高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00075號原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因損害賠償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）94年7月20日，以其所有屏東縣○○鄉○○段○○○○○○○號農牧用地（面積2.8605公頃，下稱系爭土地），向被告申請「粗放果園廢園造林及獎勵平地景觀造林計畫」獎勵金，經被告94年7月25日派員會同有關單位人員勘查後，准予列入94年度獎勵平地景觀造林，並命原告應於1個月內將系爭土地之地上物果樹及雜草砍除，且於94年9月15日前領苗造林。嗣原告於94年8月30日提出核撥苗木申請書並表明地上物已清除，惟經被告於94年9月12日派員會同有關單位人員勘查結果，系爭土地地上物仍未清除完畢，乃以94年9月14日屏府農林字第0940177350號函復原告應俟地上物完全清除後再領苗造林。嗣因被告獲知系爭土地仍遺留有廢棄物未清理，乃依規定以94年9月22日屏府農林字第0940183180號函撤銷（實為廢止）上開准將原告列入94年度獎勵平地景觀造林之處分。原告乃以被告應補償其因信賴被告核准獎勵造林處分而砍除系爭土地地上經濟作物及其他財產上之損失，而提起本件一般給付訴訟（原併請求撤銷被告94年2月17日禁止整地後將剩餘土石外運函、命被告代為清理廢棄物及命原地主負擔代清除費用等項，均經原告撤回）。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告應賠償原告新台幣（下同）229,630,000元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之主張：
壹、原告主張之理由：
一、系爭土地乃原告於93年6月間，向台灣屏東地方法院拍賣取得，同年10月25日點交，點交前因發現前地主疏於管理，致發生盜採砂石，留下窪地坑洞及被傾倒廢棄物、水道不良及農路不足情形，需整地處理，曾於93年8月31日向被告申請整地，被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）亦派員勘查，並告知已通知前地主鍾鄧金快處理，惟嗣後該局卻要求原告自行清除，未依廢棄物清理法第71條規定，代為清除、處理，並向前地主求償清理、改善及衍生之必要費用，顯然違法。而整地部分，被告農業局限制原告整地後剩餘土砂石不能外運，致整地遭到困難，經向高雄縣政府詢問有關造林獎勵申請辦法後，原告乃向被告提出本件獎勵平地景觀造林之申請，並獲得許可，有被告94年8月10日屏府農務字第0940151890號及94年8月16日屏府農林字第0940156668號函可稽，被告並要求原告於94年9月12日前完成砍除地上物，原告因而砍除系爭土地上之大小果木作物，計有椰子420棵（被告認可補償175棵）、芒果150棵（部分依鄰地協議移植臨界，大部份移植已死亡）、龍眼45棵、檳榔320棵、朴子30棵、釋迦30棵、綠竹林0.08公頃，辦理廢園造林。嗣被告於94年9月12日勘查現場，認有部分芒果樹移植鄰界不合規定，原告乃於94年9月19日申請以造林面積減量處理，被告竟以系爭土地留有廢棄物尚未清除為由，以94年9月22日屏府農林字第0940183180號函撤銷獎勵造林申請，需報環保單位檢查清除完畢後再申請，然未告知依據之法令。查系爭土地廢棄物之爭議，非近期發生，被告環保局之函文均有副知，若廢棄物未清理即不合獎勵規定，被告不應通知廢園，致原告砍除上開作物，造成本件損失。
二、被告94年8月10日屏府農務字第0940151890號及94年8月16日屏府農林字第0940156668號函內容，係原告砍除作物後通知屏東縣高樹鄉公所（下稱高樹鄉公所）陳報，被告主張已通知原告地上物需清除，與事實不符，且獎勵造林要點並無此項規定。又被告提出94年9月12日會勘記錄，主張內容載有尚未清除果木地上物，且經原告本人簽字，查該記錄於原告簽字時內容為空白，所稱內容應為事後填補。至原告94年8月30日申請書表示已清除地上物乙節，該申請書乃係高樹鄉公所提供之書表，所有造林戶均相同填具，此或為制式書表有誤，或係被告上開函文有誤，然被告並未告知，違反行政程序法第9條規定。況事實上地上物砍除後均置放於園地任其腐敗以作堆肥，何需清除。
三、本件主爭點為系爭土地廢棄物未清除，能否造林。依行政院農業委員會95年12月21日農授林務字第0951623593號函文內容，雖陳稱廢棄物未清除，暫不宜參與造林計畫，惟應不得溯及既往，且該函已陳明獎勵造林要點並未規定埋下大量廢棄物能否參與平地造林計畫；另上開函文所陳之學理上廢棄物與造林關係，對照系爭土地照片草木成長無礙之事實，足證學理仍有欠缺，且學理意見非法令，行政院農業委員會該主張難認合法。故被告因系爭土地廢棄物未清除，主張應予撤銷云云，亦難認合法。再者，被告主張系爭土地因留有部份果木未砍除乙節，查平地景觀造林並無不得減少面積，保留部分林木之規定，原告曾詢問高雄縣政府，若欲保留部分林木僅需扣除相當面積即可；且因桃花心木20年可高達20至30公尺高度，源泉村村長告知應注意避免造林影響鄰地作物，故原告於94年9月19日通知被告，請以造林面積減量處理，然被告並無函復，又主張未收到原告之通知等，查電話通知及傳真送達為法所許，承辦人柯佑穎既未告知未收到通知，此係被告內部作業問題，與原告無涉，被告逕予撤銷，違反行政程序法第4條至第10條及第119條規定。
四、按行政訴訟法165條規定當事人無正當理由不從提出文書之命者，行政法院得審酌情形，認他造關於該文書之主張或依該文書應證之事實為真實。故本件損失補償金額應以原告所提數量及推算金額為準。依行政程序法第120條第1項、第2項及民法第216條計算原告所受損害如下：㈠廢園部分：系爭土地原有大小果木作物，計有椰子420棵，芒果150棵，龍眼45棵，檳榔320棵，破朴子30棵，釋迦30棵，綠竹林0.08公頃以8棵計算，合計1,003棵，以15,000元為單價計算，因辦理廢園造林砍除過程損及鄰地余丁萬所有破朴子樹1棵賠償15,000元（由源泉村村長轉交），相關施工費用36萬元等損失共計15,405,000元，被告應賠償1,500萬元。㈡造林部分：依造林辦法每公頃20年補助161萬元，本地號有2.8605公頃計463萬元，擬植桃花心木等高級木4,200棵，20年後估可達20公尺高，幹徑30公分以上，以目前價格每棵約5萬元，計21,000萬元，被告應賠償21,463萬元。㈢以上合計22,963萬元。另依90年2月20日內政部台（90）內地字第9060327號函頒之農作改良物徵收補償費查估基準估算，廢園部分計21,597,812元、造林部分計241,500,000元、廢園工程費360,000元、獎勵金4,630,000元，合計268,087,812元，金額將遠超過22,963萬元。
貳、被告主張之理由：
一、原告所有系爭土地（面積2.8605公頃），於94年3月20日向被告提出申請獎勵平地景觀造林案。被告於94年4月6日上午派員會同有關單位人員勘查現場後，以94年4月24日屏府農林字第0940077501號函復原告「因涉及椰子廢園獎勵，將暫保留申請面積並錄案，俟廢園獎勵部分核准後再列入獎勵造林。」原告嗣於94年7月20日向被告提出申請參加粗放果園廢園造林及獎勵平地景觀造林案，經被告於94年7月25日上午派員會同有關單位人員勘查現場後，以94年8月10日屏府農務字第0940151890號函復高樹鄉公所轉知原告略以「上揭土地目前種植已經濟生產之椰子175株面積約0.70公頃，符合粗放果園廢園造林規定，至於其他面積擬列入一般造林申請。．．．於文到一個月內將地上物果樹及雜草砍除且不得擅自開挖或將土石外運，於完成後報請貴所檢查，並報本府核撥苗木造林，倘未於期限內提出視同放棄論，．．．」並以94年8月16日屏府農林字第0940156668號函復屏東縣高樹鄉公所轉知原告略以「准予列入94年度獎勵平地景觀造林，惟應砍除地上物，由該公所檢查符合規定之後，再報府憑核撥苗木，並於94年9月15日前領苗造林」；嗣原告於94年8月30日提出核撥苗木申請書並表明地上物已清除，惟經被告於94年9月12日上午派員會同有關單位人員勘查現場後，以94年9月14日屏府農林字第0940177350號函復略以「經會同勘查結果地上物尚未清除完畢，俟地上物完全清除後再報府憑核撥苗木。」顯然原告刻意欺瞞被告地上物已清除企圖掩飾其違規事實。且迄今原告未於期限內清除地上物，更未於94年9月15日前領苗造林，自願放棄粗放果園廢園造林「面積約0.70公頃」及一般造林申請「面積約2.1605公頃」。
二、另有關「土地被傾倒垃圾廢棄物」部分，被告以93年10月5日屏環查字第0930018506號函復原告「本局（屏東縣環保局）於93年9月18日派員前往勘查，目視該農地雜草叢生，僅於產業道路旁發現有數堆廢椰子殼及廢樹枝葉，並已將現場查處情形於93年9月21日以網路回復告知原告，若土地環境與公共衛生有關者，依廢棄物清理法規定仍需由土地所有人、管理人或使用人清除處理在案，惟至95年10月26日止，原告仍未依廢棄物清理法第11條第1項規定清除地上廢棄物。
有關「農地整地」部分，被告以94年2月17日屏府農務字第0940030480號函復原告：「．．．本案農地整地已涉及土石外運，本府應不予同意，因農業用地之整地行為，並不得涉及土石外運、外賣或回填工程營建廢棄物或有毒害之物質污染農地．．．。」復以94年4月12日屏府農務字第0940056974號函復原告：「台端曾多次向本府申請農地整地事宜，因請求目的涉及土石外運，則礙於相關法令規定之規定，未予同意辦理，本局已多次函復台端並作出不再處理之處分在案。．．．。」基上所述，可知原告並無做「清除廢棄物」及「農地整地」等工作；亦即原告經由法院拍賣所得之系爭土地，在未清除廢棄物前並不適合做農業使用。而原告刻意隱瞞事實，於94年3月20日向被告提出申請獎勵平地景觀造林，顯見原告有謊稱之違章事實。
三、被告辦理獎勵平地景觀造林業務係依照行政院90年8月31日臺農字第050355號函核定「平地景觀造林及綠美化方案」據以辦理，其實施期程自91年1月1日起至97年12月31日止，並以集團造林為原則，其造林面積應毗連2公頃，或同一地段毗鄰5公頃以上，且不受水旱田利用調整後續計畫基期年之限制，又該獎勵造林案之申請、配苗、造林成果檢測、獎勵金發放等事宜，均依據「獎勵造林實施要點」規定辦理。另有關獎勵期限為20年，新植第1年每公頃154,000元，撫育2至6年每年每公頃84,000元，撫育7至12年每年每公頃74,000元，並以逐年檢測符合該要點第6條等規定標準者，發給造林獎勵金。
四、本件原告於94年7月20日向被告提出申請參加獎勵平地景觀造林，經被告派員勘查其地上計有椰子、檳榔、龍眼、芒果等作物，並當面告知原告符合「水旱田利用調整後續計畫」之規定，同意申請廢園造林。嗣被告均以書面去函通知原告應俟地上物清除後再憑撥造林苗，惟原告仍未清除，致遭屏東縣環境保護局開單告發，並經被告撤銷原申請案後，始要求被告賠償廢園造林費用，惟基於獎勵造林期限為20年，該筆土地上之廢棄物勢必影響日後造林苗木生長與成活率，為避免浪費公帑，同時顧及造林苗木成林後之公益性，更應謹慎辦理，故被告要求該筆土地廢棄物完全清理並由被告環境保護局檢查後，再重新提出獎勵造林申請，若符合規定，將依「森林法」、「獎勵造林實施要點」等相關規定辦理。
五、按農業發展條例第3條第1款規定「農業：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林．．．等產製銷及休閒之事業。」第10款規定「農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林．．．使用者。‧‧‧」第12款規定「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林．．．等使用者。‧‧‧」同條例第19條規定「為確保農業生產環境，避免地下水及土壤污染，影響國民健康，．．．．應依照土壤及地下水污染整治．．．等事項之相關法規辦理。」次依土壤及地下水污染整治法第13條規定「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，．．．．必要時，限制農地耕種‧‧‧」；又依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條第1、2款規定農業用地現場有阻斷排灌水系統；現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者，．．．不得認定為作農業使用。原告農地欲作造林使用亦屬農業使用行為，且該農地埋有大量之營建廢棄物尚未清除，顯見此地為已受污染之地，不得為耕作造林使用。依據行政院農業委員會林務局編印之平地景觀造林手冊造林工作注意事項四、造林時整地之原則；及依被告環保局94年9月12日屏環查字第0940018064號函，現場仍遺留有廢棄物需清理，被告遂於94年9月22日以屏府農林字第0940183180號函復原告「土地仍遺留有廢棄物尚未清理完畢，撤銷獎勵造林申請，請於環保單位檢查清理完畢後再重新提出造林申請。」且以95年12月18日屏府農林字第0950248251號函請上級機關釋復土地裡埋下大量之營建廢棄物無法清除，是否可以依「平地景觀造林計畫」規定申請造林，經行政院農業委員會以95年12月21日農授林務字第0951623593號函復「該土地不宜造林」。
六、原告質疑被告94年9月12日會勘記錄內容，惟該會勘記錄係依據原告94年8月30日申請書向被告表明「地上物已清除」，被告遂於94年9月12日上午派員會同有關單位及高樹鄉公所人員勘查現場，並向原告說明後，原告並無異議同意簽名。被告嗣於94年9月14日以屏府農林字第0940177350號函復原告：「經會同勘查結果地上物尚未清除完畢，俟地上物完全清除後，再報府憑核撥苗木。」原告亦無異議。至於原告94年8月30日申請書內容疑義，該申請書內容略稱：「本人土地座落田子段186-30地號，已核准列入94年度獎勵平地景觀造林，地上物已清除，請核發桃花心木3,000株、肉桂1,200株苗木。」被告係依據原告之申請排定94年9月12日上午派派員會同有關單位人員勘查現場。
七、至原告訴稱於94年9月19日通知被告造林面積減少，係為原告謊稱，其理由如下：（一）依公文處理原則，所有來文皆經被告以電腦掛號，再交由主辦局辦理，所有文件皆列管並有辦理之時效性，被告遍查電腦掛號並無此來文。（二）原告95年12月之行政訴訟言詞辯論狀主張「砍除過程損及鄰地余丁萬所有朴子樹1棵」，顯見原告所謂94年9月19日函係依據被告95年12月21日所提行政訴訟補充答辯狀，事後自行創立謊稱通知被告造林面積減少。
八、綜上所述，依據行政院農業委員會造林工作注意事項第4點第1項有關整地之規定、95年12月21日農授林務字第0951623593號函及原告主張此一造林地之地下有大量建築廢棄物，請被告環保局清除，故准予原告列入94年度獎勵平地景觀造林之處分違反上述規定及函釋，故被告以94年9月22日0000000000號函撤銷該行政處分，且因原告有行政程序法第119條第1項之事由（並未清除地上物及雜草，而謊稱已清除），故無信賴利益補償之問題。退而言之，被告以94年8月10日屏府農務字第0940151890號函核准原告造林申請，且應於文到1個月內將地上物果樹及雜草砍除且不得擅自開挖或將土石外運之附款（負擔），惟原告並未履行此一負擔，依行政程序法123條第3款之規定，原告並不得主張信賴利益補償。
理 由
一、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；」「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」行政程序法第117條前段、第118條前段、第120條定有明文。又「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：⒈法規准許廢止者。⒉原處分機關保留行政處分之廢止權者。⒊附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。⒋行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。⒌其他為防止或除去對公益之重大危害者。」「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」行政程序法第123條、第125條、第126條定有明文。依上揭規定可知，授益處分若屬違法，行政機關於裁量撤銷之利益大於值得保護之信賴利益後，得予以撤銷；且撤銷之效力，原則上溯及既往發生；然應補償受益人因信賴該處分致遭財產上之損失。至授益處分如作成時合法，行政機關僅於有行政程序法第123條各款事由時，始得予以廢止，且廢止之效力原則上係向將來發生，但受益人未履行負擔致原處分遭受廢止者，得例外溯及既往失其效力；又基於法規之規定或上開第123條第2、3款廢止原因，乃相對人所預見或有可歸責之事由所致，毋庸考慮信賴保護之問題外，以第123條第4、5款事由廢止者，均應合理補償相對人之損失。惟就合法授益處分之廢止，現行法規或實務上用語之操作，多有誤用「撤銷」情形，應先予敘明。又上開第123條第3款所稱附負擔之行政處分，係指於合法授益行政處分作成同時，為達一定行政目的，而以附款方式，課加處分相對人之負擔。是以若原處分機關廢止原授予利益之合法行政處分，係相對人未履行該負擔之義務所致，相對人即有可歸責事由，其信賴並不值得保護，自無信賴利益補償請求權，亦先敘明。
二、查，本件原告所有系爭土地，於94年3月1日，經由屏東縣高樹鄉公所向被告申請獎勵平地景觀造林（申請書見本院卷第139頁），被告於94年4月6日派員會同有關單位人員勘查現場（會勘記錄見本院卷第170頁）後，以94年4月24日屏府農林字第0940077501號函通知原告略以：「因涉及椰子廢園獎勵，將暫保留申請面積並錄案，俟廢園獎勵部分核准後再列入獎勵造林。另尚未補正重新填寫之橫式申請書、切結書，請速補齊以利造林申請。」（見本院卷第169頁）嗣原告補齊相關文件，再於94年7月20日經由高樹鄉公所向被告申請參加粗放果園廢園造林及獎勵平地景觀造林，被告於94年7月25日派員會同有關單位人員勘查現場後，先以94年8月10日屏府農務字第0940151890號函（見本院卷第20頁）通知原告及高樹鄉公所略以：「系爭土地目前種植已經濟生產之椰子175株面積約0.70公頃，符合粗放果園廢園造林規定，至於其他面積擬列入一般造林申請。．．．請貴所（即高樹鄉公所）轉知申請人，文到1個月內（即94年9月12日，參原告95年1月27日補充狀，本院卷第10頁第15行）將地上物果樹及雜草砍除，且不得擅自開挖或將土石外運，於完成後報請貴所檢查，並報本府核撥苗木造林，倘未於期限內提出視同放棄論．．．。」並依據上開函文，再以94年8月16日屏府農林字第0940156668號函（見本院卷第21頁）復原告及高樹鄉公所略以：「．．．二、甲○○申請座落高樹鄉田段子186-30號土地，面積計2.8605公頃，符合獎勵平地景觀造林規定，准予列入94年度獎勵平地景觀造林。三、請貴所轉知申請人待地上物砍除後，由貴所檢查再報府憑核撥苗木，為配合本年度計畫執行期限，請於94年9月15日前領苗造林。」原告嗣於94年8月30日提出核撥苗木申請書（見本院卷第192頁）並表明地上物已清除，惟經被告於94年9月12日派員會同有關單位人員勘查結果地上物仍尚未清除完畢（會勘通知及記錄見本院卷第194、195頁），被告乃以94年9月14日屏農林字第0940177350號函（見本院卷第22頁）將勘查結果通知原告，並告知應俟地上物完全清除後再報請被告憑撥苗木。旋因被告之環保局以94年9月12日屏環查字第0940018064號函（見本院卷第44頁）通報該局發現系爭土地整地後仍遺留有廢棄物未清理等情形，被告遂以94年9月22日屏府農林字第0940183180號函（見本院卷第23頁）撤銷（實為廢止，理由後述）原准將原告列入94年度獎勵平地景觀造林處分等事實，已經兩造分別陳明在卷，並有原告申請書、切結書、被告上開函文、會勘記錄影本及現場照片附卷可稽，洵堪認定。
三、原告提起本件訴訟，是以若系爭土地上廢棄物未清理即不合獎勵規定，被告即不應通知原告廢園，致原告因信賴被告准予造林申請之授益處分，而砍除地上經濟作物及受有其他財產上之損失，被告應補償原告229,630,000元；至被告主張系爭土地因留有部分果木未砍除乙節，查平地景觀造林並無不得減少面積，保留部分林木之規定，且因桃花心木20年可生長高達20至30公尺，為避免造林影響鄰地作物，故原告於94年9月19日通知被告，請以造林面積減量處理，然被告並無函復，逕予撤銷原授益處分，違反行政程序法第4條至第10條及第119條規定等語，資為爭執。
四、經查：
（一）按「凡經營林業，合於下列各款之一者，得分別獎勵之．．．前項獎勵，得以發給獎勵金、匾額、獎牌及獎狀方式為之；其發給條件、程序及撤銷獎勵之辦法，由中央主管機關定之。」「為獎勵私人、原住民族或團體造林，主管機關免費供應種苗、發給獎勵金、長期低利貸款或其他方式予以輔導獎勵，其辦法，由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」森林法第47條、第48條分別定有明文。是關於經營林業之獎勵條件、程序、方式等，中央主管機關行政院農業委員會應有行政裁量權，於衡酌造林需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係為給付行政。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，通常情形祇須國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。故主管機關行政院農業委員會依上開法律授權、行政院90年8月31日台90農字第050355號函核定之「平地景觀造林及綠美化方案」及全民造林運動綱領第7點：「為提高造林誘因，由行政農業委員會訂定『獎勵造林實施要點』延長獎勵期限並提高獎勵金。」之規定，於91年9月30日修正發布獎勵造林實施要點及印製發行「平地景觀造林參考手冊」，即非無據。而該要點第2點規定：「本要點所稱林業管理經營機關，指直轄市政府、縣（市）政府、行政院農業委員會林務局林區管理處、各大學實驗林管理處。」第3點規定：「獎勵造林之種苗，依下列方法供應之：（一）由林業管理經營機關培養，無償供應：1.造林人攜帶土地登記簿謄本、地籍圖謄本、他項權利證明書或承租契約書影印本，向造林所在地所屬鄉（鎮、市、區）公所或農委會林務局林區管理處工作站提出種苗無償配撥申請書，經查核土地有關證件無誤後，在申請書上『核對土地有關證件』欄內核章受理之。2.鄉（鎮、市、區）公所、工作站，應切實審核需要種苗數量，並填造種苗無償配撥申請具領清冊連同種苗無償配撥申請書一份，送各該林業管理經營機關審核。3.各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所、工作站所送之申請書件，逐筆詳為審查後，將配撥核定數量，登入申請具領清冊配撥核定數量欄內，送還鄉（鎮、市、區）公所、工作站。4.種苗配撥數量經各該林業管理經營機關核定後，鄉（鎮、市、區）公所、工作站，迅即通知各受配人限期具領，於種苗配撥完竣後，將造林情形登入造林登記卡，並將清冊及登記卡各一份，送各該林業管理經營機關備查，餘各一份留存。5.種苗受配人接到種苗配撥通知後，應於限期內提領，並迅即施行造林，以期提高造林成活率。．．．」另平地景觀造林參考手冊貳、七、造林對象（二）規定：「以集團造林為原則，造林面積應毗連2公頃，或同一地段毗鄰5公頃以上。」準此，原告以面積2.8605公頃之系爭土地，於94年7月20日補齊相關文件向被告申請參加參加粗放果園廢園造林及獎勵平地景觀造林，因造林面積超過2公頃，被告作成准予列入94年度獎勵平地景觀造林之授益處分，即無不合。
（二）次按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」「前項所稱之附款如下：．．．三、負擔。．．．」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。．．．」行政程序法第93條第1項、第2項第3款、第123條第3款分別定有明文。
上開所謂負擔，係指授予利益之行政處分中所附加於相對人須為一定義務之附款而言，且負擔必須至相對人主張、使用該授益處分之內容時，始生效力，並非行政機關作成授益處分時，相對人即無選擇餘地被接受該處分及負擔。
又上開平地景觀造林參考手冊肆、造林工作注意事項四、造林時，應按照下列方式辦理（一）規定：「整地：造林之前需要整地，將妨礙造林幼苗生長之灌木、雜草全面刈除，以利造林。．．．植列內的灌木、雜草要刈除乾淨（留下的草頭高度不可超過20公分），．．．草列的灌木、雜草也要刈除（草頭高度不要超過40公分）．．．。」
（三）本件原告於94年7月20日向被告申請參加粗放果園廢園造林及獎勵平地景觀造林，經被告作成「准予列入94年度獎勵平地景觀造林」之授益處分，同時在該授益處分中，作出負擔附款，即原告應於文到1個月內（94年9月12日）將地上物果樹及雜草砍除，且不得擅自開挖或將土石外運，於完成後報請高樹鄉公所檢查，並報被告核撥苗木造林，為配合本年度計畫執行期限，應於94年9月15日前領苗造林等項，有被告上開94年8月10日屏府農務字第0940151890號、94年8月16日屏府農林字第0940156668號函可憑，自屬附負擔之授益處分；而上開負擔附款經核不違背該授益處分之目的，並為配合原告94年度計畫執行期限所必要，應認有相當程度之關連，符合行政程序法第94條規定，甚為顯然。如原告選擇接受該授益處分及負擔，未於期限內履行上開負擔時，被告自得依行政程序法第123條第3款規定，廢止該授益處分。
（四）查本件原告選擇接受該授益處分及負擔，於94年8月30日提出核撥苗木申請書並表明地上物已清除，經被告於94年9月12日派員會同有關單位人員勘查結果，系爭土地上果樹及雜草仍尚未清除完畢，此有原告簽名之會勘記錄影本及現場照片可稽。原告雖主張該會勘記錄於其簽名時為空白，內容係被告事後填補云云，惟就此有利於己之變態事實，原告並未舉證以實，自難採信，況原告已於95年4月3日聲請狀中自承保留部分林木未清除（參本院卷第43頁），並主張平地景觀造林並非不得減少面積，保留部分林木之規定，原告曾詢問高雄縣政府，若欲保留部分林木僅需扣除相當面積即可，已於94年9月19日通知被告，請以造林面積減量處理等語，足證該會勘記錄地上果樹及雜草尚未清除完畢之內容應為真實。至原告是否曾於系爭廢止處分作成前，向被告提出減少造林面積之申請，業經被告予以否認，而原告提出之記載發文日期94年9月19日儀田（94）字第094009019001號函影本（見被告96年1月30日函附件卷最末頁），並無被告收文戳記，被告又否認於廢止處分前曾收受，自難採信原告之主張。則原告既未於期限內履行系爭「准予列入94年度獎勵平地景觀造林」授益處分所附前開負擔，即未於94年9月12日前將系爭土地上果樹及雜草砍除，亦未於94年9月15日前領苗造林，則被告依行政程序法第123條第3款廢止該授益處分，自無不合。且被告廢止該授益處分，係因原告未於期限內履行負擔附款之義務所致，原告具有可歸責事由，揆諸上開說明，其信賴並不值得保護，不符合行政程序法第126條規定之損失補償要件，原告並無信賴利益補償請求權。從而，原告提起本件訴訟，主張因信賴被告准予造林申請之授益行政處分而受有砍除地上經濟作物及其他財產上之損失229,630,000元，被告應予賠償，即無理由。
五、再觀被告據以辦理獎勵平地景觀造林業務之「獎勵造林實施要點」及「平地景觀造林參考手冊」「獎勵農地造林要點」等規定，私有農地造林申請人，只須備齊本件理由第四項第
（一）點所述證明文件、印章、種苗無償配撥申請書等，向造林所屬鄉、鎮、市、區公所申請，經該公所查核土地有關證件無誤後，即予受理並填造種苗無償配撥申請據領清冊，送被告審查、核定配撥數量及進行配苗等程序，並未限制存有大量營建廢棄物之農地不得參加平地景觀造林，此自被告提出之行政院農業委員會95年12月21日農授林務字第0951623593號函（見本院卷第201頁）亦明。則被告原依上述程序作成「准將原告列入94年度獎勵平地景觀造林」授益處分，自無違法可言。至被告事後發現系爭土地存有大量營建廢棄物，並以之為撤銷（實為廢止）授益處分事由之一，因該等營建廢棄物容屬地上廢棄物，本在原告應履行之清理地上物整地負擔義務範圍，既有未履行情形，被告以之為廢止處分之理由，即無不當，且不因被告誤用「撤銷」而改變系爭廢止處分之性質。被告於本件主張原告造林地之地下有大量建築廢棄物，有違行政院農業委員會造林工作注意事項第4點第1項有關整地之規定及95年12月21日農授林務字第0951623593號函函釋，依法得將該違法授益處分予以撤銷云云，容屬誤解。另原告亦以被告撤銷授益處分，致其受有因信賴該違法授益處分所生之損失云云，同有誤解，併予敘明。
六、綜上所述，本件被告廢止「准予列入94年度獎勵平地景觀造林」之授益處分，係因原告未於期限內履行負擔附款之義務所致，原告並無信賴利益補償請求權，原告提起本件訴訟，請求被告應賠償其因信賴被告准予造林申請之授益行政處分而砍除地上經濟作物及其他財產上之損失229,630,000元，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘關於廢止處分是否適法等主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 15 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 2 月 15 日
書記官 洪美智