高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00748號原 告 甲○○被 告 高雄縣政府環境保護局代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 戊○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國95年7月7日府法訴字第0950159997號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告接獲人民陳情，於民國（下同）94年9月9日至原告所有高雄縣路○鄉○○段93-8、93-15、93-16及97-4地號土地（下稱系爭土地）執行稽查業務，發現系爭土地遭棄置大量一般廢棄物，遂以原告未善盡土地管理之責，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條第1款規定處原告新台幣（下同）1,200元罰鍰，並限於95年5月15日前改善完成。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造之主張：
一、原告主張：
（一）按「本法所稱公司負責人：在無限公司、兩合公司為執行業務或代表公司之股東；在有限公司、股份有限公司為董事。」公司法第8條第1項規定。原告固為系爭土地登記之所有權人，實則系爭土地乃崧歡行股份有限公司（下稱崧歡行公司）所有，因購入當時公司不得為農地所有權人，故信託登記公司股東即原告名下，崧歡行公司始為實際管理人，此觀台灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官95年度偵字第5403號不起訴處分書理由，略以：「．．．參以訊之證人丁○○即崧歡行公司負責人於偵查中證稱：『當時因為有利用到他一些錢，所以才登記他的名字，89年7月後，公司營業不良被查封後，我們就等法院拍賣，就沒有管了等語；．．．」，顯然系爭土地管理權責仍屬崧歡行公司董事長丁○○，仍在崧歡行公司營運使用管理之範圍，不應由原告處理善後清除之責任。
（二）原告曾受內政部警政署環保警察第三中隊（下稱環保警察第三中隊）警員丙○○之約談，丙○○於調查時曾拿２張於系爭土地偷倒廢棄物之車輛照片要原告指認是否認識照片中的車輛，原告不認識照片中的車輛，並當場記下照片中的車號分別為7J-576、008-GN。經查，車號00-000車輛為「新航陸運企業有限公司」所有，其負責人為邱江敏；車號000-00車輛為「松達交通有限公司」所有，其負責人為蔡秀女。系爭土地之廢棄物顯然是由上開車號00-000、008-GN等車輛所偷倒，應處分其負責人，不應由原告負責處理善後清除之責任。
（三）綜上所陳，系爭土地係由崧歡行公司經營使用管理之範圍，自與公司法第8條之規定不符，且系爭土地之廢棄物是由車號00-000、008-GN等車輛所偷倒，不應處分原告，處分原告處理善後清除之責任已構成行政訴訟法第２０１條規定之權力之濫用，且有違適當性原則，自非適法。
二、被告答辯意旨略以：
（一）按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」廢棄物清理法第11條第1款所明定。查系爭土地被發現遭棄置大量廢棄物，造成環境污染，此有高雄縣政府94年9月9日稽查紀錄影本及照片附卷可稽。又一般廢棄物清理責任人為所有權人、管理人或使用人清除之責任人，此乃為貫徹改善環境衛生，維護國民健康之公共目的，而課予土地所有人、管理人或使用人清除其管領土地上廢棄物之社會義務。申言之，土地所有人、管理人或使用人其所負責任係屬狀態責任，並非因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任，而是對發生之危害之物具有事實管領力而負責，爰此，原告為系爭土地之所有人，顯然對系爭土地享有事實上之管理力，被告核認違反廢棄物清理法第11條第1款規定所課予之作為義務，並無不當。
（二）次查，依原告提具崧歡行公司86年6月20日86年股東常會議事手冊影本可知，原告為崧歡行公司董事之一，依公司法第8條規定，原告基於公司負責人及系爭土地所有人之身分，對於系爭土地之環境衛生管理維護等事宜，即有事實上之管理力，況系爭土地無出租、出借予他人使用之情形，顯然無廢棄物清理法第11條第1款所稱，就系爭土地應負清除責任之「管理人」、「使用人」。至於原告因何事登記為系爭土地所有人，係屬與他人私權行為，與本件處分尚屬無涉，故原告主張不應由原告處理善後清除之理由，亦難採納。
（三）至於原告主張就內政部警政署環保警察第三中隊丙○○約談之車輛照片，即認定為傾倒廢棄物之行為犯，應由傾倒廢棄物者負清除之責云云。惟查，經被告於95年9月5日電繫內政部警政署環保警察第三中隊丙○○查證表示，其顯示僅為停放於現場之車輛照片，而非傾倒廢棄物之相關事證；按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實，刑事訴訟法第154條第2項定有明文。次按認定不利於民眾之事實，需依積極證據，苟積極證據不足為不利於民眾之認定，更不必有何有利之證據，有最高法院30年上字第816號、40年台上字第86號、52年台上字第1300號判例可資參照。故原告亦不能以崧歡行公司經營使用管理之範圍及欠缺事證之照片等理由，規避法令所賦予之責任。被告依廢棄物清理法裁處原告1,200元最低罰鍰，且限期清除，並無不合。
理 由
一、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」「有下列情形之一者，處新台幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款分別定有明文。
二、本件被告因接獲人民陳情，於94年9月9日至原告所有系爭土地執行稽查業務，發現系爭土地遭人棄置大量一般廢棄物，遂以原告未善盡土地管理之責，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條第1款規定處原告1,200元罰鍰，並限於95年5月15日前改善完成等情，為兩造所自陳，並有被告95年2月15日高縣環六字第0951000335號函附告發單及處分書暨現場照片附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：系爭土地固登記在原告名下，實則乃崧歡行公司所有，購入當時因受公司不得為農地所有權人之限制，故信託登記在公司股東即原告名下，是以崧歡行公司始為系爭土地實際管理人，不應由原告負處理善後清除之責任。且環保警察第三中隊亦曾發現傾倒廢棄物之車輛，則本件應由該車輛之所有人負清除責任，不應處罰原告等語，資為爭執。
三、經查：
（一）證人即崧歡行公司負責人丁○○於本院審理時雖證稱系爭土地為崧歡行公司購入信託登記於原告名下，係由崧歡行公司自行管理，直到公司財務發生問題系爭土地被查封為止等語；惟查，證人丁○○前於原告涉嫌廢棄物清理法刑事案件中，先於95年1月5日在環保警察第三中隊調查時稱：「該土地不是公司所有，是私人所有（股東私人所有），．．當時買來是要種植樹木，當時購買時地貌為一空地沒有被傾倒、堆置廢棄物。．．．當初是一起買地然後登記在甲○○的名下，甲○○在管理，．．．沒有租給別人，查封前甲○○在管理，現場樹木也是甲○○種植的．．．。」等語；嗣於高雄地檢署95年度偵字第5403號偵查時稱：「這塊地是我私人購買的，當時因為用到他（指原告）一些錢，所以才登記他的名字，我再把土地提供給公司做試驗林場使用，這四塊土地以前公司是有請人負責除草跟澆水，89年7月後，公司營業不良被查封後，我們就等法院拍賣就沒有管了。」等語，此經本院調取上開案卷附卷可稽。經核證人丁○○之證言，前後歧異，則系爭土地是否確屬崧歡行公司所有，殊值懷疑。況「依本法所為之登記，有絕對之效力。」土地法第43條定有明文；系爭土地係原告於83年5月28日購入，登記為所有權人，旋於83年6月10日由原告向台灣省合作金庫借款，並設定6千萬元最高限額抵押權在案；嗣於89年7月1日經債權人中國農民銀行聲請假扣押查封登記，台灣高雄地方法院（下稱高雄地院）執行處已將假扣押裁定送達原告，並發函通知原告及債權人於同年9月18日至現場指界，惟原告經受合法通知，並未於是日到場，而是由中國農民銀行承辦人員導引法院執行處人員至系爭土地現場完成指封；而當時現場僅是雜草叢生之荒置土地，並查封後土地仍是交由債務人即原告管理；又上開台灣省合作金庫之抵押債權其後則輾轉讓與訴外人簡文彥承受，相關之債權讓與通知，亦均是對原告為通知，凡此均未見原告、崧歡行公司或是丁○○出面表示異議等情，此觀上開刑事偵查案卷可明，復經本院調取高雄地院89年全字第3265號假扣押卷及89年度執全字第1857號卷等附卷可憑。準此可知，原告主張其僅是系爭土地之信託登記人云云，已難採信。況即便系爭土地是信託登記原告名下，但此乃原告與委託人間之內部關係，然於系爭土地登記所表徵之對外關係而言，原告仍為系爭土地之所有權人，並原告事實上對系爭土地亦有其管理或處分信託財產之權限，否則原告焉能以其名義向銀行借款並設定抵押權，且嗣於無法清償債務時，仍由原告以所有權人自居，接受法院或債權人之查封及債權讓與通知，然原告及崧歡行公司均無異見之理﹖次按「已查封之不動產，以債務人為保管人者，債務人仍得為從來之管理或使用。由債務人以外之人保管者，執行法院得許債務人於必要範圍內管理或使用之。」強制執行法第78條亦有明文。系爭土地於89年9月18日法院為假扣押執行查封時，係將該土地交由債務人即原告保管，查封完畢後並已通知原告之事實，此有查封筆錄及高雄地院民事執行處89年9月27日（89）高貴民春89執全第1857號函影本附高雄地院89年度執全字第1857號執行卷足稽。又本件經被告函詢高雄地院民事執行處，據覆已查封之不動產仍以債務人為保管人，仍得為從來之管理或使用，故在查封土地未拍定發給拍定人權利移轉證書前，該查封土地所有權人仍未變，從而所有權人應負之行政法規義務，當然不受查封影響，有該處95年5月9日95雄院民春89執全字第1857號函附訴願卷可稽。
是原告不僅為系爭土地之所有權人，且為系爭土地查封後之保管人，換言之，縱令崧歡行公司曾經管理系爭土地，然系爭土地遭查封後，該公司已不再管理系爭土地，此經證人丁○○證述在卷，則原告不論是基於系爭土地所有權人或者是基於經高雄地院民事執行處責令保管系爭土地之債務人身分，原告均有管理系爭土地之義務，殆無疑義。原告一再爭執其僅是受託登記之名義上所有權人，並無管理系爭土地之義務云云，殊非可採。又系爭土地查封時，現場乃雜草叢生之空地，未倒有廢棄物，此觀前述查封筆錄，復經證人丁○○及原告於前述廢棄物清理法刑事偵查案卷時陳述甚詳。從而可知系爭土地於查封時，並無垃圾及雜物，該土地上之垃圾係因原告疏於管理，任由他人丟棄所致，洵堪認定。
（二）按廢棄物清理法第11條第1款有關一般廢棄物清除之規定，除於指定清除地區以內者係由執行機關清除外，應由土地、建築物之所有人或管理人為清除之責任人，此乃法律為貫徹改善環境衛生，維護國民健康之公共目的，而課予土地、建築物所有人或管理人清除其管領土地上廢棄物之社會義務，該項責任並非因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任，而是因為對發生之危害之物具有事實管領力而負責，人民在法律上是否成為責任人的判斷，係以個人之社會表現作為判斷之標準，苟有違反的狀態即應負責，不問其出於故意或過失，因此，除因本身的行為而有可能成為責任人外，如已對其他人的生活產生違法狀態時，亦需負責。申言之，上開法律規定，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明。蓋因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人、管理人、使用人既享有可使用土地之利益，即應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。故縱系爭之事業廢棄物並非土地所有人所堆置，所發生之環境污染亦非土地所有人所造成，然課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段。又廢棄物清理法第11條第1款係將土地使用人與所有人、管理人並列，則此所謂「使用人」當係指對土地具有持續並全面使用權源之事實上管領人，自不包括僅以丟棄廢棄物為目的，而無管領該土地意思之行為人。是原告既為系爭土地所有權人及管理人，其未善盡管理維護系爭土地之義務，而遭他人棄置廢棄物，揆諸前揭說明，原告自負有清除俾符公共衛生之義務，然其竟疏未管理清除，其有違廢棄物清理法第11條第1款規定，已堪認定。至被告固亦負有取締違規棄置廢棄物行為人之義務，惟該行為人所違反者為廢棄物清理法第27條之禁止規定，此與土地所有權人負有管理並清除土地上廢棄物之義務，並不相同，故縱令被告也有取締該行為人，仍不能解免原告之義務，是原告主張被告應查明傾倒系爭廢棄物之行為人，由該行為人負責清除，不應責由原告負責云云，並非可採。
四、綜上所述，原告為系爭土地之所有人及管理人，未依規定清除其土地內之一般廢棄物，被告乃依廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款規定，裁處原告罰鍰1千2百元，並限於95年5月15日前改善完成，認事用法，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段，第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
書記官 楊曜嘉