高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00652號原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○代理市長訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國95年7月7日台內訴字第0950098514號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），現為高雄市○○○街10公尺計畫道路用地範圍內，目前供公眾通行，迄未經被告辦理徵收補償。原告於民國（下同）93年11月22日向被告申請徵收補償，經被告以93年12月21日高市府工新字第0930059725號函復略以：「．．．
說明：．．．三、經查本案道路用地目前路況完整，已供通行使用（廣東二街），因本府近年來財源短絀，在有限資源應用及通盤考量下，類似路況之道路用地均暫緩編列經費辦理徵收。四、行政院92年11月25日核定『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』補助地方政府採取『競價』方式等公平、公開之作法取得既成道路，俟本市○○道路競價案公告時，歡迎台端參與競價。另不想參加競價之所有權人亦可等候，俟政府財政狀況改善，有能力按公告現值辦理徵收時，再行辦理徵收補償，或依『都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法』及『都市計畫容積移轉實施辦法』．．．等方式解決。」原告不服，提起行政訴訟，經本院93年度訴字第984號以訴訟程序不合法裁定駁回。原告再提抗告，亦經最高行政法院95年度裁字第435號裁定駁回。原告乃於95年3月15日提起訴願，以高雄市政府未定徵收時間表，與無徵收同樣，應依大法官會議解釋辦理徵收補償，非可任意為之云云，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成徵收原告所有之高雄市○○區○○段○○○○號土地之處分。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由略謂：
（一）內政部訴願決定書稱原告可參加競價招標，然被告辦理徵收土地金額需新台幣（下同）二、三千億元，辦理競價招標之總金額卻僅要二、三億元，金額比例相差過大，要求原告參加競價招標，實不合情理法。且政府應為一體，故訴願決定書內載徵收土地是中央主管機關內政部之權責，高雄市政府並無土地徵收准駁之權限，顯非合法。
（二）原告所有系爭土地現為高雄市○○區○○○街10公尺都市○○道路，司法院釋字第400號解釋對私有既成道路取得問題之處理，依行政院秘書長85年12月14日台85內字第45745號函附會商結論第1階段，以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為道地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第1階段政府辦取得之私有既成道路。被告已將高雄市○○○街開闢拓寬，打通完成道路，現在道路完成水溝、污水排水溝、柏油路、電話線、台電線路等公共建設，均為政府機關單位在使用，與徵收使用一樣，所有權人已無使用權，則被告自應訂出徵收日期，或分成數年徵收完成。
二、被告答辯之理由略謂：
（一）按行政院秘書長85年12月14日台85內字第45745號函示，鑑於省、市政府初步統計結果，都市○○道路及公路系統尚未徵收補償之私有既成道路，合計約2萬4千餘公頃，所需土地補償費按84年公告現值計算（未加4成），逾4兆元，按中央政府及各級地方政府目前財政狀況，實無法全面辦理徵收補償，爰訂定優先順序，分兩階段就取得私有既成道路擬具可行措施。第1階段：以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為「道」地目之私有土地，而未於徵收補償者，列為第1階段政府取得之私有既成道路。第2階段：第1階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第2階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：1.第1優先：道路寬度超過15公尺者。2.第2優先：道路寬度為8公尺至15公尺者。3.第3優先：道路寬度為達8公尺者。徵諸司法院釋字第400號解釋及上開行政院解釋意旨，無非揭示各級政府就既成道路應立法予以補償之精神，至具體之補償規定措施，仍有待各級政府實際為之。惟按目前中央與高雄市○○○道路之補償事宜，尚未形成明確之規範據以實施。
（二）查本件原告請求徵收之系爭土地，位屬高雄市○○區○○○街10公尺都市○○道路範圍內，目前供公眾通行，厥為形成公用地役關係之既成道路，殆非被告依都市計畫主動興闢而成。揆諸前開土地徵收條例規定，徵收土地應由中央主管機關核准之，而中央主管機關即為內政部，被告本身並無從作成徵收處分，至於需用土地人之地方政府擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖向內政部提出申請，固為內政部核准徵收土地之前提要件，然地方政○○○區○○○○道路及長期供公眾通行之道路，是否向內政部請求准予徵收，依現行規定，乃為需用土地人地方政府本身裁量權行使之範圍，應由其衡酌財政狀況及實際需要等因素，為合義務之裁量。又前揭司法院釋字第400號解釋僅揭示各級政府應訂定具體措施作為補償之依據，於其尚未落實形成之前，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務，故被告因財源短絀，且無急迫性開闢需要，暫緩編列經費辦理，尚難指為與首揭法令及司法院釋字第400號解釋及憲法相違，故原告請求被告作成徵收處分，實顯無理由。
（三）另查，原告係於78年10月2日因法院拍賣而取得系爭土地之1/2應有部分，依73年5至6月攝影之高雄市都市計畫航測地形圖，當時已供公眾通行使用，且系爭土地屬都市○○道路用地，是原告取得土地之初，即作道路使用未再另為其他之使用，其公用地役關係之形成，尤不待言，從而其主張被告無使用權應予徵收乙節，蓋與被告已取得公用地役關係之事實不符，亦屬無理由。
理 由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第3項、第2條、第13條、第14條及第15條所明定。是國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收案件，土地徵收條例之規定即應較土地法相關規定優先適用；而依上述土地徵收條例規定，有關土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即「內政部」，至各地方政府就道路用地則無准否徵收之權責，故其亦無從就人民所為徵收之請求作成准否徵收之處分。
二、本件原告所有系爭土地，現為高雄市○○區○○○街10公尺計畫道路用地範圍內，目前供公眾通行，迄未經被告辦理徵收補償。原告於93年11月22日向被告申請徵收補償，經被告以93年12月21日高市府工新字第0930059725號函復略以：「．．．說明：．．．三、經查本案道路用地目前路況完整，已供通行使用（廣東二街），因本府近年來財源短絀，在有限資源應用及通盤考量下，類似路況之道路用地均暫緩編列經費辦理徵收。四、行政院92年11月25日核定『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』補助地方政府採取『競價』方式等公平、公開之作法取得既成道路，俟本市○○道路競價案公告時，歡迎台端參與競價。另不想參加競價之所有權人亦可等候，俟政府財政狀況改善，有能力按公告現值辦理徵收時，再行辦理徵收補償，或依『都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法』及『都市計畫容積移轉實施辦法』．．．等方式解決。」原告不服，提起行政訴訟，經本院93年度訴字第984號以訴訟程序不合法裁定駁回。原告再提抗告，亦經最高行政法院95年度裁字第435號裁定駁回。原告乃於95年3月15日提起訴願，以高雄市政府未定徵收時間表，與無徵收同樣，應依大法官會議解釋辦理徵收補償，非可任意為之云云，經遭訴願決定駁回等情，業據兩造分別陳述明確，並有系爭土地登記謄本、被告93年12月21日高市府工新字第0930059725號函、本院93年度訴字第984號裁定、最高行政法院95年度裁字第435號裁定及內政部95年7月7日台內訴字第09500098514號訴願決定書附卷可稽，自堪認定。原告提起本件訴訟，無非以：被告已將高雄市○○區○○○街開闢拓寬，打通完成道路，現在道路完成水溝、污水排水溝、柏油路、電話線、台電線路等公共建設，做為政府機關使用，與徵收使用一樣，所有權人已無使用權，則被告自應訂出徵收日期，或分成數年徵收完成云云，為其論據。
三、惟查：
（一）系爭土地應否徵收及應如何徵收，於89年2月2日土地徵收條例經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。又徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，故有關土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，則各地方政府就其都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地而言，乃屬需用土地機關。次按，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非徵收補償之主管機關，本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成准否徵收之決定。原告請求判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被告就系爭土地作成准予徵收處分，於法自有未合。
（二）次按，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收既係國家因公共事業需要，經由法定程序剝奪人民財產權之謂，則徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。又縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格，因此原告依行政訴訟法第5條第2項規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。
（三）再者，司法院釋字第400號解釋雖指明：既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。另釋字第440號解釋內容雖亦揭示：
「‧‧‧主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。‧‧‧至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400號解釋及都市計畫法第48條之規定辦理‧‧‧。」等語。然查，前揭司法院釋字第400號解釋文尚明言：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，然亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指所有提供土地作為供公眾使用之公共設施之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此由該號解釋之理由書中敘明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．。」觀之自明。足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。從而原告主張：系爭土地被告已將之做為高雄市○○區○○○街道路使用，其私人之所有權已無從行使，被告告自應訂出徵收日期，或分成數年徵收完成云云，顯有誤解，不足採取，附此說明。
四、綜上所述，本件既因准否土地徵收之權限屬中央主管機關內政部，被告為需用土地機關，無權作成准否徵收系爭土地之處分。則原告提起本件訴訟，請求判決訴願決定及原處分均撤銷，並命被告應就其所有系爭土地作成准予徵收處分，係屬被告當事人不適格，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故原告請求勘驗現場以證明系爭土地為被告做道路使用乙節，已核無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法經核與裁判結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 20 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 12 月 20 日
書記官 林幸怡