟，亦是白作工。
（三）司法院釋字第五二五號解釋：信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照）即行政法規之廢止或變更亦有其適用‧‧‧任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為始受信賴之保護‧‧‧。被告當年之准予墾耕是為合法之授益行政處分；原告之養父多年之墾耕事實，符合上述信賴保護之要件，其所取得之權利應受憲法上人民權利之保障，任何與之牴觸之法規或行政處分都將因此而不生效力。前開之釋憲要旨已明白揭示。被告應秉持此一原則放領原告之養父之財產權。而非一再以單純之事實陳述來迴避應盡之職責。當年原告之養父進墾時，被告承諾耕作滿五年以上，取得土地所有權狀，此為個別農墾實施綱要第九條第二項第四款明文登載。在原告之養父完成所規定要件多年後，申請放領時，何以額外增加諸多條件限制（如前述）。而此諸多限制條件當年並無明文登載，為原告之養父所無法預知；如此之額外條件限制，實與當初之承諾有所違背，顯然違反誠信、公平原則。原告之養父於七十六年六月十九日逝世，其權利能力雖終止，但其財產上之一切權利、義務由原告所繼承，此為民法第一千一百四十八條所明定。原告雖多次提出請求承領養父所遺留之財產權，皆為被告以單純之事實陳述或理由說明回覆。致使所提之訴願不受理，行政訴訟以非行政處分，原告之權利不受影響為理由裁定駁回，程序上駁回，實體上未作審理。如今原告再次提出申請，是就繼承之財產權請求承領，被告竟未能檢視違法失當之事實陳述或行政作為，而以「已審理終結，依判決結果辦理」，為理由說明回覆，如此回覆，形式上是非行政處分，實質上是迴避所請，真意是消極地不放領，是拒為處分之一種方式。其結果是原告之權利依然懸而未決；本件從最初原告之養父之申請承領至本訴之提起止，從未有准駁之行政處分或法院之確定判決，所謂「審理終結，判決結果」不知所言內容、含意為何？被告若一再以單純之事實陳述或理由說明作回覆，則原告之權利將永遠無法獲得救濟。如此亦已嚴重損害原告之利益。因此依行政訴訟法第八條（原告於起訴狀原載為第五條第二項，嗣於本院九十五年十一月十六日準備程序中稱其訴之聲明第三項係給付訴訟。）及第六條第一項向貴院提起本件訴訟。本件因屬不動產涉訟，依行政訴訟法第十五條規定應為貴院管轄。
（四）探究本件原告對系爭土地之承領請求權是否存在，及被告應否協同辦理產權移轉登記：
（１）原告之養父於四十八年間，經被告核准進入系爭土地開墾並開墾完竣，繼耕滿十年以上，符合土地法第一百三十三條及個別農墾實施綱要第九條第二項第四款所規定之要件；被告依此一墾耕之事實及法令規定，核定原告之養父取得系爭土地所有權，應繳納工程費，俾便辦理產權移轉登記，參見六十九年七月二十五日（六九）屏農產字第九二九號函。原告養父在期限內繳納工程費完畢，等待被告辦理產權移轉登記，發給土地所有權狀。
（２）原告之養父取得系爭土地之所有權，是因「法律及被告之法規規定、行政處分」而取得，與因「意思表示」而取得有別，因此並無民法第七百五十八條規定之適用。而且可類推適用民法第七百五十九條規定，即登記前已取得不動產物權、請求產權登記之期間並未受限制之法律效果。援引上述之法理，原告養父已取得系爭土地所有權，且請求辦理產權移轉登記之期間並未受限制。又被告從未撤銷或廢止前開六十九年七月二十五日（六九）屏農產字第九二九號函之行政處分，因此其效力繼續存在，依此效力繼續存在之行政處分，原告之養父之承領請求權當然繼續存在。原告之養父逝世後由原告依繼承法承受其一切權利義務，故原告之承領請求權繼續有效存在，且被告應依繼續存在之行政處分，續辦產權移轉登記。
（五）釐清本案相關法規應如何適用之疑義：
（１）按個別農墾員是依據個別農墾實施綱要及個別農墾輔導辦法進墾，該兩項法規對墾員之相關權利義務已定有明文。另個別農墾輔導辦法第十五條規定：個別農墾之「土地」，於遵守本辦法開墾完峻時，依本會開發農地放領辦法之規定定期辦理放領。足見開發農地放領辦法，是規範個別農墾之「土地」（並不是規範個別農墾「員」），於開墾完峻時，依開發農地放領辦法之放領程序辦理放領。再觀七十二年開發農地放領辦法第四條、第五條、第十條、第十二條、第十三條之內容均為土地之放領程序；其他條文則是規範一般申請承領者之放領規定（其差異在於一般申請承領者，定有優先順序，順序相同者，以抽籤定之，須繳交保證金等，而個別農墾員則否。）；依中央法規標準法第十六條法規之適用，特別法應優先於普通法之原則，個別農墾員是否具承領權利，即應依個別農墾實施綱要及個別農墾輔導辦法與予審查適用；而個別農墾員之「土地」，則依開發農地放領辦法之規定定期辦理放領。
（２）原告之養父是個別農墾員身分，被告依開發農地放領辦法之規定審酌原告養父是否具承領權利，違反中央法規標準法第十六條規定，顯屬法規適用錯誤。
（六）檢視被告所提否准放領之理由是否合法適當：
（１）六十六年間原告之養父高齡七十二歲，在土地未獲放領，又年老力衰，無法就業情形下，申請就養獲准，進入屏東榮家就養，不同時期，受不同之安置，並無所謂「在同一時期」，受雙重安置之情形。被告以違反國軍退除役官兵輔導條例施行細則第三條規定：「依本條例輔導之退除役官兵，除就醫外，合於就業、就養、就學之規定者，在同一時期以申請輔導安置一項為限」之規定，予以否准放領，被告顯然誤解法規而認事用法有誤。所謂罪刑法定主義之精神，在於法無明文規定者不罰，就被告所頒布之相關法規當中，並無「就養後不得放領土地」之規定〔自六十八年間起始辦理個別墾員墾耕地放領時，已有多數墾員就養中，且均能承領土地並補承領不足面積〕，顯然是被告針對原告之養父（本件）做擴大解釋法律所沒有之限制；在未定有明確罰則規定，即逕自認定因就養後不得放領土地之決定，似嫌擅斷及雙重標準，違反依法行政原則。亦使原告之養父無法預測被告之行政行為，違背行政行為應有其可預測性之原則。就養與放領土地兩者權益相差懸殊，被告作不當連結有違行政程序法第七條行政行為之比例原則。
（２）被告所云：「有以六十九年九月十九日（六九）屏農產字第一一八六號函通知墾員代表李少懷」，此書函對原告之養父之權益影響甚鉅，為何僅通知墾員代表，而不以正本通知原告養父，顯然違反行政程序法第一百條第一項書面行政處分應送達相對人及已知之利害關係人之規定。書面行政處分未送達相對人則未發生行政處分之效力。函內「周作新安置榮家就養，另案送辦」其中「另案送辦」之文義，能被解釋為「否准放領」，有指鹿為馬之嫌，令人無法茍同。另此書函副本應送達給被告，而被告竟無法舉證有收受此書函；被告為上級機關都未能收受，何況毫無監督權責之原告之養父，怎麼可能收受此函文。是足證本件承辦人李榮章顯將本件關鍵資料隱匿並銷毀，有不欲人知之非法情事；意圖以瞞上欺下之行徑，讓本件陷入混沌膠著狀態，以掩飾其犯行。（其犯行：為原告之養父墾耕之兩筆土地於承領申請書上遭其篡改，並私下准許他人強行占有使用，從中獲取不法利益。）
（３）被告所云：「周作新已繳交改良工程費八、七七五元後，未續辦填寫承領土地申請書、用印等手續」。試問？填寫申請書及用印之手續，有如反掌之易，此一舉手之勞，焉有不完成之情理，被告之辯詞，有違人情事理、通常之經驗法則，顯然是搪塞不實之言，不足採信。又若未填寫承領土地申請書、用印等手續，被告如何核定六十九年七月二十五日（六九）屏農產字第九二九號函。另此兩種未完成之手續，是行政作業過程之手續，並非是被告所規定之承領程序，「程序」與「手續」之法律性質不同，手續未完成應可給予通知補正，不影響其已核定之權利。本案之放領程序因已全部完成，於是才有六十九年七月二十五日
（六九）屏農產字第九二九號函核定取得土地所有權之行政處分。又未完成放領手續與知不知悉第一一八六號函有何關連？不解！邏輯不通。
（４）正因為未收受六十九年九月十九日（六九）屏農產字第一一八六號函（未收受當然不知其內容為何）及發覺同批申請者已領取土地所有權狀。於是多次前往被告所屬屏東農場查詢、請求給付土地所有權狀，惟承辦人李榮章一再以推拖之詞敷衍，直至其詞窮無法推遲之情形下，才以七十五年十二月十八日（七五）屏農產字第一八五０號函向被告請示；函內尚且建議應如何放領。如此爭取權益之事實經過與被告所言「第二次申請放領」之意涵，大意其趣，不容混為一談。所云：「知悉六十九年九月十九日（六九）屏農產字第一一八六號函才提出第二次申請」乃錯誤之推論。另退出就養請求恢復墾員身分，是因應承辦人李榮章之要求，並非是已知六十九年九月十九日（六九）屏農產字第一一八六號函之否准放領，而提出之請求。
（七）七十六年一月八日被告以輔捌字第０一八二號函復：「‧‧‧周員年事已高，既無自任耕作能力，其配耕土地應暫緩辦理放領‧‧‧」為否准處分之意，由被告所屬屏東農場七十六年一月二十二日（七六）屏農產字第００四九號函轉通知；此一處分有以下之違法失當之處：
（１）本處分書未明載法令依據；雖被告辯明是依據七十二年開發農地放領辦法第六條規定：「具有國軍退除役官兵身分，志願從事農業生產確能自任耕作者，得依本辦法之規定申請承領已開發或改良之農地。」為否准依據。惟如前開之論述，本條文是規範一般申請承領者之條件限制，並不能適用於個別農墾員。原告之養父是個別農墾員，應依據個別農墾實施綱要及個別農墾輔導辦法審查是否具承領資格。被告顯然適用法規錯誤。
（２）從函內「周員年事已高，既無自任耕作能力」之詞句，可認定被告是依「年齡」作為有無自任耕作能力之判斷標準，然此一裁量標準有違一般經驗法則。試問五十歲患有嚴重腎臟病或三十歲雙腳殘缺之人是否具自任耕作能力，答案當然是否定的，足證年齡無法作為是否具有自任耕作能力之準據。因此被告對本件之裁量標準，顯然有違一般經驗法則。另與原告之養父同批申請承領者在六十八年間，大部分年齡均超過六十五歲以上；依被告之標準，難道六十五歲以上年事能不算高，具有自任耕作能力？被告之核判標準，令人疑惑！
（３）自任耕作能力為不確定法律概念；在被告五十七年申請承領開發農地須知之規定或其他法規中，均未有明確之定義，即未有統一之審查準據。而被告竟以「年事已高」判斷原告之養父無自任耕作能力，足見本處分書之審查，是隨長官之喜惡心態，恣意核判，並無判斷準據。顯已違反行政程序法第四條行政行為應受法律及一般法律原則之拘束之規定。
（４）函內「應暫緩辦理放領」一詞，語意不明確，易使相對人陷入模擬兩可，難以正確解讀其語意，導致喪失提出救濟之時效；而被告卻可利用語意不清之文字遊戲，在訴訟技巧上，左右逢源，隨不同之需要，作不同之解釋，進可攻，退可守，攻防上可立於不敗之地。若原告之養父當時提出撤銷訴訟，被告可解釋為「是暫緩辦理並非不辦理，並未作成決定」而成為事實理由之說明並非行政處分。而在八十九年七月一日修正前之行政訴訟法並無確認訴訟及給付訴訟之條文規定可供運用；如今提出確認訴訟，被告解釋為否准之意之行政處分，而使原告之養父之請求權有罹於時效而消滅之慮。被告運用文字之高明，嘆為觀止；若因此使得原告遭敗訴判決，只能感嘆公理正義何在！綜上所陳，被告否准放領之理由，均違法失當。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按訴外人（已故）榮民周作新緣於四十八年十二月二十日受安置於被告所屬屏東農場，並於四十九年五月二十三日報到受配耕被告管理坐落於屏東縣○○鄉○○○段二七八之三、二七八之八、五三六之三及五四０之五等地號土地四筆，面積共０‧九八九七公頃，供其耕作。惟訴外人周作新嗣於六十六年間並未報知被告，交還原配墾土地並註銷場員資格情形下，而逕行向屏東榮譽國民之家另行申請獲得安置就養，致令所屬單位未明，周作新得遂滿足安置榮家利益，造成周作新既未交還原配墾土地並註銷其場員資格，並另享有榮家安養之雙重利益。已故之訴外人周作新在獲得安置屏東榮譽國民之家就養，而被告所屬屏東農場在未悉其情之情況下，復於六十八年間，向被告所屬屏東農場申請辦理放領土地，被告所屬屏東農場乃就同上縣鄉段二七八之五、二七八之七、二八六之七、二八六之八等地號土地四筆，面積共０‧九二三七公頃報請放領，訴外人周作新雖於六十八年八月二日繳交土地改良工程費，惟嗣即為被告所屬屏東農場查覺，具函通知：安置榮家就養，另案送辦等語，周作新亦未在通知期限內前往辦理承領手續，以致並未完成放領程序，依當時開發農地放領辦法第十二條規定，視為放棄承領，更未為辦理地政機關之產權登記，周作新亦無異議或提具訴願之表示。又按原告與訴外人周作新係於七十五年七月三十日經台灣屏東地方法院（下稱屏東地院）以七十五年度家聲字第一五三號民事裁定認可收養關係，並於同年八月十七日為戶籍登記在案。嗣于七十五年十一月二十五日周作新再度向被告所屬屏東農場申請辦理放領，而由屏東農場另就同縣鄉段五四０之五、二七八之五、二七八之七、二八六之八及五二六之八（分割補配）等地號土地五筆報請放領，惟因周作新年已八十一歲（民國前六年0月0日生），年事甚高，且寄居於原告戶籍內為共同生活，而受配耕地均由他人代耕，並無自任耕作能力，遂經被告核覆暫緩辦理放領（即否准放領），並予通知退還六十八年間繳交之土地改良工程費八、七七五元。迨至翌年（七十六）年六月十九日亡故時止，皆未為不服之表示，權利能力亦告消滅。茲原告本於繼承法理，乃於九十五年一月二十日為本件確認及給付訴訟之主張。
（二）依行政訴訟法第十三條第一項規定，對於公法人之訴訟，由其公務所在地之行政法院管轄。其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。則本件原告起訴無論係確認訴訟，抑或課以義務之特種給付訴訟，系爭事項之權責審核機關為被告，而公務所在地為台北市，參酌上開法文規定，自應以台北高等行政法院為管轄法院為宜。又按因不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，專屬不動產所在地之行政法院管轄，為行政訴訟法第十五條著有明文，固屬無異。惟按所謂不動產之公法上權利，係指以公法規範土地及其定著物之權利，如公法上之地役權者是；而所謂不動產之公法上法律關係，則係指公法規範土地及其定著物所發生之法律關係而言。本件原告自始主張伊是已故榮民周作新之養女，乃本於私法上之繼承權，請求放領系爭土地登記或確認系爭土地放領權存在，而並非本於不動產之公法上權利或法律關係為請求，從而尚無行政訴訟法第十五條之適用，此有最高行政法院九十二年度裁字第八九九號裁定可供參酌。復按原告於九十五年十一月十六日庭訊之際，業已當庭就本件訴之聲明第一項之撤銷訴訟聲明撤回，茲辯論意旨，亦僅就原告主張其餘之聲明部分，提具答辯，合予敘明。又按配耕國有農場土地，為國家對榮民之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。受配耕榮民與國民之間，係成立使用借貸之法律關係，此有司法院釋字第四五七號解釋著之有文。茲以榮民周作新早於七十六年六月十九日去世，則姑不論已故榮民周作新耕作或就養榮家等情節若何，惟就系爭土地使用借貸之法律關係則因借用人死亡而當然終止，乃屬當然，茲以原告持其與已故榮民周作新於七十五年八月十七日成立之收養關係，於養父周作新死亡後，本於繼承法理為本件主張，前後觀察，亦應屬私法關係之糾葛，應尋民事訴訟解決為宜。茲提諸本件行政訴訟，尚非所當。
（三）查訴外人已故之榮民周作新四十八年十二月二十日受安置於被告所屬屏東農場受配墾土地四筆，周作新嗣於六十六年間並未依規定交還原配墾土地並註銷其場員資格，而逕行向屏東榮譽國民之家申請安置就養獲准後，復於六十八年間向被告所屬屏東農場申請放領配耕土地，致令被告未悉，就坐落於屏東縣○○鄉○○○段二七八之五、二七八之七、二八六之七、二八六之八等地號土地核定放領通知，已故之周作新並繳交核定之改良工程費八、七七五元，固屬無異，且為原告所不爭。惟已故之周作新嗣後並未於通知期限贅續完成放領手續，致令無從為產權移轉登記，核諸當時五十七年十月二十一日（五七）輔柒字第六二二七號令發布之開發農地放領辦法第十二條規定，視為放棄承領，是訴外人周作新並未完成放領程序。
（四）復查訴外人周作新當時既享有受安置配墾土地之權益，而在未報知被告情形下，另行申請獲得安置就養屏東榮譽國民之家，已有雙重安置利益之疵，核與國軍退除役官兵輔導條例施行細則第三條規定：「依本條例輔導之退除役官兵，除就醫外，合於就業、就養、就學之規定者，在同一時期以申請輔導安置一項為限」，並非相符，是為被告所屬屏東農場查覺，乃於六十九年九月十九日以（六九）屏農產字第一一八六號函通知「周作新安置榮家另案送辦」在卷，此亦為周作新縱令繳交改良工程費後而未予繼續辦理承領手續之因。至若前列書函通知，業為周作新得悉，此由周作新於七十五年十一月二十五日再行就系爭土地放領為申請可佐，否則何庸再為申請？況且周作新業已繳交改良工程費用而同批申請者除周作新外，皆已獲得承領取得土地，惟獨周作新未獲，竟未予置聞，依經驗事理常情，寧非怪事。此外訴外人周作新當時仍然健在，就此亦未作任何異議或提具訴願等救濟途徑，亦足證該次申請放領非但並未完成，且悉否准之處分決定，皆生確定之效果。
（五）次查原告與已故榮民周作新係於七十五年七月三十日經屏東地院以七十五年度家聲字第一五三號民事裁定認可成立收養關係，並於同年八月十七日為戶籍登記，設籍同一戶籍內可佐。周作新乃於同年十一月二十五日再為土地放領之申請，經被告所屬屏東農場於七十五年十二月十八日以
（七五）屏農產字第一八五０號函報，而經被告於七十六年一月八日以（七六）輔捌字第０一八二號函覆，略以周作新（民國前六年0月0日生）年事已高，無自任耕作能力，與當時開發農地放領辦法第六條之規定不符，其配耕土地應暫緩辦理放領（即否准申請），已繳土地改良工程費八、七七五元徵得本人同意申請退還，並由被告所屬屏東農場於七十六年一月二十二日（七六）屏東農產字第００四九號函通知周作新，周作新對此否准處分，亦未任何異議不服或提具訴願等表示。迨同年六月十九日周作新死亡，權利能力消滅。基上所陳，訴外人榮民周作新於在世之際，對於前開處分決定，皆並未作任何異議，已生確定效果，則本件是否得為原告繼承之標的已生可議。況且本件系爭土地放領之對象亦僅限於具有國軍退除役官兵身分，此無論見諸開發農地放領辦法五十七年版第四條抑或七十二年版第六條皆無所異，從而原告主張給付訴訟難謂適格。又查原告就系爭土地亦並未取得繼耕資格，縱令原告舉陳被告所屬屏東農場證明書乙紙，亦僅載諸僅供周作新去世，家人身分證明之用，並非繼耕憑據，更未曾依據六十九年七月十一日（六九）輔肆字第二０七二號「本會各農場有眷場就醫、就養或死亡開缺房舍土地處理要點」，七十二年三月二十四日（七二）輔貳字第０六五八四號函條正之「國軍退除役官兵間接安置作業規定」及七十五年四月一日（七五）輔肆字第九九六號函送本會各農場有眷（含墾員、義民）遺眷視同間接（繼耕）安置基本資料格式等規定為繼耕之申請，更無取得繼耕權之資料可憑，從而原告主張業已取得繼耕乙節，難謂信實。
（六）原告主張本件公法上請求權依憑之法規為個別農墾實施綱要第九條第二項第四款及個別農墾輔導辦法，則按：
（１）個別農墾實施綱要第九條第一項明定：「配耕耕地（熟地）詳細辦法另行訂定，呈報行政院核准後施行之」。同綱要第二項則訂之：「前項辦法未奉核定前，為便於個別農墾計劃內耕地即時辦理配耕，其配耕面積暫行規定如左‧‧‧」，同條項第四款雖定諸：「受配地於耕作滿五年以上，憑承領證書及授田憑據換取土地所有權狀」。然而同條第三項則載以：「配耕耕地詳細辦法奉核定後，本條各款之規定如與核定辦法牴觸者，均依核定之辦法為準」。而同綱要第二十六條載以：「本綱要如有未盡事宜得隨時修正之」。
（２）據前開規定可知，該個別農墾實施綱要頒布時，因相關配套辦法尚未見備，故明定配耕耕地詳細辦法奉核定後，前列個別農墾實施綱要之規定如與核定辦法牴觸者，均依核定辦法為準，同時，該綱要如有未事宜得隨時修正之，徵而有據。
（３）又按前揭實施綱要于六十年八月四日經被告以（六四）輔肆字第四０六三號令與「行政院退除役官兵就業輔導委員會個別農墾貸款辦法」合併修訂為個別農墾輔導辦法，且該辦法業於九十一年十二月三十一日經被告依輔肆字第０九一０００二二四四號令廢止，並為原告不爭在卷（見原告九十五年五月十二日補充（四）狀第二頁乙項第一段），從而縱然依該輔導辦法第十五條明定：「個別農墾之土地，於遵守本辦法開墾竣時，依本會開發農地放領辦法之規定，定期辦理放領」。同輔導辦法第十七條規定：「本辦法發布前，已安置之個別農墾墾員適用之」。再依開發農地放領辦法（五十七年版）第四條則載以：「凡具有國軍退除役官兵身份，志願從事農業生產確能自任耕作者，得依本辦法之規定申請承領已開發或改良之農地，其優先順序如左：（一）待命就業之退除役官兵。（二）經本會安置就業之退除役官兵，志願轉業為農者。（三）自謀生活退除役官兵，自願就業為農者。（四）具有第一款至第三款身份人員組成之農業生產社團而由社員自耕者。（五）其他退除役官兵志願為農業者，亦徵之係就農地放領之對象及條件所為之規定，皆為被告為輔導退除役軍官從事農墾事業所必要，亦即僅將原農墾綱要或輔導辦法所應規定之事項予以明文化，且與個別農墾實施綱要及輔導辦法訂定目的相同，並無它歧。
（４）準此，被告就個別農墾實施綱要，繼而合併個別農墾貸款辦法，修訂為個別農墾輔導辦法，再而依據開發農地放領辦法之規定，為放領已開發或改良農地之依憑，並未違背個別農墾實施綱要之精神，且為彌補法令之不足而為之規定，而該規定之法律效果亦為農墾員所可能預期，並無侵益性，更未具突襲性，從而自得適用開發農地放領辦法之規定，原告猶執個別農墾實施綱要，或個別農墾輔導辦法為請求權之依憑，尚屬誤解。就此法規適用之見解，亦有鈞院九十五年度訴字第五二四號判決乙份可供卓參。
（５）再按民法第七百五十八條規定：「不動產物權，依法律行為而取得設定，喪失及變更者，非經登記不生效力」。又依同法第七百五十九條規定：「因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權」。是以除上列繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得所有權外，其餘若依法律行為而取得所有權者，非經登記，不生效力，此乃物權登記主義。故縱令個別農墾實施綱要第九條第二項第四款規定，受配耕地於耕作滿五年以上，憑承領證書及授田憑據換取土地所有權狀，然依上列物權登記主義之規定可知，並非受配耕於耕地耕作滿五年以上，即當然取得該土地之所有權，墾員仍須向主管機關（被告）申請承領，嗣經主管機關（被告）依權責審核核准，再依程序辦妥所有權登記乃足。且有關個別農墾墾員配耕土地之放領，仍應適用開發農地放領辦法，兩者不容混淆，特予釐明。
（６）綜上，被告並無適用法規錯誤，原告仍持特別法優於普通法或怠為履行等詞類比攀附，難謂允當，尤屬誤會。
（七）另就請求權時效消滅而言：
（１）按公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消減。又公法上請求權，因時效完成而當然消滅，皆為行政程序法第一百三十一條第一、二項著有明文。茲本件系爭放領土地事實雖然發生於行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，法律尚無明文規定，自應類推適用其他法律之規定，而免影響法秩序之安定。而關於原告之主張無論係本於個別農墾員就其受配耕地之承領請求權抑或開發農地放領辦法承領耕地請求權，當類推適用民法之相關規定，從而依據民法第一百二十五條之規定，其消滅時效為十五年。法務部九十年三月二十二日九十年度法令字第八六一七號函亦認為行政程序法施行前，已發生公法上請求權之消滅時效，不適用行政程序法第一百三十一條第一項之規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法第一百二十五條之規定，可供參酌。
（２）又按行政程序法施行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，此有最高行政法院九十五年八月二十二日庭長法官聯席會議決議可參。再參酌行政程序法第一百三十一條第二項規定：「公法上之請求權，因時效完成而當然消滅」，亦未因該公法上之請求權係行政機關對於人民之請求權或人民對行政機關之請求權而有異，是以行政程序法施行前，所發生人民對行政機關之公法上請求權，基於相同之法理，自應為時效完成之法律效果而為權利當然消滅，法所當然。
（３）再按請求權之消滅時效應自可行使之時起算，有民法第一百二十八條可資參照，初不因基於公法或私法衍生而有異。則本件原告之養父（即被繼承人）周作新就系爭放領土地無論係接獲被告所屬屏東農場六十九年九月十九日（六九）屏農產字第一一八六號否准決定處分，抑或被告於七十六年一月八日（七六）輔字第０一八二號函，及所屬屏東農場七十六年一月二十二日（七六）屏農產字第００四九號所為之否准決定處分。甚者原告亦於九十六年一月十一日庭訊當庭直陳六十九年八月二日已經繳清工程費八、七七五元，而第二次申請則係七十五年十一月二十五日為之，則參酌前列法文規定及被告否准書函期日（七十六年一月八日或七十六年一月二十二日）相映，當時訴外人周作新對於否准處分，皆未作任何異議或循法救濟，早已生確定效力。況且原告迄至九十五年一月二十日是為本件確認及給付訴訟之起訴，相映亦已罹於十五年之時效，而歸消滅，敬請斟酌。
（八）末就原告請求給付訴訟法規依憑之效果以言：按課以義務訴訟為特種之給付訴訟，行政法院判決時，應以言詞辯論終結時之法律規定及事實狀態為基準點為宜。況且原告訴之聲明第三項，乃請求放領完成登記，而查其可否放領，仍有待主管機關（被告）審核後為准否之處分，應屬課以義務訴訟之種類，則依原告主張之法規：
（１）個別農墾實施綱要嗣後合併個別農墾貸款辦法，修訂成個別農墾輔導辦法，則該實施綱要已非存在，亦為原告不爭。
（２）又按墾員地權之取得，依據前列六十年八月四日頒布之輔導辦法第十五條規定：「個別農墾之土地，於遵守本辦法開墾完竣時，依本會開發農地放領辦法之規定，定期辦理放領」，則訴外人周作新於六十八年請求放領之法規依憑為五十七年公布之開發農地放領辦法，另七十五年申請則依七十二年公布開發農地放領辦法，而該放領辦法前者因後者修訂而取代，後者亦於七十八年一月十一日修訂而取代，甚者開發農地放領辦法亦因配合行政程序法第一百七十四條之一規定，而於九十二年一月十日報奉行政院核定發布廢止在案，從而就原告法規請求之依憑而論，既已廢止，亦屬不能，且失之所依。
（九）綜上，原告之訴為無理由，請判決駁回之。理 由
壹、程序部分：
一、本件被告之代表人原為高華柱主任委員，於九十六年二月六日變更為乙○○主任委員，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「因不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，專屬不動產所在地之行政法院管轄。」行政訴訟法第十五條定有明文。
本件原告係就系爭土地之承領請求權，提起本件行政訴訟，依上開規定，本件訴訟乃專屬系爭土地所在地之行政法院即本院管轄。故被告以其機關所在地係在台北市，主張依行政訴訟法第十三條第一項規定，本件應由台北高等行政法院管轄，並聲請將本件移送該法院管轄，於法尚有未合，不應准許。
三、次按「經完成國有登記之農地而適於放領者，應將地籍圖、土地清冊、改良工程費暨受理申請放領期間等予以公告。」「申請人應於公告受理期間內檢具申請書及戶口名簿影印本各一份，向所屬農場申請之。」行為時開發農地放領辦法（已於九十二年一月十日廢止）第五條及第八條分別定有明文。而經行政院核准撥交被告安置退除役官兵並經開發或改良之國有農業用土地之放領程序，既應適用上述開發農地放領辦法核辦，應屬公法上之法律關係，而非單純之私法上法律關係。又放領程序中就該放領辦法之適用發生爭執，並非單純辦理公開放領，處分公有財產，參諸最高行政法院四十六年判字第九十五號判例意旨，自應受司法審查而得為行政爭訟之標的（最高行政法院八十七年度判字第六九六號判決意旨參照）。則被告主張本件原告請求承領系爭土地，係本於繼承及使用借貸之法律關係為主張，事屬涉私法權利義務關係之爭執，應循民事訴訟程序解決，尚難以行政訴訟程序請求救濟等語，尚非可採。
貳、實體部分：
一、按「具有國軍退除役官兵身分，志願從事農業生產卻能自任耕作者，得依本辦法之規定申請承領已開發或改良之農地，‧‧‧。」「申請承領之農地經核定後，申請人應於三十日內，辦理承領手續，並繳納工程費或改良費，不按規定辦理者，視為放棄承領，其所繳之保證金不予發還。」「依本辦法規定完成承領手續之農地，應於繳清工程費或改良費後，由各經辦放領機構，造具承領農戶清冊陳送本會發給承領土地證明書，並轉函當地縣市地政機關辦理土地權利變更登記後，通知承領人領取土地所有權狀。‧‧‧。」「依本條例輔導之退除役官兵，除就醫外，合於就業、就養、就學之規定者，在同一時期以申請輔導安置一項為限。」分別為行為時開發農地放領辦法第六條、第十二條、第十三條及國軍退除役官兵輔導條例施行細則第三條所明定。復按「不動產物權，依法律行為而取得設定、喪失、及變更者，非經登記，不生效力。」「因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權。」民法第七百五十八條及第七百五十九條分別定有明文。又「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第四七四號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第一百四十四條關於抗辯權之規定。」為最高行政法院九十五年八月二十二日八月份庭長法官聯席會議㈡決議所採。最高行政法院上述九十五年八月二十二日八月份庭長法官聯席會議決議，雖係對公行政對人民之公法上請求權因時效完成者而為，惟基於平等原則，人民對公行政之公法上請求權因時效完成而消滅者，亦應為相同之解釋，認其請求權本身應消滅。
二、經查，訴外人周作新係榮民，於四十八年十二月二十日受安置於被告所屬屏東農場，並於四十九年五月二十三日受配墾耕被告管理之系爭土地。惟周作新於六十六年間未依規定交還原配墾土地並註銷場員資格情形下，即自行向屏東榮民之家另行申請獲得安置就養，而於被告所屬屏東農場不知情之情況，周作新復於六十八年間向被告所屬屏東農場申請放領配耕土地，被告乃於六十九年七月二十五日以（六十九）屏農產字第九二九號函就同段二七八之五、二七八之七、二八六之七、二八六之八地號等四筆土地核定放領通知，周作新雖於六十九年八月二日繳交核定之第一期土地改良工程費八、七七五元，惟並未在規定通知期限內前往辦理承領手續，以致並未完成放領程序，依行為時開發農地放領辦法第十二條規定，視為放棄承領，更未辦理地政機關之產權登記。被告所屬屏東農場乃於六十九年九月十九日以（六九）屏農產字第一一八六號函通知屏東縣潮州地政事務所略以：「李少懷等六十六戶，取得承領土地所有權一案，除案內傳紀生因收回超墾補辦分割，周作新安置農家就養，另案送辦外，餘六十四戶，業依應繳工程費金額向指定地點繳款完畢。」等語。嗣周作新又於七十五年十一月二十五日重新申請放領系爭配耕土地，經被告所屬屏東農場以七十五年十二月十八日
（七五）屏農產字第一八五０號函報被告，被告乃以七十六年一月八日（七六）輔捌字第０一八二號函復被告所屬屏東農場略謂：周作新（民國前六年0月0日出生）年事已高，無自任耕作能力，其配耕土地暫緩辦理放領，已繳付工程費
八、七七五元通知申請退還等語，並由被告所屬屏東農場以七十六年一月二十二日（七六）屏農產字第００四九號函通知周作新，否准其申請，周作新並未為不服之表示，旋於七十六年六月十九日死亡等情，為兩造所不爭執，並有被告及所屬屏東農場上開函文分別附於原處分卷及本院卷可稽，應堪信實。
三、原告雖訴稱：被告所屬屏東農場六十九年七月二十五日（六九）屏農產字第九二九號函係核定原告取得土地所有權狀，然後繳納工程費及辦理產權移轉登記，即已經將權利核定給周作新，該函沒有廢止或撤銷者，其效力係繼續存在，至被告所屬屏東農場七十六年一月二十二日（七六）屏東農產字第００四九號函表示暫緩辦理，因為其字義不明確，且當時行政訴訟法修法之前，只有撤銷訴訟，於八十九年七月一日新的行政訴訟法出來之後，才有確認訴訟及給付訴訟，故請求權時效應該從八十九年七月一日開始起算云云，資為爭議。
四、惟按「依本條例輔導之退除役官兵，除就醫外，合於就業、就養、就學之規定者，在同一時期以申請輔導安置一項為限」行為時國軍退除役官兵輔導條例施行細則第三條規定甚明。查，訴外人周作新於六十六年間未依規定交還原配墾土地並註銷場員資格情形下，自行向屏東榮民之家另行申請獲得安置就養，而於被告不知情之情況下，復於六十八年間向被告所屬屏東農場申請放領配耕土地，致被告核定放領通知，周作新並於六十九年八月二日繳交核定之第一期土地改良工程費八、七七五元等情，為兩造所不爭執，是已造成周作新既未交還原配墾土地並註銷其場員資格，並另享有榮家安養之雙重利益，顯與前述行為時國軍退除役官兵輔導條例施行細則第三條規定有違，則被告所屬屏東農場於六十九年九月十九日以（六九）屏農產字第一一八六號函通知屏東縣政府潮州地政事務所「．．．周作新安置榮家就養，另案送辦」即非無據。次按「申請承領之農地經核定後，申請人應於三十日內，辦理承領手續，並繳納工程費或改良費，不按規定辦理者，視為放棄承領，其所繳之保證金不予發還。」亦為行為時開發農地放領辦法第十二條所明定。是訴外人周作新並未按規定在通知期限內辦理承領手續，完成移轉登記，依上揭規定，亦視為放棄承領。況觀諸行為時農地放領辦法第十三條規定及民法第七百五十八條、第七百五十九條規定，該系爭配耕農地尚須經辦理變更登記程序後，始能由周作新取得系爭農地所有權，於辦理變更登記前，周作新僅對被告有移轉前述土地之請求權，是原告主張：周作新於變更登記前已取得前述土地所有權云云，即非可採。而周作新於六十九年八月二日繳費後，縱得請求被告辦理移轉登記，迄今亦已逾十五年請求權之時效期間，揆諸上述說明，其請求權即已消滅。次查，訴外人周作新於七十五年十一月二十五日重新申請放領配耕土地，經被告所屬屏東農場以七十五年十二月十八日（七五）屏農產字第一八五０號函報被告，被告乃以七十六年一月八日（七六）輔捌字第０一八二號函復被告所屬屏東農場，略謂周作新（民國前六年0月0日出生）年事已高，無自任耕作能力，其配耕土地暫緩辦理放領，已繳付工程費八、七七五元通知申請退還等語，並由被告所屬屏東農場再以七十六年一月二十二日（七六）屏農產字第００四九號函通知周作新，否准其申請乙節，亦有被告及其所屬屏東農場前述函文附於原處分卷足按。觀諸周作新該次申請，應係另為申請，被告重新審查其要件，認年事已高無自任耕作能力，其配耕土地暫緩辦理放領，參諸行為時開發農地放領辦法相關之規定，亦無不合。且周作新對被告所屬屏東農場上述處分並未為不服之表示，嗣周作新於七十六年六月十九日死亡，該處分亦早已確定無訛。縱認為周作新之承領配耕地請求權係承被告前述六十九年七月二十五日之核准函而來，其消滅時效於十五年內因請求而中斷，然周作新自其所屬屏東農場再以七十六年一月二十二日以（七六）屏農產字第００四九號函否准後，未另為請求，嗣於七十六年六月十九日死亡，縱認原告得繼承該承領請求權，惟原告係於九十五年一月二十日始再提起本件行政訴訟，其請求權已逾十五年時效期間，亦已消滅。是原告訴稱：被告所屬屏東農場六十九年七月二十五日（六九）屏農產字第九二九號函係核定周作新取得土地所有權狀，然後繳納工程費及辦理產權移轉登記，即已經將權利核定給周作新，至被告所屬屏東農場七十六年一月二十二日（七六）屏農產字第００四九號函表示暫緩辦理，因為其字義不明確，且當時行政訴訟法修法之前，只有撤銷訴訟，於八十九年七月一日新的行政訴訟法出來之後，才有確認訴訟及給付訴訟，故請求權時效應該從八十九年七月一日開始起算云云，容屬有誤，亦無足採。是縱認原告得繼承訴外人周作新之承領請求權，無論係從六十九年八月二日繳交核定之第一期土地改良工程費後起算，或自七十六年一月二十二日經被告所屬屏東農場函復否准之日起算，迄至原告於九十五年一月二十日提起本件行政訴訟，均已逾十五年知時效期間，其請求權已消滅無訛，是原告提起本件給付之訴，請求被告應就系爭土地辦理放領作業，並協同原告完成該等土地所有權之放領登記，即無理由。
五、又原告承領請求權，既已因時效完成而消滅，則原告所提確認其就系爭土地之承領請求權存在部分，自屬無即受確認判決之法律上利益，從而原告所提起確認之訴部分，亦無理由。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，原告提起本件訴訟請求（一）確認原告就周作新所配墾耕系爭土地之承領請求權存在。（二）被告應就系爭土地，辦理放領作業，並協同原告完成該等土地所有權之放領登記，均無理由，應予駁回。至兩造其餘主張，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一贅述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十六 年 三 月 二十 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 蘇秋津法 官 林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十六 年 三 月 二十 日
書記官 黃玉幸