高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00700號原 告 中國石油股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○
張宗琦律師李佳冠律師被 告 高雄市政府代 表 人 葉菊蘭代理市長訴訟代理人 丁○○
乙○○上列當事人間因海洋污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年6月27日環署訴字第0950015579號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有「中油七號」油駁船於民國（下同）94年12月8日10時30分至11時在高雄港49號碼頭對QIN TAI06商船實施加油作業時，經行政院海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防局第五海岸巡防總隊（以下簡稱第五海岸巡防總隊）發現該油駁船未採取佈設攔油索之適當防制排洩措施，乃拍照存證，並作成偵訊（調查）筆錄，移由被告海洋局審理違章屬實，被告乃以原告違反海洋污染防治法第30條規定，依同法第54條規定裁處新台幣（下同）100萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造之主張：
一、原告主張：
（一）按「中央主管機關指定之公私場所從事油輸送、海域工程、海洋棄置、海上焚化或其他污染行為之虞者，應先提出足以預防及處理海洋污染之緊急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單，經中央主管機關核准後，始得為之。」「船舶裝卸、載運油、化學品及其他可能造成海水污染之貨物，應採取適當防制排洩措施。」「違反第三十條或第三十一條規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善者，得按日連續處罰；情節重大者，得命其停工。」分別為海洋污染防治法第13條第1項、第30條、第54條所明文規定。另同法施行細則第19條亦明文規定：「本法第二十六條有關設置船舶防止污染設備、第二十七條有關船舶對海洋環境有造成污染之虞者之認定、第二十九條有關船舶之排洩及第三十條所稱船舶之適當防制排洩措施，依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定與國際公約或慣例辦理。」是有關海洋污染防治法第30條所稱船舶之適當防制排洩措施，應依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定與國際公約或慣例辦理，合先敘明。
（二）查被告之海洋局並非「航政主管機關」，對於海洋污染防治法第30條所指何謂「船舶之適當防制排洩措施」，亦應由航政主管機關（即高雄港務局）有權予以闡釋，被告本無權限解釋，惟被告於本件中仍對海洋污染防治法第30條所指「船舶之適當防制排洩措施」予以闡釋，並進而依該法第54條規定裁罰原告100萬元，顯依法無據，應予撤銷。
（三）再者，對於海洋污染防治法第30條所指何謂「船舶之適當防制排洩措施」，以往高雄港務局（即航政主管機關）亦未要求原告需佈設攔油索，只要求原告需將防污器材配置於船上，以備洩漏時之緊急處理，且綜觀各國國際商港如美國紐約、新加坡、香港、阿姆斯特丹等重要國際港口，亦未規範油駁船為靠碼頭之船舶加油時需佈設攔油索，故被告無權要求原告佈設攔油索，依國際慣例亦無對此情事如被告機關般於油駁船為靠碼頭之船舶加油時需佈設攔油索之情形，顯見被告之處分與法有違，應予撤銷。
（四）退一步言，縱使被告係有權解釋海洋污染防治法第30條所稱之事項者，然查行政院環境保護署（下稱環保署）94年11月16日環署水字第0940092644號函核准之原告公司「海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單」核定事項二（一）「油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索」，亦明確規範僅油輪及油駁船「直接」泊靠碼頭作業時，需佈設攔油索，並不包括油駁船「並排」為泊靠碼頭之船舶加油之情形（即本件情形）；況且，本件於原告原本所提之海洋污染緊急應變計畫中本無前述核定事項二（一）之事項規定，故環保署對原告核准之海洋污染緊急應變計畫中所增加之前述事項即屬例外規定，從而依例外規定應從嚴解釋之法理，對於前述事項即應作嚴謹之解釋，不得任意擴張解釋，被告之處分擴張解釋前述事項之適用範圍，即已違反行政法原則，未符行政程序法第4條之規定，應屬違法。
（五）立於航運交通安全之角度而言，攔油索之佈設，尚須考量航運交通之順暢及安全性，若所有加油作業均需佈設攔油索，勢必衝擊航運之安全性；況且，油駁船為靠碼頭之船舶加油作業時如發生洩油，作業人員以油駁船上備便之防制排洩措施於第一時間應變處理，污染防治效果更佳，油駁船為靠碼頭之船舶加油如需於作業全程佈設攔油索，除於洩油防制處理效果有限外，如遇危安及緊急事件發生，將增加應變所需時間及難度，此亦係各國國際商港油駁船為靠碼頭之船舶加油作業之慣例多不佈設攔油索之故。
（六）本件證人孫偉昡（即高雄港務局港口管理中心主任）亦到庭證稱：「（關於商港港務管理規則第35條之規定，油輪裝卸油料應在商港管理機關指定之地點為之，作業時必須圍設攔油帶，圍設之原因為何？）答：管理規則第35條主要是針對油輪，而中油的主要業務是加油船為商船加油，並非大型的油輪，與傳統的油輪是有所區隔，所以商港法港務管理規則對於船舶加油作業沒有明文規定必須佈設攔油索，故第35條所規定油輪排除油駁船及加油船。」（參95年11月13日準備程序筆錄），顯見商港港務管理規則第35條所規定之「油輪」並非係針對本案之油駁船所為之規範，至為灼然。
（七）至交通部函覆鈞院有關商港港務管理規則第35條「油輪」應包括「油駁船」者，惟究「油駁船」及「油輪」二者之性質而言，不僅於噸位上存有差異；對於商港港務管理規則第35條之實踐上，「油駁船」如何於港務管理機關指定之地點「裝卸」油料，此從證人孫偉昡證稱：「（證人有無第一次核准之資料？輸油的地點有無管制？）答：沒有管制，只要經過核准在商港區裡面的各個碼頭都可以為商船加油。」（參95年11月13日準備程序筆錄）可為佐證；且於實務上，目前原告「油駁船」於加油作業完成時，即直接回到原告碼頭，並非係至管理機關指定之地點，顯見油駁船並無商港港務管理規則第35條之適用。況且，因為一般油駁船加油量不大，重視的係其機動加油之特性，故只要經過第一次核准，即無庸每次再取得管理機關之核准及指定地點，即可逕行為加油作業，以免延誤商機。
（八）末者，基於「油輪」進行輸油作業時，其加油的數量龐大，故為避免漏油情勢發生，產生無法彌補之損害者，其佈設攔油索實有其必要。惟於性質、噸位均與「油輪」有顯著不同之「油駁船」者，佈設攔油索反而容易衝擊航運之安全性，增加應變所需時間及難度，勢必造成港區航運之混亂及危險。
二、被告主張：
（一）按「中央主管機關指定之公私場所從事油輸送、海域工程、海洋棄置、海上焚化或其他污染行為之虞者，應先提出足以預防及處理海洋污染之緊急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單，經中央主管機關核准後，始得為之。」「船舶裝卸、載運油、化學品及其他可能造成海水污染之貨物，應採取適當防制排洩措施。」「違反第三十條或第三十一條規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善者，得按日連續處罰；情節重大者，得命其停工。」分別為海洋污染防治法第13條第1項、第30條及第54條所明定。又環保署91年11月22日以環署水字第0910081792號函公告指定從事油輸送行為之公私場所；環保署94年11月16日環署水字第0940092644號函附核定事項二（一）載明：「油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索」；環保署94年12月20日環署水字第0940103179號函載明：「本署94年11月16日以環署水字第0940092644號函核准之中油公司『海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單』，其中核定事項二（一）所指油輪及油駁船駁靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索，係包括油駁船對停靠於港內岸邊碼頭受油船舶之裝卸作業應佈設攔油索」，合先敘明。
（二）查原告系爭油駁船於94年12月8日，假高雄港49號碼頭對
QIN TAI06商船實施加油作業，未佈置攔油索，此有第五海岸巡防總隊移送書、偵訊卷宗（含筆錄）等資料附原處分卷可稽，違規事證洵堪認定，被告依法處原告100萬元罰鍰，於法並無不合。
（三）次按海洋污染防治法第4條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署．．．。」同法施行細則第2條第2項規定：「本法所定中央主管機關之主管事項如下：．．．二、海洋污染防治法規之訂定、研議及釋示事項。」，雖海洋污染防治法施行細則第19條規定海洋污染防治法第30條所稱船舶之適當防制排洩措施，依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定與國際公約或慣例辦理，惟並不因此排除環保署對海洋污染防治法之解釋權；另查緊急應變計畫之提出與載運油品應採取適當防制排洩措施，係分別不同之二行政法定義務，此參同法第13條第1項及第30條規定自明，原告固已依海洋污染防治法第13條第1項規定提出海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單，且經環保署94年11月16日以環署水字第0940092644號函核准在案，其中核定事項二（一）載明：「油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索」亦屬原告承諾事項之一，有會議紀錄可稽，即原告需於遵行環保署核定事項之前提下，始得於高雄港區從事油輸送行為，如此亦始能免於造成污染之虞。
（四）再按海洋污染防治法第4條第1項規定：「本法所稱主管機關：．．．在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」另依據環保署94年11月16日環署水字第0940092644號函說明五：「請各主管機關、執行機關、目的事業主管機關、港口管理機關本於權責落實督導、管理及執行本案。」，而「油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索」係原告依據海洋污染防治法第13條第1項規定，向環保署申請核准時之承諾事項，亦為環保署所認定「應採取之適當防制排洩措施」之一，並非被告之片面規定、解釋或限制，被告本於地方主管機關權責對於轄區海洋污染防治事宜進行督導、管理及執行，於法自屬有據。
（五）又環保署於94年12月20日以環署水字第0940103179號函亦載明：「本署94年11月16日以環署水字第0940092644號函核准之中油公司『海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單』，其中核定事項二（一）所指油輪及油駁船駁靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索，係包括油駁船對停靠於港內岸邊碼頭受油船舶之裝卸作業應佈設攔油索」；準此，原告除係屬依海洋污染防治法第13條第1項規定應申請從事油輸送行為之公私場所，亦負有同法第30條「應採取之適當防制排洩措施」之義務，此節更同時為原告之承諾事項，原告自應遵守。
（六）另查原告係屬環保署依海洋污染防治法第13條第1項所公告指定之「從事油輸送行為之公私場所」，亦即其油品輸送量龐大，倘於過程中稍有不慎或意外，其洩漏量與危害極為驚人，行政院環境保護署對其所提出之海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單，另以「油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索」作為核定事項，實為補足原告於所提送文件之闕漏，業已考量航運交通順暢及安全性列入考量，原告對此應充分了解。原告主張油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索，是指船舶直接停靠碼頭從事裝卸作業，不包括並排商船從事加油作業乙節，然相關法令、函釋並無排除之規定，顯係原告規避責任之卸詞，尚不足採。
（七）又油輪裝卸油料，作業時應圍設攔油帶，為商港港務管理規則第35條所規定，原告系爭油駁船作業未佈設攔油索，顯已違反上開規定。
理 由
一、按「船舶裝卸、載運油、化學品及其他可能造成海水污染之貨物，應採取適當防制排洩措施。」「違反第三十條或第三十一條規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善者，得按日連續處罰；情節重大者，得命其停工。」「本法第二十六條有關設置船舶防止污染設備、第二十七條有關船舶對海洋環境有造成污染之虞者之認定、第二十九條有關船舶之排洩及第三十條所稱之船舶之適當防制排洩措施，依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定與國際公約或慣例辦理。」分別為海洋污染防治法第30條、第54及其施行細則第19條所明定。
二、本件原告所有「中油七號」油駁船於94年12月8日10時30分至11時在高雄港49號碼頭對QIN TAI06商船實施加油作業時，經第五海岸巡防總隊發現該油駁船未採取佈設攔油索之適當防制排洩措施，乃拍照存證，並作成偵訊（調查）筆錄，移由被告海洋局審理違章屬實，被告乃以原告違反海洋污染防治法第30條規定，依同法第54條規定裁處100萬元罰鍰等情。分別為兩造所自陳，並有各該調查筆錄、現場照片、被告之海洋局海洋污染事件稽查表、及系爭處分書等附原處分卷可稽，自堪認定。
三、原告提起本件訴訟無非以：（一）被告之海洋局並非航政主管機關，無權對海洋污染防治法第30條所稱之「船舶之適當防制排洩措施」加以解釋；而航政主管機關高雄港務局從未要求原告作業油駁船作業時需設攔油索；另觀各國國際商港亦未規範油駁船為靠碼頭之船舶加油時需佈設攔油索；被告無權強求系爭原告之油駁船佈設攔油索。（二）環保署94年11月16日環署水字第0940092644號函核准之原告公司「海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單」核定事項二㈠「油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索」，亦明確規範僅油輪及油駁船「直接」泊靠碼頭作業時，需佈設攔油索，並不包括本件油駁船「並排」為泊靠碼頭之船舶加油之情形；況此事項乃環保署片面核定，非在原告所提緊急應變計畫範圍，被告不得以之限制原告。（三）如油駁船加油作業均需佈設攔油索，將衝擊航運之安全性，增加應變所需時間及難度，造成港區航運之混亂及危險。（四）油駁船並非油輪，且其作業地點不需經過管理機關指定，無商港港務管理規則第35條佈設攔油索之適用等語，資為爭執。被告則以：（一）原告提出經環保署核定之「海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單」，其中核定事項二㈠已載明：「油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索」，且該核定事項亦據環保署釋明包括油駁船對停靠於港內岸邊碼頭受油船舶之裝卸作業應佈設攔油索在案；系爭油舶船作業時未佈設攔油索，違反環保署核定之緊急應變計畫所規定之防制排洩措施。（二）系爭油駁船未依商港港務管理規則第35條規定佈設攔油索，足見原告未採取適當之防制排洩措施，自應受罰等語，資為抗辯。
四、爰分述如下：
（一）經查，原告提出於環保署之「海洋污染緊急應應計畫及賠償污染損害之責任保險單」固承諾其油輪及油駁船靠泊碼頭之裝卸作業，將遵照指示佈妥攔油索等語，而經環保署94年11月16日環署水字第0940092644號函核定在案；而環保署上開核定事項所指油輪及油駁船駁靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索，係包括油駁船對停靠於港內岸邊碼頭受油船舶之裝卸作業應佈設攔油索等情，復據環保署94年12月20日環署水字第0940103179號函釋甚明，固有各該緊急應變計畫（見原處分卷第96頁）會議紀錄（見本院卷）及環保署各該函文（見原處分卷第21頁至第24頁）可稽。惟按上開「海洋污染緊急應應計畫及賠償污染損害之責任保險單」乃係依據海洋污染防法第13條規定所提出；按「中央主管機關指定之公私場所從事油輸送、海域工程、海洋棄置、海上焚化或其他污染行為之虞者，應先提出足以預防及處理海洋污染之緊急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單，經中央主管機關核准後，始得為之。」海洋污染防治法第13條定有明文，可見該條規定乃在規範經中央主管機關指定之公私場所，如要從事有污染海洋之虞之行為，諸如從事油輸送、海域工程、海洋棄置、海上焚化等，有事先提出足以預防及處理海洋污染之緊急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單經中央主管機關核准之義務，否則不得從事上開行為。換言之，上開規定乃主管機關對從事上開行為之管制措施，如公私場未能提出足以應變緊急事故之計畫書及責任保單，則其法律效果為不得從事上開規定之各項行為，否則依海洋污染防治法第45條第1項規定予以處罰；其與海洋污染防治法第30條有關船舶裝卸、載運油、化學品及其他可能造成海水污染之貨物，應採取適當之防制排洩措施之規定，二者規範目的有別，行為義務亦有不同，尚難相提併論。此觀海洋污染防治法第13條係規定由中央主管機關環保署負責審查急緊應變計畫及責任保險單之內容，而同法第30條所稱之適當排洩措施依同法施行細則第19條規定需依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定及國際公約或慣例辦理自明。按對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨。海洋污染防治法第54條所稱違反同法第30條所規定應採取之適當防治措施，因涉及裁罰性法律構成要件，同法施行細則第19條規定既明定係依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定與國際公約或慣例定之，自無在此構成要件之外，增加其所未規定之要件。公私場所從事油輸送等行為前依海洋污染防治法第13條規定提出於環保署審查之緊急應變計畫及責任保險單事項，其經環保署核定者，祇是各該公私場所得從事上開行為之前提要件，並非等同於海洋污染防治法第30條所規範之應採取之適當防制排洩措施。換言之，海洋污染防治法第13條並非同法第30條及第54條裁罰之構成要件，二者不容錯置。乃被告及訴願決定謂有關環保署依海洋污染防治法第13條所為核定原告油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索之緊急應變計畫，該核定內容即構成同法第30條所稱之原告應採取之適當防制排洩措施云云，顯係錯置海洋污染防治法第30條及其施行細則第54條之構成要件，增加上開裁罰性法規所未有之構成要件，殊非可取。是被告及訴願決定以原告違反環保署核定之應佈設攔油索之緊急應變計畫為由，依海洋污染防治法第54條規定處罰原告，其理由尚有未洽。
（二）惟按「油輪：指其貨艙構造主要用於運送散裝液體油類貨物之船舶。」「油輪裝卸油料，應在商港管理機關指定地點為之。作業時並應圍設攔油帶，如有溢漏應即予清除，並通知商港管理機關。．．．。」為港務主管機關交通部依商港法第35條之1及第43條之1授權訂定之海水污染管理規則第2條第2款及商港港務管理規則第35條所規定。又「為避免污染港區水域，凡載運散裝油料、液體化學品等貨類之船舶，於港區裝卸作業時，均應依商港法令規定圍設攔油帶，爰商港港務管理規則第35條所指油輪，自應包括油駁船在內。」則經交通部95年11月30日交航字第0950060304號函釋在案。準此，原告所有之系爭油駁船於前揭時間在高雄港49號碼頭為他船實施加油作業時，自應依上開規定圍設攔油帶，至該油駁船是直接靠碼頭作業或者是在泊靠碼頭之他船外檔從事加油作業，均非所問。原告主張系爭油駁船並非直接泊靠碼頭作業，不需佈設攔油索云云，顯非可取。又油輪從事裝卸油料作業時應佈設攔油索既為商港法所授權之商港港務管理規則第35條所規定，此項措施即為海洋污染防治法第30條及其施行細則第19條所規定應採取之適當防制排洩措施，系爭油駁船既在我國境內港區作業，自應遵行上開規定，原告主張其他國際商港未明類似規定，且佈設攔油索徒增航交通之危險云云，尤非可取。又交通部為商港法之中央主管機關，其下級機關高雄港務局應遵行交通部就商港法所為之解釋，是證人即高雄港務局港口管理中心主任孫瑋炫於本院審理時有關原告公司之加油船及油駁船並非大型的油輪，故非商港港務管理規則第35條稱之油輪云云（見本院95年11月13日準備程序筆錄），其僅以般隻規模大小論定系爭油駁船並非商港港務管理規則第35條所稱之油輪，殊屬誤解法令之規定，洵非可採。再者，原告之油駁船雖可於高雄商港區對所有泊靠碼頭之商船加油，但其作業既仍應事先獲得高雄港務局之核准，則各該碼頭即屬商港港務管理規則第35條所稱之指定地點，殆無疑義；原告訴稱其油駁船可在高雄港任何碼頭從事加油作業，即知其地點未受管制，故無上開管理規則第35條規定之適用云云，亦無可採。是以，被告以系爭油駁船於前時地從事加油作業未依商港港務管理規則第35條規定佈設攔油索，違反同法第30條及其施行細則第19條之規定，其基於同一事實補充其處分之法律上陳述，並無礙原告之妨禦，自得准許，從而，被告依海洋污染防治法第54條規定處罰原告，自屬有據。原告所訴各節，洵非可取。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。原處分以原告違反海洋污染防治法第30條依同法第54條規定裁處原告100萬元罰鍰，其理由雖有未盡之處，惟其基於同一事實認定既已補正如前所述之法律上之理由，其處分即非無據；訴願決定予以維持，理由雖有未洽，維其結論並無二致，仍應予以維持。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
書記官 楊曜嘉