高雄高等行政法院判決
95年度訴字第 626號原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因確認法律關係存在（不存在）事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣屏東縣恆春鎮公所為開闢福德路工程需要，經奉前臺灣省政府民國（下同）73年12月28日73府地四字第109845號函核准徵收坐○○○鎮○○段○○○○○號等30筆土地，並經被告以74年 1月14日屏府地權字第1830號公告30日（公告期間：自74年 1月14日至74年2月13日止）。公告期滿，被告以74年2月25日屏府地權字第 21874號函通知權利人發放補償費（發價日期74年 2月28日）；惟因尚有部分權利人未領取，被告另以74年3月20日屏府地權字第25982號函授權恆春鎮公所訂定第二次發價日期並通知土地所有權人具領，恆春鎮公所復以74年5月8日74恆鎮建字第3993號函通知未領補償費之土地所有權人於74年 5月15日假該所會議室發放補償費。嗣被告於84年 9月16日再以屏府地權字第149986號函請恆春鎮公所清查各項補償費發放情形，其中恆春段26-2地號土地（以下簡稱系爭土地）登記簿記載所有權人陳達昌（48年 4月11日即已死亡），權利範圍應有部分5分之4，迄未領取補償費，且未辦理徵收所有權移轉登記（按：道路已開闢完成）。嗣經原告甲○○等47位繼承人於93年 4月21日就被繼承人陳達昌所有之上開系爭土地辦竣繼承登記，並由原告具名於94年4月25日向被告寄送存證信函（永和郵局存證信函第416號），請求儘速核發徵收補償費，並予賠償其損失。案經被告以94年4月27日屏府地徵字第09400 79726號函請恆春鎮公所查明系爭土地相關領取補償費或提存法院之紀錄，恆春鎮公所乃以94年9月12日恆鎮民字第094 0011557號函復略以：「‧‧‧經查是筆款項計新臺幣208,647元整尚存本所戶內，今本所擬撥入保管專戶中以待領取，‧‧‧。」惟因上開補償費金額與73年「恆春鎮都市○○○○路開闢工程道路用地徵收購土地地價補償費清冊」所載金額新台幣（下同）197,200元不符，被告再以94年9月22日屏府地徵字第0940176592號函請恆春鎮公所詳查，經該所以95年1月9日恆鎮民字第0950000384號函查復系爭土地徵收補償費正確金額係為197,200元整，並委請被告協助發放。而被告為續辦竣本件徵收系爭土地補償費發放及所有權移轉登記事宜，遂以95年3月8日屏府地徵字第09500039679號函通知陳達昌之繼承人原告甲○○等47人於95年3月28日假被告327會議室領取系爭徵收地價補償費共計197,200元。原告對上開領款通知不服，於95年3月24日向內政部提起訴願，請求撤銷被告95年3月8日屏府地徵字第0950 0039679號函之執行，並依公告地價限期重新徵收系爭土地及協調被告對系爭土地之侵權行為予以賠償等，惟經內政部95年7月11日台內訴字第0950091403號訴願決定以其訴願不合法，而為「訴願不受理」。原告仍表不服，遂改向本院提起本件行政訴訟（確認訴訟），併請求損害賠償。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴確認坐落屏東縣○○鎮○○段○○○○○號原陳達昌所持分之
土地，被告74年 1月14日屏府地權字第1830號公告徵收之法律關係不存在。
⑵被告應賠償原告及其他共有人三百八十五萬五千元。被告應另賠償原告十九萬四千元。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造主張之理由：
甲、原告主張之理由：⒈坐○○○鎮○○段○○○○○號土地早已被闢為福德路，可是
徵收該土地依法應給之補償費，由於相關人員之貪瀆，拖了21年之久，迄至95年 1月底仍未發給補償費，嚴重違反土地法第 233條之規定。又依司法院釋字第110號及第516號解釋，被告74年 1月14日屏府地權字第1830號公告徵○○○鎮○○段○○○○○號土地案，應早失其效力，況依土地徵收條例第20條也規定，如果沒有在公告期滿15日內將補償費發放完畢，徵收公告當然失效，該公告之法律關係當然不存在。故原告依行政訴訟法第6條第1項規定提起本件確認訴訟。
⒉再依行政訴訟法第 7條規定，合併請求損害賠償，明細如
下：①土地收益之損失：一天收益最低以 500元計算，從74年3月至95年7月共21年又5個月，共3,855,000元；②另原告因開庭之車旅消費共44,000元；及按工時計價換算共150,000 元；以上各項共4,049,000元。
乙、被告主張之理由：⒈查恆春鎮公所為開闢福德路工程需要，經報奉前臺灣省政
府73年12月28日73府地四字第109845號函核准徵收陳達昌（即繼承人原告之先父）等人所有坐○○○鎮○○段○○○○○號等30筆土地，案經被告74年1月14日屏府地權字第1830號公告徵收30日（公告期間：自74年 1月14日至74年2月13日止），公告期滿後依土地法第 233條規定，以被告74年2月25日屏府地權字第21874號函通知被徵收土地所有權人訂於同月28日（於法定公告期滿15日內）領取補償費，是被告與恆春鎮公所74年間對於本徵收案公告及發價均已完成徵收法定程序，故系爭土地補償費業因該徵收公告期滿而告確定；惟依法通知發價後因尚有部分土地所有權人陳達昌等人未領取，被告居於便民乃依內政部70年7月3日70台內地字第23898號函釋，另以74年3月20日屏府地權字第 25982號函授權恆春鎮公所訂定第二次發價日期並通知業主具領，恆春鎮公所復以74年5月8日74恆鎮建字第3993號函通知業主於74年5月15日假該所會議室發放補償費。
⒉因原告之先父陳達昌已於系爭土地在73年徵收核准之前死
亡（即48年 4月11日），補償費因而不能受領，嗣後原告等47位繼承人於93年 4月21日辦竣本件繼承登記後申請領取補償費，被告為維護土地所有權人權益，經查明後以95年3月8日屏府地徵字第 09500039679號函通知陳達昌之繼承人甲○○（即原告）等47人領取74年徵收當時補償費計197,200 元，依法並無不符。是以，原告主張「確○○○鎮○○段○○○○○號土地徵收法律關係不存在」、「依現行公告地價限期重新徵○○○鎮○○段○○○○○號土地」等情云云，核與土地法第227、228、233、237條及平均地權條例第10條等相關規定不符。
⒊另按「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，
並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」、「‧‧‧補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」為行為時土地法第224條、第236條所明定，故本件開闢福德路工程之需地機關係為恆春鎮公所，被告僅為各項補償費之轉發機關，因系爭土地補償費原土地所有權人不能受領，其繼承人遲至93年間始辦竣繼承登記，嗣經查明後通知發放補償費，均依法定程序辦理，並無故意或過失不法或怠於執行職務致侵害人民自由或權利之情；故原告請求被告賠償4,049,000元乙節，顯無理由。
理 由
一、按「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。舉辦之事業，屬於地方政府管轄或監督者。」「省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為30日。」、「被徵收土地之所有權未經登記完畢者，土地他項權利人應於前條公告期滿後30日內，向該管市縣地政機關聲請將其權利備案，土地所有權已經登記完畢者，其他項權利以公告屆滿之日土地登記簿所記載者為準。」、「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。‧‧‧。」、「市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：應受補償人拒絕受領或不能受領者。應受補償人所在地不明者。」分別為行為時土地法第223條第1項、第2項、第227條、第228條、第233條前段及第237條所明定。又「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後十五日內』發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（本院院字第二七○四號、釋字第一一○號解釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。」亦經司法院釋字第516號解釋在案。
二、原告提起本件訴訟無非以：坐○○○鎮○○段○○○○○號系爭土地應有部分5分之4原為原告之先父陳達昌所有，前經被告以74年 1月14日屏府地權字第1830號公告徵收在案，惟陳達昌於系爭土地被徵收當時，早於48年 4月11日即已死亡，卻未見被告或恆春鎮公所通知原告等繼承人領取土地徵收補償費，而該土地早已被闢為福德路供人使用，可是迄至95年 1月底被告徵收該土地依法應發給之補償費，仍未發給原告等人，嚴重違反行為時土地法第 233條、土地徵收條例第20條、司法院釋字第110號及第516號解釋，從而被告74年 1月14日屏府地權字第1830號公告徵○○○鎮○○段○○○○○號土地案，應早失其效力，該公告之法律關係當然不存在。故請求確認坐落屏東縣○○鎮○○段○○○○○號原陳達昌應有部分之土地，被告74年1月14日屏府地權字第1830號公告徵收之法律關係不存在及請求被告應賠償原告等人之損失4,049,000元云云，資為論據。
三、惟查，國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，固得依土地法規定徵收私有土地，惟徵收之土地其需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者，依行為時土地法第223條第1項規定，其有權核准之機關臺灣省政府，故被告自無土地應否徵收之決定權。查屏東縣恆春鎮公所前為開闢福德路工程需要，經報奉前臺灣省政府73年12月28日73府地四字第109845號函核准徵收包括陳達昌（即繼承人原告之先父）等人所有坐○○○鎮○○段○○○○○號系爭土地在內之土地共30筆，並經被告以74年 1月14日屏府地權字第1830號公告30日（公告期間：自74年1月14日至74年2月13日止）。公告期滿，被告以74年2月25日屏府地權字第21874號函通知權利人發放補償費（發價日期74年2月28日）等情，有被告74年1月14日屏府地權字第1830號及74年2月25日屏府地權字第21874號函附於原處分卷足按，並為兩造所不爭執。準此，系爭土地係於73年間經當時之臺灣省政府核准徵收，至被告則僅係居於補償機關之法定地位而已，其並無作成徵收處分之權限。是被告所為74年 1月14日屏府地權字第1830號公告，則僅為將臺灣省政府之核准徵收函公示於眾，並為進行以後土地補償作業通知之處分，究不得因此認為被告為系爭土地徵收之核准機關。其次，被徵收土地應補償之地價，未依行為時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發給者，依司法院釋字第110號及第 516號解釋意旨，其徵收土地核准案從此失其效力。
而所謂失其效力，乃係指向後失其效力，而非溯及自始之行政處分無效，因徵收處分已執行完畢而不存在，申言之，上開所稱失其效力，應係指公法上之徵收法律關係自有失效原因起失其效力。從而土地所有權人以政府機關未依限發給補償費完竣，主張徵收失效而提起行政訴訟，應依行政訴訟法第6條第1項規定，確認與核准徵收機關間之徵收法律關係不存在始為正途。查本件系爭土地既係經臺灣省政府核准徵收，則有關徵收之法律關係存在與否，自應存在原告與臺灣省政府間，而非原告與被告之間，要不待言。又臺灣省政府歷經精省後，其有關土地徵收之相關業務係由內政部承受，是關於原告所為確認土地徵收法律關係不存在之訴訟，自應以內政部作為確認之對象，始為當事人適格。故原告主張被告未依行為時土地法第 233規定，於公告期滿後15日內發給補償費，依司法院釋字第110號、第516號解釋意旨，本件土地徵收業已失效為由，依行政訴訟法第6條第1項規定，以屏東縣政府為被告請求確認系爭土地徵收法律關係不存在，其被告之當事人適格即有欠缺。又關於本件確認訴訟部分之被告當事人是否適格一節，經本院闡明後，原告仍主張以屏東縣政府為被告，亦有本院歷次準備程序筆錄附卷可稽。職是之故，原告提起本件確認之訴部分，即屬欠缺權利保護要件，為無理由，應不予准許而駁回之。
四、末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第 7條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。經查，本件原告請求確認坐落屏東縣○○鎮○○段○○○○○號原陳達昌所持分之土地，被告74年
1 月14日屏府地權字第1830號公告徵收之法律關係不存在部分，經本院審理結果，為無理由，業如前述，則其合併起訴請求被告賠償原告及其他共有人 3,855,000元及被告應給付原告194,000元，即失所附麗，應認為無理由，不予准許。
五、綜上所述，原告請求確認坐落屏東縣○○鎮○○段○○○○○號原陳達昌所持分之土地，被告74年1月14日屏府地權字第183
0 號公告徵收之法律關係不存在，並請求損害賠償，依其所訴之事實，在法律上為無理由，應以判決駁回之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 24 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 4 月 24 日
書記官 蔡玫芳