高雄高等行政法院判決
95年度訴字第784號原 告 甲00000000訴訟代理人 黃金龍 律師
凃啟夫 律師丙○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 吳光璵
丁○○上列當事人間因拆遷補償事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年8月1日環署訴字第0950061211號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告經營金來種畜場，為行政院環境保護署（下稱環保署）公告飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪水源保護區之養豬戶，並為「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（以下簡稱補償基準），與「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項」（下稱注意事項）所規定之拆除補償適用對象，於民國（下同）90年間依上開注意事項所定申辦期限內，向被告申請養豬戶補償，經高雄縣高樹鄉公所現勘丈量初審後，將其申辦資料函報被告書面複審，經依照上開補償基準規定審核辦理，並由被告所屬環境保護局以91年1月2日屏環水字第0910000006號函通知補償經費已電匯指定帳戶，因原告對補償金額有所爭執，乃對上開函復不服而提起訴願，惟經環保署91年10月15日環署訴字第0910039437號決定駁回其訴願，原告不服循序提起行政訴訟，惟原告於92年7月10日具狀撤回該訴訟。嗣原告又於92年8月，復向被告提出請求再補發依法拆除之補償費，經被告以92年8月27日屏府環水字第0920098261號函重申上開91年1月2日號函意旨告知原告，原告不服，提起訴願，復經環保署93年2月4日環署訴字第0920071845號函訴願決定不受理。原告繼而提起行政訴訟，經本院93年度訴字第259號判決駁回原告之訴。原告仍不甘服，於95年1月25日再以95金聲字第1號向被告申請依監察院93年12月21日（93）院台財字第0932201182號糾正案之意旨，再作出合理適當補償之行政處分，經被告以95年2月17日屏府環水字第0920001273號函回復通知原告無再補償之理由等語。原告仍表不服，提起訴願，經遭訴願不受理，遂提本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應依監察院93年12月21日(93)院台財字第0932201182號糾正案之意旨，另為適當補償之行政處分，或另為適法適當之處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
甲、原告主張之理由略以：
一、程序部分：
（一）關於本件訴訟與鈞院93年度訴字第259號訴訟事件，兩者訴訟標的不同，且後者判決諭知原告「程序上」應先請行政機關作成核定即同意給付及給付金額之處分，故直接依據行政訴訟法第8條提起一般給付訴訟，為無理由；且當事人適格有所欠缺，為判決駁回之理由，並未就本件訴訟課予義務等實體問題為判決；況本件與前案之基礎事實雖有關連，但訴訟類型及訴訟標的均不同，並無一事不再理的問題，不生「重複起訴」、「一事不再理」問題。又行政訴訟法第5條所規定之「命應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」（課予義務訴訟），與同法第7、8條所規定之給付訴訟，兩者訴訟標的並不相同。前者，係人民請求行政法院命行政機關為行政處分或為特定內容之行政處分之訴訟，以請求作成行政處分或特定內容行政處分為訴訟內容，訴訟標的為原告有向中央或地方機關為行政處分或特定內容行政處分之「公法上請求權」；後者，係人民與中央或地方機關間，因公法上之一定給付義務，請求行政法院判令對方履行之訴訟，以請求財產上之給付或作成行政處分外之其他非財產上給付為訴訟內容，訴訟標的為原告有向中央或地方機關請求履行義務之「公法上『給付』請求權」，有別於前述第5條所定應為行政處分或特定內容行政處分訴訟（課予義務訴訟）。
（二）按「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」民法第98條定有明文，此為意思表示解釋之一般性原則，在行政法之相關事項及行政處分之意思表示解釋本應一體適用，為鈞院向來所持之法律見解。再參照學者吳庚在其「行政爭訟法論」一書中就行政訴訟法第5條之課予義務訴訟之類型說明，即謂：「本法第5條第1項規定：『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』此項訴訟之類型，應稱為不服怠為處分之訴或簡稱怠為處分之訴，屬於課予義務訴訟（本法審議時立法院之關係文書，附加之標題稱為請求應為行政處分之訴訟）之一種。‧‧‧拒絕申請之訴乃不服拒絕申請之訴的簡稱，亦有稱之為拒絕處分之訴者，係另一形態之課予義務訴訟，指本法第5條第2項所規定之訴訟類型：『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟』。其特別要件與怠為處分之訴差異甚少，前述關於怠為處分之訴之實體判決要件，在此自可援用。僅因本項之訴訟係對該管機關拒絕原告申請之意思表示而提起，與同條第1項之訴根本無任何意思表示之情形不同，而該管機關所為拒絕之意思表示通常即屬行政處分之一種。對此種意思表示之解釋應探求其真意，不拘泥所使用之文字，以免行政機關以官樣文章之技巧，規避司法審查，乃屬當然。」
（三）原告92年8月18日申請書內容為請求被告補發拆遷補償費，而非請求被告就原告拆遷損失作成合理補償原告之處分，故被告針對原告92年8月18日申請書，以92年8月27日屏府環水字第0920098261號函予以否准，揆諸最高行政法院93年度判字第544號判決意旨，該函文並非行政處分至為灼然。故被告嗣就原告95年1月25日補償處分之申請，以95年2月17日屏府環水字第0950001273號函重申其92年8月27日屏府環水字第0920098261號函之內容，並無行政法上「重複處分」之問題。其次，原告95年1月25日申請書內容係請求被告就原告拆遷損失補償不足部分，再作出合理適當補償處分，被告受理後以95年2月17日屏府環水字第0950001273號函文，表明「實無再做補償之理由」，揆諸最高行政法院93年度判字第544號判決意旨，應將之解釋為駁回申請之行政處分。原告自得依據行政訴訟法第5條第2項規定提起「拒絕申請」之訴，其情至明。
（四）本件原告之訴之原因事實及訴訟標的，係以豬種類別，其種豬與肉豬價值不同及飼料廠等為原因事實，請求被告依據行政院環保署承諾對原告前豬場指示專案查估，再補發補償費75,433,024元，被告拒絕原告之請求，原告向監察院提出陳情，經監察院糾正應予補償，被告不予補償，原告乃依行政訴訟法第4條，請求撤銷不予補償之處分，及依同法第5條之規定，請求被告應依監察院93年12月21日
（93）院台財字第0932201182號糾正案之意旨，再作出適當補償之行政處分，而此監察院（93）院台財字第0932201182號糾正案之意旨係在93年12月21日始存在，申言之，此糾正案係在訴願機關訴願決定書理由二、所稱原處分機關行政行為之後，亦在前案91年10月15日環署訴字第0910039437號訴願駁回決定、92年8月18日原告聲請、被告92年8月27日屏府環水字第0920098261號函、93年2月4日環署訴字第0920071845號訴願駁回決定及鈞院93年7月9日93年度訴字第259號判決原告之訴駁回確定之後。原因事實，從時序上觀之，前後二件，已有不同，訴訟標的亦有不同。
（五）被告95年2月17日屏府環水字第0950001273號函，在「說明」第2項，乃對原告本件請求依監察院93年12月21日（93）院台財字第0932201182號糾正案之意旨，再作出適當補償之行政處分（此乃鈞院93年7月9日93年度訴字第259號判決意旨第14頁所示「請求作成同意給付補償及給付金額之行政處分」），被告既已明確表示「依規定本府實無再作補償之理由」，其對原告聲請再依監察院糾正案為適當補償處分，為駁回、拒絕之意思表示，顯非只是一單純之說明而已至明。且訴願機關前開訴願決定之理由亦有稱：「原處分機關乃以95年2月17日屏府環水字第0950001273號函就訴願人本件請求合理適當補償費乙案，仍以拆除補償費業匯入指定帳戶，且補償工作業於92年12月底完成結案為由予以否准」等語，其對原告聲請再依監察院糾正案為適當補償處分，有為駁回、拒絕之行政處分之意思表示，至於其理由援引依據如何，係有無理由的問題，並不影響其係行政處分之形式，原訴願機關前開理由，顯然以官樣文章解釋之技巧以該函係說明性質非處分性質，規避司法審查，至非法治國家應有之態度。退步言之，苟鈞院認被告該函非拒絕之意思表示而不屬行政訴訟法第5條第2項之駁回處分，則被告則屬怠為處分，依行政訴訟法第5條第1項規定，原告亦得提起本件課予義務之訴訟，於法並無違誤。
二、實體部分：
（一）關於拆遷補償申請事件，應向補償機關申請。即依最高行政法院94年判字第1973號判決意旨：「查被上訴人環保署為飲用水管理條例之中央主管機關及自來水事業之有關機關，已依上開法律劃定公告高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區，應拆除區內養豬場，為執行法律規定之損失補償，先後訂定拆除補償基準、拆除補償注意項及專案查估補償認定原則並公告實施，據以補償區內養豬戶(場)依法拆除之損失。依拆除補償注意事項第
5、6點規定，執行補償乃縣（市）政府之職權。符合依專案查估補償認定原則補償之資格者，依該原則第5點規定，亦由縣（市）政府辦理。縣（市）政府為上開法律在縣（市）之主管機關，應予拆除補償之標的物在其轄區內，由其承擔補償機關職責，無違上開法律之意旨。應否予以補償，補償數額多少，均須補償機關審查核定作成行政處分，而後補償機關基於行政處分始負給付補償費之義務。上訴人所有養豬場應予補償，其補償機關為所在地之縣（市）政府即被上訴人屏東縣政府。被上訴人環保署於89年8月29日公告拆除補償基準及拆除補償注意事項，90年6月28日公告專案查估補償認定原則，均屬補償機關被上訴人屏東縣政府辦理補償之準據。上訴人於89年12月21日申請補償，亦係向被上訴人屏東縣政府提出，被上訴人環保署並非補償機關甚明。」故被告以「『飲用水水源水質保護綱要計畫』（包括補償基準、注意事項及經費撥付）係中央政府為保護飲用水水源所訂定之重要政策，本府係遵循規定執行相關工作。而監察院所提之糾正案意旨為行政院環境保護署所制規定，仍應由該署參酌辦理，已另案將反應事項函報環保署研議。」或行政機關並無為行政處分之權，本件當事人有不適格云云為其藉口，推卸其為補償機關應依監察院糾正意旨再作出適當補償行政處分之義務，行政怠惰，顯於法未合，嚴重侵害人民權益，殊非現代法治國應有之態度。至於被告是否有此經費，係行政機關內部統籌之問題，並不能作為拒絕補償之正當理由，人民權利，豈非無辜且無對價被犧牲，此與行政法「損失補償」之意旨，顯不相符，被告以無此經費為拒絕補償之藉口，果爾，人民因政府機關推行公務所致之損害，豈非均不得請求，被告之主張，委無足取。
（二）按行政訴訟法第5條所謂「依法申請」，係指原告依法律有向行政機關為一定行政處分之權利。法律明文規定申請權人時，該申請權人固得依法申請，法律雖未明文規定申請權人，但依法律之規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請。次按，憲法第15條明文揭示，人民之財產權，應予保障。且司法院釋字第440號、第516號解釋分別指出：「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。」「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨」。另環保署79年6月完成之「環境行政上賠償及補償之研究」報告第115頁結論之一為：「充實並建立確保土地徵收或使用(或資源利用)管制賠償或補償之合理化與現代化法制為保護環境之先決條件。」此外，行政院60年5月17日台（60）內字第4387號令核示：「國家為行政行為之損失補償，如無成文法與習慣法之依據，應根據公平合理之原則辦理。」又監察院糾正案於「事實與理由」第4頁項下，亦指出人民因公共利益所受之特別犧牲、國家應予以合理補償，即依上開憲法規定、司法院解釋及行政院令示等規定、損失補償、準徵收之法理及平等原則等規定意旨，原告本件權利，應受保護。故無論係司法院之解釋、環保署之委託研究或糾正案，乃至於行政院之核示，均認行政補償應具備合理性。而所謂「準徵收」，係土地所有權人之土地雖受限制，惟仍擁有所有權稱之。環保署推動之「綱要計畫」規範水源區內永久不得飼養豬隻，即屬「準徵收」性質。故被告依憲法第15條、司法院釋字第440號、第516號解釋、糾正案、行政院60年5月17日台（60）內字第4387號令、損失補償、準徵收法理及平等原則，有對原告再作出適當補償行政處分之義務。
（三）況依原證3被告函示意旨亦載：「『飲用水水源水質保護綱要計畫』（包括補償基準、注意事項及經費撥付）係中央政府為保護飲用水水源所訂定之重要政策，本府係遵循規定執行相關工作。而監察院所提之糾正案意旨為行政院環境保護署所制規定，仍應由該署參酌辦理，已另案將反應事項函報環保署研議。」等情，依被告上開所陳「監察院所提之糾正案意旨為行政院環境保護署所制規定，仍應由該署參酌辦理，已另案將反應事項函報環保署研議」，亦證本件確有再為適當補償之必要。
（四）關於本件訴訟原告主張補償金額，係比照74年翡翠水庫補償基準而前案訴訟之主張金額係在監察院糾正案前，依環保署委請農委會提出之建議補償之計算基準。即關於前案訴訟雖主張原告應再受補償之金額75,433,024元乙節，係被告原補償標準不合理，經原告等人多次陳情，並經環保署委託農委會，彙整財團法人台灣動物科技研究所等產官學界專家建議後，提出補償「建議計算基準」，原告遂依此「建議計算基準」計算再扣除已領補償後之金額。而前開農委會所提「建議計算基準」，後經環保署反悔，且不附任何理由及討論，予以否決，此在監察院糾正案第29頁
（6）項下結論，嚴予指摘不符「損失與補償相當」之社會通念與社會正義，亦損及政符誠信與養豬戶權益，行政機關迄未採取補救措施，實有未當，自應積極檢討解決之旨，糾正意旨極明。又被告於95年12月20日準備程序時提及該糾正案後，環保署有事後意見陳明，被告於95年12月28日收獲被告郵寄環保署94年8月26日環署水字第0940064861號函4頁並附「答復」7頁等文件，惟其僅為卸責之詞，監察院並無改變之前糾正案之意見，謹此陳明。
（五）本件原告主張再受補償168,583,722元，係比照74年翡翠水庫補償基準，即按行政程序法第6條規定平等原則，禁止差別待遇。查中華民國針對水源區拆除豬舍損失補償之例，在此之前僅有74年翡翠水庫一案，時至今日，人民權利保護及補償金額，自不在其下。再參照監察院會糾正意旨，更明確指示可按照翡翠水庫的查估標準，原告遂依此「翡翠水庫補償計算基準」計算再扣除已領補償後之金額申請補償。原告此項請求，有其客觀上之依據，絕無憑空主張。而前案訴訟所提起之行政訴訟（一般給付訴訟），所主張之金額，僅依農委會標準求償，是因為當時監察院本件糾正案尚未出來，故原告僅先依環保署當初所委託農委會，彙整財團法人台灣動物科技研究所等產官學界專家建議後，提出補償「建議計算基準」所為之計算。當監察院調查結果後，認為環保署未依國內首次辦理強制離牧之翡翠水庫補償標準，欠缺合理性，故原告此次訴訟提出依照翡翠水庫補償標準，於法有據。
乙、被告答辯之意旨則以：
一、程序部分：
（一）按行政訴訟法第5條規定，人民因中央或地方機關其「依法申請」之案件，於法令所定期間內「應作為而不作為」或「予以駁回」，認為權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。亦即依本條規定提起之訴訟者，須是人民已依法申請，而機關有應作為之義務而不作為，或予以駁回情形下，始得提起課予義務訴訟。但本件原告僅依監察院對環保署之糾正文，即向被告請求作出合理補償之處分，被告乃以「監察院之糾正案意旨為行政院環境保護署所制規定，仍應由該署參酌辦理，已另案將反應事項函報環保署研議。」具實覆知原告，依該函旨僅係被告回覆人民再度請求時，重申先前處分之內容而未為實體審查及決定之重複指示，其性質實屬觀念通知，而非行政處分，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法律之任何效果，自不得為行政訴訟之標的（最高行政法院61年度裁字第75號裁定參照）。另依同院92年度裁字第1840號裁定意旨：相對人於前開函說明第2項已表明本件業經處分不受理在案，亦即事件業已終結，其說明
3 所載顯係對抗告人之主張予以補充原不受理處分之理由，並無為第二次裁決之意，故被告就原告之請求並無准駁拒絕之表示，僅係向原告說明補充理由而已。因此，即使被告未依原告之申請為處分，亦僅維持原處分未有變更之效果而已，自非駁回其申請之行政處分，原告實無由據此依行政訴訟法第5條第2項規定提起「拒絕申請之訴」。
（二）原告復認被告未於法定期間內應作為而不作為，損害其權利而得提起怠為處分之訴，然查：原告之請求被告再作出合理補償之行政處分，係以原核定之拆除補償費顯然偏低為由，請求補發補償費，此與其於92年8月18日所提出已遭最高行政法院判決駁回之申請，並無不同，顯有違一事不再理之原則，司法裁判機關尚未可受理，被告更何由再得為處分？且依上開注意事項第5、6點規定，縣市政府乃執行補償之機關，而本件之補償，乃由中央機關共同成立之推動委員會所制定「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分」之「補償基準」，進行補償作業，該計畫本質上係自願性質（豬舍、豬隻由養豬戶自行拆除、自行變賣或遷移後補償），所有補償數額之認定均由被告依鄉鎮公所現勘丈量之結果，依該補償基準核算補償金額，而被告僅為執行機關，並無改訂標準之權，亦即對原告所請，被告實無法為准駁之處分，亦即無此應作為之義務，則何來有不作為之怠於處分情形。更何況本件補償事宜，已於90年12月底即全部完成並已結案，原告若據此提起怠為處分訴訟，亦有未洽。
二、實體部分：
（一）原告所執之監察院糾正文，乃係監察院依監察法第24條規定，對環保署所提之糾正案，以促其注意改善，而環保署亦已依同法第25條規定，於期間內以書面逐項回復監察院之糾正內容（前已庭呈），而該院並未見就此有何質問，易言之，原告所憑之監察院糾正文，乃係該院就環保署所制定之補償標準提出促其注意改善，但環保署亦已依法向該院說明，而環保署亦未就此標準有何修訂或向本府指示，則被告自無有應再為作出補償處分之依據與義務。況被告雖為執行補償工作機關，然均需依照中央（環保署）所核定綱要計畫補償基準及注意事項為辦理補償，所需財源亦由中央負責籌措，地分機關僅依法執行而已。故監察院上開糾正案，亦僅得依監察法規定，對行政院或有關部會提出糾正，以促其注意改善，而應否依該院糾正作補償基準修正，則屬中央通盤考量之職權，被告僅為執行機關，於未獲中央確實已依法修正、公告及明示追朔通用並撥款前，被告即無法依循，亦無權、無由更為處分。縱使法院判命應為處分，被告亦將無所依循處分，故原告之訴請對象，似有欠適格情形。是被告函覆原告所請謂「監察院所提之糾正案意旨，為行政院環境保護署所制定規定，仍應由該署審酌辦理，已另函將反應事項函報環保署研議」係據實為告知，並非處分（也無權處分），原告乃執為被告拒絕其申請或怠於處分，而提起本訴，實有誤解。
（二）另原告主張應再受補償之理由為監察院調查結果認為環保署未依國內首次辦理強制離牧之翡翠水庫補償標準欠缺合理性，而要被告比照辦理，但本件補償與該水庫補償，性質不一（非強制離牧），且二者因地制宜，經費亦不一，實無比照之適用。就此環保署亦曾函覆原告及向監察院說明此案，二者既非同一，被告既無理由比照，亦未得推動該計畫之環保署機關之指示，實無從有據而處分之空間，原告執意被告拒為處分，或怠為處分，實無理由。
理 由
壹、程序部分：
一、按行政機關對於人民之請求予以拒絕，並非盡屬行政處分。對於請求作成行政處分，例如核定損失補償金額予以拒絕者，為行政處分；對於請求作成事實行為例如給付一定之損失補償金額予以拒絕者，並不影響事實狀態如損失補償是否存在之效果，不具有法效性，即非行政處分（最高行政法院93年度判字第544號判決參照）。是對於行政機關拒絕人民請求之函文，究為行政處分與否，應依請求之內容決定之。
二、本件原告因其經營之金來種畜場，係環保署公告飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪水源保護區之養豬戶，經屏東縣環境保護局於91年1月2日以屏環水字第09100000060號函通知撥付補償費82,727,881元後，原告又於92年8月提出申請書，請求被告再補發補償費，案經被告以92年8月27日屏府環水字第0920098261號函復：「台端所屬金來種畜場申辦水源保護區養豬場依法拆除補償之補償費，經本府依照中央公告之『飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償補償基準及注意事項』等規定進行審核，並以91年1月2日屏環水字0000000000號函知補償費匯入指定帳戶。另本工作業於90年12月底完成結案。」等語，原告不服，提起訴願，經環保署93年2月4日環署訴字第0920071485號函為訴願不受理決定後，原告依行政訴訟法第8條規定提起訴訟（即本院93年度訴259號），主張原補償金額過低，應再補償35,433,024元，及關於大型飼料廠應補償之補償費4,000萬元。經本院93年度訴259號判決略以：被告依據「注意事項」所為之補償，其應補償之金額若干，須經由行政機關為核定即作成行政處分為之，故於行政機關作成核定即同意給付及給付金額之處分前，人民並無逕向行政機關請求直接給付補償費之請求權存在；關於本件原告爭執被告應再給付之金額，既無被告已作成金額核定及同意給付之行政處分存在，則原告逕向本院訴請被告給付，即乏請求之依據，而予以駁回（該判決理由欄5（1）參照）。換言之，原告於前案所主張之訴訟標的為請求被告給付補償金，既係請求被告作成事實行為，核屬給付訴訟之類型；與本件原告主張撤銷訴願決定及原處分（被告95年2月17日屏府環水字第0920001273號函），及被告應依監察院93年12月21日(93)院台財字第0932201182號糾正案之意旨，另為適當補償之行政處分，為一課予義務訴訟，其請求之訴訟標的與訴之聲明均不相同，揆諸前揭說明，行政機關對於人民之請求予以拒絕，是否為一行政處分，應依請求之內容決定之。原告於前案請求被告給付原告補償金既為請求作成一事實行為，則被告以92年8月27日屏府環水字第0920098261號函予以說明，即非行政處分。
但本件原告係請求被告作成一行政處分，經被告以95年2月17日屏府環水字第0920001273號函予以回覆，該函文內容略以：本案以依規定所得之補償費匯入指定帳戶，且補償工作業已結案，貴場不服本府所為之行政處分，前向法院提起行政訴訟，經判決駁回，依規定本府實無再做補償理由等語。
核該函內容已有否准原告請求再予補償之意，核係行政處分無訛。則原告先前所提起之本院93年度訴第259號訴訟與本件並非重複起訴，本院自得予以實體審理，先予敘明。
貳、實體部分：
一、按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰．．．5、以營利為目的之飼養家畜、家禽。．．
．前項第1款至第9款及第12款之行為，為居民生活所必要，且經主管機關核准者，不在此限。第1項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機關訂定公告之。
飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用，其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」分別為飲用水管理條例第5條及行為時自來水法第11條、第12條所明定。參諸上述法條之立法目的均係為保護水源，避免有污染水源水質之行為，從而環保署為執行上述法律之規定，以確保水源不受污染，依據前述飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條規定，辦理高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）拆除工作，並針對養豬戶（場）之拆除補償事宜，於89年8月29日以（89）環署水字第0049637號函公告前揭補償基準及注意事項，以統一前開水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作之實施。查上開補償基準及注意事項核與前揭飲用水管理條例第5條及行為時自來水法第11條、第12條規定之意旨無違，本院自得予以援用。
二、次按「．．．三、適用對象、畜舍面積及豬隻頭數認定：（一）適用對象認定：1、行政院農業委員會85年11月或87年11月『台灣地區養豬頭數調查』紀錄有案，且目前仍有畜舍存在者。2、非屬前述三、（一）1、調查紀錄有案，且目前仍有畜舍存在者，由縣（市）政府邀集所屬相關單位及鄉（鎮、市、區）公所現場實際現勘認定。3、已接受農政主管機關81年度推動之『輔導高屏溪水源水質水量保護區一千頭以下養豬戶停養補償計畫』，及『輔導淡水河流域一千頭以下養豬戶停養補償計畫』停養取得補償費者，不予受理。．
．．（四）前述適用對象、．．．認定有爭議者，由縣（市）政府水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組個案認定。」為前揭補償基準第3點所規定。再按「各級地方政府執行『飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』．．．水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，應依本注意事項辦理。」「權責分工：中央負責訂定『飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準』、本注意事項及籌措財源；縣（市）政府負責執行水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，並應依期限完成。」「縣（市）政府應依綱要計畫成立水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組．．．由環保、農業、建設、工務、地政、法規、政風、會計及自來水公司相關區管理處等有關單位各若干人組成；執行小組並由縣（市）政府主任秘書擔任召集人，並由其指定執行秘書一人，辦理相關幕僚作業。執行小組之任務如下：．．．（三）認定並解決適用對象有爭議之養豬戶（場）者。（四）審核鄉（鎮、市、區）公所初審後之申辦案件，核定及發放補償費或救濟金。．．．。」分別為前揭注意事項第1、5、6點所規定。由上規定可知，為執行前開綱要計畫而負有認定養豬戶（場）究應否補償、應以何種標準補償及如何給付補償費之職權者，均係縣（市）政府之權責，是就本件而言，上開事務即屬被告之職權，原告以屏東縣政府為被告，故本件被告並無當事人不適格之情形，被告辯稱其非適格之當事人，尚不足採。
三、本件原告經營金來種畜場，為環保署公告飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪水源保護區之養豬戶，為前揭補償基準及注意事項所規定之拆除補償適用對象，於90年間依上開注意事項所定申辦期限內，向被告申請養豬戶補償，經高雄縣高樹鄉公所現勘丈量初審後，將其申辦資料函報被告書面複審，經依照上開補償基準規定審核辦理，並由被告所屬環境保護局以91年1月2日屏環水字第0910000006號函通知補償經費已電匯指定帳戶，因原告對補償金額有所爭執，乃對上開函復不服而提起訴願，惟經環保署91年10月15日環署訴字第0910039437號決定駁回其訴願，原告不服循序提起行政訴訟，惟原告於92年7月10日具狀撤回該訴訟。嗣原告又於92年8月，復向被告提出請求再補發依法拆除之補償費，經被告以92年8月27日屏府環水字第0920098261號函重申上開91年1月2日號函意旨告知原告，原告不服，提起訴願，復經環保署93年2月4日環署訴字第0920071845號函訴願決定不受理。原告繼而提起行政訴訟，經本院93年度訴字第259號判決駁回原告之訴。原告仍不甘服，於95年1月25日再以95金聲字第1號向被告申請依監察院93年12月21日（93）院台財字第0932201182號糾正案之意旨，再作出合理適當補償之行政處分，經被告以95年2月17日屏府環水字第0920001273號函回復通知原告無再補償之理由等情，為兩造所不爭執，並有被告91年1月2日屏環水字第0910000006號函、環保署91年10月15日環署訴字第0910039437號訴願決定、原告撤回起訴狀、被告92年8月27日屏府環水字第0920098261號函、環保署93年2月4日環署訴字第0920071845號訴願決定、本院93年度訴字第259號判決、原告95年1月25日95金聲字第1號申請書及被告以95年2月17日屏府環水字第0920001273號函附卷可稽，應可信實。
四、原告提起本件訴訟，無非以：因原告所飼養之種豬與肉豬之價值並不同，且原告之大型飼料廠尚未受補償等為原因事實，請求被告依據環保署承諾對原告前豬場指示專案查估，再補發補償費75,433,024元，被告拒絕原告之請求。嗣原告向監察院提出陳情，經監察院93年12月21日（93）院台財字第0932201182號業已對環保署提出糾正案，原告依據該糾正案之意旨，再向被告請求補發補償費，經被告以95年2月17日屏府環水字第0920001273號函予以駁回云云，資為爭議。
五、經查：
（一）本件原告經營金來種畜場，因屬環保署公告飲用水水源水綱要計畫所定水源保護區之養豬戶，並依前揭注意事項所定申辦期限內申辦養豬戶拆除補償，經被告以90年7月16日（90）屏府環水字第112574號函復審核完竣同意補償，並請原告自行雇工拆除與清理，於90年8月15日前將完成拆除回函送達當地公所，且附記如對補償金（金額為70,944,909元）審核結果有異議，應於文到15日內向被告提出申復。嗣因原告對補償金額有爭議，被告乃又會同查證，再核定補償金額為82,727,881元，並由屏東縣高樹鄉公所通知原告，且由原告在收據簽章確認，而原告亦於完成拆除後，將回函送至屏東縣高樹鄉公所，且由屏東縣高樹鄉公所完成複勘作業後，由屏東縣環境保護局於91年1月2日以屏環水字第0910000006號函通知原告已撥付拆除補償費82,727,881元等情，業經本院93年度訴字第259號判決認定在案，復為兩造所不爭執，應堪認定。而嗣因原告對被告關於補償之種豬及豬舍之賠償金額過低及大型飼料廠未為補償有所爭執，兩度提起提起訴願及行政訴訟乙節，亦如前述。
（二）次查自來水法及飲用水管理條例係基於策進自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，或為確保飲用水水源水質，提升公共飲用水品質，以改善及維護國民生活環境，促進工商業發達等精神而訂定，而觀諸上述自來水法第12條及飲用水管理條例第5條第5項規定之內容，可知此等規定之補償，係於主管機關「通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。」時，始生「其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」或「其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」之補償情事；亦即須於主管機關就貽害水質或水量情事為拆除、改善或改變使用之處分，始生損失補償之問題。然環保署為利各級地方政府執行「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分」（下稱綱要計畫）水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，而頒訂前揭注意事項及補償基準，該等注意事項及補償基準雖均有引用飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條之法條，然其引用之規定，分別為注意事項第2條：「依飲用水管理條例第5條與自來水法第11條、第12條規定，認定於下列水源保護區內，養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶（場）之拆除補償：．．．。」及補償基準第1條：「依據飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條規定辦理『飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，針對養豬戶（場）拆除補償事宜，訂定本補償基準。」故自上述注意事項及補償基準規定，可知，其中注意事項第2條，是引用飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條為依據，劃定公布水質水量保護區域，並認定養豬在該區域內為貽害水質與水量之行為；至於補償基準第1條雖亦引飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條作為辦理綱要計畫水源保護區拆除補償之依據；然再觀諸前揭注意事項關於補償程序之規定：第8條「公所應以雙掛號方式通知轄區內養豬戶（場），應於申辦期限內提出申辦，逾期不予受理，如有天災或其他不可抗力事由，養豬戶（場）得於期限屆滿前，以書面向公所提出展延，展延以1次為限，並不得超過1個月。養豬戶（場）如未於申辦期限內提出申辦者，縣（市）政府之聯合稽查小組應強力稽查取締。」第9條「公所應以雙掛號方式通知申辦人，應於拆除期限內完成其畜舍設施拆除工作，逾期未拆除者，縣（市）政府不予核發補償費或救濟金，如有天災或其他不可抗力事由，申辦人得於期限屆滿前，以書面向公所提出展延，展延以1次為限，並不得超過1個月。申辦人如未於期限內完成拆除者，縣（市）政府之聯合稽查小組應強力稽查取締。」由此可知：前揭注意事項所規範之補償，係以養豬戶之申辦即同意拆遷為前提，且該補償費或救濟金係於養豬戶完成拆遷後始行給付。故將前述飲用水管理條例第5條及自來水法第12條之補償規定與前揭注意事項規定之補償比較觀之，除其補償機關有所不同外，另依飲用水管理條例第5條及自來水法第12條規定，其主管機關為「命拆除、改善或改變使用之處分」，係為「補償」之前提，其並與補償為個別之行政處分（類似徵收與補償之關係）；至於前揭注意事項所規定之「補償」，則未涉及主管機關之強制處分，而是一附「附款」之授益性行政處分，該附款為「養豬戶應自行拆遷」，必須養豬戶自行拆遷後，主管機關始為補償，即該補償是一附停止條件之授益性行政處分，已甚明確。
（三）原告雖主張因其所飼養之種豬與一般肉豬之價值並不同，被告前次補償金額過低，原告向監察院提出陳情，經監察院93年12月21日（93）院台財字第0932201182號對環保署所提出之糾正案文參事實與理由第5點固指出：環保署未考量種豬場及肉豬場有所差異，該署之作為不僅不符「損失與補償相當」之社會通念與社會正義，亦損及政符誠信與養豬戶權益，該署迄未採取補救措施，實有未當，自應積極檢討解決等語，雖有該糾正案文（第18至28頁參照）。然查，依前揭補償基準四、金額基準（二）豬隻補貼中，已分列「繁殖用公豬」、「繁殖用母豬」、「肉豬」等3種豬隻之補貼每頭各為1500元、2500元及600元；另該補償基準四、金額基準（一）中，亦針各種不同畜舍及廢水處理設施即分娩舍、飼料室、保育舍、母豬舍、肉豬舍等分門別類而為不同金額之補償；此外，又針對各種不同面積之畜舍，依所定之基數，計算各養豬戶（場）差別倍數及所得申請之轉業津貼、廢棄物清理費、自動拆除獎勵金，以上均有明確且不同之補償項目，足見環保署已針對不同種類豬隻及畜舍等項目而詳實考量，從而，被告依前揭補償基準及注意事項規定，核定原告之補償金額為82,727,881元，經屏東縣高樹鄉公所通知原告，且由原告在收據簽章確認，而原告亦於完成拆除後，將回函送至屏東縣高樹鄉公所，且由屏東縣高樹鄉公所完成複勘作業後，由屏東縣環境保護局於91年1月2日以屏環水字第0910000006號函通知原告已撥付拆除補償費82,727,881元等處理過程，依法並無不合。
（四）又查，上開飲用水水源水質保護綱要計畫施行前，環保署為加強與養豬戶溝通，辦理高雄縣等10縣市政府及相關鄉鎮市區共8場訓練說明會，另督導縣市政府對48鄉鎮市區於89年11月22日前辦理38場養豬戶（場）說明會，與鄉鎮市區公所及養豬戶直接溝通協調；且經環保署辦理意願調查，過半數養豬戶（62%）表達願意以該補償基準配合拆除豬舍，方始推動。又因相關法規均無依法強制拆除之授權，故該計畫本質上係自願性質，對於養豬戶之豬隻係以補償方式辦理，豬隻仍由養豬戶自行遷移或變賣，畜舍亦由養豬戶自行拆除；且舉行說明會告知養豬戶，並本於「不拆除、不補償」之原則，非屬強制離牧性質。再者，農委會於研商過程主張該計畫補償基準與該會「自願離牧補償標準」項目相同者，應依照該會標準計算，不應有不一致情形發生，而環保署為加強對養豬戶之照顧，於補償基準另增加「豬隻遷移補償費」與「轉業津貼」等項目等情，有環保署94年8月26日環署水字第0940064861號函覆行政院就監察院糾正案提出之說明（第1、2頁參照）附本院卷可稽。益可證明前揭注意事項所規定之「補償」，並未涉及主管機關之強制處分，而是一附「附款」之授益性行政處分；且該附款為「養豬戶應自行拆遷」，必須養豬戶自行拆遷後，主管機關始為補償，即該補償是一附停止條件之授益性行政處分。準此，本件飲用水水源水質保護綱要計畫係屬自願離牧性質，且中央主管機關環保署已在前揭補償基準及注意事項中，對高屏溪水源水質水量保護區內之養豬戶（場）如何推行自願離牧及相關辦法妥為規定，原告之自願離牧養豬場既在高屏溪水源水質水量保護區之範圍內，自應依據前揭補償基準及注意事項之規定，辦理相關補償事宜，方為正辦；且被告業已依上開法令對原告前揭養豬場辦畢補償，亦如前述，是原告主張環保署推動之前揭「綱要計畫」規範水源區內永久不得飼養豬隻，即屬土地所有權人之土地雖受限制，惟仍擁有所有權之「準徵收」性質，而為強制離牧；以及被告對其上開養豬場前次補償金額過低，而應比附援用具有強制離牧「準徵收」性質之74年翡翠水庫補償基準增加補償原告，否則即有違行政程序法第6條之平等原則，禁止差別待遇云云，容有誤解，不足採取。
（五）原告另爭執關於其所有之大型飼料廠部分被告尚未予以補償乙節。然查，依前揭綱要計畫補償基準之補償項目，係以「自願離牧補償標準」內容為原則，另增加「豬隻遷移補償費」與「轉業津貼」等項目，且依前揭補償基準第四點「金額基準」得補償之項目中，亦無「飼料廠」之項目，已如前述。又飼料廠與飼養種豬非依附關係，一般種豬如未設飼料工廠，仍可以飼料室自行調配豬隻必須之飼料；且養豬場遷移後，飼料工廠仍為獨立之事業單位，可繼續經營使用，故未予列入補償項目。再者，原告雖請求就飼料廠部分予以補償，經飲用水水源水質保護綱要計畫推動小組討論後，同意以飼料室之標準予以補償原告，然前揭注意事項第8點及第9點所規範之補償，係以養豬戶之申辦即同意拆遷為前提，且該補償費或救濟金係於養豬戶完成拆遷後始行給付，但因原告仍未拆除等情，有環保署前揭94年8月26日環署水字第0940064861號函覆行政院就監察院糾正案提出說明第4頁與第5頁參照可資參照。揆諸前揭說明，依「不拆除、不補償」原則，被告對於原告飼料廠部分未予補償，依法並無不合。抑且，原告所執之監察院糾正文，乃係監察院依監察法第24條規定，對環保署所提之糾正案，以促其注意改善，而環保署亦已依同法第25條規定，於期間內以書面即前揭函文逐項回復監察院之糾正內容，而監察院並未就此有何表示，環保署亦未就此補償基準有何修訂或向被告指示，則被告依據補償基準與注意事項規定，就原告之請求以95年2月17日屏府環水字第0920001273號函予以否准，亦無不合。是原告主張依法令及損失補償、準徵收法理與平等原則，有對原告再作出適當補償行政處分之義務，且被告亦未依監察院糾正文之內容為適當補償之行政處分，容有未洽，要無可採。
六、綜上所述，原告之主張，並無可採。是被告以前揭函文否准原告增加補償金之請求，並無違誤。訴願決定雖以不受理而駁回，惟結論與本件並無二致，仍應予維持。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及被告應依監察院93年12月21日(93)院台財字第0932201182號糾正案之意旨，另為適當補償之行政處分，或另為適法適當之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
參、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 18 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 4 月 18 日
書記官 林幸怡