高雄高等行政法院判決
95年度訴字第865號原 告 內政部代 表 人 甲○○ 部長訴訟代理人 蔡東賢 律師
馮基源 律師戴仲懋 律師被 告 財團法人私立六合老人養護中心代 表 人 戊○○被 告 乙○○
丙○○丁○○己○○○辛○○兼上 二人訴訟代理人 庚○○上列當事人間因返還補助款事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文被告財團法人私立六合老人養護中心、丙○○、丁○○應連帶給付原告新臺幣壹億零貳佰零伍萬捌仟玖佰貳拾捌元，及自民國95年11月30日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告財團法人私立六合老人養護中心、丙○○、丁○○連帶負擔5分之3，餘由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告財團法人私立六合老人養護中心（下稱六合老人養護中心），於民國（下同）88年間（原告誤為89年間）因辦理興建院舍工程計畫暨開辦設施設備費向原告申請補助，雙方乃簽訂補助款契約，並由被告丙○○、丁○○等人為連帶保證人。又原告依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」規定，同意補助被告六合老人養護中心新台幣（下同）72,626,400元及開辦設施設備費27,980,000元。嗣原告於89年3月16日及90年11月28日分別將上開補助費及開辦設施設備費先行撥付訴外人屏東縣政府代管，再委託屏東縣政府依法分期撥付予被告六合老人養護中心。惟被告六合老人養護中心卻因經營不善，經主管機關屏東縣政府評鑑有諸多不符合規定事項，認被告六合老人養護中心顯已無法運作，而以95年3月1日屏府社工字第0950036162號函勒令被告六合老人養護中心自該日起停辦。原告乃於95年3月21日以內授中社字第0950713503號函通知被告六合老人養護中心、丙○○、丁○○等人，解除系爭補助款契約，並請求被告等人於95年4月5日前連帶返還補助款及支付違約金暨開辦設施設備費共合計102,058,928元。惟被告等均未置理，原告遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告等應連帶給付原告102,058,928元及自95年11月30日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告六合老人養護中心、乙○○、丙○○、己○○○、庚○○、辛○○未於言詞辯論期日到庭，據其之前所提出之書狀，其聲明為：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
三、被告丁○○未於言詞辯論期日到庭，亦未提出書狀為任何聲明。
參、兩造主張之理由：
甲、原告起訴意旨略以：
一、程序部分：
（一）按「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰1、契約中應約定人民給付之特定用途。2、人民之給付有助於行政機關執行其職務。3、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」分別為行政程序法第137條第1項及行政訴訟法第8條第1項所規定。據此，依行政契約或行政程序法第127條公法上不當得利請求權提起行政訴訟之原告當事人，不以一般人民為限，行政機關亦得為原告。換言之，行政機關對於人民應履行之公法契約上之給付義務，除得於符合行政執行法相關規定而逕行強制執行外，其須取得行政法院確定判決之執行名義始得強制執行者，即得依行政訴訟法第8條規定對人民提起行政訴訟。
（二）次按，行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，並由行政機關負相對之給付義務。行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係（司法院釋字第466號、533號解釋文、第348號解釋理由書參照）。本件依據雙方契約書約定，原告得隨時派員檢查被告六合老人養護中心執行計畫之進度，以及其對系爭補助款之運用情形，且被告六合老人養護中心接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期間不得變更為其他用途使用，契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，契約若有未盡事宜，亦悉依原告所訂之作業要點及相關規定辦理。衡諸各該約定與作業要點所訂之內容相契合補助款發放之條件亦皆由原告單方決定，系爭補助款係由被告六合老人養護中心提出申請，經原告核准後，雙方始簽訂契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，其兩階段之行為應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。此亦可由原告補助他案財團法人台南縣私立新農社會福利慈善事業基金會、財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心之相類似案件可稽，足見原告據此提起行政訴訟並無違誤。
（三）另行政訴訟法第13條第2項及第14條第1項規定：「對於私法人或其他得為訴訟當事人之團體之訴訟，由其主事務所或主營業所所在地之行政法院管轄。」「前條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄。」本件係對於被告六合老人養護中心提起行政訴訟，參酌其法人登記證書所示，主事務所位於屏東縣屏東市○○○路○段○○號，屬鈞院管轄權範圍。而其他被告乙○○、丙○○、丁○○、己○○○、庚○○及辛○○等住居所均在屏東縣市，亦屬鈞院之管轄權，鈞院對本件自有管轄權。
（四）本件被告六合老人養護中心申請系爭補助款暨開辦費案，確係經被告六合老人養護中心及被告乙○○兩人共同申請，此由被告乙○○簽名並用印於當事人欄位即可知被告乙○○確係處於當事人之地位。另被告丙○○、丁○○及陳兆輝3人簽名於連帶保證人欄位，其3人為連帶保證人自無疑義，故上開5人應連帶負責。況系爭補助款契約書清楚列載被告乙○○為當事人，契約中亦明白表示保證人只須3位，輔參酌董事會會議紀錄、願任董事同意書及印鑑冊，相當清楚本件補助款申請流程，被告乙○○應為當事人無誤。
二、實體部分：
（一）被告六合老人養護中心連同被告乙○○，共同於88年間（原告誤為89年間）以六合老人養護中心興建院舍工程計畫及開辦設施設備費向原告申請補助，經原告審核其所提出之申請表、計畫書後，依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」之規定，同意補助被告六合老人養護中心72,626,400元及開辦設施設備費27,980,000元，被告等則同意依申請表及計畫書之內容切實履行，雙方乃簽訂系爭補助款契約書，原告並於90年8月20日核准被告六合老人養護中心系爭補助款暨開辦設施設備費。嗣後原告於89年3月16日及90年11月28日間各核撥新建工程款72,626,400元及開辦設施費27,980,000元，交付第三人屏東縣政府代管，並委託第三人屏東縣政府分期撥付給予被告六合老人養護中心。然被告六合老人養護中心因經營不善，經主管機關屏東縣政府評鑑有諸多不符規定事項，認該養護中心顯已無法運作，因而於95年3月起勒令停辦。原告遂於95年3月間函知被告等表明解除系爭補助款契約，並要求被告等連帶返還全部之補助款暨開辦設施設備費，並要求被告等連帶給付違約金。
（二）按「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：．．．3、乙方依約建造或購買之建物，未能如期開始營運者。」「甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」「乙方應由董、監事至少3人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。」為原告與被告六合老人養護中心簽訂之補助款契約書（下稱系爭補助款契約書）第7條第1項第3款、第2項、第8條第1項所規定。次按系爭補助款契約書第6條規定：「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分之2為限。」。再參酌行政程序法第127條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」原告向被告請求連帶返還系爭補助款暨開辦設施設備費，並要求被告等連帶給付違約金，並無不合。
（三）又雙方於88年間簽訂系爭補助款契約時，被告乙○○係以契約當事人之身分連同被告六合老人養護中心與原告訂約，而被告丙○○、丁○○及陳兆輝係擔任乙方即被告六合老人養護中心及乙○○之連帶保證人，故原告依據系爭補助款契約第7條第1項第3款、第7條第2項及第6條規定，自得請求被告等連帶返還全部之補助款72,626,400元，再依據契約第6條及第8條規定，自得請求被告等連帶給付原告違約金1,452,528元，並依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」及行政程序法第127條公法上不當得利請求權等，亦得請求被告等返還開辦設施設備費27,980,000元，合計請求金額為102,058,928元。
（四）本件被告六合老人養護中心申請系爭補助款暨開辦設施設備費乙案，確係經被告六合老人養護中心及乙○○兩人共同申請，並另經被告丙○○、丁○○及陳兆輝等3人連帶保證在案，被繼承人陳兆輝於訴訟中死亡，其繼承人己○○○、庚○○及辛○○為限定繼承，自應由渠等負連帶責任，分述如下：
１、查系爭補助款契約之簽訂，係被告六合老人養護中心當事人及連帶保證人於契約書先行同意用印後，函送屏東縣政府主管機關審核無誤後，再核轉至原告（即內政部）同意用印，此有系爭補助款契約書影本附卷可證，簽約當時並無當事人檢附之身分證件及印鑑資料，然此並不影響系爭補助款契約成立生效之要件。再查，本件系爭補助款契約之訂定，於系爭補助款契約書第13條已明定：「本契約之期限10年，自88年8月21日起至98年8月20日止」，可知當時簽約時點自係以88年8月21日為開始成立生效時點。
２、次查，依據被告六合老人養護中心88年3月12日第二次董事會議紀錄可知，當時被告乙○○、丙○○及陳兆輝均簽名出席該會議，該會議紀錄第7點主席報告略以：「本財團法人私立六合養護中心經屏東縣政府於88年1月27日核准設立，並經台灣省屏東地方法院於88年2月8日公告成立財團法人，前段工作已順利完成目前正申請建築執照，且編訂各項工程預算書，待報備內政部審查補助經費，即進行各項軟體工程。」等語，在第8點討論事項中更由創辦人丙○○董事推舉被告丁○○出任董事，遞補為常務董事一職。由此可知，被告六合老人養護中心自開始成立及其養護大樓設立乃至申請系爭補助款等事由，被告乙○○、丙○○、丁○○及陳兆輝均知之甚詳。
３、再依原告所呈被告六合老人養護中心88年3月23日第一屆第一次臨時董事會議紀錄可知，被告乙○○、丙○○、丁○○及陳兆輝亦均簽名出席該會議，該會議紀錄第7點主席報告略以：「㈠第2次董事會推選丁○○為法人常務董事一案，經屏東縣政府於88年3月17日來函准予備查，期許羅常務董事與本法人董事共謀老人社會福利之推動發展。㈡本法人新建養護大樓工程申請經費補助計畫由丙○○董事承辦中，請諸董事多加關心此項工作之進行，並隨時給予各方面之專業知識與意見，襄助其儘早完成。」等語，當時更邀請系爭養護大樓之建築師周惠明建築師列席參加就系爭養護大樓之興建進行討論，益證明系爭補助款之申請，被告乙○○、丙○○、丁○○及陳兆輝等人確係知情。
４、末查，依據原告所呈被告六合老人養護中心88年11月15日第二次臨時董事會議紀錄可知，被告乙○○、丙○○、丁○○及陳兆輝亦均出席，該會議紀錄第6點主席報告及決議內容以：「本法人興建大樓工程已於本（11）月進行道路施工，空地整理與排水大溝施工完成，並依計畫報請建管單位開工，最重要已取得內政部於11月4日發文屏東縣政府轉知本法人申請獎助計畫同意補助72,620,000元，請諸董事於往後年餘時間多關心本案工程之進行。」「工程不足34,380,000元週轉所需，全數出席董事同意向金融機構以抵押貸款方式，辦理融資使用，其償還來源部分由第2期申請補助支應，部分待養護中心營運盈餘分年完成。」等語，以及被告乙○○、丙○○、丁○○及陳兆輝等董事更同意辦理土地融資貸款，用印造冊，將被告六合老人養護中心所有之土地抵押。綜上可知，被告乙○○、丙○○、丁○○及陳兆輝等人，就被告六合老人養護中心之設立、申請系爭補助費等事宜，不僅親自參與董事會會議，且均知悉系爭補助款經費之申請流程，嗣後乃均於系爭補助款契約書上簽署用印，被繼承人陳兆輝竟事後臨訟時推諉為不知，顯屬不實。本件實因被告六合老人養護中心確有屏東縣政府所認定之經營不善情形，雖經屏東縣政府輔導限期改善，仍無法正常營運，兼以被告六合老人養護中心之土地及建物皆遭查封，最後更遭屏東縣政府勒令停辦，顯已違反系爭補助款契約書第1條及第7條規定之違約事由，原告乃發函解約，並要求被告等人負起連帶責任，被繼承人陳兆輝之前長達約7年均未否認原告之系爭補助款，卻於多年後突然稱不知道有此事云云，其辯詞確無可採。
（五）另經證人兼被告丙○○於鈞院96年9月5日準備程序到庭證述：「（問：本院有向屏東地方法院民事庭借調法人登記卷宗，在88年度法登財字第1號民事卷，有87年7月12日六合養護中心創立會議紀錄，主席是你名字，決議推選11人當董事，其中1人是陳兆輝先生，此事情你是否知道？）答：知道。我們是推選、遴選他，因為很多董事說這位先生熱心公益，我們就推選他。」「（問：87年7月15日陳兆輝有在『願任董事同意書』簽名蓋章，此是否為陳先生自己願意蓋章的？）答：對。」可知被告陳兆輝確實曾參與被告六合老人養護中心養護中心之創立，並同意擔任董事一職。同日被告丙○○又陳稱：「（問：你們開會期間，陳兆輝先生有無出席過？）答：有出席過。」「（問：
陳兆輝先生是否有同意擔任六合養護中心的董事？）答：有同意擔任董事。」「（問：陳先生有無去開會過？）答：有去過。」等語，有上開準備程序筆錄附卷可稽，足認被告庚○○所稱被告六合老人養護中心從未開過董事會，且其父亦未曾參與過云云，純係誤會。再者，原告訴訟代理人同日更提示被告六合老人養護中心相關董事會議紀錄文件，詢問被告兼證人丙○○以：「（問：請問證人對於這些籌備的文件是否當時的董事有看過表示同意，所以才會簽名在各該文件上？）答：．．．，因為我們報到縣政府前，我們會和董事討論要怎麼做，當然董事同意，我們就向主管機關陳報，但主管機關說這樣不行，這不是照他們的意思，我們要拿回來重做，我們要重問，所以在這個過程當中沒有一個固定的格式或固定形式。」而該準備程序法官亦詢問被告兼證人丙○○：「（問：你們到了最後就寫了這些文件，這些文件寫了就請他們簽名？）答：大部分就是已經知道他們的意思了，把這個會議記錄做出來這樣子。」「（問：有無可能會議內容文字還沒有記載，內容還是空白的，就請他們簽名？）答：不會這樣。開會方式一個是電腦打的，一個是寫的，有可能我們討論好了，討論完了，電腦還沒有做出來，後來要補或要補簽名，那是誰去辦的，我不清楚。」因此相關文件之用印及簽名均係經被繼承人陳兆輝授權所為，並無任何人擅斷。又觀之鈞院函調被繼承人陳兆輝擔任屏東縣長治鄉民代表大會出席會議簽名及其於第一商銀之開戶資料上之簽名，兩份文件上被繼承人陳兆輝之簽名，亦屬不同，由是可知，不應僅依文件上之簽名即斷定是否為被繼承人陳兆輝真意所為。
乙、被告答辯意旨略以：
一、被告己○○○、庚○○、辛○○未於言詞辯論期日到場，惟據渠等被繼承人陳兆輝生前具狀及渠等所提出之書狀，答辯如下：
（一）原告以渠等被繼承人陳兆輝具名擔任被告六合老人養護中心與原告間系爭補助款契約之連帶保證人，因而須與其他被告負連帶保證人之義務云云。惟陳兆輝生前於95年10月5日提出答辯狀稱：伊從未同意擔任前揭契約之連帶保證人，亦未於該契約上簽名或蓋章，原告所提具有陳兆輝簽名及蓋章之契約書，並非其所為，該簽名或蓋章應為第三人所偽造，伊已於95年3月14日以屏東長治郵局第14號存證信函向原告之承辦人謝登錦表示異議，並向法務部調查局屏東調查站及臺灣屏東地方法院檢察署提出檢舉及告訴，此有前揭存證信函附卷可稽，故其依法自不負連帶保證人責任。
（二）被告陳兆輝於96年1月24日死亡，其繼承人己○○○、庚○○及辛○○於聲明承受訴訟後，主張渠等被繼承人陳兆輝於系爭補助款契約書上之簽名蓋章為偽造，陳兆輝依法既不負連帶責任，則其繼承人即被告己○○○、庚○○及辛○○自亦不負連帶責任。
二、被告乙○○未於言詞辯論期日到場，惟據其所提出之書狀，答辯如下：
（一）被告乙○○、丁○○及陳兆輝為六合老人養護中心第一屆董事，惟被告六合老人養護中心第二屆董事會改選後，被告乙○○、丁○○及陳兆輝已非被告六合老人養護中心之董事，此有六合老人養護中心91年1月7日法人變更登記證書附卷可稽。則被告乙○○、丁○○及陳兆輝既以非被告六合老人養護中心董事，對於被告六合老人養護中心之營運自無管理之權利，被告六合老人養護中心嗣後因為經營不善遭法院拍賣情事，並非於被告乙○○、丁○○及陳兆輝擔任董事期間，因此被告乙○○、丁○○及陳兆輝既無法管理，自無需負連帶責任。
（二）又被告六合老人養護中心之代表人原為被告乙○○，而被告乙○○已於91年12月18日任期屆滿，第二屆董事長應為被告丙○○，惟屏東縣政府已於95年4月6日以屏府社工字第0950066454號函同意被告六合老人養護中心決議解除董事長丙○○職務，並推派戊○○代理董事長。是以目前被告六合老人養護中心代表人應為戊○○。
三、被告六合老人養護中心代表人戊○○未於言詞辯論期日到場，惟據其所提出之書狀，答辯如下：
（一）被告六合老人養護中心開始自今，被告丙○○從未召開董事會，所有送往監督主管機關之董事會決議全為偽造。
（二）直至被告丙○○捲款逃逸、被告六合老人養護中心遭法院拍賣後，其他董事始發現被告丙○○操弄之事實，隨即由屏東縣政府令其他董事召開臨時董事會，選任董事戊○○為被告六合老人養護中心之代表人。但其於不知情之下，於95年4月間接任董事長，迄今未接獲印信及財產移交清冊。爰提出被告丙○○計畫性掏空上開補助款之不法事證19件，供鈞院明察。
四、被告丙○○未於言詞辯論期日到場，惟據其所提出之書狀，答辯如下：
（一）被告丙○○於92年底開始對外提供收容照顧重病老人服務，並於93年3月14日函文主管機關屏東縣政府社會局備查，93年因國內SARS疾病陰影尚未消除，行政院衛生署要求屏東縣政府衛生局每週應提報其縣內各家社會福利機構收容老人之人數，而被告六合老人養護中心也每週提供收容老人人數予屏東縣政府衛生局知悉，當時被告六合老人養護中心約也有100多位老人，直到95年3月被告六合老人養護中心土地房屋被台灣屏東地方法院拍賣時，仍約有110位老人，甚至95年7月屏東縣政府強迫被告六合老人養護中心之老人轉走時，被告六合老人養護中心仍約有100名老人在中心接受照顧。因此被告六合老人養護中心自93年起就已如期營運至95年7月為止，並非如原告所言，自92年起至今都沒有如期營運。
（二）被告六合老人養護中心於95年3月22日經台灣屏東地方法院民事執行處強制拍賣其房舍，該拍定人為財團法人屏東基督教醫院（下稱屏東基督教醫院），正因為拍定人屏東基督教醫院之主管機關與被告六合老人養護中心皆為屏東縣政府，依其財團法人捐助章程規定，法人如擬以處分財產或基金之方式標買資產作為法人業務使用，自應依法定程序處理；亦即屏東基督教醫院如欲購買被告六合老人養護中心房舍作為醫療業務之用，應依捐助章程之規定先行召開董事會通過決議，再將董事會議紀錄報經屏東縣政府衛生局及行政院衛生署核備後，始能為之。惟屏東基督教醫院並未提供任何董事會議紀錄供屏東縣政府衛生局及行政院衛生署核備，被告丙○○遂多次向屏東縣政府社會局陳情。
（三）被告丙○○多次向屏東縣政府陳情未獲回應，隨即於95年5月17日向台灣屏東地方法院依民法第64條規定提起民事訴訟，因訴訟尚未臻明朗，因此被告六合老人養護中心被拍定之房舍至今仍未點交予屏東基督教醫院。屏東基督教醫院之登記為「醫療財團法人」，其捐助章程亦僅明訂醫療項目，未包括社會福利業務在內，其未經主管機關屏東縣政府衛生局及行政院衛生署核准，即明目張膽買進社會福利機構，屏東縣政府亦知情不理，甚至以強迫方式令被告六合老人養護中心內之老人搬遷，並以行政命令勒令被告六合老人養護中心停止營業。由此可知，並非被告六合老人養護中心沒有如期營運，而是屏東縣政府依據屏東基督教醫院無理之請求強迫被告六合老人養護中心不得營運。原告應以主管機關之上級機關身分命行政院衛生署及屏東縣政府衛生局令屏東基督教醫院返還被告六合老人養護中心房舍，並輔導被告六合老人養護中心改善營業，而非向被告追討補助款。
五、被告丁○○未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為任何聲明。
理 由
壹、程序部分：
一、被告陳兆輝於訴訟進行中之96年1月24日死亡，乃由其限定繼承人己○○○、庚○○及辛○○於96年9月18日聲明承受訴訟等情，此有渠等戶籍謄本、台灣屏東地方法院96年6月12日屏院惠家協字第0960012813號函及聲明承受訴訟狀在卷可稽，核與行政訴訟法第181條第1項之規定並無不合，應予准許。另被告六合老人養護中心第1屆之董事長原為乙○○，嗣迭有變更，原告於95年9月25日起訴前，其董事長丙○○遭被告六合老人養護中心95年3月16日臨時董事會解除董事長職務，並決議推派戊○○代理董事長，經屏東縣政府以95年4月6日屏府社工字第0950066454號函同意備查，而戊○○代理董事長於本院96年2月7日言詞辯論時以代表人身分承受訴訟並進行言詞辯論程序，復以代表人身分提出答辯狀等情，有被告六合老人養護中心法人登記證書、95年3月17日函暨所附第1次臨時董事會會議紀錄、屏東縣政府95年4月6日屏府社工字第0950066454號函、96年1月5日屏府社工字第0960012717號函暨附件、本院96年2月7日言詞辯論筆錄及被告六合老人養護中心代表人戊○○所提出之答辯狀各一件附卷可稽，復經本院向臺灣屏東地方法院調取該院88年度法登財字第1號、法登他字第5號民事聲請事件卷宗附卷可稽，應堪認定，是戊○○代理董事長聲明承受訴訟依法核無不合，亦予准許，先此敘明。
二、本件被告等經合法通知，無正當理由，均未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體部分：
一、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書闡明在案。再按「．．．行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。」最高行政法院92年度判字第84號判決意旨參酌。
二、本件原告係具有行使公權力權能之國家機關，並無疑義。被告六合老人養護中心依系爭補助款契約之規定，負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，是故原告與被告六合老人養護中心之系爭補助款契約，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定條款多屬「內政部推展社會福利補助作業要點」之規定，並使原告之一方顯然享較優勢之地位（參照契約書第2條、第3條及第4條規定自明），系爭補助款契約要屬行政契約無疑，先此說明。
三、本件被告六合老人養護中心，於88年間因辦理興建院舍工程計畫暨開辦設施設備費向原告申請補助，雙方乃簽訂補助款契約，並由被告丙○○、丁○○等人為連帶保證人。又原告依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」規定，同意補助被告六合老人養護中心72,626,400元及開辦設施設備費27,980,000元。嗣原告於89年3月16日及90年11月28日分別將上開補助費及開辦設施設備費先行撥付訴外人屏東縣政府代管，再委託屏東縣政府依法分期撥付予被告六合老人養護中心。惟被告六合老人養護中心卻因經營不善，經主管機關屏東縣政府評鑑有諸多不符合規定事項，認被告六合老人養護中心顯已無法運作，而以95年3月1日屏府社工字第0950036162號函勒令被告六合老人養護中心自該日起停辦。原告乃於95年3月21日以內授中社字第0950713503號函通知被告六合老人養護中心、丙○○、丁○○等人，解除系爭補助款契約，並請求被告等人於95年4月5日前連帶返還補助款及支付違約金暨開辦設施設備費共合計102,058,928元。惟被告等均未置理，原告遂提起本件行政訴訟等情，有系爭補助款契約書、屏東縣政府95年3月1日屏府社工字第0950036162號函、原告95年3月21日以內授中社字第0950713503號函等附卷可稽，應堪認定。另本件系爭補助款契約書上並無載明雙方簽約之日期，原告雖主張該契約係於89年3月間所簽訂，惟查，系爭補助款契約書第13條已明定：「本契約之期限10年，自88年8月21日起至98年8月20日止。」再就原告所提出之被告六合老人養護中心88年11月15日第2次臨時董事會議紀錄第6點主席報告及決議內容略以：「本法人興建大樓工程已於本（11）月進行道路施工，空地整理與排水大溝施工完成，並依計畫報請建管單位開工，最重要已取得內政部於11月4日發文屏東縣政府轉知本法人申請獎助計畫同意補助72,620,000元，請諸董事於往後年餘時間多關心本案工程之進行。」等語，準此可知：被告六合老人養護中心於88年11月間之前，即已向原告提出系爭補助款之申請，且雙方所簽訂之系爭補助款契約於88年8月21日起即已生效，是系爭補助款契約應係雙方於88年間即已簽訂，應堪認定，是原告主張該契約係於89年3月間始行簽訂乙節，尚有誤解，併此說明。
四、經查，本件兩造主要之爭執厥為：原告得否依系爭補助款契約規定解除契約，並請求被告返還上開補助款、違約金及開辦設施設備費？被告六合老人養護中心、乙○○、丙○○、丁○○、己○○○、辛○○、庚○○是否應對上開債務負連帶責任。爰分述如下：
（一）按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第149條定有明文。次按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5。」亦為民法第179條、233條第1項前段及第203條所規定。又系爭補助契約第4條、第6條、第7條第1項第3款、第5款及第2項分別規定：「乙方接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經甲方同意外，於契約間中不得變更為其他用途使用。」「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約之情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分之2為限。」「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：．．．3、乙方依約建造或購置之建物，未能如期開始營運者。．．．5、乙方違反第4條規定者。」「甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」。
（二）經查，本件被告六合老人養護中心因經營不善，雖經屏東縣政府輔導、限期改善，仍無法正常營運，屏東縣政府遂以95年3月1日屏府社工字第0950036162號函勒令被告六合老人養護中心停辦等情，有屏東縣政府95年3月1日屏府社工字第0950036162號函附卷可稽；且被告六合老人養護中心之土地及建物亦遭台灣屏東地方法院於95年3月22日拍賣，並由屏東基督教醫院拍定，被告六合老人養護中心業務無從依原設立章程所定目的營運，經屏東縣政府以95年12月1日屏府社工字第0950237425號函撤銷其設立許可在案等情，亦有屏東縣政府95年12月1日屏府社工字第0950237425號函附卷可稽，應可信實。準此，被告六合老人養護中心接受原告補助而購置或建造之土地及建物，業經法院拍賣而無法為前揭補助款契約所約定之推展社會福利服務用途使用，已甚明確，則原告依該契約書第7條第1項第5款之約定，依法自得解除該契約，並依系爭補助款契約第7條第2項、第6條及民法第179條之規定請求被告六合老人養護中心返還全部補助款72,626,400元、違約金1,452,528元及開辦設施設備費27,980,000元共計102,058,928元，依法尚無不合。
（三）次按系爭補助款契約書第8條第1項規定：「乙方應由董、監事至少3人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定暨因終止或解除契約而發生一切責任連帶負責。」核其性質屬連帶保證契約。而被告丙○○及丁○○分別於87年7月12日、88年3月12日被告六合老人養護中心第1次及第2次董事會被選為董事，渠等亦分別於87年7月15日及88年3月12日簽立願任董事同意書，表示願意出任被告六合老人養護中心之董事等情，業經本院向臺灣屏東地方法院調取該院88年度法登財字第1號、法登他字第5號民事聲請事件卷宗（其內分別有被告丙○○及丁○○之願任董事同意書及被告六合老人養護中心第1次及第2次董事會紀錄）附卷可稽，是系爭補助款契約於88年間簽訂時，被告丙○○及丁○○均為被告六合老人養護中心之董事乙節，應堪認定。又被告丙○○及丁○○當時既均係被告六合老人養護中心之董事，渠等亦於系爭補助款契約書之連帶保證人欄簽章，且被告丙○○就其所提出書狀及於本院準備程序到場時，就此部分並未為否認；而被告丁○○經迭經合法通知，但於準備程序及言詞辯論期日均未到場，亦未提出書狀為任何聲明或答辯，是被告丙○○及丁○○既以連帶保證人之身分簽章於系爭補助款契約，自應與被告六合老人養護中心負連帶返還上開全部補助款72,626,400元、開辦設施設備費27,980,000元及給付違約金1,452,528元共計102,058,928元之責。
（四）又查，原告主張被告乙○○簽名並用印於當事人乙方欄位，足認被告乙○○係以當事人之意思與被告六合老人養護中心共同為系爭補助款契約之乙方當事人，被告乙○○自應連帶與被告六合老人養護中心負返還全部補助款72,626,400元、開辦設施設備費27,980,000元及給付違約金1,452,528元共計102,058,928元之責云云。惟法人依法雖具有權利能力，仍非如自然人般具有意思及行為能力，而須透過具有自然人身分之代表人於權限範圍內代法人為或受意思表示，其效果當然歸屬於該法人。而代表人代法人為意思表示時，應記載法人之名稱、代理意旨及代表人之簽章，若代表人於其權限內，未記載代表人字樣時，其效果究應歸屬於本人抑或代表人？參據最高法院41年台上字第764號判例意旨：「代理人為本人發行票據，未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，應自負票據上之責任，固為票據法第6條所明定，惟所謂載明為本人代理之旨，票據法並未就此設有規定方式，故代理人於其代理權限內，以本人名義蓋本人名章，並自行簽名於票據者，縱未載有代理人字樣，而由票據全體記載之趣旨觀之，如依社會觀念，足認有為本人之代理關係存在者，仍難謂非已有為本人代理之旨之載明。」足證在重視文義性之票據行為中，代表人未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，仍屬為本人之意思而為，其效力歸屬於該法人，則在一般契約關係下，其判斷自不應較票據關係嚴格。本件被告乙○○於系爭補助款契約簽訂當時，固為被告六合老人養護中心之董事長，雖如前述；但觀諸系爭補助款契約書開端事由欄之記載，其立契約雙方當事人為甲方內政部，而乙方為「六合老人養護中心」，則依系爭補助款契約書向內政部申請前揭補助款者確為被告六合老人養護中心，已甚明確。縱簽約當時之董事長即被告乙○○於契約末端立契約乙方當事人簽名欄位上簽章且未表明代理被告六合老人養護中心之意旨，但就該契約全體記載之形式及旨趣觀之，依社會通念，足認被告乙○○當時係為代理被告六合老人養護中心之意思，而簽章於系爭補助款契約乙方當事人之欄位，並非以自己併列為乙方當事人之意思而簽章，已灼然甚明。另查，證人丙○○於本院96年9月5日準備程序時證稱：其配偶乙○○係以被告六合老人養護中心代表人之身分，於該契約書上簽名，而非以個人身分簽約等語，亦有本院96年9月5日準備程序筆錄（第8頁參照）附卷可稽，益證該契約之乙方當事人為被告六合老人養護中心，而當時之董事長乙○○係以代理人之身分代理被告六合老人養護中心簽章，已無疑義。是被告乙○○既非系爭補助款契約書之乙方當事人，且亦非該契約之連帶保證人，依法自無需與被告六合老人養護中心負連帶返還全部補助款72,626,400元、開辦設施設備費27,980,000元及給付違約金1,452,528元共計102,058,928元之責，要不待言。
（五）另原告雖主張被告己○○○、庚○○及辛○○之被繼承人陳兆輝生前就被告六合老人養護中心之設立、申請系爭補助費等事宜，不僅親自參與董事會會議，且均知悉系爭補助款經費之申請流程，嗣並於系爭補助款契約書上簽章擔任連帶保證人，依法自應與被告六合老人養護中心負連帶返還前揭102,058,928元款項之責云云。然查，經本院依職權向第一商業銀行長治分行及屏東縣長治鄉鄉民代表會，調取陳兆輝生前於上開銀行存款帳戶開戶資料影本及其擔任屏東縣長治鄉第13屆鄉民代表期間出席之會議簽名3件影本後，經勘驗結果發現，前揭屏東縣長治鄉第13屆鄉民代表75年11月8日、76年5月15日及11月26日會議紀錄上「陳兆輝」之簽名，與被告六合老人養護中心87年7月12日創立會議紀錄、第1次董事會議紀錄上「陳兆輝」之簽名（附於前揭臺灣屏東地方法院88年度法登財字第1號民事聲請事件卷宗）無論其字形、結構及筆順均屬極為相似，據此雖可認定陳兆輝生前固有於被告六合老人養護中心87年7月12日創立會議紀錄及第1次董事會議紀錄上簽名，但此僅能證明陳兆輝生前有參與被告六合老人養護中心之創立會而被推選為董事，當日並以董事之身分參加被告六合老人養護中心第1次董事會議而已；至於陳兆輝是否有於系爭補助款契約書上連帶保證人欄簽章而擔任連帶保證人乙節，依法自應由原告舉證證明之。但查，系爭補助款契約書上連帶保證人欄上「陳兆輝」之簽章，經核與上開屏東縣長治鄉第13屆鄉民代表75年11月8日、76年5月15日及11月26日會議紀錄上「陳兆輝」之簽名，及第一商業銀行長治分行89年2月3日存款帳戶開戶資料影本上「陳兆輝」之簽章，無論就其字形、結構及筆順觀之，均非相同；再就原告所提出之被告六合老人養護中心88年3月12日第2次董事會議及88年3月23日第1屆第1次臨時董事會議紀錄觀之，其上出席者「陳兆輝」之簽名，亦核與上開鄉民代表會議紀錄及第一商業銀行長治分行存款帳戶開戶資料影本上「陳兆輝」之簽名，無論就其字形、結構及筆順觀之，亦不相同；另原告所提出之六合老人養護中心88年11月15日第2次臨時董事會議紀錄，係屬打字版本，並無出席者實際簽名之情形，故該會議紀錄上之出席人欄固有「陳兆輝」之姓名，但因該會議紀錄之原本原告並未提出，以供本院審核，故尚無法據此判斷事實上有無「陳兆輝」之簽名及是否為其本人所簽。再者，被告己○○○、庚○○及辛○○所提出之渠等被繼承人陳兆輝生前於95年3月14日以屏東長治郵局第14號存證信函，向原告之承辦人謝登錦表示異議，就此卷附之上開存證信函上「陳兆輝」之簽名觀之，無論就其字形、結構及筆順而言，均與系爭補助款契約書上連帶保證人欄上「陳兆輝」之簽名不同，且其印章之印文字體亦有異。另查，證人丙○○於本院前揭96年9月5日準備程序時證稱：其無法確認系爭補助款契約書上連帶保證人欄上「陳兆輝」之簽名是否為陳兆輝本人所簽（該準備程序筆錄第8頁參照），此外，原告復未能舉證證明陳兆輝確有於系爭補助款契約書上連帶保證人欄簽章而擔任連帶保證人，故縱然陳兆輝當時確實擔任被告六合老人養護中心之董事，但尚難據此推斷其確為系爭補助款契約書上之連帶保證人，已甚明確。按當事人主張事實須負舉證責任，倘所提出之證據不足為其主張事實之證明，自不能認其主張為真實。於行政訴訟中，主張權利或權限之人，於有疑義時除法律另有規定外，應就權利發生事實負舉證責任，而否認權利或權限之人或主張相反權利之人，對權利之障礙或是消滅、抑制之事實，負舉證責任，此觀行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定自明。本件原告既未能就陳兆輝部分提出其他事證，且本院依職權調查結果，亦無從證明原告主張之該事實為真實，從而，自無法證明陳兆輝確為系爭補助款契約書上連帶保證人之事實。是陳兆輝既非連帶保證人，而毋庸與被告六合老人養護中心負連帶返還前揭款項之責，則為其限定繼承人即被告己○○○、庚○○及辛○○等人依法自無需與被告六合老人養護中心就前揭款項連帶負責。
（六）本件系爭補助款契約既經原告合法解除，則原告依前揭規定，請求被告六合老人養護中心及連帶保證人丙○○、丁○○連帶返還全部補助款72,626,400元、開辦設施設備費27,980,000元及給付違約金1,452,528元，共計102,058,928元，依法自無不合。又本件起訴狀繕本因對被告丙○○送達不到，經本院依法為公示送達，並於95年11月9日將公告黏貼於本院公告處，另函請屏東縣屏東市公所於次日將該公告揭示於該市公所，且該起訴狀繕本於前揭日期之前，均已合法送達被告六合老人養護中心及丁○○等情，有本院公示送達證書、屏東縣屏東市公所95年11月10日95屏市行字第39527號函及本院之送達證書附卷可稽，依行政訴訟法第82條前段之規定，該起訴狀繕本之送達公告黏貼於本院公告處經20日即95年11月29日起發生效力，則原告另對被告六合老人養護中心及連帶保證人丙○○、丁○○請求連帶返還自95年月日11月30日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息部分，揆諸前揭法律規定，為有理由，應予准許。至原告逾上開範圍之請求，則無理由，應予駁回。
五、綜上所述，本件原告依契約及公法上不當得利之法律關係，請求被告六合老人養護中心、丙○○及丁○○連帶返還全部補助款72,626,400元、開辦設施設備費27,980,000元及給付違約金1,452,528元，共計102,058,928元及自起訴狀繕本送達被告之翌日即95年11月30日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息部分，為有理由，應予准許。至原告逾上開範圍之請求，則無理由，應予駁回。又原告及被告丙○○雖均主張與本件有關之刑事訴訟現尚在偵查中，依行政訴訟法第177條請求本院審酌裁定停止本件訴訟程序乙節，惟查，本件事證已臻明確，無裁定停止訴訟程序之必要；且原告請求傳喚證人乙○○、丁○○及陳兆輝，以證明被告乙○○、丙○○、丁○○及陳兆輝確實有於前揭契約書上簽名蓋章為連帶保證人等情，經查，丙○○部分本院已傳訊作證如上，但其餘證人則因本件事證已臻明確，故核無傳訊之必要，且陳兆輝已於96年1月24日死亡，亦無傳喚之可能；又被告己○○○、庚○○、辛○○請求將前揭契約書等送請鑑定，以查明渠等被繼承人陳兆輝之簽名蓋章係屬偽造乙節，但查，綜觀本件事證，並無法證明陳兆輝除擔任被告六合老人養護中心第1屆之董事外，確有於前揭補助款契約書上蓋章簽名擔任連帶保證人，已如前述，故亦無將該契約書送請鑑定之必要；另兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述。另本院斟酌本件訴訟結果兩造各有勝敗，爰命兩造分擔訴訟費用之比例如主文所示。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條、第218條、民事訴訟法第79條、第385條第1項前段、第85條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 7 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 11 月 7 日
書記官 林幸怡