高雄高等行政法院判決
九十五年度訴字第六一一號九原 告 甲○○兼 上一人訴訟代理人 乙○○被 告 雲林縣政府代 表 人 丙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○上列當事人間因申請核發造林獎勵金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十五年五月十一日農訴字第０九五００九九一０九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落於雲林縣○○鄉○○段三七三之一、三七三之八地號及同縣○○鄉○○段○○○○○號、八角亭段一五五一之二地號及同縣○○鄉○○○段一一二七、一一二八地號等六筆私有農業用地（下稱系爭土地），原告於民國（下同）九十三年五月二十四日向被告申請系爭土地自八十七年起至造林砍伐日止之造林獎勵金，被告以九十三年六月三日府農林字第０九三００五二九０三號函請行政院農業委員會林務局（下稱農委會林務局）就系爭六筆土地可否併入現行獎勵造林補助或有其他獎勵方案表示意見，經農委會林務局以九十三年六月十日林造字第０九三一六一一一九一號函復被告並通知原告略以：「本案甲○○、乙○○君所有農業用地已於八十七年起造林，屬已成林地，因不符合獎勵新植造林之原則，無法併入現行獎勵造林辦理；另查該用地亦不符合平地造林的集團造林之原則，及造林面積應毗連二公頃，或同一地段應毗鄰五公頃以上。」等語。嗣被告即以九十三年六月十五日府農林字第０九三００五四五四七號函知原告略謂：「台端六筆造林地不符現行獎勵造林條件，故無從補助，本案本府將請主管公所錄案存查，爾後如造林辦法另有修正且台端造林地符合修正後條件，將通知申請。」原告不服農委會林務局九十三年六月十日林造字第０九三一六一一九一號函及被告九十三年六月十五日府農林字第０九三００五四五四七號函，提起訴願，經訴願決定駁回被告九十三年六月十五日府農林字第０九三００五四五四七號函部分，其餘訴願決定不受理。原告對被告九十三年六月十五日府農林字第０九三００五四五四七號函部分仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分（被告九十三年六月十五日府農林字第０九三００五四五四七號函）均撤銷。
（二）被告應依農業發展條例第五十五條規定，作成准予發給原告系爭土地二十年每年每公頃以新台幣（下同）九萬元計付造林補助獎勵金之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造主張之理由：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、依八十九年一月二十八日公布修正之農業發展條例第五十五條規定：「為確保農業生產資源之永續利用，並紓解國內農業受進口農產品之衝擊，農業主管機關應對農業用地做為休耕、造林等綠色生態行為予以獎勵。」原告所有坐於落雲林縣○○鄉○○段三七三之一、三七三之八地號及同縣○○鄉○○段○○○○○號及同縣○○鄉○○○段一一二七之一一二八地號及同縣○○鄉○○○段一五五一之二地號等六筆私有農業用地，總面積一三、三七六平方公尺，原告於系爭土地全部造林種植「樟樹」迄今，並繼續經營管理中。
二、被告以九十三年六月十五日府農林字第０九三００五四五四七號函否准原告之申請，然本件造林獎勵金補助之關鍵，係被告依獎勵造林實施要點第一點及全民造林運動綱領第七點訂定本要點，惟該要點及綱領係依據何法律授權訂定，至今未見被告提出說明及提出法源供鈞院審查，故原告認被告之行政處分，確有可議之處。又按「法規命令之內容，應明列法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」行政程序法第一百五十條第二項定有明文。被告九十五年七月十七日送達原告之答辯理由謂依「獎勵造林實施要點」及「全民造林運動綱領」相關規定辦理，然該要點暨該綱領之法源依據欠缺說明，且非依據農業發展條例授權所訂定。
三、次按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」「為確保農業生產資源之永續利用，並紓困國內農業受進口農產品之衝擊，農業主管機關應對農業用地作為休耕、造林等綠色生態行為予以獎勵。」行政程序法第六條及農業發展條例第五十五條分別定有明文；是故造林與休耕之獎勵，行政機關如無正當理由，應一律同等對待而給予同額之獎勵金補助。又農業用地休耕獎勵直接給付係以每年分上、下期作，以每公頃每期作補助四萬五千元，即每年九萬元，被告否准原告申請，顯然係對原告違法處分，違反行政程序法第六條規定，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇之規定。亦違反同法第一百五十條第二項規定，法規命令之內容應明列法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。
四、再按「本條例所稱主管機關，在中央為行政院農業委員會，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」農業發展條例第二條定有明文。被告否認其為處分機關，而認農委會始屬原處分機關。然原告前就農委會林務局九十三年六月十日林造字第０九三一六一一一九一號函之否准處分向農委會提起訴願，經農委會九十三年十二月七日農訴字第０九三０一三五四一０號訴願決定駁回，原告不服，以農委會林務局為被告提起行政訴訟，經台北高等行政法院九十四年度訴字第四五０號判決確定在案，查其判決理由內容所述：「揆諸前開要點規定，本件屬於雲林縣政府之轄區，關於造林獎勵金之核發權限應屬雲林縣政府。」而農委會九十五年五月十一日農訴字第０九五００九九一０九號之訴願決定已明認處分機關應為被告，故被告否准原告請求獎勵金之處分應屬行政處分，原告對被告起訴並無不合。
五、又農業發展條例第五十五條之規定，係對農業用地做為休耕造林等綠色生態行為予以獎勵，以上二種行為均係農民福利，免受「獎勵造林實施要點第一項及全民造林運動綱領第七點」之規範，故被告駁回原告申請核發造林獎勵金不合法。次查，被告認定原告農業用地造林未先經申請、審核、核准之程序，即自行造林，此種見解亦不符合實際，因為農業發展條例第五十五條係在八十九年一月修正後之新法律，而原告雖然於八十七年造林，也就是農業發展條例修正前已發生之事實，但造林原因尚未消滅，造林之作用係屬於長期性，理論上應可符合該條例之宗旨，被告不應作成否准之行政處分等語。
乙、被告答辯意旨則謂：
一、原告主張依八十九年一月二十八日公布修正之農業發展條例第五十五條規定：「為確保農業生產資源之永續利用，並舒解國內農業受進口農產品之衝擊，農業主管機關應對農業用地做為休耕、造林等綠色生態行為予以獎勵。」申請。然查，原告在系爭土地總面積一三．三七六平方公尺全部造林種植「樟樹」迄今繼續經營管理中。被告所引用「獎勵造林實施要點」及「全民造林運動綱領」之法源應屬森林法之規定，非依農業發展條例第五十五條之法律所授權訂立之施行細則，按農業用地休耕獎勵直接給付係以每年分上、下期作，以每公頃每期作補助四萬五千元，即每年九萬元，反觀被告在農委會農訴字第０九五００九九一０九號訴願決定答辯給付方式懸殊而且否決申請，顯然對原告不當之處分，違反行政程序法第六條及同法第一百五十條第二項，為此不服被告之處分及農委會訴願決定主文第一項。
二、按獎勵造林實施要點第一點規定：「為號召全國民眾推行造林，依據全民造林運動綱領第七點訂定本要點。」第五點規定：「造林成果檢測方法如下:各林業管理經營機關，依據造林登記卡，排定日期，於造林三個月後，派員會同鄉（鎮、市、區）公所或工作站或出租機關人員，赴實地核對地籍圖，必要時予以實測，檢查造林情形，並將實際檢測結果，登記於造林檢查紀錄卡。」第六點規定：「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合左列各款規定者，發給造林獎勵金：（一）所植樹種與株數符合規定標準，並平均分佈正常生長於林地。（二）自造林成活率達百分之七十以上。（三）自造林第七年起，每年造林成活率扣除自然枯死率百分之二，每三年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發，不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」第七點規定：「造林獎勵金之發給方式為：前六年每公頃發給新植撫育費新台幣二十五萬元，即第一年新台幣十萬元，第二年至第六年，每年新台幣三萬元；第七年起至第二十年止，每年每公頃發給造林管理費新台幣二萬元。在同一地點已接受其他機關發給造林獎勵金者，不得重覆申請，事後發現者，應追回已發獎勵金。造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業機關指導，善加管理經營造林木竹．．．。將既有未達輪代期之林木砍除，重新申請造林者，不得發給造林獎勵金，但因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素，須砍除重新造林經報准者，不在此限。」合先敘明。
三、另「獎勵造林實施要點」訂定之目的，在增加新植造林，以擴大森林面積，增加森林覆蓋率，俾能加強樹根固土力量，保持水土，減少颱風豪雨災害。依前開要點之規定，申辦獎勵造林者，須經書面申請、審核、核准造林後，登入造林登記卡，並須符合一定條件者，始依第七點第一項規定發給造林獎勵金，亦即採申請許可制之方式為之，以配合政府每年之預算和育苗數量。本件原告雖於八十七年起造林種植樟樹，姑不論其是否符合「平地景觀造林及綠美化方案」之標準，其既未依「獎勵造林實施要點」之程序事先辦理申請，目前屬已成林，自無從列入現行獎勵造林辦理。從而農委會所為之處分，並無違誤等語。
理 由
一、按「凡經營林業，合於下列各款之一者，得分別獎勵之．．．前項獎勵，得以發給獎勵金、匾額、獎牌及獎狀方式為之；其發給條件、程序及撤銷獎勵之辦法，由中央主管機關定之。」「為獎勵私人、原住民族或團體造林，主管機關免費供應種苗、發給獎勵金、長期低利貸款或其他方式予以輔導獎勵，其辦法，由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」森林法第四十七條及第四十八條分別定有明文。是關於經營林業之獎勵條件、程序、方式等，中央主管機關俱有行政裁量權。又有關獎勵辦法有「獎勵經營林業辦法」、「獎勵造林實施要點」、「台灣省獎勵私人造林實施要點」、「獎勵農地造林要點」及「原住民保留地森林保育計劃」此均不逾越主管機關裁量權之範圍，則關於造林之獎勵均應援此相關規定辦理，合先敘明。
二、本件原告二人所有坐落於雲林縣○○鄉○○段三七三之一、三七三之八地號及同縣○○鄉○○段○○○○○號、八角亭段一五五一之二地號及同縣○○鄉○○○段一一二七、一一二八地號等六筆私有農業用地，原告於九十三年五月二十四日向被告申請系爭土地自八十七年起至造林砍伐日止之造林獎勵金，被告以九十三年六月三日府農林字第０九三００五二九０三號函請農委會林務局就系爭土地可否併入現行獎勵造林補助或有其他獎勵方案表示意見，經農委會林務局九十三年六月十日林造字第０九三一六一一一九一號函復被告並通知原告略以：「本案甲○○、乙○○君所有農業用地已於八十七年起造林，屬已成林地，因不符合獎勵新植造林之原則，無法併入現行獎勵造林辦理；另查該用地亦不符合平地造林的集團造林之原則，即造林面積應毗連二公頃，或同一地段應毗鄰五公頃以上。」被告乃以九十三年六月十五日府農林字第０九三００五四五四七號函否准所請等情，有農委會林務局九十三年六月十日林造字第０九三一六一一一九一號函、被告九十三年六月十五日府農林字第０九三００五四五四七號函附於原處分卷可稽，洵堪認定。
三、原告提起本件訴訟，無非以：「獎勵造林實施要點」及「全民造林運動綱領」之法源應屬森林法之規定，非依農業發展條例第五十五條之法律授權訂立施行細則。按行政程序法第六條及農業發展條例第五十五條之規定可知，造林與休耕之獎勵，行政機關如無正當理由，應一律同等對待而給予同額之獎勵金補助。再按「本條例所稱主管機關，在中央為行政院農業委員會，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」農業發展條例第二條定有明文，故被告否准原告請求獎勵金之處分應屬行政處分，原告之起訴並無不合。。又被告主張依據「獎勵造林實施要點」及「全民造林運動綱領」相關規定，惟該要點暨該綱領之法源依據欠缺說明，且非依農業發展條例授權所訂立。另依農業發展條例第五十五條之規定，係對農業用地做為休耕造林等綠色生態行為予以獎勵，以上二種行為均係農民福利，免受「獎勵造林實施要點第一項及全民造林運動綱領第七點」之規範，是被告駁回原告申請核發造林獎勵金，即不適法。再者，被告認定原告農業用地造林未先經申請、審核、核准之程序即自行造林，此種見解亦不符合實際，農業發展條例第五十五條係在八十九年一月修正後之新法律，而原告雖於八十七年造林，也就是農業發展條例修正前已發生之事實，但造林原因尚未消滅，造林之作用係屬於長期性，理論上應可符合該條例之宗旨，被告不應作成否准之行政處分云云，資為爭議。惟查：
（一）按農業發展條例第五十五條固規定：「為確保農業生產資源之永續利用，並紓解國內農業受進口農產品之衝擊，主管機關應對農業用地做為休耕、造林等綠色生態行為予以獎勵。」然僅抽象規定主管機關應對農業用地做為休耕、造林等綠色生態行為予以獎勵，尚無具體就農業用地造林細節、技術規定獎勵方式，是如就休耕、造林之具體獎勵方式，仍應由主管機關訂定之相關要點或辦法辦理之。又依前揭說明，關於造林之獎勵條件、程序及方式等，主管機關有其行政裁量權，而關於造林獎勵方式業據主管機關訂定前揭「獎勵經營林業辦法」、「獎勵造林實施要點」、「台灣省獎勵私人造林實施要點」、「獎勵農地造林要點」及「原住民保留地森林保育計劃」。從而，有關造林獎勵即應遵照前揭辦法及要點辦理之。又本件系爭土地屬農地造林，則其具體獎勵應適用前揭農委會八十年六月五日公布之「獎勵農地造林要點」規定，委無疑義。觀諸首揭「獎勵農地造林要點」第三點規定：「農地造林以集團造林為原則，其面積除特殊地區經本會核准外，每一集團不得得少於十公頃，造林樹種及每公頃最少栽植株數以符合附表所規定者為限，所需苗木由本會指定之林業機構或團體按最少栽植株數加二成無償配發。」足認農地造林受獎勵之要件，其栽種面積及樹種均有限制。本件原告系爭土地所栽種之樹種非林業機構配發且其面積不符首揭規定，此原告所不爭執，則被告以九十三年六月十五日府農林字第０九三００五四五四七號函原告否准其申請，於法自屬有據。
（二）此外，關於造林之獎勵，依森林法第四十七條第一項規定：「凡經營林業，合於下列各款之一者，得分別獎勵之：
．．．」同條第二項規定：「前項獎勵，得以發給獎勵金、匾額、獎牌及獎狀方式為之；其發給條件、程序及撤銷獎勵之辦法，由中央主管機關定之。」又依全民造林運動綱領第一點規定：「為號召全國民眾推行造林，以達國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害之目標，特訂定本綱領。」、同綱領第七點規定：「為提高造林誘因，由行政農業委員會訂定『獎勵造林實施要點』延長獎勵期限並提高獎勵金。」揆諸森林法及全民造林運動綱領之規定，可知前揭獎勵造林實施要點第一點係依據全民造林運動綱領第七點訂定之。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，司法院釋字第四四三號解釋理由書足資參照。（吳庚著，行政法之理論與實用，增訂八版，第十九頁參照）。依首揭森林法第四十七條之規定，造林補助金並非強制性必須給與，係得由政府衡酌造林需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係為給付行政。而給付行政通常情形祇須國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。按森林法第四十七條授權主管機關得訂定獎勵造林之發給條件、程序及撤銷獎勵之辦法，農委會並依前揭森林法第四十七條之規定，自得訂定執行之獎勵造林辦法之細節性、技術性之補充規定。而行政院推動「全民造林運動綱領暨實施計畫」，為號召全國民眾推行造林，以達成國土保持、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害之目標；並推動「平地景觀造林及綠美化方案」，以確實增加平地及海岸生態造林綠美化面積，提昇綠色生活品質，拓展綠色資源產業及推動綠色資源永續經營，有全民造林運動綱領暨實施計畫書、行政院九十年八月三十一日台九十農字第０五０三五五號函核定之平地景觀造林及綠美化方案、全民造林運動手冊及平地景觀造林手冊附卷可憑。則農委會為配合「全民造林運動綱領暨實施計畫」推動造林運動政策，並依前揭森林法第四十七條授權及全民造林運動綱領第七點之規定，訂定獎勵造林實施要點，即屬主管機關為執行全民造林運動綱領所訂定之細節性、技術性補充規定，即係政府衡酌造林需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係為給付行政，於法尚非無據。則造林獎勵以之為據，亦無違反平等原則可言。本件原告指摘僅依森林法授權訂定「獎勵造林實施要點」及「全民造林運動綱領」給予造林獎勵，未依農業發展條例第五十五條規定訂定施行細則，給予同等獎勵補助，與平等原則有違云云，同無可採。
（三）本件原告九十三年五月二十四日向被告提出申請造林獎勵金，申請書內業已註明「八十七年起造林（種植樟樹）」，並提出系爭土地造林現況照片（已造林完成），有原告九十三年五月二十四日申請書及照片附於原處分卷可佐，足見系爭土地之造林已完成。參諸相關造林獎勵辦法有：
（一）行政院依該條授權訂定「獎勵經營林業辦法」規定對私人造林面積三十公頃以上者，給予匾額、獎牌或獎狀之獎勵。（二）行政院八十五年十二月九日核定之「獎勵造林實施要點」所定申辦造林者，需經書面申請、審核、核准造林後，登入造林登記卡並需符合一定條件者，始依第七點第一項發給造林獎勵金。（三）前台灣省農林廳於八十年九月一日修正之「台灣省獎勵私人造林實施要點」所定對私人造林，必須於造林前先經申請，將造林情形登入私人造林登記卡，經林業管理經營機關，依據造林登記卡，對造林地予以檢查後，就符合一定條件者，始依第七點第二項發給造林獎勵金。（四）行政院農業委員會八十年六月五日公布前揭「獎勵農地造林要點」規定第三點規定農地造林以集團造林為原則，其面積不得少於十公頃。
上開規定均需先行申請後造林，並應符合一定條件始給予獎勵等相關規定。本件原告既未依上揭規定辦理申請，即自備種苗造林，復未經事先申請、審核、登記有案，即與前揭規定亦不相符，難謂具備申請造林獎勵金之要件。從而，系爭土地造林亦不屬於上開規定之獎勵範圍，則被告否准其獎勵金之申請，於法並無違誤。
四、綜上所述，原告主張各節俱無可採，被告否准原告申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，並請求被告應依農業發展條例第五十五條規定，作成准予發給原告系爭土地二十年每年每公頃以九萬元計付造林補助獎勵金之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 十二 月 十九 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 十二 月 十九 日
書記官 陳嬿如