高雄高等行政法院判決
95年度訴字第753號原 告 台灣中油股份有限公司代 表 人 甲○○送達代收人 乙○○訴訟代理人 張宗琦律師
林岡輝律師複代理人 白裕棋律師被 告 高雄市政府勞工局代 表 人 丙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因身心障礙者保護法事件，原告不服高雄市政府中華民國95年6月22日高市府法一字第0950032067號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所屬油品行銷事業部高雄營業處（下稱高雄營業處）民國（下同）94年7月至9月進用員工總人數為2248至2332人之間，依行為時（下同）身心障礙者保護法第31條規定應進用身心障礙者人數約44至46人，原告所屬高雄營業處原進用身心障礙者約50至53人，惟其中31至32人因其月領薪資總額未達基本工資，經被告扣除已進用身心障礙者人數計算，致不足進用身心障礙者約23至28人，被告乃分別以94年8月24日高市勞局三字第0940018468號、94年9月20日高市勞局三字第0940020895號及94年10月19日高市勞局三字第0940023943號函核定原告所屬高雄營業處應繳納94年7月至9月之差額補助費，分別為新台幣（下同）364,320元、443,520元及380,160元，嗣該處未繳納，被告再以95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函催繳系爭差額補助費合計1,188,000元。原告不服，提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
甲、原告主張之理由：
一、程序部分：訴願決定以不受理駁回原告訴願，係屬違法。
（一）系爭95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函及所附差額補助費繳款書，已新訂繳納期限為95年2月10日，並教示救濟期間，應認為係行政處分：按「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期問內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」訴願法第57條定有明文。又「訴願人在合法期間，曾向原處分官署聲明不服，或誤向非主管官署表示不服原處分之意思者，均應認為已有訴願之提起。」（最高行政法院42年判字第38號判例意旨參照）由此可知，人民如於訴願期間內，向原處分機關為不服原處分之表示，應認該訴願已於期間內提起。另訴願案件有前開情形，於依訴願法第77條第2款規定駁回前，仍屬受理中之訴願案件，訴願人縱於提出訴願後逾30日始補正訴願書，應認訴願不合法之瑕疵業已治癒，即不得以未於30日內提出訴願書而予駁回。此參諸最高行政法院93年度裁字第459號裁定：「又『訴願人在法定期間內，向受理訴願機關作不服之表示者，視同已在法定期問內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。』修正前訴願法第11條定有明文，則苟訴願人於提起訴願後，未於30日內補送訴願書，其程式即有欠缺，依修正前訴願法第17條第1項規定，應發還訴願人，於一定期間內補正，逾期不補正時，以程序駁回。又苟訴願案件有前開情形，於依修正前訴願法第17條第1項規定駁回前，仍屬受理中之訴願案件，訴願人縱於提出訴願後逾30日始補正訴願書，應認訴願不合法之瑕疵業已治癒，即不得以未於30日內提出訴願書而予駁回。修正之訴願法於89年7月1日施行後，其第57條、第77條第2款亦有應於30日內提出訴願書及若未於30日內提出訴願書，應為不受理之決定之規定，惟基於同理，訴願人於訴願機關就其訴願為不予受理之決定前，提出訴願書者，訴願機關即不得以訴願法第77條第2款為訴願不受理之決定。
」之意旨自明。查，被告前固曾以94年8月24日高市勞局三字第0940018468號、9月20日高市勞局三字第0940020895號、10月19日高市勞局三字第0940023943號函，核定原告應繳納94年7至9月之差額補助費，分別為364,320元、443,520元及380,160元，共計1,188,000元等情。然原告對此已表示異議，除檢還繳款書外，並分別以94年10月20日高處人資字第0940004018號、94年10月27日高處人資字第0940004477號及94年12月9日高處人資字第0940004689號函，告知被告已呈請轉行政院勞工委員會（下稱勞委會）解釋，請其代為處理。被告亦分別回復原告處理進度，即94年11月l日高市勞局三字第0940024362號、94年12月14日高市勞局三字第0940029824號函。期間被告轉送之疑義案，勞委會曾作成94年9月22日勞職特字第0940052626號函，略謂相關案件仍在研議處理中，有具體結果將函知被告乙節。足見原告既已對被告上開差額補助費繳款書提出異議，雖未明文訴願書格式，但被告已受理處置，並透過雙方往來函文進行意見溝通，期間勞委會並作成暫緩辦理之解釋，迄至被告作成95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函，催促繳款並告知法律效果，該函文方具備終結程序效力，而屬行政程序法及訴願法上之行政處分。甚且，該95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函所附繳款書，亦另載明繳納期限為95年2月10日及不服該通知書之處分，得於30日內提起訴願。原告隨即對之提起訴願，程序上並無遲誤。從而，訴願決定認原告應對被告前揭高市勞局三字第0940018468號、第0000000000號、第0000000000號函提出訴願，否則即為逾期乙節，不僅背離事實，於法亦有違誤。
（二）退步言之，縱認被告係先發單要求原告繳納，原告應對之提起訴願。然查，被告95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函，為地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，符合訴願法第3條及行政程序法第92條有關行政處分之定義。且針對被告先前所發之應繳納94年7至9月差額補助費函，原告既已分別表示異議（詳如前述），被告又曾函轉勞委會解釋，嗣勞委會作成上開勞職特字第0940052626號函，被告方以95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函通知原告繳納，否則將移送行政執行等情。足見被告係依勞委會解釋函文，重新為實體上審查而有所處置，且另計繳納期限為95年2月10日，並載有不服該通知書，得於30日內提起訴願等情。是系爭高市勞局三字第0950000442號函及所附繳款書，應認為係新行政處分或第二次裁決，訴願期間應重行起算（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂8版，頁339）。從而，訴願決定以不受理決定駁回原告訴願，即有違誤。
二、實體部分：
（一）按「各級政府機關、公立學校及公營事業機構員工總人數在50人以上者，進用具有工作能力之身心障礙者人數，不得低於員工總人數百分之2。私立學校、團體及民營事業機構員工總人數在1百人以上者，進用具有工作能力之身心障礙者人數，不得低於員工總人數百分之1。前2項各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構為進用身心障礙者義務機關（構），其進用身心障礙者人數，未達前2項標準者，應定期向機關（構）所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶繳納差額補助費：其金額依差額人數乘以每月基本工資計算。」；「進用身心障礙者之機關（構），應本同工同酬之原則，不得為任何歧視待遇，且其正常工作時間所得不得低於基本工資。」；「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加勞保、公保人數為準。」分別為身心障礙者保護法第31條、第33條第1項及同法施行細則第12條所明定。本件被告以原告所屬高雄營業處僱用部分工時之身心障礙者，因其薪資低於基本工資，應不予計入身心障礙者員工人數為由，而據以核算本件進用身心障礙者差額人數及差額補助金，其認事用法有諸多違誤之處，爰詳述起訴理由如后。
（二）身心障礙者差額補助費為特別公課，應遵守行政法一般原理原則：按身心障礙者保護法第31條第3項「差額補助費」規定，係屬法律義務之特別公課（參陳敏，行政法總論，92年1月3版，頁268）。特別公課，與稅捐有別，惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授榷以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準（司法院釋字第426號解釋參照）。蓋國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產榷，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則（司法院釋字第593號解釋參照）。揆諸上開司法院解釋之意旨，可知身心障礙者保護法所課予雇主僱用身心障礙者義務，是強調實質上「同工同酬」的精神，而非以形式上之基本工資為基準。
（三）原處分所援引之勞委會94年5月30日勞職特字第0940024492號函，違反法律保留原則：被告以勞委會94年5月30日勞職特字第0940024492號函，主張各機關進用工讀生之身心障礙者，其薪資需達基本工資，始納入法定進用身心障礙人數計算云云。然觀諸該函釋意旨，並未明確指示部分時間工作者之身心障礙者總人數之計算，充其量僅屬建議各機關瞭解法令後辦理之性質。且勞委會上開函釋性質上屬解釋性行政規則，不能牴觸上位法律規範，亦有法律保留原則之適用。本件原告加油站僱用部分時間工作勞工者之總人數，即係依前開身心障礙者保護法施行細則第12條規定予以核算後，再按前開規定計算應進用之身心障礙者人數。惟上開勞委會勞職特字第第0940024492號函釋，認事業機構僱用部分時間之身心障礙工讀生，若薪資低於基本工資，則不計入身心障礙者工作人數，除逾越身心障礙者保護法第31條暨施行細則第12條規範意旨，違反法律保留原則，亦不當拘泥同法第33條規定之文義，刻意忽略該規範之立法理由及目的，進而斲傷該規範之價值，甚者，更不當曲解內政部84年9月19日台（84）內社字第8488104號函釋，故其合法性及妥當性實值商榷。再者，身心障礙者保護法第31條規定並未附條件規範進用具有工作能力之身心障礙者人數，尚須其工資總額高於基本工資始能納入人數計算之限制。上開勞委會函釋增加法律所無之限制規定，已然牴觸身心障礙者法律規範。又勞委會及經濟部亦知該函釋不當，其嗣後就原告所執以申請中央主管機關解釋法律疑義及提起訴願等情；均未提及上開勞職特字第0940024492號函意旨。此參諸勞委會95年11月28日勞職特字第80950042161號函：「．．．二、本會已就月領薪資總額未達基本工資以上者是否計入進用身心障礙者人數通案研議中，將俟研議結果後另行函復。」及經濟部95年12月5日經人字第09500188170號函：「主旨：有關義務機關（構）進用之身心障礙員工，其月領薪資總額未達基本工資以上者，不計入進用身心障礙者人數疑義及建議一案，行政院勞工委員會業已通案研議中，將俟研議結果後另行函復，請查照。」等意旨自明。是以，有關機關進用工讀生之身心障礙者，其法定進用身心障礙人數計算，現既仍在中央主管機關通案研議中，被告執意曲解身心障礙者保護法立法意旨，因而所為之原處分，於法即有違誤。
（四）原處分將員工總人數及進用人數混淆切割，有割裂適用法律，違反司法院釋字第385號解釋之虞：按「憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務，固係指人民有依據法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等項而負納稅義務之意，然課人民以繳納租稅之法律，於適用時，該法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。」為司法院釋字第385號解釋所揭示在案，此亦應為同屬課與人民繳納金錢義務之特別公課所應適用。乃原處分援引上開勞委會函釋之見解，就有關差額補助費之計算，先認於計算母數（員工總人數）時，未限制其工資需逾基本工資始納入人數計算，既依參加勞保人數之法律形式；另方面於結算是否達到法定進用身心障礙者工作人員人數時（進用總人數），竟特別要求個別身心障礙者之工資總額需逾基本工資始納入進用員額計算，反採基本工資之經濟事實。對於同一勞工之權利義務相關連事項，為不同認定，已割裂適用法律，自與司法院釋字第385號解釋意旨不符，此並已為最高行政法院91年度判字第1482號、93年度判字第521號等有關判決所一再闡釋甚詳。
（五）原處分違反平等原則及司法院釋字第593號解釋意旨：查，特別公課之課徵方式及額度應與目的之達成具有合理之關聯性，已符合憲法所規定之平等原則與比例原則，已為司法院釋字第593號解釋所強調。蓋工讀生一方面納入員工總人數計算，但「身心障礙者」工讀生卻不納入進用總人數計算，則事業機構無論雇用「身心障礙者」多寡，均需繳納「差額補助費」，甚且，雇用身心障礙者越多之事業機構，所繳納之差額補助資越高。然茲此差額補助費高低不同之差別待遇，並無正當理由。從而原處分所造成事業機構差額補助費繳納差異之事實，已違反平等原則，應予撤銷。
（六）原處分違反比例原則及司法院釋字第593號解釋意旨：按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條所明定，此即公法上比例原則。乃系爭原處分所持計算「差額補助費」之見解，其目的或係為避免一般事業者降低僱用身心障礙者之成本，刻意打壓其為部分時間工作勞動者。然其流弊所及，恐使一般事業機構喪失對身心障礙者提供工讀生機會之誘因，蓋工讀生一方面納入員工總人數計算，但「身心障礙者」工讀生卻不納入進用總人數計算，則事業機構工讀生雇用「身心障礙者」越多，所需繳納「差額補助費」越高，則何必再提供工讀生員額給身心障礙者？原告僱用加油站工讀生係由來已久，其本意無非是為配合學校教育之發展，提供在學學生於加油站工讀機會。原告特考量工讀生之正職為學生，才將其定性為部分時間工作勞工，原告始終並無獨對身心障礙工讀生另為部分時間工作勞動者之認定，其均一體適用毫無差別。足見原處分茲此見解，除增加包括原告之事業機構額外不合理之金錢負擔外，並無法達到保護工讀生之目的，違反比例原則及司法院釋字第593號解釋甚明。
（七）原告所屬油品行銷事業部加油站僱用部分工時勞工，係符合社會公益，未對身心障礙者歧視待遇：查，原告所屬油品行銷事業部為配合學校教育之發展，鼓勵優秀學生體驗社會生活，特提供在學學生於加油站工讀機會，因此，對於加油站僱用部分工時勞工者之進用資格均要求需具備學生身分（即本職為學生）並有一定年齡限制；此外，考量工讀生本職為學生，為免影響其學業、保障工作及健康權益，對於工作時間亦有限制規定，唯獨對於身心障礙工讀生，原告為求符合社會公益，在不違反勞動基準法之規範下，由其自主決定工作時間，以謀取更多工作機會及經驗累積（見原告油品行銷事業部加油站工讀生管理要點第4條及第10條規定）。足見原告對於加油站僱用部分時間勞工，其進用資格均要求需具備學生身分（即本職為學生），並據以列入原告員工總人數之計算，尚無任何歧視待遇及違法情事：
（１）所謂部分時間工作勞工，依據勞委會92年3月4日台勞動一字第0920011034號函所制訂之「僱用部分時間工作勞工參考手冊」第3項「定義」，即明定「部分時間工作勞工：謂其工作時間，較該事業單位內之全時勞工工作時間（通常為法定工作時間或企業所定之工作時間），有相當程度縮短之勞工，其縮短之時數，由勞雇雙方協商訂定之。」且於同參考手冊第5項「勞工基準」第（1）款「工資」部分，明定「工資由勞雇雙方議定之，但不得低於按工作時間比例計算之基本工資。」另依據勞委會94年6月編印之「工讀生服務手冊」，其中第2章「工讀生的權利與義務」第1節「勞動條件方面權利」之第（3）項「工作時間」部分，即載明「工讀生的工作時間依勞動基準法規定，每日正常工作時間不得超過8小時，每2週工作總時數不得超過84小時，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，而延長工作時間，雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，l日不得超過12小時，l個月不得超過46小時。
．．．」另於同手冊第4章，亦將前開僱用部分時間工作勞工手冊全文內容予以載錄。觀諸前開規定，原告在加油站工讀生同意之前提下將其定性為「部分時間工作勞工」（因其正職為學生），尚無違法疑義，至於原告對其工作時間之規範，則仍遵守勞動基準法之相關規定，除有必要且經工讀生同意下，原告始延長其工作時間並依法給付相關費用（如加班費）。
（２）承上，查原告對加油站工讀生之管理，為求符合勞動基準法暨相關法令規定，及前開手冊規定，特制訂「加油站工讀生管理要點」，對於工讀生之工作時間、工資及安全衛生等事項均嚴遵前開法令規定，如工資則在基本工資標準之上（詳原告油品行銷事業部加油站工讀生管理要點第11條、第12條規定），而為特別保障「身心障礙者工讀生」，在兼顧課業及身心狀況下，更容許其每日工作時間不受前開規定拘束（詳原告油品行銷事業部加油站工讀生管理要點第10條規定），在不違反勞動基準法暨相關法令為前提要件下由其自主決定工作時間，是以，原告對於「身心障礙者工讀生」除未違反同工同酬原則，更給予其較一般加油站工讀生更優厚之選擇權及權益保障。
（３）由於原告僱用加油站部分時間勞工者皆為在學學生，有關身心障礙者工讀生之進用，實際上多係由學校分別與原告所屬各營業處簽訂產學合作計畫，由原告提供加油站工作服務場所，讓身心障礙者工讀生有公平參與社會生活之機會。然因原告所僱用之部分時間勞工皆為學生，實係利用課餘時間工錢，因此，工作時間具有相當大彈性，因此，月領薪資會隨工作時數不同而有差異。再者，如前所述，因身心障礙者工讀生囿於學校安排校外實習時間、課業考量或其個人身心因素，其工作時間亦將有影響，原告仍秉持善盡社會責任，給予最適之福利設施。以94年12月為例，原告加油站工讀生人數共計12,790人，當月平均工作時間為為109小時，且當月平均薪資為11,415元，相較於原告事業單位內之全時勞工每月工作時間216小時，的確有相當程度之縮短，且平均薪資水準亦在基本工資標準之上，此在在均符合勞動基準法第21條暨相關規定。
（４）原告加油站工讀制度具有悠久歷史及目的正當之基礎；本件被告抗辯事業機構進用人數比例限制係以對象為身心障礙者為前提，至身心障礙者進用後則應保障其薪資不得低於基本工資等情。惟查，工讀制度之工作型態或工時方式均與傳統勞動型態迥異，因其具有夥伴合作性、戰場銜接性、社會教育性及勞動機動性等特質，已成為學校機關、速食餐飲及工商社會不可或缺的勞動型態。原告所屬油品行銷事業部，具有提供工讀機會之良好基礎，為配合學校教育之發展，自早即於各地加油站普遍提供在學學生工讀機會，歷時達2、30年之久，早已形成管理完善之工讀制度，並非針對少數個案為之。原告雇用工讀生，有其悠久歷史與正當目的，絕無藉此逃漏身心障礙者差額補助費之可能與意圖。原處分所依據之理由，顯然忽略工讀制度之存立基礎及相關特質，並漠視身心障礙者應享有工讀制度福利之權利，應不足採。
（５）因原告加油站工讀制度而核課差額補助費，係屬變相之「犧牲加懲罰」：被告以原告所雇用加油站身心障礙者工讀生所付薪資，未達基本工資15,840元，即應繳納差額補助費云云，顯係刻意忽略工讀生制度之特質及存立必要。蓋工讀生定性為部分時間勞工，其工資計算皆為按時計算工資，原告所雇用身心障礙者工讀生之薪資計算、勞動條件與其他職工福利均無差別。是以，原告加油站工讀生之工資待遇除符合同工同酬原則外，實際上無任何差別待遇情事。況原告已按工讀薪資核付身心障礙者工讀生1萬餘元薪資，被告竟將原告所核付薪資視同為零，要求原告再額外按身心障礙人數給付差額補助費，此何止慷原告之慨，無異是「一頭牛剝兩層皮」。相較於其他未雇用身心障礙者而逕行繳付差額補助費之公司行號，原告依原處分內容，一方面須繳付差額補助費，一方面亦須負擔身心障礙者薪資支出，其不公平之處，情何以堪？
（６）又身心障礙者保護法第33條立法目的及理由即明白揭示，身心障礙者之工作權應與正常人相同，而該條所稱之不得為任何歧視待遇，意指身心障礙者之薪資，應依現行法令規定辦理，同工應該同酬，並不是「一律按基本工資支付」，而是應回歸勞動基準法第21條規定辦理。準此，回歸本條規定之立法本意，係欲保障身心障礙者之工作權及不受差別待遇，至於工資部分仍須受勞動基準法第21條之保障。再者，前開身心障礙者保護法第33條第l項後段所定「正常工作時間所得不得低於基本工資」，其所稱之「正常工作時間」及「基本工資之計算」，依同法第l條後段規定，本法未規定者，適用其他法律之規定；準此，有關工資之定義仍須回歸勞動基準法，而按現行勞動基準法施行細則第11條規定，本法第21所稱基本工資係指勞工在正常工作時間內所得之報酬；且按同施行細則第13條規定，勞工工作時間每日少於8小時者，除工作規則、勞動契約另有約定或法令規定者外，其基本工資得按工作時間此例計算。然被告身為勞動基準法之主管機關竟忽略勞動基準法之規範，而恣意曲解身心障礙者保護法第33條之文義，其認定上之瑕疵，令人無法苟同。
（八）原處分有恣意裁量之虞：查，原告所屬各加油站遍布各縣市，據瞭解各縣市政府勞工局於認定加油站進用身心障礙者工讀生之人數見解竟不一致，如前所述事實上各行政機關在本件之認事用法上，無論是按身心障礙者保護法、甚或勞動基準法等規定，均無許可行政機關得為自由裁量之空間、或得為個別判斷，然現行各縣市政府勞工局作法不一之情況，其適法性及合理性均令人質疑。
（九）被告另稱部分工時之身心障礙員工，不列入法定進用身心障礙人數計算，係為避免事業機構效應引用部分工時之身心障礙員工，以少許薪資逃避繳納差額補助費云云。惟查，被告上開見解顯係從被動防弊之目的出發，然所謂「事業機構僱用效應」之避免，其方式本有多種，包括可持部分工時與正常工時員工總人數分開計算、加強管制事業機構不正常進用部分工時之身心障礙員工及向事業機構宣導社會責任觀念等方式，其均屬合理妥善，而可兼顧「同工同酬」及「身心障礙者保護」之目的，而非竟如原處分之完全斷絕身心障礙者從事部分工時之工作選擇機會。申言之，被告要求事業機構不合理負擔全額差額補助費之作法，將導致所有事業機構拒絕提供身心障礙者部分工時之工作機會，如此反而牴觸身心障礙者保護法之立法意旨，難謂屬合理妥善之方式。另從憲法第23條及行政程序法第7條之比例原則觀之，被告為達成所謂「差額補助費」防弊目的，原存有多種方法，然被告卻選擇要求事業機構不合理負擔全額差額補助費以致侵害其財產權，並衍生身心障礙者工作權利遭剝奪結果之作法。原處分顯然已違反「比例原則」之「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」及「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」之要件。
（十）有關身心障礙者保護法第31條第1、2項「進用具有工作能力之身心障礙者人數」之計算方式，參諸勞委會96年1月19日勞職特字第0960501045號函內容二：「進用從事部分工時工作，而月領薪資未達勞動基準法按月計酬之基本工資數額，惟達基本工資數額2分之1之身心障礙者，每2人以1人計，但進用重度身心障礙者，每1人以1人計」等情。然查，依勞委會職業訓練局92年7月7日勞職特字第0920204903號函說明三所載，部分時間工作勞工之薪資係按工作時間比例計算，並無最低基本工資之限制；從而原告加油站雇用身心障礙者為工讀生，顯未違反勞動基準法及身心障礙者保護法等相關法令；原告僱用部分時間工作勞工者之總人數係依身心障礙者保護法施行細則第12條規定予以核算後，再依法計算應進用之身心障礙者人數，自屬妥適。是以，前揭行政院勞委會勞職特字第0960501045號函雖變更身心障礙者人數之計算方式，而屬較為合理並有利於原告，惟其既仍以否定原告身心障礙者工作人數之計算為前提，仍欠妥適。
乙、被告答辯之理由：
一、按「為維護身心障礙者之合法權益及生活，保障其公平參與社會生活之機會，結合政府及民間資源，規劃並推行各項扶助及福利措施，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「各級政府機關、公立學校及公營事業機構員工總人數在50人以上者，進用具有工作能力之身心障礙者人數，不得低於員工總人數百分之2。」「前2項各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構為進用身心障礙者義務機關（構），其進用身心障礙者人數，未達前2項標準者，應定期向機關（構）所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶繳納差額補助費，其金額依差額人數乘以每月基本工資計算。．．．」「進用身心障礙者之機關（構），應本同工同酬之原則，不得為任何歧視待遇，且其正常工作時間所得不得低於基本工資。」「身心障礙者就業，薪資比照一般待遇，於產能不足時，可酌予減少。但不得低於百分之70。」「依本法所處之罰鍰及依第31條第3項應繳納之金額，經通知限期繳納；逾期仍未繳納者，移送法院強制執行。」「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各機關、學校、團體或機構每月1日參加勞保、公保人數為準。．．．」「進用身心障礙者之義務機關（構）進用人數未達法定比例時，應於每月10日前，向所在地直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶，繳納上月之差額補助費。」「本法第72條所定限期繳納之期間為30日，自各目的事業主管機關通知送達之次日起算。」「自86年10月16日起每月基本工資調整為15,840元，應繳差額補助費依上開標準計算。」「．．．二、有關義務機關（構）進用身心障礙員工之認定標準，依內政部84年9月19日台（84）內社字第848810號函略為：應以該身心障礙者是否為經該機關（構）給付薪資之正式工作人員，並經投保相關保險項目等為判準之依據，且其考量順序為（一）該機關（構）之正式工作人員－實際從事工作者，並領有一般待遇以上薪資；（二）參加保險並由該機關（構）支付保費；（三）認定日期以每月1日為基準日。至該函釋所稱領有『一般待遇以上薪資』依本法第33條第1項及第2項規定『進用身心障礙者之機關（構），應本同工同酬之原則，不得為任何歧視之待遇，且其正常工作時間所得不得低於基本工資。身心障礙者就業，薪資應比照一般待遇，於產能不足時，可酌予減少。但不得低於百分之70。』又依本會91年3月11日勞職特字第0910200896號函略為：依本法第33條第2項規定，其立法意旨係當身心障礙者之產能不足時，可酌予減少其待遇，但仍需依本法第33條第1項規定及勞動基準法第21條規定，酌減後之待遇不得低於基本工資。三、上開規定及函釋所稱『基本工資』、『一般待遇以上薪資』應包括部分工時者，惟其月領工資總額不得低於基本工資，方能納入機關（構）定額進用人數計算。
至本案所詢部分機關（構）進用身心障礙者之薪資低於基本工資者，依上開規定及函釋應不宜計入進用身心障礙員工總人數，．．．。」分別為身心障礙者保護法第1條、第31條第1項、第3項、第33條第1項、第2項、第72條及同法施行細則第12條、第13條、第19條、行政院2549次院會決議及勞委會94年5月30日勞職特字第0940024492號函所明定。
二、經查，原告因進用身心障礙者員工未達身心障礙者保護法規定之人數，被告乃分別於94年8月24日高市勞局三字第0000000000函、94年9月20日高市勞局三字第0940020895號函及94年10月19日高市勞局三字第0940023943號函核定原告應繳納94年7月至9月之系爭差額補助費，分別為364,320元、443,520元、380,160元，合計1,188,000元。惟原告迄至95年1月5日仍未繳納，因已逾上開應繳納之30日期限，被告再於95年1月5日以高市勞局三字第0950000442號函通知原告繳納，該次通知僅係綜合94年7月至9月之系爭差額補助費催繳性質，而與上述核定原告應繳納系爭差額補助費之處分性質有別。
次查原告所進用身心障礙員工未達身心障礙者保護法規定之人數，被告已於同年8月24日、9月20日及10月19日發函並開立「身心障礙福利定額進用身心障礙者規定標準繳納差額補助費通知單」在案，被告復以95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函及所檢附「身心障礙福利定額進用身心障礙者規定標準繳納差額補助費通知單」函催原告依法繳納，其內容及應繳金額與前揭之通知單同一，故該函及通知單僅通知原告依法繳納差額補助費，其性質屬觀念通知，為移送強制執行之前置程序，非行政處分，是原告對本件所提出訴願及行政訴訟，其程序洵屬違誤。
三、次查，原告94年7月至9月份法定應進用身心障礙者約44至46人，已進用身心障礙者50至53人，其中約32人因其月領工資總額未達基本工資，未依身心障礙者保護法31條規定進用一定比例具有工作能力之身心障礙者及同法第33條規定進用身心障礙者之機關（構），應本同工同酬之原則，不得為任何歧視之待遇，且其正常工作時間所得不得低於基本工資，故扣除已進用身心障礙者人數計算，致不足進用身心障礙者約23至28人，被告分別於同年8月24日、9月20日及10月19日發函原告所屬高雄營業處應繳納系爭差額補助費，於法並無不合。
四、本件被告對原告員工總人數、法定進用身心障礙人數等計算及繳納差額補助費，其認事用法有諸合法之處，爰詳述其理由如下：
（一）按身心障礙者保護法第33條規定目的在保障身心障礙者合法權益及基本生活，符合身心障礙者保護法立法旨意，故要求各機關（構）進用身心障礙者時，其薪資達基本工資，始納入法定進用身心障礙人數計算。揆諸勞委會94年5月30日勞職特字第940024492號函釋意旨，乃為保障身心障礙者之基本所得而設，不僅合乎勞動基準法施行細則第13條之除外規定，且符合身心障礙者保護法第33條之基本精神，並無牴觸上位法律規範，未違反法律保留原則。則被告徵諸身心障礙者保護法相關規定，認定原告員工總人數及進用身心障礙者之員額計算，於法有據，原告訴稱其已達法定進用身心障礙者規定標準而不用繳納差額補助費，核不足採。本件原告僱用部分工時身心障礙之員工，如屬勞雇關係，並為其辦理勞保，應列入其員工總人數、法定進用身心障礙人數兩者計算內，始無逾越身心障礙者保護法第31條暨施行細則第12條規範意旨，惟原告所支付其薪資低於基本工資，違反同法第33條規定，因此上開函釋，認事業單位僱用身心障礙員工，若薪資低於基本工資，則不計入法定進用身心障礙人數計算與前揭規定規範之立法理由及目的相同。另身心障礙者保護法有關進用身心障礙人數認定標準問題，既已由勞委會94年5月30日勞職特字第0940024492號函釋在案，將來是否修法，在法律未立法公布以前或者變更函釋之前，仍依現行規定辦理，故原告所進用薪資低於基本工資之身心障礙者執意列入已進用身心障礙人數計算，尚不足採。
（二）原告部分工時之身心障礙員工，如時薪高，相對提高基本工資，一方面納入員工總人數，另一面納入法定進用身心障礙人數，無論僱用身心障礙者多寡，相對減少繳納差額補助費，甚至身為公營事業單位作為各事業單位機構（私人公司行號）樹立典範，協助推動身心障礙保護法之立法目的；若未達基工資之身心障礙員工，納入法定進用身心障礙人數計算，進而各機關（構）效應引用少許薪資支出，即達法定進用身心障礙者人數，又無負擔繳納差額補助費，豈不是悖離身心障礙者保護法立法目的。且由於原告訴稱僱用部分工時之員工，毋論其是否身心障礙者，其薪資計算標準云云，符合同工同酬原則外，實際上無任何差別待遇情事，然關於部分工時之身心障礙員工係具有雙重身分，則與一般工作人員享有基本勞動條件與職工褔利外，受限身心障礙者保護法，所以，不能與一般部分工作人員相等工作權，理應個別方式處理。
（三）至原告僱用部分工時之身心障礙員工，未依身心障礙者保護法第31條規定進用一定比例具有工作能力之身心障礙者及同法第33條規定進用身心障礙者之機關（構），應本同工同酬之原則，不得為任何歧視之待遇且其正常工作時間所得不得低於基本工資。本件請原告繳納差額補助費，並未另外採取行政罰鍰手段，被告並無濫用行政裁量權。
（四）關於法定進用身心障礙人數基準，依身心障礙者保護法第31條及第33條、同法施行細則第12條規定已明白揭示，各縣市勞工主管機關之認定標準應在上揭法律及函釋意旨下依法行政。本件被告在認事用法上均符合相關法律及函釋意旨於法未有不合。
五、又依身心障礙者保護法第1條規定，其立法精神係政府為照顧身心障礙者，結合政府及民間資源，藉由各項扶助及褔利措施，使身心障礙者能融合於社會，維護其工作權與基本生活。復依據勞動基準法第21條第1項及第2項規定「工資由勞雇雙方議定之。但不得低於基本工資。」「前項基本工資，由中央主管機關設基本工資審議委員會擬訂後，報請行政院核定之。」暨行政院2549次院會決議已明確揭示，為維護勞工基本生活，其工資不得低於基本工資。原告與身心障礙者訂定契約為部分工時或正式員工，係原告與其員工私法契約自由範疇，非被告權限，上開函釋僅於法律規範意旨下釋明所謂部分工時者，其月領工資總額不得低於基本工資，方能納入機關（構）定額進用人數計算，是故，無論勞委會94年5月30日勞職特字第0940024492號函釋或該會91年3月11日勞職特字第910200896號函釋，均未牴觸法律規定，亦未增加法律所無之限制。
六、再查，有關月領薪資總額未達基本工資者不計入身心障礙人數，勞委會以95年5月16日勞職特字0000000000號函復各縣市政府略以：「．．．三、復依本會94年5月30日勞職特字第0940024492號函釋略以，部分工時間工作之身心障礙者，其月領薪資總額不得低於基本工資，方得納入機關（構）定額進用人數計算。故各機關（構）所進用之身心障礙員工，其月領薪資總額如未達基本工資以上，自不得計入該機關（構）之定額進用人數，且依本法施行細則第12條第1項規定，該機關（構）員工總人數之計算，應以該單位每月1日參加勞保、公保人數為準，不扣除該等月領薪資總額未達基本工資之身心障礙者。」目前各縣市政府以該函為執行法定身心礙者進用人數計算依據，另上揭函釋「四、．．．建議本會配合94年5月30日勞職特字第0940024492號函釋修改『第三代定額進用資訊管理系統』增設依各單位所報員工公、勞保投保薪資級距篩出月薪可能未達基本工資者之相關功能．
．．。」上述資訊管理系統已實施至今，此有相關資料可供參據。有關勞委會以95年11月28日勞職特字第80950042161號函及經濟部以95年12月5日經人字第09500188170號函內容要以「已通案研議中，將視研議結果另行函復」，其結果尚待相關權責單位研議，或納入爾後修法之參考，在相關法令未修正前，為避免行政行為陷於不確定狀態，被告仍應在依現行法律規範下依法行政，方符合人民對法規範之信賴。
七、末查，原告進用身心障礙者員工未達法定員額時，依據身心障礙者保護法第31條第3項規定，原告應繳納差額補助費，其繳納金額依差額人數乘以每月基本工資計算，在上開法律保護範限制下，被告行政裁量權限縮減至零，不能違法採用以減少繳納差額補助或其他代替方式（可將部分工時與正常員工總人數分開計算等云云），達到身心障礙者保護法立法目的。
理 由
壹、程序方面：
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第1條第1項及第3條第1項分別定有明文。
二、經查，原告所屬高雄營業處94年7月至9月進用身心障礙者員工未達身心障礙者保護法規定人數，經被告分別以94年8月24日高市勞局三字第0940018468號、94年9月20日高市勞局三字第0940020895號及94年10月19日高市勞局三字第0940023943號函，核定原告應繳納7至9月之差額補助費，分別為364,320元、443,520元及380,160元，並以掛號郵件送達原告，原告於知悉後，乃分別以94年10月20日高處人資字第0940004018號、94年10月27日高處人資字第0940004477號及94年12月9日高處人資字第0940004689號函回覆被告就繳納差額補助費乙節，已請被告函轉勞委會解釋，俟勞委會函釋後，再憑以辦理等語，並檢還身心障礙福利定額進用身心障礙者規定標準繳納差額補助費通知單等情，有被告上開核定差額補助費函、掛號函件執據、原告94年10月20日高處人資字第0940004018號、94年10月27日高處人資字第0940004477號及94年12月9日高處人資字第0940004689號函附訴願卷及本院卷可稽，則就原告上開函文之內容以觀，足認原告就被告上開核定差額補助費之處分已提出異議，並表示不服。次查，被告就原告上開函文分別以94年11月l日高市勞局三字第0940024362號、94年12月14日高市勞局三字第0940029824 號函回復原告處理進度，且被告轉送之疑義案，嗣勞委會亦作成94年9月22日勞職特字第0940052626號函略謂：「．．．關於身心障礙者如屬部分時間工作者，其月領工資總額不得低於基本工資，方得納入機關（構）定額進用人數計算乙案．．
．刻正彙整處理中，待有進一步結果將函知各直轄市、縣（市）政府．．．。」此有勞委會上開函文附本院卷可參。綜上，原告既已對系爭差額補助費提出異議，並表示不服，且經被告受理處置，並透過雙方往來函文進行意見溝通，期間勞委會並作成暫緩辦理之解釋，迄至被告以95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函，催促繳款並告知法律效果，該函文方具備終結程序效力，則被告上揭95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函文，難謂對原告未發生任何法律上之效果，不能謂非行政處分。是原告對該函文不服，循序提起訴願及行政訴訟，應屬合法，本院自得予以實體審理，合先敘明。
貳、實體方面：
一、按「各級政府機關、公立學校及公營事業機構員工總人數在50人以上者，進用具有工作能力之身心障礙者人數，不得低於員工總人數百分之2。私立學校、團體及民營事業機構員工總人數在1百人以上者，進用具有工作能力之身心障礙者人數，不得低於員工總人數百分之1。前2項各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構為進用身心障礙者義務機關（構），其進用身心障礙者人數，未達前2項標準者，應定期向機關（構）所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶繳納差額補助費：其金額依差額人數乘以每月基本工資計算。．．．。」「進用身心障礙者之機關（構），應本同工同酬之原則，不得為任何歧視待遇，且其正常工作時間所得不得低於基本工資。身心障礙者就業，薪資比照一般待遇，於產能不足時，可酌予減少。但不得低於百分之70。」「本法施行細則，由中央主管機關會商中央各目的事業主管機關定之。」「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加勞保、公保人數為準。．．．。」分別為身心障礙者保護法第31條、第33條第1項、第2項、第72條及同法施行細則第12條所明定。次按「．．．二、有關義務機關（構）進用身心障礙員工之認定標準，依內政部84年9月19日台（84）內社字第848810號函略為：應以該身心障礙者是否為經該機關（構）給付薪資之正式工作人員，並經投保相關保險項目等為判準之依據，且其考量順序為（一）該機關（構）之正式工作人員－實際從事工作者，並領有一般待遇以上薪資；（二）參加保險並由該機關（構）支付保費；（三）認定日期以每月1日為基準日。至該函釋所稱領有『一般待遇以上薪資』依本法第33條第1項及第2項規定．．．。又依本會91年3月11日勞職特字第0910200896號函略為：依本法第33條第2項規定，其立法意旨係當身心障礙者之產能不足時，可酌予減少其待遇，但仍需依本法第33條第1項規定及勞動基準法第21條規定，酌減後之待遇不得低於基本工資。三、上開規定及函釋所稱『基本工資』、『一般待遇以上薪資』應包括部分工時者，惟其月領工資總額不得低於基本工資，方能納入機關（構）定額進用人數計算。至本案所詢部分機關（構）進用身心障礙者之薪資低於基本工資者，依上開規定及函釋應不宜計入進用身心障礙員工總人數，．．．。」「核釋身心障礙者保護第31條第1項．．．及同條第2項．．．所稱『進用具有工作能力之身心障礙者人數』之計算如下：．．．二、進用從事部分工時工作，而月領薪資未達勞動基準法按月計酬之基本工資數額，惟達基本工資數額2分之1之身心障礙者，每2人以1人計，但進用重度身心障礙者，每1人以1人計。本會94年5月30日勞職特字第940024492號函．．．停止適用。」分別為勞委會94年5月30日勞職特字第940024492號及96年1月19日勞職特字第0960501045號函釋在案。
二、本件原告所屬高雄營業處94年7月至9月進用員工總人數為2248至2332人之間，依身心障礙者保護法第31條規定應進用身心障礙者人數約44至46人，原告所屬高雄營業處原進用身心障礙者約50至53人，惟其中31至32人因其月領薪資總額未達基本工資，經被告扣除已進用身心障礙者人數計算，致不足進用身心障礙者約23至28人，被告乃分別以94年8月24日高市勞局三字第0940018468號、94年9月20日高市勞局三字第0940020895號及94年10月19日高市勞局三字第0940023943號函核定原告所屬高雄營業處應繳納94年7月至9月之差額補助費，分別為364,320元、443,520元及380,160元，嗣該處未繳納，被告再以95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函催繳系爭差額補助費合計1,188,000元等情，業經兩造分別陳明在卷，並有上開被告高市勞局三字第0940018468號函、高市勞局三字第0940020895號函、高市勞局三字第0940023943號函高市勞局三字第0950000442號函暨身心障礙福利定額進用身心障礙者規定標準繳納差額補助費通知單等附於原處分卷可稽，洵堪信實。
三、經查，被告認原告所屬高雄營業處94年7月至9月進用身心障礙員工未達身心障礙者保護法第31條規定之應進用身心障礙者人數，而核定原告應繳納差額補助費合計1,188,000元，係以原告所屬高雄營業處原進用身心障礙員工中，94年7月有31人、94年8月有32人、94年9月有31人，其月領薪資總額未達基本工資，乃依勞委會94年5月30日勞職特字第940024492號函釋規定，扣除已進用身心障礙者人數計算，致不足法定應進用身心障礙者人數約23至28人等語，為其論據。
四、按「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」經司法院釋字第287號解釋在案。是行政機關對於法規之釋示前後不一致時，基於法律秩序安定之考量，行政機關依前釋示所為之處分如經確定，原則上不受發布在後釋示之影響，惟如行政機關依前釋示所為之行政處分尚未確定，自應適用後釋示，以維法制，並保障人民權益。本件被告雖分別以94年8月24日高市勞局三字第0940018468號、94年9月20日高市勞局三字第0940020895號及94年10月19日高市勞局三字第0940023943號函，核定原告應繳納94年7至9月之差額補助費，惟迄至被告以95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函，催促繳款並告知法律效果，方具備終結程序效力，則被告上揭95年1月5日高市勞局三字第0950000442號函文，自屬行政處分，業如前述，而原告對該行政處分不服，循序提起訴願及行政訴訟，嗣於本院審理中，被告據以核算原告進用身心障礙者人數之勞委會94年5月30日勞職特字第940024492號函釋，業經勞委會96年1月19日勞職特字第0960501045號函釋予以變更，並宣布停止適用勞委會94年5月30日勞職特字第940024492號函釋，則系爭差額補助費處分既在未確定之狀態，揆諸前揭說明，自應適用勞委會96年1月19日勞職特字第0960501045號之新函釋。故原告主張系爭差額補助費處分乃屬尚未確定之案件，應適用有利於原告之後釋示，應屬可採。
五、綜上所述，被告所為系爭差額補助費處分未及審究勞委員所為之後釋示，原告據以指摘，尚非無據。則原處分既有疏略之處，訴願決定未予糾正，亦非妥適。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，即屬有理，爰由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，尚無影響本件判決之基礎，自無逐一論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 12 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 7 月 12 日
書記官 李昱