高雄高等行政法院判決
九十五年度訴字第九００號原 告 敦煌建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 涂欣成律師
李季錦律師洪梅芬律師上 一 人複 代理 人 丙○○被 告 台南市政府代 表 人 乙○○市長訴訟代理人 曾怡靜律師上列當事人間因建造執照事件，原告不服內政部中華民國九十五年八月四日台內訴字第０九五００八０三００號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由：
甲、事實概要：緣原告擬在台南市○○區○○段（下稱新南段）五六九之四、五六九之一五、五六九之一八、五六九之一九、及五六九之二０地號等五筆土地（下稱系爭土地）上建造建築物，乃於民國（下同）九十四年七月二十日向被告申請建造執照，案經被告審核結果，國泰信託投資股份有限公司（下稱國泰公司）申請之六十三年三月二十日南工都字第一三０五號（○○○區○○○段三一之二地號土地，現為新南段五七０至
五七五、五七七至六０二、五六九、五六九之二至五六九之
九、五六九之一一、五六九之一五、五六九之一八至二三、五六九之一、五六八、五六七、五六六、五六四地號等五十四筆土地，含系爭土地）建築線指示記載，留有雙向出口六公尺私設巷道，國泰公司於六十三年四月十日取得被告核發南工造字第五三五號建造執照，復於六十三年四月十九日經核准辦理變更設計，並於六十四年六月十日取得被告核發之南工字第二九一七三號使用執照，其中部分基地因變更設計而未建築，惟雙向出口六公尺私設巷道仍保持原有範圍，並未改變。嗣國泰公司未建築部分之新南段五六七、五六八及五六九之一地號土地，經開闢為目前之台南市○○路（四─十─二十三公尺計畫道路），上開原留設六公尺私設通路，因華平路開闢分成東西二側，西側部分私設巷道（即系爭土地）為雙向出口且銜接安平路四０六巷及華平路，原告前於華平路西側（新南段五六九、五六九之二至五六九之一四地號等十四筆土地）保留系爭土地（即私設巷道不申請建築）申請建築，並領有被告核發之九十三年十一月九日南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照等十二件，及九十四年五月十六日南工使字第０九八０號至第０九九一號使用執照等十二件在案。因系爭土地為原核發六十三年四月十日南工造字第五三五號建造執照留設有案之私設巷道，興建建築物將造成私設巷道長度超過三十五公尺，單向出入口未設迴車道，有違原建造執照核發要件，被告乃以九十四年八月一日南市工建字第０九四三一一一三五一０號函復原告：「．
．．二、本府基於下列事項對於所留設六公尺私設巷道，認定不得妨礙公共安全及公共交通，且不得於通路設障礙物（如：圍牆、建築物等）：（一）國泰信託投資公司於六十三年四月十日取得建造執照（原上鯤鯓段三一之二地號，現為新南段六０二等地號）在案，留有雙向出口六公尺私設巷道，該巷道範圍為穿越目前華平路東西兩側。該公司並於六十三年四月十九日變更設計，於六十四年六月十日取得使用執照在案，其中部分因變更設計而未建築，變更設計時雙向出口六公尺私設巷道仍保持原有範圍並未改變。（二）國泰信託設資公司未建築部分之新南段五六九至五六九之一七等地號貴公司於九十三年申請指定建築線，依該建築線證明書記載該等地號留設六公尺私設巷道雙向出口且銜接華平路。（三）查自六十三年二月十五日起至六十四年八月四日止建築技術規則建築設計施工編（下稱建築設計施工篇）第二條規定：『．．．在一、０００平方公尺以上者，通路寬度應為六公尺．．．通路部分之基地，不得計入建築基地面積，並不得設置有礙車輛通行之台階或其他障礙物，其長度在三十五公尺以上者應設置汽車迴車道。』（四）目前建築設計施工編第二條規定：『．．．建築物總樓地板面積合計在一、０００平方公尺以者，通路寬度為六公尺．．．』及第三條之一規定：『私設通路為單向出口，且長度在三十五公尺者，應設置汽車迴車道；迴車道視為該通路之一部分。』（五）查『私設道路係依建築技術規則建築設計施工編第二條所留設，或其他依法令規定者，既屬建築執照核發要件之一，．．．，自不得有擅自改道或變更形狀等情事，．．．』內政部於七十五年三月二十四日以台內營字第三六八九０七號函釋在案。．．．四、本件申請案予以駁回，．．．。」否准原告建造執照之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、建築設計施工篇有違授權明確性原則，應為無效：
（一）民法第七百六十五條規定：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」因此，原處分及訴願決定否准原告在其所有系爭土地上建築，係對人民財產權之限制，應有法律保留原則之適用。
（二）授權明確性原則為法律保留原則之內涵，係指立法者雖可授權行政機關以命令補充法律之規定，惟授權條文本身必須具有明確性，亦即立法者於授權時所指出之授權目的、內容、範圍，必須具體明確到足以拘束行政命令，僅能在其意旨內進行規定之程度，且必須使人民自授權之法律規定中，得預見其行為之可能性（參照司法院釋字第五二二號及第五一四號解釋）；而此即司法院釋字第五二四號解釋，直指全民健康保險第三十一條第二項規定「前項醫療辦法，由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之」，內容指涉廣泛，有違法律明確性原則之原因。
（三）系爭建築設計施工篇雖以建築法第九十七條規定為授權母法；惟前開建築法第九十七條僅泛稱「有關建築規劃、設計、施工、構造、設備之建築技術規則，由中央主管建築機關定之。」並未說明授權範圍、內容之具體事項，內容指涉廣泛，人民無從自授權之法律規定中得預見其具體規範之可能性，明顯違反授權明確性原則。
二、縱認前揭建築技術規則符合授權明確性原則，國泰公司「南工造字第五三五號建造執照」「南工字第二九一七三號使用執照」不生效力：
（一）依「申請建築物使用執照自主檢查項目表」（下稱自主檢查項目表）及建築法第七十條、第七十條之一、第五十三條之規定可知，上開國泰公司建造執照私設通路未施作之部分，已經失效：
１、依「自主檢查項目表」，私設通路必須鋪設完成，始能核發使用執照：
（１）依被告所製作「自主檢查項目表」第二十二項「自主檢查項目」，記載「私設通路路面應鋪設完成切結書」可知，申請建築物使用執照時，必須將私設通路鋪設完成，並提出切結書。
（２）復按行政機關應依法行政，若無法令依據，主管機關自不能恣意增加法律所無之負擔。故被告一再爭執私設通路無須鋪設，豈非表示其所製作之「自主檢查項目表」，明示私設通路應予鋪設乙事，乃被告恣意行政？且該檢查項目表既為人民請准使用執照之要件，對人民有拘束力，並非僅對機關內部生效之行政規則，得據為私設通路應鋪設之法令依據，因此請領使用執照時，私設道路應予鋪設一事，已臻明確。至被告主張私設通路於六十四年與現制不同無須鋪設一事，因證據偏在被告一方，應由被告就該消極事實負舉證之責。
（３）至被告引用原告於（九三）南工造字第二五四一號至第二五五二號（即已完工建物部分之建照）所填載表格，未於第二十二項勾選「私設通路路面應鋪設完成」，及國泰公司變更設計建造執照審查表中，勾選「私設通路符合規範」之事證，主張申請使用執照無須鋪設施設道路云云。惟查，（九三）南工造字第二五四一號至第二五五二號（即已完工建物部分之建照）並無私設通路，自無勾選私設通路已經鋪設之必要，此觀「設置有升降設備、機械停車設備之建築物經內政部指定代行檢查機構檢查合格之使用證明文件」，亦未經勾選自明，蓋上開建物根本無昇降機等設備，自無勾選之必要。又國泰公司「建造」執照審查表，與使用執照之審核係屬二事，且建造執照有規劃，未必於使用執照申請時都已興建（否則何須檢查是否與設計圖相符），不應強加比附援引！
２、依建築法第七十條、第七十條之一、第五十三條之規定，上開國泰公司建造執照私設通路未施作之部分已經失效：
（１）按「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。」「建築工程部分完竣後可供獨立使用者，得核發部分使用執照」為建築法第七十條、第七十條之一所明定。
（２）依被告所製作之「自主檢查項目表」第二十二項，將「私設通路路面應鋪設完成」列為檢查項目可知，私設通路路面之鋪設，為建築物主要構造，若未鋪設，即不應核發使用執照。若認私設道路之鋪設，屬建築工程部分完竣後，可供獨立使用之部分，亦應依建築法第七十條之一，僅核發完竣部分之使用執照，不得發放尚未完工部分之使用執照。
（３）復按建築法第五十三條第一項及第二項之規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期一年，並以一次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」因此，私設通路部分若未曾開工鋪設，不僅不能申請使用執照，尚應認該建造執照，因申請人期滿未曾開工，而失其效力。
（４）由原告所提「聲請建造執照之地籍圖」、照片、「空照圖」、「都市計畫圖」及被告訴訟代理人於九十六年一月十七日勘驗時自認「私設道路屬私人所有，不會鋪設柏油」。可知，系爭私設通路於原告購買系爭土地或申請建造執照時，均未曾鋪設，根本未曾開工，如何發放使用執照？且系爭私設通路未曾開工，依建築法第五十三條該使用執照所附麗之建造執照也早應失效，根本無核發使用執照之可能，故被告不能以六十四年六月十日「南工字第二九一七三號使用執照」上之系爭私設通路拘束原告。
（二）被告未監督國泰公司鋪設私設通路，亦未要求國泰公司變更設計設置迴車道，不應將被告監督不周之不利益，歸由原告承擔：
１、如前所述，申請建築物使用執照時，必須將私設通路鋪設完成，並提出切結書，否則系爭私設道路之東側出口，實際上迄未設置以通道路，即難謂私設道路有雙向出口，既無雙向出口，即表示國泰公司實際上已選擇單向出口，被告本應命國泰公司依單向出口之設計，設置迴車道。被告既不要求國泰公司設置東段出口（即系爭私設通路），亦不要求設置迴車道，自屬監督不周，不應將被告監督不周之不利益，歸由原告承擔。故被告要求原告在自己的土地上，設置迴車道云云，乃屬無稽。
２、對於被告要求原告應提出，被告得命國泰公司設置迴車道依據之抗辯，原告主張被告應先證明，雙向出口私設通路之一端，得免鋪設之依據，始能說明國泰公司不鋪設系爭私設通路（即六十四年六月十日「南工字第二九一七三號使用執照」私設通路東向出口）為合法，而可拘束原告。
３、既然被告對系爭私設通路使用執照之核發，依建築法第七十條、第七十條之一、第五十三條之規定為無效，不能拘束原告，原告自無於申請指定建築線或建造執照變更設計之必要。
４、其次，被告既未命國泰公司，按設計圖鋪設私設道路，其私設道路，應有雙向出口或迴車道之拘束力，應僅及於該次申請之建造執照、使用執照之國泰公司，不及於原告；自應要求國泰公司於該私設道路設置迴車道，而非擴張該處分之效力及於原告。換言之，被告若同意國泰公司不鋪設設計圖東段之私設通道，使該私設道路僅剩西向出口，即應要求國泰公司變更設計，設置迴車道。因此，被告未於六十三年四月十九日變更設計時，要求國泰公司改設置迴車道，已屬錯誤，自不應將被告自己之疏失，要求原告承擔！
三、縱認國泰公司「南工造字第五三五號建造執照」及六十四年六月十日「南工字第二九一七三號使用執照」均有效，原告能否主張信賴保護？
（一）被告不能以「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」處分及被告所屬工務局（下稱工務局）「南工造字第二五四一號至第二五五二號」建造執照處分，做為原告應受系爭私設通路限制之依據：
１、行政處分具有構成要件效力，其他國家機關，除非是有權撤銷機關，否則應尊重該行政處分，如該行政處分之存在及內容，為作成其他行政處分之前提要件時，即應以之為行為基礎。
２、因此，被告堅持國泰公司南工造字第五三五號建造執照處分，私設通路之負擔，對原告亦有拘束力（原告否認之），基於國泰公司南工造字第五三五號建造執照處分之構成要件效力，被告後續於被告所屬都市發展局（下稱都發局）「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」處分及工務局以前開指定建築線處分為要件所為之「南工造字第二五四一號至第二五五二號」建造執照處分，內容上自然會將系爭私設道路顯示於圖說。易言之，由都發局所製「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」於五六九之四、五六九之一０土地上係記載「六十三年四月十日南工造字第五三五號留設有案」與「建造執照及雜項執照查核審查表」第十四項「建築線指定九十三年十月十九日南都計二字第五八一號」等語可知，「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」處分及工務局「南工造字第二五四一號至第二五五二號」建造執照處分所載系爭私設道路，係因國泰公司南工造字第五三五號建造執照處分之構成效力，而記載之現況，並非基於「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」處分及工務局「南工造字第二五四一號至第二五五二號」建照執照處分，本身之效力而來。因此，原告應否負擔系爭私設道路，仍應視國泰公司南工造字第五三五號建造執照處分，能否拘束原告而定，與「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」處分及工務局「南工造字第二五四一號至第二五五二號」建造執照處分無涉；即該圖所載私設通路，與附近之華平路、安平路相同，均只是對現況之記載，非再次對系爭私設通路之再次確認處分，不能謂上開三個處分，已分別確定系爭土地為私設通路三次；亦即都發局「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」處分及工務局「南工造字第二五四一號至第二五五二號」建造執照，有關系爭私設通路之記載，乃不生法效性之觀念通知。
３、況被告所提學者李建良所著「行政法上義務繼受問題初探」更明示：「義務的繼受對繼受人乃是一項新的負擔，故對於前手做成行政處分之法律依據，不能作為義務繼受的法律依據，而須另有法律依據，始足當之。」且於該文所舉【例八】、【例九】中有關農舍、車庫使用之限制，對於經買賣交易而繼受之新所有人，並無拘束力，須另為處分。故被告僅以國泰公司南工造字第五三五號建造執照處分，做為原告應受私設通路限制之依據，顯然違法。
（二）原告得依信賴保護原則，不繼受國泰公司前揭建造執照、使用執照私設通路負擔之拘束：
１、人民於土地買賣前，如無從知悉土地限建之公法負擔，主管機關即不得以該限建負擔限制人民，而有信賴保護原則適用之餘地：
（１）前揭一文明揭「『行政處分效力的繼受』問題，其中乃關乎行政效率與人權保障之間的抉擇難題，有待釐清。」故考量行政處分效力繼受與否，不應只考量行政效率，而忽視人民權益之保障。
（２）而前揭文就繼受行政處分效力，所涉行政效率與人權保障間之權衡，並未考量繼受人如為善意買受人時之情形。對此，最高行政法院判例已做出價值權衡，認定善意之繼受人與民商法對善意第三人之保護標準相同，均應予以保障。最高行政法院五十二年判字第一四八號判例明示：「本件被告官署原處分禁止原告『在所爭通巷邊未建築之私有土地上設置或建築任何設施』，其原處分書（通知）並未記載理由，經本院詢據被告官署五十二年一月十七日府欽建土字第００一０四號函稱，該項原處分之法令上根據，為．．．三、台灣省實施防空疏散重要城市建築管制辦法第十九條第一款暨第三款。．．．復按同管制辦法第十九條第三款，係規定防空防火所必須保留之土地，切實禁止建築。本件系爭建築基地原係被告官署標售與原告，標售當時，被告官署既未認為有為防空防火之必要而扣除保留何部分之土地，自不能於出售以後，忽主張該靠近北側通巷之部分建築基地，有予保留以為防空防火之必要。綜上所述，原處分禁止原告使用其自己所有之土地，顯無法令上之依據。」係指被告於標售系爭土地前，縱有台灣省實施防空疏散重要城市建築管制辦法第十九條第三款之限建事由，然未告知原告該土地有何限建部分，原告無從知悉，因此於標售後，仍不得否准原告建造執照之申請；即已明示人民於土地交易投資前，如無從知悉土地限建之公法負擔，主管機關即不得以該限建負擔限制人民，而有信賴保護原則適用之餘地。原告係進行土地建築投資，並非購買樂透彩，故被告應使人民在投資土地前，即有查知系爭土地各項行政管制之可能，始符信賴保護原則之意旨，而非讓人民在投資土地後，再抱持著樂透開獎的心情，去查詢行政機關對所購土地之限制為何。蓋所投資土地既無負擔之外觀，人民自可信賴該土地並未受有負擔。
（３）其次，「行政法上義務繼受問題初探」一文，所引最高行政法院九十四年度判字第六二二號判決理由，不僅未背書高雄行政法院九十二年度訴字第八０六號判決，人民應一概繼受公法義務之見解，甚至對九十一年七月二日承受系爭土地之中華民國，主管之屏東縣政府尚不能對國有之財產局，依廢棄物清理法第七十一條裁罰（中華民國與屏東縣政府係二個公法人，中華民國得立於人民之地位，受屏東縣政府環保局裁罰），顯係否認現所有人之中華民國，應繼受前手之狀態責任而受罰。
（４）最後，原告係重新申請建造執照，而非將前開國泰公司建造執照起造人變更為原告，可知原告並非上開國泰公司建造執照之特定繼受人，自無繼受國泰公司私設通路負擔之必要。縱退萬步言，認原告仍為國泰公司建造執照之特定繼受人，則依民事訴訟之法理，既判力之效力，亦不及於善意受讓之第三人，故國泰公司建造執照關於私設道路之負擔，亦不能拘束善意之原告。
（三）經查，本件原告無知悉之可能：
１、於一般合法之情形，建築法第七十條、第七十條之一、被告所製作檢查項目表第二十二項，已規定所有私設通路都應鋪設，因此人民只要勘查現場或空照圖、地籍圖等資料，即可知悉私設通路之負擔；惟被告卻怠於命國泰公司鋪設系爭私設通路，亦未於地籍圖上，將系爭私設通路地目劃歸為「道」，致系爭土地之地目，均為建地，而非道路；且地籍謄本亦無私設道路之記載，更無道路之外觀，且觀被告所屬都市計畫局所公開之六十六年空照圖及最新之都市計畫圖，均無該私設通路之存在，豈能將國泰公司申請建造執照及使用執照，私設道路之負擔，加諸於原告！
２、原告在購買系爭土地前，既非土地所有人，亦非起造人，亦無從依行政程序法第四十六條，以利害關係人之身分，閱覽六十四年六月十日「南工字第二九一七三號使用執照」：
（１）此有人民聲請調閱圖說、建築物，以查明有無私設道路負擔，遭以「非屬建築相關所有人」為由否准等情可證。
（２）行政程序法第四十六條規定「當事人」及「利害關係人」得閱覽卷宗，惟原告在購買系爭土地前，既非土地所有人，亦非起造人，如何以利害關係人之身分，閱覽六十四年六月十日「南工字第二九一七三號使用執照」？又該條亦非任何人均得閱覽卷宗，因此被告豈可能不對閱覽卷宗之人，予以審核登記，而讓無利害關係之任何人，閱覽使用執照，被告豈非違反行政程序法第四十六條，任意洩漏人民資訊？故被告抗辯國泰公司六十四年六月十日「南工字第二九一七三號使用執照」，已有上百人閱過，均無須登記云云，實已違反行政程序法第四十六條之規定。
（３）被告亦自認查無原告或其代理人影印之資料（鈞院九十六年二月六日庭訊筆錄第二頁），無知悉之可能（蓋在購買前如已知悉，豈有購買之可能）。
（４）原告及林清石有無自交易前手，知悉私設通路之可能？林清石於九十三年八月二十七日購入系爭新南段五六九地號土地前，該地已於九十三年六月九日遭到拍賣，原告亦難自前手知悉六十四年六月十日「南工字第二九一七三號使用執照」存在之事實，況前手縱能知悉該地有限建之負擔，為免原告不願購買，亦無告知原告之誘因。
（５）縱為土地所有人，若非土地上有建物，且因聲請建築線被否准，如無前手告知，人民亦無從自地籍圖、土地謄本等資料知悉系爭土地上有何使用執照。
３、被告雖主張原告於申請指定建築線或建造執照時，即可因查閱國泰公司六十四年六月十日「南工字第二九一七三號使用執照」，而知悉系爭私設通路之負擔。惟查：
（１）卷內「指定建築線證明書圖」非如被告所云為「指定建築線申請書」，既然該證明書圖乃原告申請指定建築線，經主管機關審核之結果，被告表示原告於申請建築線證明之際，已知系爭私設通路應予留設云云，此有誤會！蓋依「建築線指示申辦流程」可知，指定建築線證明書圖乃經承辦人員審查後，才通知申請人製作副本圖，故原告主張原告係為申請建造執照，而申請指定建築線時，經承辦人員告知，才發現系爭私設通路存在之事實，乃有所據。
（２）又被告所屬工務局九十六年三月五日南工局建字第０九六三００七０八一０號函，雖記載可否建築涉及建築線指定之問題，宜請逕洽都發局都計課等語。惟查，系爭土地若未指定建築線，何來建築線可查？且申請指定建築線，必須有地主同意始可，此有指定建築線證明書圖末欄記載，「本申請基地經由地主指界後，依現況測量所核定之建築線，由本申請人確實轉知監造建築執行」等語可知。
４、綜上，原告於土地買賣前，實無從知悉系爭土地限建之公法負擔，被告自不得以該限建負擔限制人民，而有信賴保護原則適用之餘地。
５、至於卷內之說明書，係原告購買系爭土地後，申請建造執照時，被告行政指導原告，應出具該說明書，才准予興建而填寫，且該說明書所謂「知悉」，係指九十三年十月申請指定建築線時，才因都發局告知方能知悉，並非購買系爭土地前，即已知悉。其次，林清石於建造執照及雜項執照查核審查表中，所出具同意系○○○區○○段五六九之四地號土地，作為私設通路之同意書，乃因被告強力表示，必須如此同意，方能取得南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照，才勉強簽下，因「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」處分及工務局「南工造字第二五四一號至第二五五二號」建造執照處分，並未申請於新南段五六九之四、五六九之一０土地建築房屋，故原告無須於該件爭執，國泰南工造字第五三五號建造處分，是否對原告發生拘束力，林清石亦暫無爭執，新南段五六九之四地號土地為私設道路之必要，以求取儘速開工；惟因原告申請於新南段五六九之四及五六九之一０地號土地，建築房屋之建造執照時被否准，乃於本件中爭執國泰公司「南工造字第五三五號建造執照」，對原告不生拘束力；抑且，南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照所建築之房屋，均已面臨華平路，並無再同意私設通路之必要，林清石已終止該五六九之四地號土地上私設通路之同意，併此說明。
６、最後，原告並未於本件爭執林清石與其前手，就系爭土地買賣有無瑕疵擔保之問題，乃主張原告從事建築投資，如合建地主林清石都不知其上有私設通路之負擔，原告又如何決定是否與地主合資購買系爭土地投資建築？自仍有信賴保護之適用。
（四）台灣台南地方法院（下稱台南地院）九十四年度訴字第一五五五號民事判決，並未認定系爭土地有公用地役關係：上開民事判決，係以原告要確認「被告主張鄰近社區之住戶有通行權」不存在之事實，乃公法事件，應向行政法院請求救濟，而判決原告敗訴，並非認定系爭土地有公用地役關係；況內政部六十八年五月五日台內營字第０一五四０六號函亦明示：「建築物基地所留設之類似通路或私設通路，既尚未成為供公眾通行之道路，則並無公用地役關係之存在，其所有權人自得依民法第七百六十五條行使權利。」最高行政法院九十二年度判字第一八九四號判決，所引內政部八十三年七月二十二日台（八三）內營字第八三０三五九二號函，亦明確指出：建築基地內留設之私設通路，是供特定人使用，與既成道路不同，不可以私設通路認定為既成道路，予以指定建築線，併此說明。
三、綜上所述，既然申請建造執照及使用執照之處分效力，不及於第三人，則建築技術規則施工篇第三條第一項所稱：「私設通路為單向出口，且長度超過三十五公尺者，應設置迴車道」及內政部七十五年三月二十四日台內營字第三六八九０七號函釋：「．．．二、查私設道路係依建造執照核發要件之一．．．。」與內政部八十八年六月十七日台八八內營字第八八七三五二五號函釋：「．．．雙向出口之私設道路，無論長度多長均無須設置迴車道，至單向出口且長度超過三十五公尺之私設道路，如已於通路盡頭設置迴車道，則無須每三十五公尺設置乙處．．．。」其私設道路應有雙向出口或迴車道之拘束力，應僅及於該次申請之建造執照及使用執照之處分相對人，而不及於其他建造執照之申請人。因原告無須繼受國泰公司建造執照、使用執照之處分，被告於國泰公司六十三年四月十九日變更設計時，自應要求國泰公司於該私設道路設置迴車道，而非擴張該處分之效力及於原告。
因此，被告未於六十三年四月十九日變更設計時，要求國泰公司改設置迴車道，已屬錯誤，自不應將被告自己之疏失，要求原告承擔，始符信賴保護之意旨。故本件被告以第三人國泰公司所申請取得之建造執照及使用執照內容，認原告應受其拘束而駁回原告本件之建造執照申請案，自有違誤。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）基礎事實：
１、訴外人林清石（原告代表人甲○○之兄）於九十三年八月十七日因賣賣關係取得新南段五六九、五六九之二至五六九之九、五六九之一一至五六九之一五地號等十四筆土地。另因土地合併及分割等因素，又於九十四年五月十六日取得新南段五六九之一八至五六九之二０地號土地（均分割自五六九之九地號土地）。
２、原告於九十三年十月十三日向都發局申請就新南段五六九、五六九之二至五六九之一四等十四筆土地（內含系爭土地）為指定建築線證明書，經都發局以「南都計二字第五八一號」核准指定建築線證明書圖。其中新南段五六九之四及五六九之一０地號二筆土地（九十四年五月十六日土地分割前舊地號）於上開指定建築線證明書圖標示為私設巷道。
３、原告於九十三年十月二十日持上開核准之指定建築線證明書，向被告所屬工務局建築管理課（下稱工務局建管課）申請核發新南段五六九、五六九之二、五六九之三、五六九之五至五六九之九、五六九之一一至五六九之一四地號等十二筆土地上建物之建造執照，經被告以「南工造字第二五四一號至第二五五二號」建造執照准許在案。原告依上開建造執照興建之建物已完工，並取得使用執照，該區建物並已全數售出。
４、被告於九十四年七月十二日即以「南市工建字第０九四三一０四七０六０號函」，就有關新南段五六四、五六六、五六九至五六九之一七等地號土地上私設通路存廢變更問題，詢內政部意見；經內政部於九十四年九月二日以台內營字第０九四００八五五一一號函覆之意見為：「說明：
二、按私設道路係依建築技術規則建築設計施工編第二條所留設，或其他依法令規定設者，既屬建造執照核發要件之一，且部分得依上開規則同編第二條之一計入法定空地，自不得有擅自改道或變更形狀等情事，本部七十五年三月二十四日台內營字第三六八九０七號函已有明示。卷查本案旨揭華平路西側新南段五六九至五六九之一七等地號土地留設之私設通路，若經貴府查認係屬原南工造字第五三五號建造執照核發要件之一，自應依上開規定不得有擅自改道或變更形狀等情事。」。
５、原告於九十四年七月二十日向工務局建管課申請就新南段五六九之四、五六九之一五、五六九之一八至五六九之二０地號等五筆土地（即上開指定建築線證明書圖中所標示之五六九之四及五六九之一０地號土地為私設通路之部分）核發建造執照，經被告以南市工建字第０九四三一一一三五一０號處分駁回後，原告提起訴願，經內政部訴願委員會於九十五年八月四日以台內訴字第０九五００八０三００號訴願決定書駁回原告之訴願。
（二）被告核駁本件之理由：
１、國泰公司於六十三年四月十日申請之南工造字第五三五號建造執照，係將系爭土地劃分為私設巷道，另國泰公司於六十四年四月十九日變更設計之南工造字第五三五號建造執照，並未變更系爭土地為私設巷道之部分，而是將圖示Ａ七至Ａ十二、Ａ十九至Ａ二十四、Ａ三十一至Ａ三十六部分（原申請建造執照）變更為不予建造。國泰公司當初設計時，即將系爭土地劃為私設巷道，且其後並未變更此部分之設計，合先敘明。
２、後華平路於九十年間開闢時，約佔用圖示Ａ九至Ａ十、Ａ二十一至Ａ二十二、Ａ三十三至Ａ三十四之部分。
３、原告於九十三年十月十三日向都發局申請就新南段五六九、五六九之二至五六九之一四地號等十四筆土地（內含系爭土地）為指定建築線證明書，經都發局核發「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」。系爭土地於上開指定建築線證明書圖中，經原告標示為私設巷道，原告當時並未爭執系爭土地標示為私設巷道，上開指定建築線證明書圖處分確定後，即無法更改系爭土地被劃為私設巷道之事實。
４、原告於九十三年十月二十日持上開核准之指定建築線證明書，向工務局建管課申請核發新南段五六九、五六九之二、五六九之三、五六九之五至五六九之九、五六九之一一至五六九之一四地號等十二筆土地上建物之建造執照，經被告以「南工造字第二五四一號至第二五五二號建照」准許在案。原告依上開建造執照興建之建物已完工，並取得使用執照，該區建物並已全數售出。
５、原告於申請上開建造執照時，經林清石出具「土地使用權同意書」，其中新南段五六九之四地號土地，同意作為私設道路使用；因此，原告將新南段五六九之四地號旁之建物（即目前之張媽媽牛肉麵館）變更設計為雙向開口（南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照第一次變更設計）。如又允准原告於新南段五六九之四地號土地上興建建物，則依上開變更設計圖所增加之建物開口，將無法留設；況該時建物已完工，土地所有權人林清石又已出具「土地使用權同意書」，同意該地作為私設通路使用，如允准原告之建造執照申請，定產生極大爭議，對於前已作成行政處分之安定性及人民之財產權，均有侵害之虞。
６、是原告於九十四年七月二十日向工務局建管課申請就系爭五筆土地（即上開指定建築線證明書圖中所標示之五六九之四及五六九之一０地號土地為私設通路之部分）核發建造執照，被告基於原告檢附之「南都計二字第五八一號」核准指定建築線證明書圖之標示（系爭土地標示為私設巷道）、「南工造字第二五四一號至第二五五二號」建造執照、建築設計規則施工篇第二條之規定、土地所有權人林清石出具之土地使用權同意書及上述理由，認定系爭土地屬私設巷道，依法不得發給建造執照，故於九十四年八月一日以南市工建字第０九四三一一一三五一０號處分駁回原告之申請。
（三）本件爭點：
１、原告主張建築設計施工篇有違授權明確性原則，並無依據。按「建築法」乃建築法令之基本母法，建築法第九十七條規定：「有關建築規劃、設計、施工、構造、設備之建築技術規則，由中央主管建築機關定之。」此項授權條款已就授權之目的、內容及範圍具體明確之規定。而建築技術規則總則編第一條亦明列其法律授權之依據，同編第三條亦規定建築物之設計、施工、構造及設備，依本規則各編規定。因此，建築技術規則係內政部依建築法第九十七條之法律授權而訂定，再依建築法第一條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適其他法律之規定。」是以原告主張建築設計施工篇有違授權明確性原則云云，即非可採。且原告主張建築設計施工篇，有違授權明確性原則，應為無效，亦應尋求司法院解釋之救濟途徑，非由行政法院於行政訴訟個別案件程序中為具體審查，合先敘明。
２、原告主張伊於買受系爭土地時不知其為私設通路，亦無任何公示制度，可得而知系爭土地為私設通路云云。
（１）查系爭土地之所有權人為「林清石」，並非原告。林清石願提供所有之土地，供原告於其上興建建物或供私設通路使用，為林清石與原告間之私權關係。至於原告主張林清石所有之土地，經其前手留設有私設通路，以致土地價值減損等，為林清石與其前手間之買賣瑕疵，或為林清石與原告間使用土地約定之瑕疵，顯非原告所得爭執之事項。
（２）原告並主張被告於伊申請指定上開建築線證明書圖時，始告知系爭土地有國泰公司於六十三年間申請之南工造字第五三五號建造執照，伊於當時始知有此建造執照等事實云云，被告否認，原告空言主張，自應舉證以實其說。另土地所有權人林清石之前手為黃岳章，曾於九十二年十二月五日委託第三人熊元浩，向被告申請影印六十三年四月十日南工造字第五三五號建造執照資料，顯見系爭土地所有權人林清石之前手黃岳章於出賣時，明知系爭土地為私設巷道，如第三人黃岳章未告知後手林清石，以致林清石陷於錯誤而買受，顯屬土地權利瑕疵擔保之範圍，為私權紛爭，該瑕疵為土地所有權人林清石與其前手黃岳章間，或原告與林清石間之契約瑕疵問題，並非原告於行政程序中所得主張。
（３）目前實務上並無既成道路或私設通路公示之方式或制度，確有可能產生土地買賣交易時之風險。如前手未善盡告知之義務，或買受人於將買受土地前，因非屬利害關係人，如有未能閱覽該筆土地之建造執照或使用執照之情形，可能產生土地買賣瑕疵。惟於相關法規尚未修訂前，既成道路及私設通路尚無公示制度之情形下，上開土地買賣之風險，即轉嫁於買賣雙方，如有爭議，為兩造間之買賣瑕疵問題，並非行政機關所能置喙。況原告並非本件系爭土地之所有權人，並不具有主張土地買賣瑕疵之當事人適格，是原告主張未能閱覽相關之建造執照等主張，除未舉證以實其說外，因其並非系爭土地買賣之關係人，並非可採。
３、被告是否曾拒絕原告申請閱覽本件國泰公司於六十四年申請建造執照之內容？
（１）被告內部有關當事人或利害關係人閱覽有關資料或卷宗事項，係依行政程序第四十六條規定辦理。
（２）被告並未對於前來申請之當事人或利害關係人為身份上之查核或限制，亦未登記前來申請閱覽或影印之當事人，實務上亦無拒絕閱覽之情事。經被告內部查核，並無林添安建築師或原告公司代理人向被告請求影印原告前手國泰公司建造執照或使用執照之紀錄（實務上建築師事務所多委託其職員前來閱覽，被告無法得知何人為何事務所之職員），惟確有系爭土地之前手（原地主）曾影印多份上開資料之紀錄，惟如原告自始至終未請求閱覽，或經申請而被告予以拒絕閱覽，或真如原告所主張，伊從不知有私設巷道乙事，則原告如何於指定建築線申請書（九十三年十月二十日申請建造執照，被告於九十三年十一月九日為准建築南工造字第二五五二號處分）上載明，系爭土地「（私設巷道）六十三年四月十日南工造字第五三五號留設有案」等語？
（３）且原告於請求核發建造執照（九十三年十一月九日）之同時，曾提出說明書表示：「．．．經市政府及本公司『早已了解』本基地已於二十幾年前被兩條私設道路（此路無法申請廢除）畫分為三塊零星區塊均無法達成草案中最小基地面積一千平方公尺之規定．．．。」如今原告始主張其自始至終均不知情，且被告拒絕其閱覽云云，被告實感困惑。另原告及其證人林添安建築師主張，未能前來閱覽或影印有關國泰公司之建造執照等情，仍應舉證以實其說。
（４）綜上所述，被告雖未登記申請閱覽之當事人，但實務上並無拒絕閱覽之情事，原告亦無法提出申請閱覽遭拒之證明，是以原告此部分之主張，應無理由。
４、原告主張系爭土地既為私設通路，被告應於其上舖設柏油，或應令土地所有權人舖設柏油，以公示該地為私設通路云云。
（１）查市區道路條例第二條規定：「市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。三、中央主管機關核定人○○居區○○○○道路。」同法第四條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」。
（２）私設通路並非上述市區道路條例所稱之市區道路，被告並無逕予舖設路面之權責。原告爭執被告未善盡職責，令系爭土地之所有權人舖設路面云云，實屬誤會。另私設通路是否應舖設完成之問題，經查國泰公司於六十三年申請建造執照或使用執照時，並無私設通路應舖設完成之規定；原告空言主張被告當時即負有監督國泰公司舖設私設通路之義務，自應列舉相關之法律規定，以實其說。況原告並非土地所有權人，系爭土地縱然不具有公示之道路外觀等情，亦非原告所能爭執之事項。
５、原告復爭執地籍圖及土地登記謄本上未標示「道」、「建地」，及現場照片顯示無道路外觀等云云，按既成道路既屬公用地役權，其地目尚未變更為「道」，本即不會標示於地籍圖或土地登記謄本，此為地政常識，而原告經營建設公司，熟習土地、房屋買賣事宜，豈可諉稱不知。況原告於九十三年十月二十日申請建造執照書件內所檢附之「說明書」已明知「兩條六公尺私設巷道，無法申請廢除」。原告另向台南地院對被告提起確認通行權不存在之訴（九十四年度訴字第一五五五號），業經該院認定原告不應向被告請求確認通行權之有無，判決原告敗訴，是以原告以上主張，皆非可採。
６、原告主張其不受國泰公司於六十三年四月十日南工造字第五三五號建造執照及六十四年四月十九日南工造字第五三五號變更設計之處分效力所及云云。
（１）查被告駁回原告之建造執照申請，認定系爭土地屬私設巷道，主要依據為「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」及「南工造字第二五四一號至第二五五二號」建造執照。而上開南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖，係由原告所繪製提出申請，原告於申請指定建築線時主動依國泰公司六十三年南工造字第五三五建造執照將系爭土地標示為私設通路，並未爭執系爭土地非屬私設通路，該指定建築線證明書圖經被告核准在案；另原告申請南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照時，經土地所有權人林清石出具土地使用權同意書，同意系爭土地為私設通路使用，亦經被告核准在案。
（２）原告主張依建築法第五十三條第一項及第二項規定，國泰公司六十三年南工造字第五三五號建造執照，因未能於建築期限內完工，亦未依規定申請展期，故早已失效，故系爭土地不應受國泰公司六十三年南工造字第五三五號建造執照效力所及，不應列為私設通路云云，實屬誤會。蓋國泰公司六十三年之南工造字第五三五號建造執照，即將系爭土地劃為私設通路，六十四年之變更設計亦未變更該部分，故系爭土地本即留設為通路，國泰公司已依該建造執照將建物完工取得使用執照，該建物並存在至今，上開南工造字第五三五號建造執照並未因逾期未完工，或未依規定申請展期而失效，反而該上開南工造字第五三五號建造執照之效力，因建物已完工而存續至今。
（３）復查李建良所著「行政法上義務繼受初探—兼評高雄高等行政法院九十二年度訴字第八０六號判決暨最高行政法院九十四年度判字第六二二號判決」一文，就行政法上義務繼受問題，主張吾人應思考之層次為：第一是否發生繼受的情事？第二行政法上義務是否具有移轉能力（可繼受性）？１．抽象責任（義務）的可繼受性？２．系爭義務是否具有一身專屬性？第三行政法上義務有無繼受的法律依據？
（４）依上所述，建造執照為主管機關依據建築法，就土地上建物之興建與使用等目的，分別發給建造執照或使用執照，以規範建物之管理。如該執照之效力，每隨土地易主而失效，將造成行政機關對於建物管理之困擾，法之安定性亦無以維持；另個人對於財產權利之主張，屬私法自治事項，因財產移轉產生之權利上瑕疵，即屬私權爭議，並非行政機關管理建造執照之審查或職掌範圍。查原告主張林清石買受系爭土地時，對於系爭土地上二條私設通路並不知情云云，此即為土地買賣瑕疵，屬私權爭議事項；另原告又主張前手國泰公司於六十三年之南工造字第五三五號建造執照效力應不及於伊，惟上開建造執照核發後，所申請之建物業經興建完畢，並取得使用執照，原主張上開建造執照效力（指私設通路部分）不及於系爭土地之後手，不知所依據者何？況系爭土地上之私設通路，為上開建造執照效力範圍，亦為原告所申請之「南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖」之處分範圍，上開建造執照之處分，係對於土地及建物發生效力，並非對於土地所有權人發生效力，不具有一身專屬性。如該處分效力可隨土地易主而失效，將增加都市計畫管理及建築管理之困擾，與法之安定性顯然有違，並非目前實務所肯認之見解。
７、被告是否有權更改或指定申請人送件之建造執照、使用執照及申請建築線之內容？
（１）原告主張被告應於國泰公司於六十四年變更設計後，應主動提出將私設巷道雙向出口變更為單向出口設置迴車道等語。
（２）國泰公司申請案係建築物總樓地板面積合計已超過一千平方公尺以上，故通路寬度須留設六公尺，又因長度超過三十五公尺，留設雙向出口免設置汽車迴車道。至於申請人選擇雙向出口或以單向出口設置迴車道作為通行方式，係起造人（國泰公司）及設計人（建築師）決定之，相關法律並未授權行政機關得逕予變更之權限。原告多次主張被告應自行變更系爭土地為單向出口，並設置迴車道，或令建造執造之申請人依此變更云云，應提出授權行政機關得予以變更之法律以實其說。
８、原告就系爭土地申請指定建築線及建造執照時，是否能變更設計？
（１）按內政部八十三年四月十一日（八三）內營字第八三七二三０二號函示：「私設通路為連通建築線，得穿越同一基地建築物之地面層；穿越之深度不得超過十五公尺；．．．至牌樓尚無不得設置之規定，惟應不得妨礙公共安全及公共交通，且不得供作居室使用。」是以原告如欲改變私設通路為單向出口，尚須依規定留設汽車迴車道，此變更並非法所不許，行政機關如受理變更申請案，亦無不許之理由。
（２）惟查九十三年十月十九日南都計二字第五八一號建築線證明書，原告於保留私設巷道情形下，委託林添安建築師事務所申請建造執照，並未設置汽車迴車道，而配合留設六公尺雙向出口，因此取得第０九九一號使用執照。原告取得第０九九一號使用執照後，於九十四年七月二十日向被告申請系爭土地建造執照（各壹層壹棟壹戶店舖計二戶），在未變更設計，且無留設汽車迴車道，而單向出口條件下，興建地面壹層建築物，自為法所不許。如原告於申請南都計二字第五八一號建築線證明書及第０九九一號使用執照時，變更設計以單向出口設置迴車道，被告並無否准之理由，惟原告當時並未變更設計。
９、後手是否應繼受前手公法上之權利義務？
（１）本件國泰公司於六十三年四月十日「南工造字第五三五號建造執照」處分及六十四年四月十九日南工造字第五三五號建造執照變更處分中，系爭土地被劃為私設通道之行政處分，該行政處分係對物（即土地及建物）發生，該處分之效力如未能由取得土地之後手繼受，將造成土地如每易主，該行政處分之效力即消失，行政機關必須重做處分，法之安定性將如何維持？實務上並未亦無法如此辦理。況建造執照之發給，係針對於土地利用及建造建物為規範，並非具有一身專屬性之特性，該處分之標的係土地使用及建築，並非針對申請人（即起造人），對取得該土地之人，並無不得繼受之理。
（２）再者，原告如主張其不予繼受前手公法上之權利義務，其應早於九十三年十月十九日之南都計二字第五八一號建築線證明書圖中，變更系爭土地之雙向出口設計成為單向出口設置迴車道，況原告更於該指定建築線申請書中，已載明「系爭土地為私設巷道（六十三年四月十日南工造字第五三五號留設有案）」，原告當時並未申請變更，延至該建物全部完工後，始就系爭土地申請建造執照，被告自無准許之理。
１０、另就原告曾提出「申請建築物使用執照自主檢查項目表」，被告提出原告於（九三）南工造字第二五四一號至第二五五二號（地號：新南段五六九之一四等地號，即已完工建物部分之建造執照）所自行填載之表格，其中對於第二十二項「私設通路路面應舖設完成切結書」，並未勾選，被告亦未向原告要求補正即予以核發建造執照。另提出國泰公司於六十四年四月十一日變更設計時建造執照（變更設計）審查表，其中「私設通路符合規範」打勾，顯見當時留設私設通路為合法，且並未要求應舖設私設通路之路面。
１１、原告另主張與系爭土地相隔華平路，對面之新南段五六六及五六四地號土地，該地號亦為國泰公司之建造執照效力所及，經被告核發建造執照，殊為不公等語，查建築設計施工篇第一條第一款但書規定：「．．．建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地。」又內政部七十四年十一月二十一日台內營字第三五七二三五號函指出，所稱「道路」，依同條第三十二款規定係指依法公布之道路或經指定建築線之現有巷道而言。是依上法令可知，新南段五六六及五六四地號土地既經華平路分隔後，已不與系爭土地等視為同一宗土地，即未受前手國泰公司建造執造效力所及，被告核准發予建造執照，自為適法妥當，並無爭議。
理 由
一、按「有關建築規劃、設計、施工、構造、設備之建築技術規則，由中央主管建築機關定之。」建築法第九十七條定有明文。次按「本規則依建築法（以下簡稱本法）第九十七條規定訂定之。」「建築物之設計、施工、構造及設備，依本規則各編規定。」亦為建築技術規則總則編第一條、第三條第一項所明定。另按「本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如下：．．．三十八、私設通路：基地內建築物之主要出入口或共同出入口（共用樓梯出入口）至建築線間之通路；．．．」「基地應與建築線相連接，其連接部分之最小長度應在二公尺以上。基地內私設通路之寬度不得小於左列標準：．．．四、基地內以私設通路為進出道路之建築物總樓地板面積合計在一千平方公尺以上者，通路寬度為六公尺。」「私設通路為單向出口，且長度超過三十五公尺者，應設置汽車迴車道；迴車道視為該通路之一部分．．．。」分別為建築設計施工編第二條第一項第四款及第三之一條第一項前段規定明確。再按「說明：．．．二、查私設道路係依建築技術規則建築設計施工編第二條所留設，或其他依法令規定設者，既屬建造執照核發要件之一，．．．，自不得有擅自改道或變更形狀等情事，．．．。」「按『私設通路為單向出口，且長度超過三十五公尺者，應設置汽車迴車道。
』為建築技術規則建築設計施工編第三條之一所明文，其意旨係為避免私設通路內倒車距離過長，以維護通行安全。依上開規定，雙向出口之私設通路，無論長度多少均無須設置迴車道，至單向出口且長度超過三十五公尺之私設通路，如已於通路盡頭設置迴車道，則無須每三十五公尺設置乙處。
」亦分別經內政部為七十五年三月二十四日台內營字第三六八九０七號及八十八年六月十七日台八十八內營字第八八七三五二五號函釋在案。而內政部上開函釋，係基於建築事項中央主管機關之權責，闡釋建築設計施工編第二條第一項第四款及第三之一條第一項本文規定之立法目的及法律效果，並未違反前揭規定之立法意旨及增加其限制，自得予以援用。
二、經查，本件原告擬在系爭土地上建造建築物，乃於九十四年七月二十日向被告申請建造執照，案經被告審核結果，國泰公司申請之六十三年三月二十日南工都字第一三０五號（含系爭土地）建築線指示記載，留有雙向出口六公尺私設巷道，國泰公司於六十三年四月十日取得被告核發南工造字第五三五號建造執照，復於六十三年四月十九日經核准辦理變更設計，並於六十四年六月十日取得被告核發之南工字第二九一七三號使用執照，其中部分基地因變更設計而未建築，惟雙向出口六公尺私設巷道仍保持原有範圍，並未改變。嗣國泰公司未建築部分之新南段五六七、五六八及五六九之一地號土地，經開闢為目前之華平路（四─十─二十三公尺計畫道路），上開原留設六公尺私設通路，因華平路開闢分成東西二側，西側部分私設巷道（即系爭土地）為雙向出口且銜接安平路四０六巷及華平路，原告前於華平路西側（新南段
五六九、五六九之二至五六九之一四地號等十四筆土地）保留系爭土地（即私設巷道不申請建築）申請建築，並領有被告核發之九十三年十一月九日南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照等十二件，及九十四年五月十六日南工使字第０九八０號至第０九九一號使用執照等十二件在案。因系爭土地為原核發六十三年四月十日南工造字第五三五號建造執照留設有案之私設巷道，興建建築物將造成私設巷道長度超過三十五公尺，單向出入口未設迴車道，有違原建造執照核發要件，被告乃以九十四年八月一日南市工建字第０九四三一一一三五一０號函復原告：「．．．二、本府基於下列事項對於所留設六公尺私設巷道，認定不得妨礙公共安全及公共交通，且不得於通路設障礙物（如：圍牆、建築物等）：（一）國泰信託投資公司於六十三年四月十日取得建造執照（原上鯤鯓段三一之二地號，現為新南段六０二等地號）在案，留有雙向出口六公尺私設巷道，該巷道範圍為穿越目前華平路東西兩側。該公司並於六十三年四月十九日變更設計，於六十四年六月十日取得使用執照在案，其中部分因變更設計而未建築，變更設計時雙向出口六公尺私設巷道仍保持原有範圍並未改變。（二）國泰信託設資公司未建築部分之新南段五六九至五六九之一七等地號貴公司於九十三年申請指定建築線，依該建築線證明書記載該等地號留設六公尺私設巷道雙向出口且銜接華平路。（三）查自六十三年二月十五日起至六十四年八月四日止建築技術規則建築設計施工編第二條規定：『．．．在一、０００平方公尺以上者，通路寬度應為六公尺．．．通路部分之基地，不得計入建築基地面積，並不得設置有礙車輛通行之台階或其他障礙物，其長度在三十五公尺以上者應設置汽車迴車道。』（四）目前建築技術規則建築設計施工編第二條規定：『．．．建築物總樓地板面積合計在一、０００平方公尺以者，通路寬度為六公尺．．．』及第三條之一規定：『私設通路為單向出口，且長度在三十五公尺者，應設置汽車迴車道；迴車道視為該通路之一部分。』（五）查『私設道路係依建築技術規則建築設計施工編第二條所留設，或其他依法令規定者，既屬建築執照核發要件之一，．．．，自不得有擅自改道或變更形狀等情事，．．．』內政部於七十五年三月二十四日以台內營字第三六八九０七號函釋在案。．．．四、本件申請案予以駁回，．．．。」否准原告建造執照之申請等情，此為兩造所不爭執，復有前揭土地登記簿謄本及地籍圖謄本、國泰公司建築線申請書、國泰公司六十三年四月十日南工造字第五三五號建造執照所附現況圖、六十三年四月十九日核准變更設計所附現況圖、及六十四年六月十日之南工字第二九一七三號使用執照所附現況圖、都發局九十三年十月十九日南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖、九十三年十一月九日南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照所附現況圖、九十四年五月十六日第０九九一號使用執照審查表、被告九十四年八月一日南市工建字第０九四三一一一三五一０號函等影本附於本院卷可稽，洵堪信實。
三、原告雖主張：（一）建築設計施工篇雖以建築法第九十七條規定為授權母法；惟前開建築法第九十七條僅泛稱「有關建築規劃、設計、施工、構造、設備之建築技術規則，由中央主管建築機關定之。」並未說明授權範圍、內容之具體事項，其內容指涉廣泛，人民無從自授權之法律規定中得預見其具體規範之可能性，明顯違反授權明確性原則。（二）依「自主檢查項目表」查項目表）及建築法第七十條、第七十條之一、第五十三條之規定可知，上開國泰公司建造執照私設通路未施作之部分，已經失效，被告未監督國泰公司鋪設私設通路，亦未要求國泰公司變更設計設置迴車道，不應將被告監督不周之不利益，歸由原告承擔，原告事前無知悉系爭土地負有留設為私設通路之可能，該義務之效力僅及於國泰公司，不及於原告。（三）人民於土地買賣前，如無從知悉土地限建之公法負擔，主管機關即不得以該限建負擔限制人民，而有信賴保護原則適用之餘地，故原告得依信賴保護原則，不繼受國泰公司前揭建造執照、使用執照私設通路負擔之拘束，此有最高行政法院五十二年判字第一四八號判例為據云云，資為爭議。
四、惟按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」為建築法第一條所明定，故「建築法」乃建築法令之基本規定，而同法第九十七條亦規定：「有關建築規劃、設計、施工、構造、設備之建築技術規則，由中央主管建築機關定之。」則係明確授權中央主關機關，就有關建築規劃、設計、施工、構造、設備等事項，可自行訂立建築技術規則，此項授權條款已就授權之目的、內容及範圍具體明確規定。依前述建築技術規則總則編第一條亦明定，該規則係依建築法第九十七條規定訂定之，其第三條亦明定有關建築物之設計、施工、構造及設備，依本規則各編規定，是內政部基於前述建築法第九十七條之授權，所訂定之建築技術規則總則編、建築技術規則建築設備篇、建築技術規則建築構造篇、建築設計施工篇等規定，均係基於法律之明確授權所為，尚與法律授權明確性原則無違。是原告主張：建築設計施工篇有違授權明確性原則，應為無效云云，自不足採。
五、次查，國泰公司申請之六十三年三月二十日南工都字第一三０五號（○○○區○○○段三一之二地號土地，現為新南段五七０至五七五、五七七至六０二、五六九、五六九之二至五六九之九、五六九之一一、五六九之一五、五六九之一八至二三、五六九之一、五六八、五六七、五六六、五六四地號等五十四筆土地，含系爭土地）建築線指示記載，留有雙向出口六公尺私設巷道，國泰公司於六十三年四月十日取得被告核發南工造字第五三五號建造執照，復於六十三年四月十九日經核准辦理變更設計，將其建築線申請書配置圖示Ａ七至Ａ十二、Ａ十九至Ａ二十四、Ａ三十一至Ａ三十六部分變更設計而未建築，惟雙向出口六公尺私設巷道仍保持原有範圍，並未改變等情，此亦為兩造所是認，並有前述國泰公司六十三年四月十日南工造字第五三五號建造執照所附現況圖、六十三年四月十九日核准變更設計所附現況圖、及六十四年六月十日之南工字第二九一七三號使用執照所附現況圖等影本附於處分卷可憑。揆諸內政部前揭七十五年三月二十四日台內營字第三六八九０七號函釋意旨，系爭私設道路既係依建築設計施工編第二條所留設，屬建造執照核發要件之一，自不得有擅自改道或變更形狀等情事。再查，如前所述，國泰公司六十三年四月十日之南工造字第五三五號建造執照，即將系爭土地劃為私設通路，六十四年四月十九日之變更設計亦未變更該部分，故系爭土地本即留設為通路，且國泰公司已依該建造執照將建物完工取得使用執照，該建物並存在至今，上開六十三年四月十日之南工造字第五三五號建造執照並未因逾期未完工，或未依規定申請展期而失效等情，亦有前揭國泰公司六十三年四月十日南工造字第五三五號建造執照所附現況圖、六十三年四月十九日核准變更設計所附現況圖、及六十四年六月十日之南工字第二九一七三號使用執照所附現況圖等附卷可憑。又查，訴外人林清石（原告代表人甲○○之兄）於九十三年八月十七日因賣賣關係取得新南段五六九、五六九之二至五六九之九、五六九之一一至五六九之一五地號等十四筆土地，另因土地合併及分割等因素，又於九十四年五月十六日取得新南段五六九之一八至五六九之二０地號土地（均分割自五六九之九地號土地），原告於九十三年十月十三日向都發局申請就新南段五六九、五六九之二至五六九之一四地號等十四筆土地（嗣部分土地地號有變更，內含系爭土地）為指定建築線證明書，經都發局於九十三年十月十九日以南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖，其中系爭土地於上開指定建築線證明書圖均標示為六十三年四月十日南工造字第五三五號留設有案之私設巷道，原告於九十三年十月二十日持上開核准之指定建築線證明書，向工務局建管課申請核發新南段五六九、五六九之二、五六九之三、五六九之五至五六九之九、五六九之一一至五六九之一四地號等十二筆土地上建物之建造執照，經被告於九十三年十一月九日以南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照准許在案，嗣原告依上開建造執照興建之建物已完工，並取得使用執照乙節，為原告所不爭執，並有都發局九十三年十月十九日南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖、九十三年十一月九日南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照所附現況圖等影本附於原處分卷可稽，可知原告前述九十三年十一月九日南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照，亦將系爭土地保留為私設巷道，又原告於九十四年四月十三日申請上開建築物使用執照時，於其申請建築物使用執照自主檢查項目表第二十二項「私設通路路面應舖設完成切結書」欄內，係保留空白，並未勾選「符合」欄，被告亦未向原告要求補正，另國泰公司於六十四年四月十一日變更設計時建造執照（變更設計）審查表，其中第十一欄「私設通路符合規範」，經設計建築師校對，審查建築師審查，均認符合規定屬實，並有該自主檢查項目表、建造執照（變更設計）審查表影本附卷可按，顯見國泰公司當時留設私設通路符合法律規定，且依法並未要求應舖設私設通路之路面完成為核發使用執照之要件。況且縱使有該規定，因該瑕疵非屬由行政處分之外表一望即知之重大明顯瑕疵，亦僅屬國泰公司六十四年六月十日之南工字第二九一七三號使用執照有無撤銷之原因，於該使用執照經依法撤銷前，其效力仍不受影響。且查，系爭土地係屬私人依法私設之通路，並非市區道路條例所稱之市區道路，被告並無逕予舖設柏油路面之權責。又按，系爭土地依前揭建築設計施工篇第二條之規定被留設為私設道路，係法令基於建築管理及公益之需要範圍內，限制土地所有權人權利之行使，該公法之義務，並無一身之專屬性，原告於繼受系爭土地後，自仍應受其拘束，否則，若認上述義務僅及於原申請人國泰公司，不及於其繼受人，上述法令所欲達成之建築管理及公益之目的，將因個人私法上行為任意之干擾，顯無法達成。另查，國泰公司前述保留私設道路之部分，除系爭道路外，包括華平路部分，其路面均已舖設柏油路面完成，道路兩邊均有建築物，僅系爭土地為水泥路面，未舖設柏油路面等情，業經本院於九十六年一月十七日前往勘驗屬實，此有勘驗現場圖及現場相片六幀附卷可查，而原告經營建設公司，熟習土地、房屋買賣事宜，於與訴外人林清石合夥建屋時，若至現場觀查系爭土地，縱其所述系爭私設道路當時均未舖設柏油路面屬實，惟由系爭私設道路須藉由系爭土地始得與華平路相連接，否則將成為未設迴車道單向出口之巷道之外觀，非無知悉系爭土地已被前手留設為私設道路之可能。且按，依建築設計施工編第三之一條第一項前段之規定，原告如欲改變國泰公司前述所留私設通路為單向出口，得於系爭土地留設汽車迴車道，此變更並非法所不許。惟查，原告於前述之九十三年十月十九日南都計二字第五八一號建築線證明書，係保留國泰公司原留設之私設巷道，委託林添安建築師事務所申請建造執照，並未設置汽車迴車道，而配合留設六公尺雙向出口，因此取得九十三年十一月九日南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照及取得九十四年五月十六日第０九九一號使用執照乙節，亦有原告前述建造執照、使用執照審查表影本附卷可佐。是原告於九十四年七月二十日向被告申請系爭土地建造執照（各壹層壹棟壹戶店舖計二戶），在未變更設計，且無留設汽車迴車道，而單向出口條件下，興建地面壹層建築物，尚與建築設計施工編第三之一條第一項前段之規定有違，被告否准其申請，仍無不合。綜上所述，系爭土地保留為私設道路，係國泰公司所負之公法上義務，原告為系爭土地之繼受人，且係從事建築專業者，事前有知悉該義務之可能，事後亦未依法免除該義務，且該義務並無一身之專屬性，原告系爭土地自應繼受該公法上之義務。是原告另稱：依「自主檢查項目表」查項目表）及建築法第七十條、第七十條之一、第五十三條之規定可知，上開國泰公司建造執照私設通路未施作之部分，已經失效，被告未監督國泰公司鋪設私設通路，亦未要求國泰公司變更設計設置迴車道，不應將被告監督不周之不利益，歸由原告承擔，原告事前無知悉系爭土地負有留設為私設通路之可能，該義務之效力僅及於國泰公司，不及於原告云云，仍屬無據。
六、原告再主張：人民於土地買賣前，如無從知悉土地限建之公法負擔，主管機關即不得以該限建負擔限制人民，而有信賴保護原則適用之餘地，故原告得依信賴保護原則，不繼受國泰公司前揭建造執照私設通路負擔之拘束云云。惟按「信賴保護」原則屬公法上之重要原則，其主要來自法治國原則下要求法安定性的需要。其適用有其一定之條件：（一）須有信賴基礎：即必須有一個表示國家意思於外之「法的外觀」存在，以為信賴之基礎。（二）信賴表現：當事人因信賴而展開具體的信賴行為，包括運用財產及其他處理行為，而產生法律上之變動。又信賴行為必須建立在信賴基礎上者方受保護，亦即兩者之間必須有因果關係存在。（三）信賴值得保護：當事人之信賴必須值得保護，才有本原則之適用。然查，如前所述，原告經營建設公司，熟習土地、房屋買賣事宜，於與訴外人林清石合夥建屋前，若至現場勘查土地現狀，非無知悉系爭土地有前述公法上義務之可能。再參以前述原告於申請九十三年十月十九日南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖及九十三年十一月九日南工造字第二五四一號至第二五五二號建造執照時，均標示保留系爭土地為私設巷道之記載，且原告於請求核發建造執照（九十三年十一月九日）之同時，曾提出說明書表示：「．．．經市政府及本公司『早已了解』本基地已於二十幾年前被兩條私設道路（此路無法申請廢除）畫分為三塊零星區塊均無法達成草案中最小基地面積一千平方公尺之規定．．．。」等語，及原告於申請上開建造執照時，經訴外人林清石出具「土地使用權同意書」，其中新南段五六九之四地號土地，同意作為私設道路使用等情，亦有原告前述指定建築線證明書圖及建造執照、說明書、土地使用權同意書等附卷可查。由上資料觀之，原告對系爭土地負有前述公法上之義務，均予遵守，並無信賴之表現，參諸上揭說明，自無信賴保護則之適用。
而原告所舉最高行政法院五十二年判字第一四八號判例，係以「該件系爭建築基地由被告官署標售與原告，標售當時，被告官署既未認為有為防空防火之必要而扣除保留何部分之土地，自不能於出售以後，忽主張該靠近北側通巷之部分建築基地，有予保留以為防空防火之必要」。惟本件系爭土地於六十三年國泰公司申請建造執照時，至原告九十三年十月十九日申請南都計二字第五八一號核准指定建築線證明書圖及九十三年十一月九日南工造字第二五四一號至第二五五二建造執照時，自始至終均規劃為私設巷道，兩者情節顯屬不同，自不能予以援用。從而原告另稱：人民於土地買賣前，如無從知悉土地限建之公法負擔，主管機關即不得以該限建負擔限制人民，而有信賴保護原則適用之餘地，故原告得依信賴保護原則，不繼受國泰公司前揭建造執照、使用執照私設通路負擔之拘束，此有最高行政法院五十二年判字第一四八號判例為據云云，亦非可採。
七、綜上所述，原告之主張並無可採，被告以原告就系爭土地申請建造執照，如准允興建建築物，將造成私設巷道長度超過三十五公尺，單向出入口未設迴車道，有違建築設計施工編第三之一條第一項前段之規定，乃以九十四年八月一日南市工建字第０九四三一一一三五一０號函否准原告建造執照之申請，依法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十六 年 四 月 二十四 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 蘇秋津法 官 林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十六 年 四 月 二十四 日
書記官 黃玉幸