高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00087號原 告 甲○○訴訟代理人 謝秋蘭律師
戊○○被 告 高雄縣仁武鄉公所代 表 人 乙○○鄉長訴訟代理人 洪幼珍律師被 告 高雄縣政府代 表 人 丙○○縣長訴訟代理人 丁○○上列當事人間因使用補償金事件，原告不服高雄縣政府中華民國95年1月4日府法訴字第5397號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○○○號（面積1203平方公尺，原告應有部分100000分之4667，下稱系爭土地），前因被告高雄縣仁武鄉公所（下稱仁武鄉公所）為開闢「澄清○○○區○○○○號道路」工程需要，經報請台灣省政府以78年1月13日78府地四字第142437號函核准徵收，並由被告高雄縣政府以78年4月4日（78）府地權字第42588號公告徵收在案。而系爭土地依土地登記簿謄本記載之土地所有權人為甲○○，住址為高雄市○○區○○○路○○○巷○號，然高雄縣政府公告資料錯誤，將土地所有權人誤載為黃秀貞，住址誤載為高雄市○○區○○路○○○巷○號，因徵收補償費未依法發放，致對系爭土地之徵收處分失效，經高雄縣鳳山地政事務所於90年3月30日將系爭土地回復登記為原告名義在案。嗣原告於94年6月23日向被告仁武鄉公所申請依法補辦徵收或購買系爭土地，並以被告仁武鄉公所於法定期間內應作為而不作為，損害其權利，乃依訴願法第2條規定提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定撤銷。
（二）被告仁武鄉公所應就原告所有坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○○○號、面積1203平方公尺、持分100000分之4667之土地依法辦理徵收。
（三）被告應連帶給付原告新台幣（下同）13,755,282元，及自95年2月1日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
（四）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、系爭土地既為經主管機關核准徵收在案，依應有部分計算，面積達561.44平方公尺，本非畸零地，自與被告所主張土地法第217條規定（係就畸零地之一併徵收）情形有別，且無土地徵收條例第8條之適用，是原告自有直接請求被告仁武鄉公所作成徵收補償之權利。
二、按國家因公共事業之需要，固可徵收私有土地，然須依照土地法規定之土地徵收程序，始得使用之（最高行政法院35年判字第23號判例意旨參照）。又需用土地人，不依土地法第368條第1項（現行土地法第233條前段）規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，徵收土地核准案應從此失其效力，土地所有權人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。系爭土地係因被告高雄縣政府公告錯誤，且未依法發放補償費而失效，此乃不可歸責於原告之事由。原徵收處分既失效，則被告仁武鄉公所因闢建工程而仍有使用系爭土地之需要，且系爭土地現仍由被告仁武鄉公所使用，依最高行政法院24年判字第82號判例意旨及內政部70年1月8日台內字第0184號函、72年6月4日台內地字第161549號函釋意旨，被告仁武鄉公所自應補辦徵收系爭土地，方屬適法。詎被告仁武鄉公所卻不為，期間原告雖多次聲請徵收或辦理補償，惟均遭被告仁武鄉公所以「無相關財源可辦理徵收作業」等理由，予以搪塞。原告乃於94年6月27日向被告仁武鄉公所聲請補辦徵收或購買系爭土地後，迄至原告提起提出訴願時，仍未獲被告仁武鄉公所之回應。雖被告仁武鄉公所稱曾於94年8月18日召開協調會云云，但原告並未接獲開會通知，至於94年10月18日之該次協調會，係原告向被告高雄縣政府提出訴願後始召開，故而原告提起訴願初時稱「迄今均無下文」等語，亦無何與事實不符之情。
三、本件被告仁武鄉公所係用地機關，對系爭土地既有使用之必要，且有使用之事實，據此，原告聲請其補辦徵收並給付補償費，均係基於法律賦與人民之請求權。又原告就系爭土地之權利，分別因被告高雄縣政府之公告錯誤，及被告仁武鄉公所未辦理徵收或補償即予以使用而遭侵害，參諸司法院院字第2704號解釋之意旨，被告高雄縣政府及仁武鄉公所自應連帶給付補償費（系爭土地公告現值為每平方公尺17,500元，則原告所有系爭土地應值9,825,202元，又依法加4成之地價為3,930,080元，共為13,755,282元）。爰依行政訴訟法第5條第1項及第8條第1項規定提起本件行政訴訟。
乙、被告答辯之理由：
一、被告高雄縣政府部分：
（一）按「．．．前項補償地價、補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地法第236條第2項與土地徵收條例第19條分別訂有明文。被告非需用土地人且非本件之編列預算機關。原告連帶請求被告給付，容有誤解，且無理由。
（二）系爭土地原徵收處分失效，被告依程序完成土地所有權回復登記後，即請共同被告仁武鄉公所儘速籌措經費逐年編列預算補辦徵收，惟補償費用由原徵收費1,793,337元，漲至13,755, 281元（以94年公告現值加4成計算），經多次會議研商，共同被告仁武鄉公所仍無法籌措到相關經費，實因金額過於龐大，情非得已，先予敘明。
（三）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害，或因公法上原因發生財產上給付者，提起訴訟，應以有權准否行政處分之機關及給付作為義務者為被告。雖原告一再主張系爭土地係因被告高雄縣政府公告錯誤，及共同被告仁武鄉公所未辦理徵收或補償即予以違法使用，權利已遭侵害，被告高雄縣政府應與仁武鄉公所應負連帶給付補償費云云。依據司法院釋字第440號解釋意旨，謂上開受特別犧牲之人有受相當補償之權利，與司法院釋字第400號解釋，均非指出土地所有權人有請求徵收公法上請求權，此並有最高行政法院92年度判字第817號判決意旨可資參照。是原告請求共同被告仁武鄉公所辦理徵收補償尚屬無據，共同被告仁武鄉公所以「本年度無相關財源可辦理徵收作業，俟95年度審視財源辦理徵收」，函覆原告，與上開司法院釋字第400號解釋無違，是以原告主張被告高雄縣政府因徵收公告錯誤，被告仁武鄉公所及高雄縣政府應負連帶給付補償費云云，自無理由。
二、被告仁武鄉公所部分：
（一）土地徵收條例第14條規定：「徵收土地應由中央主管機關核准之」，而所謂中央主管機關係指內政部，故有關土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，則各地方政府○○○區○○道路用地本無准否徵收之權責，亦無從基於人民之請求而作為應否為徵收之處分，且原告之主張不符合土地徵收條例第8條規定所有權人得向主管機關申請一併徵收之情形，亦不符合土地徵收條例第58條之規定，故原告並無任何請求徵收土地之公法上請求權，自不得請求被告徵收系爭土地。又依土地徵收條例第1條第2項、第3項規定，可知土地徵收條例為土地法之特別法，有關土地徵收應優先適用土地徵收條例，而原告依土地徵收條例並無請求徵收土地之公法請求權已如前述，故其引用土地法第208條及行政法院判例作為請求權依據，亦無理由。
（二）系爭土地之徵收核准機關應為內政部，被告仁武鄉公所並無作成徵收處分之權利，而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。因此原告提起一般給付訴訟請求被告給予徵收補償費，已無理由。況土地徵收之性質係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收土地並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，故本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告給予徵收補償費，亦於法無據。
（三）系爭土地於80年2月2日因徵收而移轉於被告仁武鄉公所名下，嗣因撤銷徵收而回復原告名下，故被告仁武鄉公所於回復原狀即90年3月30日前為合法使用土地，並非違法使用。況原告並未敘明其提此項給付之訴之請求權為何，如原告係主張國家賠償，惟本件徵收處分失效之原因，係被告高雄縣政府公告錯誤及未依照登記簿所載之土地所有權人姓名及地址通知原告，被告仁武鄉公所並無故意過失，再依國家賠償法第2條第2項並無賠償義務。其依國家賠償法第8條規定：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不得使而消滅」，查原告自90年即己知悉系爭土地回復為其名義所有，而怠於行使權利，迄今己逾2年時效，其請求權應巳消滅。
理 由
壹、程序部分：本件原告於94年6月27日向被告仁武鄉公所聲請補辦徵收或購買系爭土地後，迄至原告於94年10月4日向被告高雄縣政府提起訴願時，因被告仁武鄉公所尚未答覆原告，其乃於前揭日期依訴願法第2條規定逕行提起訴願等情，除據原告陳述明確外，並有上開聲請書及訴願書附訴願卷可稽。雖被告仁武鄉公所辯稱其於94年10月18日已召開協調會，該會議決議：「1.本案地段徵收失效，土地地目已回復產權登記。2.本年度無相關財源可辦理徵收作業，俟95年度審視財源辦理徵收。」並以94年10月28日仁鄉建字第0940017105號函復原告乙節，固有上開會議紀錄及函文附訴願卷可參。惟查，被告仁武鄉公所於94年6月27日受理原告前揭聲請後，並未於2個月內明確答覆原告其所為之具體作為，從而，原告認其權利受有損害，乃依訴願法第2條規定逕行提起訴願，經遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟，其行政訴訟在程序上依法並無不合，先此說明。
貳、實體部分：
一、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第2條、第13條、第14條、第15條及第19條所明定。
可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，至需用土地人僅為土地徵收之申請人，就需用土地並無准否徵收之權責，無從基於人民之請求作成應否准予徵收之處分，自不待言。
二、本件原告原告所有系爭土地，因被告仁武鄉公所為開闢「澄清○○○區○○○○號道路」工程需要，經報請台灣省政府以78年1月13日78府地四字第142437號函核准徵收，並由被告高雄縣政府以78年4月4日（78）府地權字第42588號公告徵收在案。而系爭土地依土地登記簿謄本記載之土地所有權人為甲○○，住址為高雄市○○區○○○路○○○巷○號，然被告高雄縣政府公告資料錯誤，將土地所有權人誤載為黃秀貞，住址誤載為高雄市○○區○○路○○○巷○號，因徵收補償費未依法發放，致對系爭土地之徵收處分失效，經高雄縣鳳山地政事務所於90年3月30日將系爭土地回復登記為原告名義。嗣原告於94年6月23日向被告仁武鄉公所申請依法補辦徵收或購買系爭土地，並以被告仁武鄉公所於法定期間內應作為而不作為，損害其權利，乃依訴願法第2條規定提起訴願，經遭決定駁回等情，業據原告陳述在卷，並有系爭土地登記簿謄本、臺灣省政府78年1月13日78府地四字第142437號函、高雄縣政府78年4月4日（78）府地權字第42588號公告、內政部89年10月31日（89）內地字第8913800號函、高雄縣政府89年11月15日89府地權字第8900193155號、89年12月12日89府地權字第8900196097號函、原告聲請書、訴願書及高雄縣政府訴願決定書分別附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。
三、原告起訴意旨略以：系爭土地徵收時因被告高雄縣政府公告錯誤，且未依法發放徵收補償費而失效，然被○○○鄉○○○○○道路工程仍有使用系爭土地之需要，且確有使用之事實，則被告仁武鄉公所自應補辦徵收系爭土地，方屬適法，因而，上開訴願決定依法自有不合，應予撤銷，原告並依行政訴訟法第5條第1項規定，訴請被告仁武鄉公所辦理徵收，且依行政訴訟法第8條第1項前段規定，請求仁武鄉公所給付補償費，並向編列系爭土地徵收預算之高雄縣政府為連帶請求云云，資為爭執。
四、經查，本件被告仁武鄉公所前因開闢「澄清○○○區○○○○號道路」工程需要，經報請台灣省政府以78年1月13日78府地四字第142437號函核准徵收系爭土地，亦即被告仁武鄉公所為系爭土地之需用土地人，然依首揭土地徵收條例之規定及說明，有關土地徵收之核准機關係專屬中央主管機關即內政部。再按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因此，土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序。而土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。申言之，需用土地人基於公共利益之需要，為興辦事業固得請求國家徵收其所需用之土地，而一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於土地所有權人向需用土地人之請求，充其量應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，非需用土地人有權為准否政史之處分，核其性質並非公法上之請求權，從而，原告於94年6月27日向被告仁武鄉公所聲請補辦徵收或購買系爭土地，依法自屬無據，而被告高雄縣政府以前述訴願決定駁回原告之訴願，依法並無違誤。故原告訴請撤銷該訴願決定，顯有誤解，不足採取。又原告既無請求被告仁武鄉公所辦理徵收系爭土地之公法上請求權，其於本件訴訟中，並依行政訴訟法第5條第1項規定，主張被告仁武鄉公所應補辦徵收系爭土地云云，要難認為有理由，應不予准許。
五、又按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8條第1項固訂有明文。惟查，依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，被告仁武鄉公所並無作成徵收處分之權利，業如前述。而本件系爭土地之徵收處分既未作成，徵收補償之公法上請求權自亦無從發生。因此原告提起一般給付訴訟請求被告仁武鄉公所及高雄縣政府連帶給付原告前揭徵收補償費，即難謂有理由。又土地徵收之性質係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收土地並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀前揭土地徵收條例第13條、第14條及第19條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告仁武鄉公所及高雄縣政府連帶給付前揭徵收補償費，於法顯有未合。
六、綜上所述，被告高雄縣政府以前述訴願決定駁回原告之訴願，即無不合，應予維持，原告訴請撤銷該訴願決定，為無理由。且原告依行政訴訟法第5條第1項規定，請求被告仁武鄉公所補辦徵收系爭土地，並依行政訴訟法第8條第1項規定，請求被告高雄縣政府及仁武鄉公所連帶給付原告如訴之聲明所示之徵收補償費及利息，均為無理由，應與予回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200 條第2款、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 23 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 6 月 23 日
書記官 林幸怡