高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00714號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○律師複代理人 郭家駿律師被 告 屏東縣東港地政事務所代 表 人 丙○○主任訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服屏東縣政府中華民國95年6月1日屏府訴字第13號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）95年l月16日向被告提出申請書，主張屏東縣○○鄉○○段836、835、833、832、275、871、80
6、805、804、803、802、801、800、870、873、872、872-
1、276及273地號等19筆土地（下稱系爭土地）分屬訴外人中華民國、屏東縣、財團法人臺灣省屏東縣東港東隆宮所有及洪式龍等人共有，於民國20年間因天然變遷（水流沖刷塌沒）成為可通運之河道，渠等所有權應視為消滅。又上開土地另經原告以所有之意思，和平公然繼續占用逾40年，爰依法向就系爭土地申請辦理消滅登記與時效取得所有權登記。
嗣經被告查明前揭土地皆已登記權屬，更經原告於92年7月9日申請時效取得所有權登記時，經被告審查結果，與民法第769條及770條等規定不符，予以駁回。原告不服提起訴願，經屏東縣政府審議結果，亦於92年11月3日以屏府訴字第70號訴願決定駁回在案，原告又於93年6月間又以同一事件向民意代表陳情，轉經被告查處，而以93年7月6日屏港地一字第0930005342號函復在案，乃以95年1月24日屏港地1字第0950000482號函否准原告登記之申請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成准予系爭土地之滅失登記，再作成准予原告時效取得系爭土地所有權登記之處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告起訴之主張略謂：
（一）按土地法第12條第1項規定：「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。」雖系爭土地之登記名義人即國有財產局、東隆宮、屏東縣政府及洪式龍等11人，依土地法第27條規定應就名下消滅之土地申請消滅登記，以維持登記之正確性。然此土地消滅係一法律事實，本不待登記即生效力（內政部69年10月1日地司發第1419函參照）。原土地既已消滅，原登記資料已失所附麗。
（二）次查系爭土地滅失後，並非自然回復原狀，即非「浮覆地」，該新生陸地係因原告之人工使之化為道路、魚塭、池塘等設備。此新生之不動產，既未經登記，即得為時效取得所有權之客體。
（三）按「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」民法第769條、第770條亦分別定有明文。原告自53年間即以所有權人之意思，在系爭土地，以人工築堤圍成魚塭養殖水產物，和平公然繼續使用系爭土地至今已40年。從而原告自得按民法第769條及第770條規定，依時效而取得系爭土地之所有權。
（四）依土地登記規則第27條：「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：．．．7.消滅登記。」因系爭土地之消滅，原告之人工復地，原告得依時效取得該系爭土地之所有權，成為權利人，原告爰依土地登記規則第27條申請系爭土地之消滅登記，避免因原登記名義人之遲誤影響登記真實性。又原告以所有權人之意思，和平公然繼續使用系爭土地至今已40年，得依時效而取得系爭土地之所有權。原告爰依土地登記規則第4條、第27條、第34條規定，提出土地登記申請書及相關文件，申請時效取得系爭土地之所有權。
（五）依最高法院61年度台上字第1007號判決，臺灣高等法院台南分院60年度上字第2147號判決，均認系爭土地係因天然變遷，成為與河可通之河川地，迄該判決時止，仍為浮覆，而合於土地法第12條第1項之規定。準此，系爭新生土地係因原告之人工使之化為道路、魚塭、池塘等設備，而非系爭土地回復原狀，如被告主張系爭土地回復原狀，自應由被告負舉證之責。
二、被告答辯之主張略謂：
（一）土地法第12條第1項規定：「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。」依內政部69年10月1日地司發字第1419號函固認為：「土地消滅係一法律事實，非法律行為，不待登記即生效力。」然依土地法第10條第2項規定：「私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」及國有財產法第2條第2項規定：「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」國有財產法施行細則第3條規定：「本法第2條第2項所稱『凡不屬於私有或地方所有之財產』，係指未經登記之不動產或未確定權屬為私有或地方所有之財產。」另司法院33年院解字第2794號解釋：「土地未經人民依法取得所有權，或其所有權已消滅而未撥歸縣有或省轄市有者，為國有財產。」國有財產法第18、19條明文復規定：「不動產之國有登記，由管理機關囑託該管直轄市、縣(市)地政機關為之。」、「在尚未完成登記應屬國有之土地，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構，囑託該管直轄市、縣 (市)地政機關辦理國有登記；必要時得分期、分區辦理。」綜上言之，私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅，土地消滅係一法律事實，非法律行為，不待登記即生效力。故私有土地之所有權消滅者，為國有土地，土地登記簿上雖未辦理消滅登記，其權利行使及管理使用仍應適用國有財產法及相關法規辦理，並非可由地政機關逕為辦理消滅登記。此外，內政部75年6月25日台（75）內地字第418876號函亦釋示：「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，土地法第12條第1項規定其所有權視為消滅，應辦理消滅登記，由土地所有權人申請，經該管地政機關會同水利機關勘定無誤後辦理之。」在案。而原告主張請求被告依其申請對上開土地逕為辦理消滅登記，惟揆諸上開規定辦理消滅登記，除須由土地所有權人申請，經該管地政機關會同水利機關勘定無誤後辦理外，權利行使及管理使用仍應適用國有財產法及相關法規辦理，並非可由地政機關逕為辦理消滅登記甚明。
（二）再按「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力，為民法第758條所明定。所謂登記，係指地政機關將物權取得、設定、喪失及變更之事項，登載於其所掌之土地登記簿而言。」最高法院86年度台上字第574號判決可資參照。又土地法第43條亦規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」顯見不動產物權依法完成登記者，有絕對效力，斯即為土地登記之公信力，詳言之，所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力（司法院院解字第1956號解釋、最高法院41台上字第323號判例參照）。惟查本件申請消滅登記之申請人原告，依土地登記簿所載並非該19筆土地之土地所有權人，且本件土地所有權人至今從未向被告申辦消滅登記事宜外，更分別於72年9月6日及74年11月25日和95年2月15日辦理繼承或分割繼承登記，顯然土地所有權人並無辦理消滅登記之意思甚明，其所有權存在似無庸置疑，被告所為之處分並無違誤或不當。
（三）土地登記規則第108條第2、3項規定：「因主張時效完成，申請地上權或地役權登記時，應提出占有範圍位置圖。前二項位置圖應先向該管登記機關申請土地複丈。」地籍測量實施規則第205條第1項第4款規定：「依民法第769條、第770條或第772條規定因時效完成所為之登記請求者，應由權利人向土地所在地地政事務所申請複丈。」同規則第208條復規定：「依第205條第1項第4款規定申請者，申請人應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明繼續占有事實之文件。」土地登記規則第118條第2項又規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」內政部93年8月20日內授中辦地字第0930725800號令修正訂頒之「時效取得地上權登記審查要點」第2點及第17點規定：「占有人就土地之全部或一部申請時效取得地上權登記時，應先就占有範圍申請測繪位置圖。」、「第1點、第2點、第4點至第7點、第10點及第11點之規定，於申請時效取得所有權登記時，準用之。
」另最高行政法院83年度判字第928號判決亦認為：「時效取得所有權，其權利範圍應該明確，如非一宗土地之全部，應申請測量，以確定其範圍，此為時效取得所有權登記法理所當然。」本件原告占用土地其範圍究竟係全筆土地或僅一宗土地之部分，審視全案卷證，僅提出敘明地號之一般申請書（非內政部86年11月18日台內地字第8689449號函修訂制頒規格之土地登記申請書）及附上最高法院61年台上字第1007號判決及台灣高等法院台南高分院60年度上字第2147號判決影本各乙份（該判決係東隆宮訴請原告交還土地案之判決，亦僅有烏龍段368及368之1地號2筆土地，且經查該判決意旨，僅係為駁回剷除甲○○於此2筆土地之地上物及搬除水產物後，交還土地於所有權人屏東縣東港東隆宮之判決，究非時效取得之判決，被告於93年7月6日以屏港地一字第0930005342號函復甲○○在案），並未依規定向本所申請土地複丈位置圖或提出占有範圍測繪位置圖，或提出占有土地四鄰證明，或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。顯與土地登記規則第108條第2、3項、第118條第2項、內政部93年8月20日內授中辦地字第0930725800號令修正訂頒之「時效取得地上權登記審查要點」第2點、第17點和最高行政法院83年判字第928號判決之規定不符。
（四）上開烏龍段368地號於71年7月31日分割增加烏龍段368之4、368之5、368之8、368之9、368之12、368之14地號，地籍圖重測後為鹽龍段799地號及800（94年11月21日逕為分割新增800-1於94年12月2日為新園鄉公所徵收）、808、8
05、804、802、801、789地號；烏龍段368之1地號於71年7月31日分割增加烏龍段368之7、368之10、368之11地號，再於79.09.03逕為分割新增烏龍段368之18、368之19地號，地籍圖重測後為鹽龍段806（94年11月21日逕為分割新增806-1於94年12月2日為新園鄉公所徵收）、801、803地號、873（87年5月14日逕為分割新增873-1為屏東縣政府徵收)、834等地號，按原告於本件申請時效取得所有權之土地為上開鹽龍段836、835、833、832、275、871、80
6、805、804、803、802、801、800、870、873、872、872-1、276、273地號等19筆公私有土地，其中836、835、
833、872、872-1、276、275、273等8筆土地並未在其所附判決中之地號，顯然原告開始占有之始至申請登記時，並無繼續占有另外8筆土地之文件或證據資料記載，僅占有申請登記時其中之11筆土地之資料，且又無任何文件或證據資料或四鄰證明人可資佐證，與民法第769條至771條規定之要件顯然不符，則原告稱其因時效取得該19筆土地之所有權登記權利人之期待權，顯非可採信。況因所有權取得時效完成而主張時效利益之人，僅得請求登記為所有權人，在地政機關未於土地登記簿上為所有權登記前，仍不得謂其已取得所有權，此觀民法第769、770條之規定自明。故在原告未依法登記取得為所有權人之前，自不能主張其係權利人。因而原告以時效取得該19筆土地之所有權登記權利人身分，依土地登記規則第27條單獨申請消滅登記，即更顯無理由。
（五）再者，依最高行政法院51年判字第391號判例：「官署所為之行政處分，經人民提起訴願，由受理訴願官署就實體上為審查決定而告確定者，即兼有形式上及其實質上之確定力，當事人不得復就同一事項再行爭執。」今原告如認其因時效取得該19筆土地之所有權登記權利人之期待權，主張其係權利人，可依土地登記規則第27條單獨申請時效取得所有權登記，則其於92年7月9日以此同一事實及理由向本所申請時效取得所有權登記，業經被告審查結果，認為與民法第769條及770條等規定不符，予以駁回，原告不服並提起訴願，更經屏東縣政府審議結果，於92年11月3日以屏府訴字第70號訴願決定駁回確定在案。則原告今再依同一事實及理由，並依土地登記規則第27條單獨申請時效取得所有權登記，顯係就同一事項再行爭執，依前揭最高行政法院判例意旨規定，理應依法為不受理之判決，懇請鈞庭詳加審酌，以符法制。
理 由
一、本件原告於95年l月16日向被告提出申請書，主張系爭19筆土地分屬訴外人中華民國、屏東縣、財團法人臺灣省屏東縣東港東隆宮所有及洪式龍等人共有，於民國20年間因天然變遷（水流沖刷塌沒）成為可通運之河道，渠等所有權應視為消滅。又上開土地另經原告以所有之意思，和平公然繼續占用逾40年，爰依法向就系爭土地申請辦理消滅登記與時效取得所有權登記。嗣經被告查明前揭土地皆已登記權屬，更經原告於92年7月9日申請時效取得所有權登記時，經被告審查結果，與民法第769條及770條等規定不符，予以駁回。原告不服提起訴願，經屏東縣政府審議結果，亦於92年11月3日以屏府訴字第70號訴願決定駁回在案，原告又於93年6月間又以同一事件向民意代表陳情，轉經被告查處，而以93年7月6日屏港地一字第0930005342號函復在案，乃以95年1月24日屏港地1字第0950000482號函否准原告登記之申請等情，有系爭土地登記謄本、土地登記申請書、屏東縣政府92年11月3日屏府訴字第70號訴願決定書、原告93年6月間之陳情書，被告93年7月6日屏港地1字第0930005342號函、原告95年1月16日土地消滅登記與時效取得所有權登記申請書及被告95年1月24日屏港地1字第0950000482號函在卷可稽，且為兩造所不爭，應堪認定。
二、關於請求被告應作成准予原告辦理系爭土地之滅失登記之部分：
（一）按「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。前項土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」土地法第12條定有明文。次按「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅後，再行回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權，無待於向政府機關之申請核准，亦不因他人以人工改良所致而不同，此觀之土地法第12條第2項規定甚明。」、「私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，依土地法第12條規定，其所有權視為消滅。惟此之所謂『視為消滅』，並非真正絕對消滅，而係暫時停止其權利義務之行使及負擔，倘日後復因天然變遷回復原狀時，仍回復其所有權，此亦為同法第2項所明定。」最高法院84年度台上字第1816號判決及最高行政法院84年度判字第367號判決可資參照。
易言之，土地法第12條所規定之私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅，並非真正絕對消滅，而僅係暫時停止原所有權人其權利義務之行使及負擔，特賦予原所有權人之期待回復可能，如私有土地將來回復原狀時，經證明為其原有者，原所有權人仍可回復其所有權。另內政部58年12月10日台（58）內地字第341971號函略以：「．．．復查土地坍沒時，依照土地登記規則第69條規定（現修正為第93條），應由所有權登記人聲請登記。因河川流失及山崩沙壓、地陷致在技術上無法使用之土地，依照上開法條規定，土地所有權似並不因而消滅，地政機關更不能逕為登記」。又按「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，土地法第12條第1項規定其所有權視為消滅，應辦理消滅登記，由土地所有權人申請，經該管地政機關會同水利機關勘定無誤後辦理之。」亦為內政部75年6月25日台（75）內地字第418876號函釋。查前揭函釋乃內政部本於行政主管機關之地位所為闡明法規原意之釋示，應自法規生效之日起有其適用（司法院釋字第287號解釋參照），並其內容核與土地法第12條及土地登記規則第93條所規範之意旨相符，爰均予援用。
（二）經查，本件系爭19筆分屬中華民國、屏東縣、財團法人臺灣省屏東縣東港東隆宮所有及洪式龍等人共有之土地，於原告95年1月16日申請上開土地為消滅登記前，均已登記為上開訴外人所有，有系爭土地之土地登記謄本在卷可稽。系爭土地縱如原告所稱於民國20年間因水流沖刷塌沒之天然變遷而均成為可通運之河道，然自斯時起，上開所有權人對於系爭土地之所有權並非真正絕對消滅，而僅係暫時停止其權利義務之行使及負擔而已，並賦予原所有權人於將來回復原狀時，仍可回復其所有權，已如前述。又依上開內政部之二件函釋可知，私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，依土地法第12條第1項規定其所有權視為消滅，應辦理消滅登記，應由原所有權登記人申請登記，經該管地政機關會同水利機關勘定無誤後辦理之，不但地政機關更不能逕為消滅登記，且原所有權人以外之第三人自亦無權單獨行使原所有權登記人之權利，而申請該管地政機關為土地消滅登記，亦甚為明確。故原告於95年1月16日以其名義向被告申請系爭土地之消滅登記，經被告95年1月24日屏港地1字第0950000482號函否淮原告登記之請求，依法核無不合。原告主張系爭土地於民國20年間，因水流沖刷塌沒之天然變遷而均成為可通運之河道，而業已消滅，其為人工復地，依時效取得系爭土地之所有權，成為權利人，自得依土地登記規則第27條以權利人之名義單獨申請系爭土地之消滅登記云云，顯有誤解，不足採取。
三、關於請求被告應作成准予原告辦理系爭土地因時效取得所有權登記之部分：
（一）按「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」民法第769條及770條固分別定有明文。然司法院釋字第107號解釋理由書載明：「查民法第769條、第770條，僅對於占有他人未登記之不動產者許其得請求登記為所有人，而關於已登記之不動產，則無相同之規定，足見已登記之不動產，不適用關於取得時效之規定。」且司法院79年6月6日（79）秘台廳（一）字第01638號函亦以：「民法第769條，第770條之『他人未登記之不動產』，係指該不動產自始未經地政機關就其所有權之權屬登記於土地登記簿而言。」準此，因時效取得不動產所有權者，民法第769條、第770條不僅規定其占有之期間及占有之方法，並明定其占有之土地，以他人未登記之不動產為限，故民法第769條、第770規定應作目的性之限縮解釋，其所謂「未登記」係指該土地未經地政機關於土地登記總簿為所有權歸屬之登記而言，即土地於總登記前為無主之土地，始足當之，已灼然甚明。是最高行政法院76年度判字第2231號判決意旨即明載：
「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人，參照民法第769條規定，應以未登記之土地為限。如其土地已辦妥土地總登記，其所有權已有歸屬，不問其土地為公有或私有，即不得再為取得時效之標的，依土地法第54條規定，無從申請為土地所有權之登記。又登記機關接收申請登記案件後，經審查結果，認為依法不應登記者，應以書面敘明理由，駁回其登記之申請。．．。」亦足資參照。
（二）本件原告雖主張系爭土地於民國20年間，曾因水流沖刷塌沒之天然變遷而均成為可通運之河道，自斯時起，其所有權應視為消滅云云。然查，依土地登記謄本所載，系爭土地皆為經土地總登記而來，其所有權人分別為中華民國、屏東縣、財團法人台灣省屏東縣東港東隆宮所有及洪式龍等人共有之土地，均為已登記之不動產，而非他人未登記之不動產，揆諸前揭說明，系爭土地顯非取得時效之標的，已甚明確。本件原告於95年1月16日以其以所有之意思，和平公然繼續占有使用系爭土地已達40年，而申請時效取得系爭土地所有權之登記，經被告95年1月24日屏港地1字第0950000482號函否淮原告登記之申請，依法亦核無不合。原告主張其以所有權人之意思，和平公然繼續使用系爭土地至今已40年，得依時效而取得系爭土地之所有權，並依土地登記規則第4條、第27條、第34條規定，提出土地登記申請書及相關文件，申請時效取得系爭土地之所有權，依法有據云云，亦有未洽，自難憑採。至於原告提出最高法院61年度台上字第1007號判決及臺灣高等法院台南分院60年度上字第2147號判決，主張系爭土地係因天然變遷，成為與河可通之河川地，迄該判決時止，仍為浮覆，而合於土地法第12條第1項之規定，故系爭新生土地係因原告之人工使之化為道路、魚塭、池塘等設備，而非系爭土地回復原狀云云，然查，上開民事判決意旨，僅係為駁回剷除原告於上開烏龍段368及368之1地號2筆土地之地上物及搬除水產物後，交還土地於所有權人屏東縣東港東隆宮之判決，與本件之爭點無關，故不予論述，附此說明。
四、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原處分否准原告就系爭土地為消滅登記及因時效取得土地所有權登記之申請，均無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨求為均予撤銷，並求為判決被告應作成准予系爭土地之消滅登記，並作成准予原告時效取得系爭土地所有權登記之處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故原告請求傳訊證人李林錦桃、阮政祥、林義勇、林妙蓮及林錦慧，並請求本院勘驗現場，以證明系爭土地53年前之狀況及現在新生地之狀況，已核無必要；另兩造其餘攻擊防禦方法，亦核與本件判決之結果均不生影響，爰無逐一論述之必要，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 20 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 12 月 20 日
書記官 林幸怡