高雄高等行政法院判決
95年度訴字第808號原 告 內政部代 表 人 甲○○部長訴訟代理人 蔡東賢律師
馮基源律師戴仲懋律師被 告 財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心代 表 人 嚴庚辰律師（破產管理人）訴訟代理人 林宜穎律師複 代理 人 柯惇云律師被 告 丁○○訴訟代理人 陳文彬律師複代理人 柯惇云律師被 告 丙○○
戊○○共 同訴訟代理人 黃淑芬律師
江雍正律師複 代 理人 陳慧錚律師被 告 乙○○訴訟代理人 劉炯意律師上列當事人間補助費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告財團法人私立長齡老人養護中心及戊○○、丙○○應連帶給付原告新台幣柒仟壹佰玖拾肆萬陸佰元及均自民國九十五年九月十三日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
原告其餘之駁回。
訴訟費用由被告財團法人私立長齡老人養護中心、戊○○、丙○○連帶負擔五分之三，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件原告代表人原為李逸洋，於本件訴訟中變更為甲○○，業據原告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）被告財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心（下稱長齡老人養護中心）於民國（下同）94年12年13日經台灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）94年度破字第17號裁定，宣告破產，嗣經嘉義地院於96年2月7日裁定選任嚴庚辰律師為被告長齡老人養護中心之破產管理人，並由嚴庚辰律師依法提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，程序亦無不合，亦應准許。
二、事實概要：緣被告長齡老人養護中心於88年間因辦理興建院舍計畫向原告申請補助，雙方乃於89年3月16日簽訂補助款契約，並由被告丙○○、戊○○等人為連帶保證人。又原告審核被告長齡老人養護中心提出之申請表、計劃書等相關文件後，依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」規定，同意補助被告長齡老人養護中心新台幣（下同）92,714,400元。嗣原告將上開補助款92,714,400元，先行撥付第三人嘉義縣政府代管，再委託嘉義縣政府，按工程進度分期撥付予被告長齡老人養護中心，嘉義縣政府迄至91年2月止，共計代原告給付補助款共70,530,000元予被告長齡老人養護中心。惟被告長齡老人養護中心嗣因債務糾紛，積欠廠商工程款，致其所興建房舍遭法院查封拍賣，迄今無法如期開始營運，經主管機關嘉義縣政府以94年6月7日府社老字第0940075589號函撤銷其設立許可，原告乃以94年6月28日內授中社字第0940713416號函通知被告等人，解除系爭補助款契約，並請求被告等人返還補助款70,530,000元及給付違約金1,410,600元，共計71,940,600元。惟被告等人未予置理，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）本件為公法上請求，系爭補助款契約係屬行政契約，原告依據行政訴訟法第8條規定提起本件訴訟，自無違誤：
1、按行政程序法第137條第1項規定「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定：1、契約中應約定人民給付之特定用途。2、人民之給付有助於行政機關執行其職務。3、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」及行政訴訟法第8條規定「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」因此依行政契約（公法契約）提起行政訴訟，原告當事人應不以一般人民為限，行政機關亦得為原告。換言之，行政機關對於人民應履行之公法契約上之給付義務，除得於符合行政執行法相關規定而逕行強制執行外，其須取得行政法院確定判決之執行名義始得強制執行者，即得依行政訴訟法第8條對人民提起行政訴訟。
2、另按行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，並由行政機關負相對之給付義務（參照司法院釋字第466號及第533號解釋）。再者，「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」司法院釋字第348號解釋理由闡釋甚明。
3、本件依據雙方契約書約定，原告得隨時派員檢查被告長齡老人養護中心執行計畫之進度，以及其對補助款之運用情形，且被告長齡老人養護中心接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期間不得變更為其他用途使用，且契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，契約若有未盡事宜，亦悉依原告所訂之作業要點及相關規定辦理，衡諸各該約定等，與作業要點所訂之內容相契合補助款發放之條件亦皆由原告單方決定。系爭補助係由被告長齡老人養護中心提出申請，經原告核准後，雙方始簽訂契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，其兩階段之行為應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。此亦可由台灣台北地方法院94年度重訴字第1031號民事裁定、台灣高等法院95年度抗字第153號民事裁定可稽，足見原告據此提起行政訴訟，並無違誤。
4、再者，本件原告與被告長齡老人養護中心締結之系爭補助款契約書約定，原告依據內政部作業要點經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件，補助被告長齡老人養護中心92,714,400元，參酌系爭契約第1條，本件補助案係以推展社會福利服務為宗旨，參酌系爭契約第2條，原告得隨時派員檢查被告長齡老人養護中心執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，被告長齡老人養護中心應於事前詳述理由，提請原告同意變更計畫項目、執行期間及進度。況依據系爭契約第3條更規定原告得隨時派員檢查被告長齡老人養護中心對補助款之運用情形，被告長齡老人養護中心不得妨礙或拒絕；且系爭契約第4條亦載明被告長齡老人養護中心接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用，另系爭契約第14條亦規定，本契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，本契約若有未盡事宜，悉依原告所訂之作業要點及相關規定辦理。況依據內政部推展社會福利補助作業要點第8點審查作業
（二）設立專戶之規定，原告給付被告長齡老人養護中心之補助經費核銷時，如有節餘經費及由該專戶存款所生孳息及其他收入者，仍應依規定繳回原告辦理結案。衡諸系爭契約各該規定，與內政部推展社會福利補助作業要點之內容相符合，且補助款發放之條件皆屬原告單方之決定；而被告長齡老人養護中心係先有申請行為，經原告為核准申請之行政處分後，雙方始簽訂系爭契約，其後續之補助款契約當可視為係該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察視為一個公法法律關係，亦即，原告與被告長齡老人養護中心之約定係以原告提供新建老人養護機構所需建物之補助經費，被告長齡老人養護中心負責建物工程之完成及老人養護機構如期營運為其主要內容之給付行政目的。承上，依據雙方系爭契約之標的、目的、契約依據、契約內容均可知，原告與被告長齡老人養護中心所締結之系爭補助款契約具有行政契約之性質，自屬公法上爭訟事件無疑。被告稱雙方權利義務之設定、變更及消滅等，並無任何公法規定，且均僅發生私法上效果云云，顯屬誤認；至於雙方約定管轄法院乙節，並不能變更系爭契約確為行政契約之本質。
5、又按與本件相關之最高行政法院96年度裁字第1510號裁定及最高行政法院96年度裁字第1531號裁定，該二案均與本案相類似係針對補助款爭議所生公私法爭議，其中最高行政法院96年度裁字第1531號裁定更係由本件被告丙○○前就其財產遭原告聲請假扣押，丙○○提起抗告，最高行政法院所作出之確定判斷，於該兩案中，最高行政法院均認定此種補助款契約之屬性，以契約之一方為行政機關、契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或其他公權力措施之義務、執行法規規定原本應作成行政處分而以契約代替、約定內容涉及人民公法上權利義務關係及約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等因素綜合判斷，認定類此補助款契約為行政契約。
6、縱認本件無管轄權，依據行政訴訟法新修施行第12條之2規定：「行政法院認其無訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之法院。」然參酌原告補助他案財團法人台南縣私立新農社會福利慈善事業基金會，先前呈遞之台灣台北地方法院94年度重訴字第1013號民事裁定、台灣高等法院94年度抗字第2835號民事裁定、最高法院95年度台抗字第341號民事裁定及原告補助本件被告長齡老人養護中心，前述台灣台北地方法院94年度重訴字第1031號民事裁定及台灣高等法院95年度抗字第153號民事裁定可知，曾向民事法院提起訴訟均遭認定為公法事件而駁回起訴，是倘行政法院仍認定為私法事件而移送民事法院審理，亦終將遭民事法院以無管轄權為由駁回原告之訴，原告終將無任何救濟途徑。
（二）被告長齡老人養護中心於88年間因辦理興建院舍計畫連同被告乙○○向原告申請補助，兩造並於89年3月16日簽訂補助款契約書，原告依據被告長齡老人養護中心所提出之申請表、計畫書等相關文件審核後，依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」規定同意補助被告長齡老人養護中心92,714,400元，被告長齡老人養護中心則同意依申請表及計算書之內容確實履行。嗣後，原告即將上開補助款92,714,400元，先行撥付嘉義縣政府代管，再委託嘉義縣政府，按工程進度分期撥付予被告長齡老人養護中心，而嘉義縣政府迄至91年2月止，共計代原告給付補助款共7,053,000元給予被告長齡老人養護中心，此有內政部台內中社字第0910076275號函文影本乙份可稽。然被告長齡老人養護中心嗣卻因債務糾紛，積欠廠商工程款，致其所興建房舍遭法院查封拍賣，迄今尚無法如期開始營運，經主管機關嘉義縣政府於94年6月7日以府社老字第0940075589號函撤銷其設立許可，原告乃以94年6月28日內授中社字第0940713416號函通知，解除系爭補助款契約，並請求被告等返還補助款及給付違約金。
（三）參酌系爭補助款契約書第7條第1項第3款規定：「乙方（即被告長齡老人養護中心及被告乙○○，下同）依約建造或購買之建物，未能如期開始營運者，甲方（即原告）得解除本契約。」契約第7條第2項規定：「甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」契約第8條第1項規定：「乙方應由董、監事至少3人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。」此外契約書第6條復規定：「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之款項，最高以依本契約所撥付支付補助之百分之二為限。」是雙方於89年3月16日簽訂系爭補助款契約時，被告乙○○係以契約當事人之身分併同被告長齡老人養護中心與原告簽署，而被告丙○○、丁○○及戊○○則係擔任乙方（即被告長齡老人養護中心及被告乙○○）之連帶保證人，故原告依前揭補助款契約第7條第1項第3款、第7條第2項及第8條規定，自得請求被告等連帶返還全部之補助款70,530,000元。另依契約第6條及第8條規定，更得請求被告等連帶給付違約金1,410,600元，合計請求金額為71,940,600元。
（四）原告業與被告長齡老人養護中心及乙○○解除契約，自得請求返還補助款及違約金，並得依約向被告丙○○、丁○○及戊○○等連帶保證人要求連帶負責：
1、被告乙○○等三人據其行政訴訟答辯狀稱，本件被告長齡老人養護中心並未構成系爭契約第7條第1項解約事由，且不符合契約第5條規定，原告之解約並不符合系爭契約規定云云。惟查，被告長齡老人養護中心於85年7月19日准予立案，89年2月23日獲原告核定補助新建經費高達92,714,400元，被告長齡老人養護中心經公開招標後，即違反財團法人設立之目的及章程，將支票借予個人，並有捐贈款項運用不當，而且因積欠承包商工程款等致衍生訴訟不斷，其所籌建養護中心之土地及建物更分別於90年12月21日及92年4月22日遭嘉義地院查封並公告拍賣，雖經嘉義縣政府持續輔導，更多次發函要求改善卻無效果，嘉義縣政府始撤銷該設立許可登記，此有訴願及行政訴訟相關卷證可稽。
2、另系爭契約第7條第1項第3款規定「如期開始營運」，絕非如被告所云僅需於99年1月10日前開始營運即可，參酌老人福利機構設立許可辦法第12條「經核准設立許可之老人福利機構，如3年內未開始營運，原設立許可失其效力，由當地主管機關撤銷其設立許可」及被告長齡老人養護中心之「財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心營運管理計畫書」所附該中心與振茂營造有限公司（下稱振茂公司）簽訂之工程合約第7條統包工程期限「本統包工程自89年7 月14日決標日次3日即89年7月17日為啟始日，最遲至90年7月15日為完成日，完工前驗收依一般條款第12條規定辦理」可知，被告長齡老人養護中心未能於90年7月15日完工並開始營運，已違約在先，其更遲至92年7月15日始取得建物使用執照，被告違約甚明，其辯稱僅需於99年1月10日前開始營運即可云云，顯屬誤導。系爭契約係補助款契約，被告長齡老人養護中心除應負責系爭土地建物之興建完成外，並仍應確實執行系爭養護中心之營運，參酌系爭契約第2條「甲方（原告）得隨時派員檢查乙方（被告長齡老人養護中心）執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，乙方應於事前詳述理由，提請甲方同意變更計畫項目、執行期間及進度」及系爭契約第3條「甲方得隨時派員檢查乙方對補助款之運用情形，乙方不得妨礙或拒絕。」之規定即可知，倘如被告所稱僅需於99年1月10日前開始營運即可，則原告又何來監督隨時派員檢查被告長齡老人養護中心之補助款執行計畫？為何要求須經原告同意才能變更計畫項目、執行期間及進度？足認被告所辯顯係誤導。
3、況被告長齡老人養護中心不僅產生訟爭，最後還導致系爭建物及土地遭假扣押甚且業經公告拍賣，之前嘉義縣政府經多次輔導，多次發文限期改善，仍無效果，例如嘉義縣政府曾於92年12月9日函提及「說明：三、鑑於說明一及說明二所列情事，特再函糾正，如仍故違，本府將依規定撤銷貴中心（即被告長齡老人養護中心）之立案許可．．．．四、因貴中心債務問題久懸，已嚴重影響貴中心營運之權益．．．。」嘉義縣政府始作成撤銷許可設立之處分。雖經被告長齡老人養護中心提起訴願，但已遭內政部訴願審議委員會確認被告長齡老人養護中心之前揭違約事由，並駁回其訴願。雖再經被告長齡老人養護中心提起行政訴訟，亦遭鈞院駁回其訴在案，足證被告長齡老人養護中心之違約事實確實存在。
4、縱鈞院認為被告長齡老人養護中心無前揭違約事由，然被告長齡老人養護中心法定代理人清算人張雯峰律師（嘉義地院94年度司字第35號裁定選派張雯峰律師為清算人）具狀表示，被告長齡老人養護中心業經嘉義地院申請准予破產並確定在案，目前正在進行清算；被告長齡老人養護中心亦顯然無法如期營運，此亦已違反系爭契約第7條第1項第3款，原告茲特以書狀再為解除雙方契約之意思表示。
（五）原告所為解除契約請求返還補助款及違約金，係屬被告長齡老人養護中心清償債務行為，本屬清算之必要範圍，被告長齡老人養護中心法人格當然繼續存在：被告乙○○等之行政訴訟答辯狀又稱，依民法第41條、民法第40條、公司法第334條及公司法第84條相關清算規定，若被告長齡老人養護中心針對系爭撤銷許可設立之訴所提之抗告再遭最高法院駁回確定，則嘉義縣政府於94年6月7日所為之撤銷許可設立之行政處分亦將確定生效，則被告長齡老人養護中心之法人人格僅於清算之必要範圍存在，而原告於94年6月28日所為之解除契約行為，並非屬清算範圍，原告之解約無效云云。然參酌民法第40條規定「清算人之職務如左：一、了結現務。二、收取債權，清償債務。三、移交賸餘財產於應得者。法人至清算終結止，在清算之必要範圍內，視為存續。」原告因解除契約而請求被告長齡老人養護中心返還補助款暨其違約金行為，當然係屬被告長齡老人養護中心應清償之債務，且清算人亦尚未完成清算移交賸餘財產於應得者，被告長齡老人養護中心之法人格當然繼續存在，被告乙○○等人僅著眼於解除契約行為，而錯誤解釋清算人之職務，顯屬誤導。
（六）本件縱被告丁○○主張系爭契約書上之簽名乃係遭他人偽簽，其上印章亦遭他人冒蓋，仍構成表現代理，而應負系爭契約之連帶保證人責任：被告丁○○具狀表示，其並非連帶保證人，係遭另被告乙○○於89年3月間，基於偽造文書之犯意，利用持有被告印章之便，在未經被告同意情形下，偽造被告丁○○之印文及署押，冒用被告名義擔任系爭契約之連帶保證人，並提出台灣台北地方法院地檢署（下稱台北地檢署）95年偵字第9142號對另被告乙○○之起訴書之證據云云。原告否認被告丁○○所提證物二至證物五之真正。另台北地檢署95年偵字第9142號之起訴，亦尚未經判決確定，仍不足採信。然縱被告乙○○確有利用持有被告丁○○之印章，冒用被告丁○○名義擔任系爭契約連帶保證人，參酌民法第169條規定：「由自己之行為表示以代理權授與他人，或知他人表示為其代理人而不為反對之表示者，對於第三人應負授權人之責任。」被告丁○○於其答辯狀中自承，被告丁○○之母親曾於被告長齡老人養護中心成立之初，為辦理財團法人登記事宜，將被告丁○○之國民身份證交與被告乙○○，且同意由乙○○代刻丁○○之印章，以便向嘉義地院辦理財團法人登記事宜。由此可知，被告丁○○當初確實同意授以代理權與乙○○，對於原告自當負起系爭契約中連帶保證人責任。此外，有關丁○○簽約對保乙事，依原告與被告長齡老人養護中心所簽訂契約書第8條，明定「乙方應由董、監事至少3人擔任保證人．．．，甲方並得視需要隨時對保。」故原告就系爭補助契約之簽訂，係依據被告長齡養護中心當事人及連帶保證人於契約書同意用印後，函送嘉義縣政府審核無誤後，核轉原告同意用印，即發生契約之效力，而依前揭契約規定，對保並非契約生效要件，且亦經嘉義縣政府審核，故當時原告並未採取對保行為。
（七）本件當初系爭補助款撥款金額及其計算式：本件興建樓層地板總面積為8,587.94平方公尺，興建地上4個樓層及屋頂突出物3層，當時預計收容養護老人計237人。依據內政部87年度推展社會福利獎助作業規定，養護機構每位老人以20平方公尺計，興建樓層1至5樓者，每平方公尺以16,300元計，另無障礙設施20%加成，其計算方式為237人×20平方公尺×16,300元×無障礙設施加成後為120%＝92,714,400元。嗣後，原告即將上開補助款92,714,400元，先行撥付嘉義縣政府代管，再委託嘉義縣政府，按工程進度分期撥付予被告長齡老人養護中心，而嘉義縣政府迄至91年2月止，共計代原告給付補助款共7,053,000元給予被告長齡老人養護中心，另依據契約第6條及第8條規定，更得請求被告等連帶給付違約金1,410,600元，合計本件請求金額為71,940,600元。又原告發函予被告等人解除系爭補助款契約，命其等於20日內返還系爭補助款及違約金計71,940,600元之函文，均業已送達於被告，有卷附送達回執影本各乙份。針對此一解除契約函文，被告並未提起相關法律救濟。
（八）系爭補助款係由被告長齡老人養護中心提出申請，經原告核准後，雙方始簽訂系爭補助款契約，其後續之補助款契約可視為該核准行政處分之執行行為，縱令事後再予以撥款亦屬一個行政處分者，事實上係由多個行政處分及行政契約所構成之一個公法法律關係行為，若依行政法上多階段行為理論，似應整體觀察而視為一個公法法律關係行為；再者，依據學者林錫堯及李建良之見解，對於依據行政契約發生之金錢給付義務，行政機關除法律別有規定外，原則上欠缺做成行政處分之容許性，縱該行政契約係代替行政處分之行政契約亦然，蓋行政機關既已與人民合意締結行政契約，雙方自應以平等方式實現契約上之給付請求權，遇有爭執，原則上僅得訴請行政法院主張並貫徹其權利，不得再做成行政處分並以行政執行方式實現其契約上請求權。
（九）原告於88年6月14日核定補助被告長齡老人養護中心興建院舍工程計畫計92,714,400元，該款項於88年7月14日即全數撥款至嘉義縣政府專戶，該府再依工程進度及自籌款比例作為給付依據，截至91年2月8日已撥付70,530,000元，嗣原告於91年4月25日發現被告長齡老人養護中心土地竟遭法院查封，即立即要求嘉義縣政府暫緩撥付補助款之工程款。再者，被告長齡老人養護中心於原告暫緩撥款前後即訟累不斷，計有下列爭訟案件在案。如被告長齡老人養護中心原欲將新建工程交由訴外人正達營造有限公司（下稱正達公司）承攬，正達公司先付給被告長齡老人養護中心10,000,000元押標金及300,000元之建造設計費，未料政府採購法於88年5月2日施行後，該工程另由振茂公司標得，被告長齡老人養護中心與正達公司遂產生財務糾紛，被告長齡老人養護中心土地遂於90年12月18日遭嘉義地院查封登記迄今，債權人為正達公司，嗣更經嘉義地院判決被告長齡老人養護中心應給付正達公司2,000萬元。另被告長齡老人養護中心於90年更簽發以該中心為發票人之支票，由振茂公司背書，作為訴外人林淑津及潘秋梅領取工程款之依據，嗣因該等票據無法兌現，前揭兩人遂向嘉義地院聲請假扣押執行系爭養護中心土地。又被告長齡老人養護中心更將支票借予振茂公司，因無法兌現，致持票人阮亮提起訴訟，嘉義地院於92年3月10日判決被告長齡老人養護中心應給付阮亮300餘萬元確定在案，被告長齡老人養護中心之土地及建物並經嘉義地院於92年11月4日執行第3次拍賣，被告長齡老人養護中心將系爭支票借予他人融資行為，已違反該中心捐助章程第14條，重大事項及不動產處分或設定負擔需經全體董事三分之二以上同意，並報請主管機關核准始得為之之規定。另被告長齡老人養護中心更以其支票向訴外人林進一、呂博文借貸，並承諾借貸關係如無法履行，則以法人董事作為擔保履行之標的，本件係前揭訴外人於91年6月28日向嘉義縣政府陳情後原告始知情。更甚者，被告長齡老人養護中心更另行私自動用設立基金，依據91年10月31日查核報告書，被告長齡老人養護中心所申請設立財團法人之設立基金1,000萬元，已遭動用，作為支付該中心興建工程自籌款。本件另於91年7月16日、91年10月11日、93年4月26日及93年8月27日由立法委員或社會局召開多次協調會，然嗣後被告長齡老人養護中心迄今依舊無法釐清系爭養護中心債款數目、欠款原因及相關借款流向，另嘉義縣政府雖向原告函報撥款機制，然而依據系爭養護中心之土地登記謄本顯示，被告長齡養護中心至少已積欠2,500餘萬元之債務，足見被告長齡老人養護中心因其他案債務糾紛，土地及建物均遭法院拍賣，其財務及業務亦均無法正常運作，業已違反系爭補助款合約，被告乙○○等三人竟將違約事由全數推卸予原告，顯然不當。
（十）被告長齡老人養護中心90年3月25日第二屆第二次董事會議記錄乙份，由該文件可知，當時被告乙○○、丙○○、戊○○及丁○○均出席該會議，該會議主席於第六點報告事項為「．．．有關本中心新建工程發包事項，均依政府採購法之規定辦理，並於90.2.17.假台北市來來大飯店大展廳會議室召開專家學者審查本中心新建工程，審查小組委員會議，其審查內容：包括本中心新建工程合約，工程進度表，經費分析分攤表均經審查委員會表決通過，謹此告知。．．．」可知於申請補助款後，被告等人並進而召開董事會討論後續相關興建新建工程發包及經費分攤事宜，而經費來自補助款，益證明本件補助款之申請，被告乙○○、丙○○、戊○○及丁○○等人確係知情。又被告長齡老人養護中心90年9月30日第二屆第三次董事會議記錄，由該文件可知，被告等人於90年9月30日更召開第二屆第三次董事會會議，會中主席致詞表示「．．．本中心公開上網徵求監造建築師，最後由陳忠民建築師得標，並於
90.4.3簽約負責處理本中心新建工程施工的監造工作。．．．」被告等人於簽約申請補助款後，已陸續動用以進行系爭養護中心新建工程之興建，則身為董事之被告亦不能對補助款申請乙事不知情，否則如何進行新建工程？被告等所言，顯非屬常態事實，應由其等舉證。綜上可知，被告乙○○、丙○○、戊○○及丁○○等人，就長齡老人養護中心之設立，乃至申請補助費等事宜，不僅親自參與董事會會議，且均知悉系爭補助款經費之申請流程，均於前揭契約書上簽署用印，被告等人竟事後臨訟時迺諉為不知云云，顯屬不實，而不足採等情。原告並聲明請求被告等人應連帶給付原告71,940,600元，及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
四、被告主張：
（一）被告長齡老人養護中心答辯如下：被告長齡老人養護中心之清算人張雯峰於清算中，認列原告之債權71,940,600元，並認其財產不足清償債務，為此於94年12月1日向嘉義地院申請准予破產，並經嘉義地院已於94年12月13日以94年度破字第17號裁定准予破產。嗣被告乙○○以其為被告長齡老人養護中心之法定代理人，對之不服提起抗告，嗣經台灣高等法院台南分院以95年度破抗字第3號裁定抗告駁回，全案業已確定。
（二）被告丁○○答辯如下：
1、按被告丁○○因母親張玉雪曾經投資被告長齡老人養護中心（85年時，乙○○向本人母親邀請投資，根本不知道是捐獻一事），張玉雪以被告名義擔任被告長齡老人養護中心之董事，至此被告即被列為被告長齡老人養護中心之董事。然本人不曾參與被告長齡老人養護中心之經營與任何事項，也不曾簽署或看過訟爭契約書，前開契約書上被告之簽名乃係遭他人偽簽，其上之印章亦係遭他人冒蓋。
2、又被告母親曾於被告長齡老人養護中心成立之初，為辦理財團法人登記事宜，將被告之國民身分證交與被告乙○○，且同意由被告乙○○代刻丁○○之印章，以便向嘉義地院辦理財團法人登記事宜。詎被告乙○○竟基於偽造文書之犯意，於89年3月間，利用持有被告印章之便，未經同意之情形下，偽造被告之印文及署押，冒用被告名義擔任訟爭契約之連帶保證人，有關被告乙○○之不法犯行，業經台北地檢署95年度偵字第9142號起訴書提起公訴。被告否認有擔任被告長齡老人養護中心與內政部於89年3月16日所簽訂之補助款契約書之連帶保證人，並未簽名也未蓋章。關於原告主張被告為前開契約書之連帶保證人，原告應負舉證被告為連帶保證人之責。再者，被告乙○○行使偽造私文書，偽造被告之簽名及印文一事，已業經台灣台北地方法院判決被告乙○○有罪確定。
3、被告於89年間聽聞當時擔任長齡老人養護中心董事長乙○○對外可能有以被告印章，在被告不知情之情形下開立支票使用，為此曾多次由父母親去找乙○○，請其將所刻被告之印章交出，日後並不得再使用，惟均無所獲，為此乃於90年4月6日嘉義16支局存證信函第51號函知乙○○，將辭董事一職，並請其將董事變更為張玉雪，然乙○○拒將丁○○印章交還，被告乃於90年6月21日於台灣時報刊登啟事，表明印章遭乙○○盜用，非經被告親自簽名之文件，不生效力等文字，並一再請被告乙○○返還印章，然被告乙○○仍未予返還。被告於92年1月14日委請欣揚律師事務所陳文彬律師發函與乙○○，請其返還印章，乙○○乃於收到文件後，方將印章返還於原告母親。
4、被告94年6月底或7月初接獲原告寄發之請求返還補助款函件，其上並謂被告為連帶保證人，被告始由當初的懷疑乙○○可能為有冒用被告名義對外為不法行為，變成確信，為此被告透過母親質問過乙○○後，乙○○承認未經授權代為用印一事，當時被告母親請乙○○簽訂證明書為證，幾經考量後，並對被告乙○○提出刑事告訴。被告非訟爭契約之連帶保證人，原告對於被告自無請求權存在。
5、按自己之行為表示代理權授與他人者，對於第三人應負授權人之責任，必須本人有表見之事實，足使第三人信該他人有代理權之情形存在，始足當之（最高法院60年台上字第2130號判例）。我國人民將自己印章交付他人，委託該他人辦理特定事項者，比比皆是，倘持有印章之該他人，除受託辦理之特定事項外，其他以本人名義所為之任何法律行為，均須由本人負表見代理之授權人責任，未免過苛。原審徒憑上訴人曾將印章交付與呂某之事實，即認被上訴人就保證契約之訂立應負表見代理之授權人責任，自屬率斷，此參最高法院著有70年台上字第657號判例、92年度台上字第1588號判決足資參照。本件被告並無表見之事實，足使原告相信乙○○有代理權之情形存在（相信原告亦無派員親自對保），單純係乙○○偽造被告之簽名及盜用被告之印章，偽造被告之簽名及印文於前開契約書上，假前開判例見解，被告無須負表見代理人之責任。被告暨非系爭契約之連帶保證人，原告對於被告自無請求權存在。
（三）被告乙○○、丙○○、戊○○答辯如下：
1、按最高法院61台上字第1672號判例意旨：「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。苟契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍。」及學界通說亦認為判別行政契約或私經濟契約，應以該契約之權利義務之設定、變更及消減等方面之變動究竟發生公法或私法上之效果為斷，其判別標準原則上應以契約之標的為準，如仍無法解決始兼以契約之目的為準（吳庚著行政法之理論與實用增訂8版第423頁參照）。本件就契約標的而言，依系爭契約約定：1、有關雙方權利義務之「設定」者，例如原告應補助被告，而被告則應依申請書及計畫書之內容履行（系爭契約第1條），並約定本契約之期限為10年（系爭契約第13條）等約定。2、有關雙方權利義務之變更者，例如權利義務轉讓禁止之約定（系爭契約第9條）、執行計劃進度逾期未改善終止契約約定（系爭契約第2條）及違反義務違約全約定（系爭契約第6條）等約定。3、有關雙方權利義務之「消滅」者，例如約定契約解除後，原告應依通知於20日將補助款之全部或一部返還原告（系爭契約第7條第2款）等約定。4、綜觀上開約定，無論從雙方權利義務之設定、變更及消滅等各方面觀之，並無任何公法規定，且均僅發生私法上之效果，如債權之行使、債務之履行、違約經之約定、終止契約及契約解除回復原狀之約定等均與私法之民事契約約定無異，並未發生公法上之效果，依前開說明自應認定系爭契約為私經濟契約。況依系爭契約第10條約定：「因本契約所生之訴訟雙方同意以台灣台北地方法院為第一審管轄法院。」及第14條第2項約定：「本契約若有未盡事宜，悉依．．．民法規定辦理。」益見締約當時兩造亦認系爭契約純屬私法契約。
2、復按公法與私法之區別，學說上所輯「兩階段說」或「雙層理論」，係自德國學者H.P.IPsen就公行政之補助行為所發展出之學說，依其見解，行政補助之給予含「對特定相對人是否給予補助之決定」及「實際如何履行補助」兩階段，前階段為公法性質，後階段為私法性質，解釋上應限於行政補助事項始有上開理論之適用。本件關於被告長齡老人養護中心向原告提出補助申請，原告准予補助，此部分方屬上述「兩階段說」之前階段而屬公法性質，至於關於本件原告依據兩造前已訂立之系爭契約第6條、第7條第2款及第8條等約定訴請被告返還補助金及違約金賠償部分，則純屬後階段即履約階段之私法爭議，原告就履約階段之私法爭議提起本件行政訴訟，顯有未洽。系爭契約核屬私法契約，並非公法上之行政契約，應循民事訴訟程序救濟，原告主張其業經台灣台北地方法院94年度重訴第1031號裁定及台灣高等法院95年度抗字第153號裁定駁回其民事訴訟，進而推出其所提本件行政訴訟屬公法上爭訟事件，委無足採。
3、系爭契約第7條第1項約定：「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約．．．三、乙方依約建造或購置之建物，未能如期開始營運者．．．」第13條約定：「本契約之期限10年，自民國89年元月11日起至99年元月10日止。」第11條約定：「本契約有關之附件為契約之一部分，與契約有相同效力（第1項）。前項所稱附件包括：申請表、計畫書等（第2項）。」按系爭契約第7條第1項第3款約定所謂「如期」，不知究何所指？參照系爭契約第13條約定應可推知，所謂「如期」應係指99年1月10日前，即被告長齡老人養護中心僅須於99年1月10日前開始營運，即未構成系爭契約第7條第1項第3款約定之解約事由。復按系爭契約第11條約定可知，系爭契約之附件即申請表、計畫書，均為契約之一部分，經遍查該申請表及計畫書後，發現並無任何有關何時須開始營運之約定，由此更可證得前述推論為可採，意即被告長齡老人養護中心僅須於99年1月10日前開始營運，即未構成系爭契約第7條第1項第3款約定之解約事由。至原告主張：嘉義縣政府94年6月7日以府社老字第0940075589號函撤銷被告長齡老人養護中心設立許可，該函無非以被告長齡老人養護中心違反財團法人設立目的及章程將支票借予個人、捐贈款運用不當，及積欠工程承包商工程款等糾紛，土地及建物先後遭法院查封等理由，而依民法第34條、老人福利法第11條第1項、第13條之1第1項前段及老人福利機構設土許可辦法第3條第1項、第12條等視定，撤銷被告長齡老人養護中心設土許可云云。
惟查，被告長齡老人養護中心未曾將支票借予他人，嘉義縣政府所以認為被告長齡老人養護中心有違反章程將支票借予個人，乃係因第三人阮亮及華南銀行東湖分行持有被告長齡老人養護中心支票，而該等支票均係第三人振茂公司持向第三人阮亮及華南銀行東湖分行借款，因而認定被告長齡老人養護中心有將支票借予個人使用。然振茂公司所持被告長齡老人養護中心之前揭支票，乃係被告長齡老人養護中心與振茂公司所簽定之新建工程合約書第12條第1項規定，被告長齡老人養護中心應給付振茂公司預付款，當時被告長齡老人養護中心即以簽發支票方式以支付此工程款，詎振茂公司為周轉資全，竟將前開所收支票持向第三人阮亮及華南銀行東湖分行借款，致嘉義縣政府誤以為被告長齡老人養護中心有將支票借與他人之情事。由上可知，被告長齡老人養護中心自始未曾將支票借與他人使用，前開所述二張支票乃係為支付工程款所簽發。被告長齡老人養護中心運用所有捐贈款項，均係支付興建被告長齡老人養護中心公共設施所必須，並無運用不當捐款之情事。是被告長齡老人養護中心確無違反前開諸條文之情事，原處分顯屬違誤。
4、按承包被告長齡老人養護中心之振茂公司，因經營不善，於90年10月間無法續為施作工程，乃於同年11月2日將其承攬工程讓與轉由偉盛公司，惟偉盛公司仍無法完成工程。被告長齡老人養護中心與偉盛公司並無契約關係，然因多數之下包商向嘉義縣政府陳情，在嘉義縣政府要求下，被告長齡老人養護中心方於93年4月26日於嘉義縣政府監督下與下也廠商達成付款機制，此有協調會議記錄影本附卷可佐，只待大部之補助款撥下，與下游廠商之債務即清償完畢。原告撥下專款請嘉義縣政府代為保管並按工程進度撥款與被告長齡老人養護中心，被告長齡老人養護中心早已驗收完工，並於92年7月15日取得建物使用執照，並由戶政機關發給門牌，更已發文請求嘉義縣政府依約撥款，豈料嘉義縣政府竟未依規定撥下第6期及第7期款項，致使被告長齡老人養護中心無法依付款機制向下游廠商清償。是此事全因於嘉義縣政府未依規定撥款，而嘉義縣政府又係原告之履行輔助人，依行政程序法第149條準用民法第224條規定，自亦屬可歸責於原告，被告長齡老人養護中心並無任何可歸責之處。又房舍遭法院假扣押，主因係前開供擔保之預付款遭振茂公司支付予阮亮及華南銀行東湖分行所致，被告長齡老人養護中心並無可歸責之處。基於上述理由，被告長齡老人養護中心已就嘉義縣政府此違法撤銷許可登記之行政處分依法提起行政救濟，該案目前正由最高行政法院審理中，故嘉義縣政府此行政處分根本尚未確定，且如上所述，被告長齡老人養護中心並無任何可歸責之處。
5、原告援引嘉義縣政府該行政處分而主張被告長齡老人養護中心已構成系爭契約第7條第1項第3款之事由，於94年6月28日以其所發之內授中社字第0940713416號函向被告長齡老人養護中心解除系爭契約，原告此舉，自與系爭契約約定有所未合，蓋系爭契約第5條約定：「．．．其他非可歸責於甲乙雙方之事由，致任何一才無法進行本契約時，可免除其履行之義務，他方應本善意不可追究」，而被告長齡老人養護中心遲遲無法開始營運，乃全因於被告長齡老人養護中心與嘉義縣政府之前揭撤銷違法處分訴訟尚繫屬於最高行政法院審理中，且係嘉義縣政府未依原告指示規定撥下第6期及第7期款項，自屬不可歸責於被告長齡老人養護中心之事由，依系爭契約第5條約定可知，被告長齡老人養護中心自可免除其履行「如期開始營運」之義務，而原告更應本善意不可斷然行使系爭契約第7條第1項之解除契約權利。被告長齡老人養護中心並無未如期開始營運之事實存在，自無構成系爭契約第7條第1項第3款約定之解約事由，且被告長齡老人養護中心至今尚未開始營運，乃具有不可歸責於己之事由，依系爭契約第5條約定，自可免除其履行「如期開始營運」之義務，自未構成系爭契約解約事由，原告違然為解除契約行為，並不符合系爭契約相關約定，原告斷然為本件訴訟主張，自屬無理。
6、按民法第41條規定：「清算之程序，除本通則有規定外，準用股份有限公司清算之規定。」；同法第40條規定：「清算人之職務如左：一、了結現務。二、收取債權，清償債務。三、移交賸餘財產於應得者。法人至清算終結止，在清算之必要範圍內，視為存續。」及公司法第334條規定：「第83條至第86條、第87條第3項、第4項、第89條及第90條之規定，於股份有限公司之清算準用之。」；同法第84條規定：「清算人之職務如左：一、了結現務。二、收取債權、清倩債務。三、分派盈餘或虧損。四、分派賸餘財產。清算人執行前項職務，有代表公司為訴訟上或訴訟外一切行為之權。但將公司營業包括資產負債轉讓於他人時，應得全體股東之同意。」本件縱嗣後被告長齡老人養護中心撤銷許可登記之訴再遭最高行政法院將再抗告駁回而確定，被告長齡老人養護中心既經嘉義縣政府於94年6月7日府社老字第0940075589號函撤銷其設立許可，該撤銷設立許可之行政處分將於94年6月7日確定生效，依上開民法第40條第2項規定，被告長齡老人養護中心之法人格僅於清算之必要範圍內，視為存續，而所謂清算之必要範圍，依民法第40條第1項及同法第41條遞行準用公司法第84條規定可知，乃係指了結現務、收取債權、清倩債務、移交賸餘財產於應得者、分派盈餘或虧損及分派賸餘財產，除此清算範圍之外，被告長齡老人養護中心之法人格應認已於嘉義縣政府撤銷其設立許可持，已不復存在。基此，原告既自認其於94年6月28日內授中社字第0940713416號函向被告長齡老人養護中心解除系爭契約，則因被告長齡老人養護中心早已於94年6月7日為嘉義縣政府撤銷其設立許可，其僅於了結現務、收取債權、清償債務、移交賸餘財產於應得者、分派盈餘或虧損及分派賸餘財產此範圍內具備法人格，除此清算範圍之外，其法人格已不復存在，而原告於94年6月28日所為之解除契約行為，核其性質，並非上述之清算範圍，故原告於94年6月28日對被告長齡老人養護中心所為解除系爭契約之行為，並非適法，原告復據系爭契約第6條、第7條第2項及第8條約定對被告所為之主張，自屬無理。
7、系爭原告與被告長齡老人養護中心訂立之契約書，其上關於被告戊○○、丙○○之簽名非被告二人本人所為，蓋用之印章為戊○○、丙○○二人留存於被告長齡老人養護中心，作為辦理財團法人登記事宜之用，被告二人並不知悉被告長齡老人養護中心與原告訂立補助契約，並由二人擔任連帶保證人一事。被告長齡老人養護中心所有之資產，94年12月間經鑑定價格為86,321,000元，有嘉義地院民事執行處94年11月8日民事通知在卷為憑，而被告長齡老人養護中心之債權人所有債權扣除原告補助款及嘉義縣政府補助款後，僅34,669,246元，且均為被告長齡老人養護中心以支票支付承包商工程款，非養護中心將支票借予他人，已如前述，被告長齡老人養護中心確無違反設立目的及章程、捐贈款運用不當等情事，而被告長齡養護中心業於92年7月15日取得建物使用執照，原告卻未依約給付第6期、7期補助款，被告長齡老人養護中心並無違反系爭補助契約，原告解除系爭補助契約並不合法等語。
被告等分別抗辯如上，並均聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件之爭點在兩造間法律關係是否為公法關係，又原告得否依系爭補助款契約規定解除契約，並請求被告等返還上開補助款、違約金及被告長齡老人養護中心、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○是否應對上開債務負連帶責任，經查：
甲、原告有理由部分：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書闡明在案。再按「．．．行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。」最高行政法院92年度判字第84號判決意旨參酌。本件原告係具有行使公權力權能之國家機關，並無疑義。被告長齡老人養護中心依系爭補助款契約之規定，負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，是故原告與被告長齡老人養護中心之系爭補助款契約，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定條款多屬內政部推展社會福利補助作業要點之規定，並使原告之一方顯然享較優勢之地位（參照契約書第1條規定自明），系爭補助款契約要屬行政契約無疑。再者，關於內政部補助款爭議事件，經最高行政法院96年度裁字第1510號及96年度裁字第1531號裁定均認係公法事件。而原告就本件返還補助款事件向台灣台北地方法院提起民事訴訟，同經台灣台北地方法院94年度重訴字第1031號裁定以兩造間之契約為行政契約為由駁回其訴，嗣經抗告後，台灣高等法院以95年度抗字第153號裁定駁回而告確定，足認兩造間之契約，係屬行政契約，至為明確。
（二）上開第二項之事實，業經兩造分別陳述在卷，而本件被告長齡老人養護中心因違反財團法人設立目的及章程，積欠工程承包商工程款項，其所有之土地及建物分別經嘉義地院於90年12月21日及92年4月22日查封拍賣，主管機關嘉義縣政府多次限期改善，因被告長齡老人養護中心無法改善，嘉義縣政府乃於94年6月7日撤銷被告長齡老人養護中心之設立許可（被告長齡老人養護中心不服該處分，提起行政訴訟，經本院95年度訴字第129號裁定駁回，並經最高行政法院以96年裁字第493號駁回確定在案）。嗣原告認被告長齡老人養護中心因建造或購置之建物未能如期開始營運，乃以94年6月28日內授中社字第094071341號函通知被告長齡老人養護中心、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等人，解除系爭契約並請求被告等人連帶返還補助款及違約金，共計71,940,600元等情，並有嘉義縣政府94年6月7日府社老字第0940075589號函、94年6月28日內授中社字第094071341號函、本院95年度訴字第129號裁定、最高法院96年度裁字第493號裁定附卷可稽。則被告長齡老人養護中心既於94年6月7日經嘉義縣政府撤銷設立許可，其所建造或購置之建物自無法如期開始營運，已甚明確，故原告依系爭補助款契約書第7條第1項第3款之約定解除該契約，並依系爭補助款契約第7條、第6條及第8條規定請求被告長齡老人養護中心返還補助款70,530,000元及違約金1,410,600元，共計71,940,600元，依法尚無不合。
（三）至被告主張被告長齡老人養護中心僅須於99年1月10日前開始營運，即未構成系爭契約第7條第1項第3款約定之解約事由云云。然查，依卷附兩造間89年3月16日簽訂之系爭補助款契約書記載：「第1條：甲方依內政部推展社會福利服務補助作業要點審核同意之申請表、計畫書（如附件）及依規定所需之相關文件補助乙方新臺幣玖仟貳佰柒拾壹萬肆仟肆佰元整（下同），以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書內容切實履行。」「第7條：乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：．．．二、乙方依約應建造或購置之建物未能如期興建完成或超過預定興建期限者。三、乙方依約建照或購置之建物，未能如期開始營運者。．．．」「第11條：本契約有關之附件為契約之一部分，與契約有相同效力。前項所稱附件包括：申請表、計畫書等。」等語，足見原告與被告長齡老人養護中心約定，被告長齡老人養護中心應依系爭補助款契約、申請表、計畫書暨所附工程合約書及契約有關之附件確實履行合約。又觀之前開系爭補助款契約第14條規定：「本契約內容如有疑義，其解釋權屬於甲方。本契約若有未盡事宜，悉依內政部推展社會福利補助作業要點及相關規定與民法規定辦理。」等語，可知系爭補助款契約內容如有疑義，原告仍得依約定解釋該契約之內容。準此，縱認系爭補助款契約書未明確載明被告長齡老人養護中心開始營運之期限，惟依前揭系爭補助款契約第14條之規定，原告仍得依約定解釋該契約之內容。抑且，系爭補助款契約書暨被告長齡老人養護中心營運管理計畫書所附之工程合約記載：「財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心（以下簡稱甲方）將養護中心新建工程交由振茂營造有限公司（以下簡稱乙方）承攬，經雙方同意訂定本工程合約，其條款如下：．．．第7條：統包工程期限：本統包工程自民國89年7月14日決標日次3日即民國89年7月17日為啟始日，最遲至民國90年7月15日為完成日，完工前驗收依一般條款第12條規定辦理。」等語，足見被告長齡老人養護中心計畫書暨所附工程合約書內容已明確規劃新建工程之完成期限，故被告長齡老人養護中心自應依據營運管理計畫書暨所附工程合約書於該期限內如期完工。是原告依前開補助款契約書暨被告長齡老人養護中心營運管理計畫書所附工程合約記載第7條之規定，認定被告長齡老人養護中心應於90年7月15日完工，開始營業，並無不合。惟查，被告長齡老人養護中心之興建工程迄至90年7月15日尚未完工，且遲至92年7月15日始取得建物使用執照，有系爭建物使用執照附卷可稽，並為被告所不爭執，足證被告長齡老人養護中心未能依營運管理計畫書暨所附工程合約書約定於90年7月15日完成興建工程，自無法於90年7月15日開始營業。準此，原告即得依前揭系爭補助款契約第7條第2款之約定解除契約，雖原告遲至94年6月7日嘉義縣政府撤銷被告長齡老人養護中心之設立許可後，始依系爭補助款契約第7條第3款之約定解除契約，仍非法所不許。從而，被告主張被告長齡老人養護中心僅須於99年1月10日前開始營運即合約定，原告不得解除契約云云，無足採取。
（四）被告另主張：被告長齡老人養護中心對系爭撤銷許可設立之訴提起抗告，經最高法院駁回確定，則嘉義縣政府於94年6月7日所為之撤銷許可設立行政處分已確定生效，被告長齡老人養護中心之法人格僅於清算之必要範圍存在，原告於94年6月28日所為之解除契約行為，並非屬清算範圍，原告之解約無效云云。然查，本件被告長齡老人養護中心於94年6月7日經嘉義縣政府撤銷設立許可，限期於15日內選任清算人，因被告長齡老人養護中心未於期限內選任清算人，嘉義縣政府於94年間向嘉義縣地方法院聲請選任被告長齡老人養護中心之清算人，經嘉義地院於94年8月11日以94年度司字第35號裁定，選派張雯峰律師為被告長齡老人養護中心之清算人，有嘉義地院94年度司字第35號裁定可參，足證張雯峰律師係於94年8月11日經嘉義地院選任為被告長齡老人養護中心之清算人。而被告長齡老人養護中心雖經嘉義縣政府於94年6月7日撤銷設立許可，並於94年8月11日經嘉義地院94年度司字第35號裁定，選派張雯峰律師為被告長齡老人養護中心之清算人，然被告長齡老人養護中心係於89年3月16日與原告簽訂系爭補助款契約，故在該契約未履行完畢或概括移轉與他人之前，其債權債務尚未了結，清算人於接任後，自應繼續「了結現務」，以完成清算程序。準此，本件被告長齡老人養護中心與原告間因系爭補助款契約之債權債務，即屬清算人應了結之現務，足認被告長齡老人養護中心之法人人格於清算人了結該補助款之債權債務範圍內自應存在。是原告於94年6月28日向被告長齡老人養護中心解除系爭補助款契約，並請求被告長齡老人養護中心等人返還補助款及給付違約金，自屬被告長齡老人養護中心應了結現務之清算範圍，並無違誤。被告等主張被告長齡老人養護中心對系爭撤銷許可設立之訴提起抗告，經最高法院駁回確定，嘉義縣政府於94年6月7日所為之撤銷許可設立行政處分已確定生效，被告長齡老人養護中心之法人人格僅於清算之必要範圍存在，而原告於94年6月28日所為之解除契約行為，並非屬清算範圍，原告之解約無效云云，亦無足採。
（五）至被告戊○○及丙○○爭執系爭補助款契約上之簽名，非其二人親簽，且印章係當初留存辦理長齡老人養護中心設立登記之印章，該印章係未經授權使用云云。按有使用文字之必要者，得不由本人自寫，但必須親自簽名，如有用印章代簽名者，其蓋章與簽名生同等之效力（民法第3條第1項、第2項規定參照），又借據內印章及契約既均屬真正，雖由他人代為立據而除有確切反證外，自應推定為本人授權行為（最高法院37年上字第8816號判例參照）。次按保證契約為諾成契約，因當事人雙方意思表示一致而成立，對保除當事人另有特別約定外，並非契約之成立要件（最高法院69年度台上字第2002號、72年度台上字第3425號、87年度台上字第964號等判決參照）。再按私人之印章，由自己使用為常態，被人盜用為變態，主張變態事實之當事人，自應就此印章被盜用之事實負舉證責任，且蓋章與簽名生同等之效力（最高法院96年度台上字第1616號判決參照）。經查，本件系爭補助款契約書上蓋有連帶保證人戊○○及丙○○印文之印章係被告戊○○及丙○○所有，為兩造所不爭執。又查，卷附原告提出被告長齡老人養護中心90年3月25日第2屆第2次董事會會議紀錄記載，可知該會議紀錄上被告戊○○及丙○○之印文與系爭補助款契約書上之印文相同，亦證系爭補助款契約書上之印章確實係被告戊○○及丙○○所有。揆諸首揭說明，私人之印章，由自己使用為常態，被人盜用為變態，主張變態事實之當事人，應負舉證責任。則被告戊○○及丙○○主張遭他人盜蓋，自應由被告戊○○及丙○○就渠等印章遭他人盜蓋之事實，負舉證之責，然被告戊○○及丙○○對此均未能舉證以實其說，自難採信。況觀之上開會議紀錄內容，可知被告長齡老人養護中心之董事會開會，係以蓋章作為出席該會議之出席紀錄，並無出席者實際簽名之紀錄，而該會議紀錄上被告戊○○及丙○○印文之印章均為真正，蓋章亦與簽名生同等之效力，自應認被告戊○○及丙○○曾實際出席該董事會會議。被告戊○○及丙○○抗辯渠等未出席上開董事會，自應負舉證之責任。然被告戊○○及丙○○均空言否認，未能舉證證明董事會會議紀錄上之印章為盜蓋，即無法證明被告戊○○及丙○○未實際參與董事會，而上開董事會會議紀錄中被告戊○○及丙○○之印文核與系爭補助款契約書上之印文相符，自無法據此認定系爭補助款契約書上連帶保證人之簽章有偽造之情事。況系爭補助款契約書上印文之印章係被告戊○○及丙○○所有，被告戊○○及丙○○亦確實有將印章交付他人之事實，則倘如被告戊○○及丙○○所稱系爭補助款契約書上之簽名係他人偽造，印章為他人盜蓋，何以被告戊○○及丙○○並未就渠等簽名遭偽造、印章遭盜蓋提出告訴，此已有可議。而被告戊○○及丙○○既自陳將渠等印章交付他人辦理長齡老人養護中心設立事宜，則被告戊○○及丙○○身為長齡老人養護中心之董事，並實際參與長齡老人養護中心設立事宜及新建工程之會議，且被告戊○○與被告長齡老人養護中心之首任董事長乙○○復係兄弟關係，謂渠等不知被告長齡老人養護中心以其名義為董監事連帶保證人，實難信實。再者，保證契約非必由保證人本人親自簽名、蓋章，亦可授權他人代為，且系爭補助款契約書內所載之印文既均為真正，縱令被告戊○○與丙○○並未實際對保，且該契約所載之被告戊○○及丙○○「印文」亦非其本人所蓋，自應推定其有授權他人代為簽立系爭保證契約，而對被告戊○○及丙○○表示同意擔任長齡老人養護中心連帶保證人之意思，如前所述，被告戊○○及丙○○所舉上開反證均無法證明第三人有盜用其印章之事實，即無法推翻此推定。從而，系爭補助款契約書上所載被告戊○○與丙○○之印文既均為真正，被告戊○○及丙○○辯以前詞卸責，要難採取。本件被告戊○○及丙○○既為系爭補助款契約之連帶保證人，依法自應與被告長齡老人養護中心負連帶返還補助款及給付違約金之責任，原告此部分請求為有理由。從而，原告依系爭補助款契約書第7條第1項第3款之約定，依法解除該契約，並依系爭補助款契約第7條、第6條及第8條規定請求被告長齡老人養護中心及戊○○、丙○○連帶返還補助款70,530,000元、違約金1,410,600元共計71,940,600元及均自起訴狀繕本送達被告之翌日即95年9月13日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之法定遲延利息部分，為有理由，應予准許。
乙、原告無理由部分：
（一）關於被告陳春文於85年8月12日邀約被告丁○○之母張玉雪出資500萬元，投資其所經營之長齡老人安養中心，張玉雪以其子丁○○名義擔任長齡老人安養中心董事，將丁○○之國民身分證交與乙○○，同意由乙○○代刻丁○○印章，向嘉義地院辦理財團法人登記事宜。被告乙○○基於偽造文書之犯意，於89年3月間，未經丁○○同意，逾越權限，冒用被告丁○○名義擔任長齡老人養護中心向原告申請推展福利服務或購置建物補助款之契約書連帶保證人，並基於偽造之犯意，於長齡老人養護中心契約書連帶保證人欄偽造丁○○之簽名及印文等情，業經台北地檢署檢察官提起公訴，復經台灣台北地方法院95年度訴字第1315號判決被告乙○○行使偽造文書有罪在案，此有台北地檢署95年偵字第9142號起訴書、台灣台北地方法院95年度訴字第1315號判決附卷可佐。又系爭補助款契約書上被告丁○○之簽名與卷附被告丁○○90年4月6日嘉義16支局存證信函之簽名，無論字形、結構及筆順均不同，足證系爭補助款契約書上連帶保證人欄上「丁○○」之簽名，非被告丁○○親筆書寫。另據被告乙○○出具之說明書，略以「茲在此對於未經丁○○先生同意，即私自以丁○○先生名義擔任履行保證人，並代為簽章一事，向陳先生表示歉意，並書立本證明書證明丁○○先生對於擔任向內政部申請建造或購置建物補助款履約保證人一事確不知悉．．．」等語，足見被告乙○○業已自陳其未經被告丁○○授權簽名或使用其印章，以丁○○名義作為系爭補助款契約之連帶保證人。凡此，足證系爭補助款契約上被告「丁○○」之簽名及蓋章係屬被告乙○○所偽造，至為灼然。原告雖主張本件有表現代理之適用云云。惟按由自己之行為表示以代理權授與他人者，對於第三人應負授權人之責任，必須本人有表見之事實，足使第三人信該他人有代理權之情形存在，始足當之，最高法院60年台上字第2130號判例足參。然我國人民將自己印章交付他人，委託該他人辦理特定事項者，比比皆是，倘持有印章之該他人，除受託辦理之特定事項外，其他以本人名義所為之任何法律行為，均須由本人負表見代理之授權人責任，未免過苛，最高法院70年度台上字第657號判決同資參照。本件被告丁○○於85年間雖因其母張玉雪以其名義作為長齡老人養護中心之董事，然被告丁○○於90年4月6日即以存證信函通知被告乙○○，請辭董事一職，並請將董事變更為張玉雪，復於90年6月21日在台灣時報刊登聲明啟事，說明其印章遭盜用之情事，更於92年1月14日委請陳文彬律師發函與被告乙○○，請求返還印章之情事，此有90年4月6日嘉義16支局存證信函、90年6月21日臺灣時報之聲明啟事及陳文彬律師函文等附卷可稽。是縱認被告丁○○曾授與代理權與被告乙○○，將丁○○之國民身分證交與乙○○，同意由乙○○代刻丁○○印章，然此代理權之範圍僅止於向嘉義地院辦理財團法人登記事宜，而被告丁○○於發現被告乙○○盜用其印章時，被告丁○○已採取必要之防範，在外觀上，代理人無可信其有代理權之正當理由。本件被告丁○○既未授權乙○○代為簽訂系爭保證契約，系爭補助款契約上被告「丁○○」之簽名及蓋章係屬被告乙○○所偽造，且原告亦不能以被告乙○○持用被告丁○○之印章為由，主張被告丁○○負表見代理之授權人責任。從而，原告對被告丁○○請求返還系爭補助款及給付違約金，難認有據。
（二）另原告主張被告乙○○簽名並用印於當事人乙方欄位，足認被告乙○○係以當事人之意思與被告長齡老人養護中心共同為系爭補助款契約之乙方當事人，被告乙○○自應連帶與被告長齡老人養護中心負返還全部補助款及給付違約金之責云云。惟按法人依法雖具有權利能力，仍非如自然人般具有意思及行為能力，而須透過具有自然人身分之代表人於權限範圍內代法人為或受意思表示，其效果當然歸屬於該法人。而代表人代法人為意思表示時，應記載法人之名稱、代理意旨及代表人之簽章，若代表人於其權限內，未記載代表人字樣時，其效果究應歸屬於本人抑或代表人。參據最高法院41年台上字第764號判例意旨：「代理人為本人發行票據，未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，應自負票據上之責任，固為票據法第6條所明定，惟所謂載明為本人代理之旨，票據法並未就此設有規定方式，故代理人於其代理權限內，以本人名義蓋本人名章，並自行簽名於票據者，縱未載有代理人字樣，而由票據全體記載之趣旨觀之，如依社會觀念，足認有為本人之代理關係存在者，仍難謂非已有為本人代理之旨之載明。」足證在重視文義性之票據行為中，代表人未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，仍屬為本人之意思而為，其效力歸屬於該法人，則在一般契約關係下，其判斷自不應較票據關係嚴格。本件被告乙○○於系爭補助款契約簽訂當時，固為被告長齡老人養護中心之董事長，雖如前述；惟觀諸系爭補助款契約書開端事由欄之記載，其立契約雙方當事人為甲方內政部，而乙方為「長齡老人養護中心」，則依系爭補助款契約書向內政部申請前揭補助款者確為被告長齡老人養護中心，已甚明確。縱簽約當時之董事長即被告乙○○於契約末端立契約乙方當事人簽名欄位上簽章且未表明代理被告長齡老人養護中心之意旨，但就該契約全體記載之形式及旨趣觀之，依社會通念，足認被告乙○○當時係為代理被告長齡老人養護中心之意思，而簽章於系爭補助款契約乙方當事人之欄位，並非以自己併列為乙方當事人之意思而簽章，已灼然甚明。是被告乙○○既非系爭補助款契約之乙方當事人，且亦非該契約之連帶保證人，依法自無需與被告長齡老人養護中心負連帶返還全部補助款及給付違約金之責，要不待言，原告此部分之請求，亦屬無理。
六、綜上所述，原告依系爭補助款契約書第7條第1項第3款之約定，解除該契約，並依系爭補助款契約第6條、第7條及第8條規定，請求被告長齡老人養護中心及戊○○、丙○○連帶返還補助款70,530,000元及違約金1,410,600元合計71,940,600元及自起訴狀繕本送達被告之翌日（即95年9月13日）起至清償日止，按週年利率百分之五計算之法定遲延利息部分，為有理由，應予准許。另原告對於被告丁○○、乙○○之請求，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，被告乙○○、戊○○及丙○○聲請調查嘉義縣政府提出依原告委託將補助款撥予被告長齡老人養護中心之資料，核無調查之必要。
另兩造其餘主張核與判決之結果亦無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 29 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 林 勇 奮法官 蘇 秋 津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 7 月 29 日
書記官 洪 美 智