高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00918號原 告 甲○○訴訟代理人 吳澄潔律師複 代理人 黃政雄律師被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因土石採取事件，原告不服經濟部中華民國95年8月24日經訴字第09506176190號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告未經許可擅自於其所承租之屏東縣○○鄉○○○段11
61、1162地號土地（下稱系爭土地）採取土石，經被告盜（濫）採土石聯合稽查小組人員於民國（下同）95年5月22日13時40分許查獲，系爭土地平均向下挖採一梯形坑洞，長約86公尺、寬前後各約8公尺及15公尺、深1公尺，挖取土石量計約969立方公尺，被告乃依土石採取法第36條規定，以95年5月22日屏府水政採字第3號行政處分書，裁處原告罰鍰新台幣（下同）100萬元等處分。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，原告仍不服，遂就100萬元罰鍰部分提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分關於100萬元罰鍰部分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由略以：
一、原告並未違反土石採取法第36條之規定：
（一）土石採取法第36條係規範「未經許可採取土石者」，由條文之文義解釋，應是指未經許可而「挖採取用」土石者，本件原告自始至終均明白陳述系爭坑洞之挖掘是作為砂石場之靜（淨）水池使用，挖掘之土石均堆置在旁而無任何外運情事，既未將挖掘之土石移作他用，應不構成土石採取法第36條之要件。
（二）被告於96年1月10日之準備程序庭訊中，亦自承當初在鐵皮貨櫃之後方有一堆將近1,000立方公尺之土堆，對照稽查小組現場測量坑洞所挖掘之土方，大約有969立方公尺左右，兩相對照，足証挖掘之土石只是堆置在旁，並未外運及移作他用，顯見原告所言非虛。
（三）稽查小組現場所拍攝之照片，在坑洞中有一台機械（其上有二組水車式之滾輪），該台機械正是砂石場內必須之「洗砂機」，將購買之土石先行洗選，即將污泥及雜質先行沖洗，再利用另一台輸送帶送往碎解及分類堆置，而該「洗砂機」正是設置在靜（淨）水池處以利洗選及將污水排放在池內沈澱，以減少直接排放所造成之環境污染，是以由該洗砂機之設置，更足以証明該處確是靜（淨）水池無誤。
（四）原告擬設置砂石碎解場，而先行挖掘此一靜（淨）水池，而此同一行為，業已遭被告以違反區域計畫法等規定裁罰確定在案，一事不兩罰，且原告確實無取用土石之行為（僅堆置在旁而已），應無土石採取法第36條之適用，否則此例一旦仍構成違法，則土地所有人動輒得咎矣，在自己之土地簡單挖掘土方充作魚池或其他水源供給之水池，均會遭土石採取法第36條之重罰伺侯，此絕非立法者之初意。
二、退萬步而言，縱使認為原告上開行為仍屬土石採取之行為，本件仍應有土石採取法第3條第1項第2款：「實施整地及工程就地取材者」之適用：
（一）縱使鈞院認為原告前述挖掘靜（淨）水池而將土石堆置在旁之行為，仍屬土石「採取」行為，惟依土石採取法第3條第1項第2款，仍有例外之免責規定，意即雖未經土石採取許可，但如該採取行為是「實施整地及工程就地取材者」，仍應免罰。
（二）台中高等行政法院94年度訴字第145號判決，該案例亦是行為人在自己之土地上將魚池內之土石挖除（甚至外運別處），然其挖除之目的是作為魚池養殖使用之「實施整地」行為，即有土石採取法第3條第1項第2款之免責條款之適用。
（三）原告亦是基於挖掘靜（淨）水池之目的，而將系爭土地挖除些許土方而堆置在旁，前述作為養殖目的挖取魚池土石，而本件為環保目的而挖取作為靜（淨）水池之土石，法律上均應作同一評價，是以本件亦應有免責之適用。
乙、被告答辯之理由略以：
（一）原告承租坐落於屏東縣○○鄉○○○段1161、1162地號土地，未經申請許可採取土石，在系爭土地平均向下挖採，長約86公尺、寬前後各約8公尺及15公尺、深1公尺之坑洞，挖取土石量計約969立方公尺，於95年5月22日由臺灣屏東地方法院檢察署檢察官帶隊率被告建管單位強制拆除該系爭土地周邊圍籬，被告稽查小組人員進入後，始查獲違法採取土石情事，經實地丈量勘查後，核原告顯已違反土石採取法第3條、第36條及區域計劃法第21條之規定，另被告行政處分書增列區域計畫法條款係以促使違規業者依限變更土地使用，農牧用地非經容許許可不得作為採取土石使用，而應按農牧用地係供農牧生產及其設施使用，違者則依同法第22條規定移送法辦。
（二）依被告盜（濫）採土石聯合稽查小組95年5月22日現場勘查紀錄表－現場勘查草圖所示，系爭土地未經許可挖取之坑洞長86公尺、寬前後各15公尺及8公尺、深1公尺已明。
次查，原告於當日陳述意見紀錄表供述內容稱：「採取土石屬實」、「無向主管單位申請採取許可、無證明文件」，本件經調查相關違法事證，被告即應依法作適法之處分。再查，系爭土地編定為一般農業區－農牧用地，其未經申請核准，擅自變更設施為砂石碎解場，已違反區域計畫法，併予指明。故系爭土地未經主管機關核准擅自挖取土石已屬違法行為，職故，原告未經許可採取土石行為事證明確。
（三）經濟部92年6月25日經礦字第09202714190號另訂定「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」（嗣於93年3月24日第1次修正，93年3月27日第2次修正）第3條明定依該法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准，惟查原告於被查獲當日無法提出系爭土地相關整地證明文件予被告，系爭土地未經主管機關核准擅自挖取原賦存土石顯已違法。且原告雖訴稱將施設「淨水池」用途，然參照現場相片，顯示原告於挖取土石後，設置碎石機具於底部，有違經驗及論理法則。綜上原告所訴，委無可採。原告未經申請採取土石，違法事實洵堪認定，核已違反土石採取法第3條規定，被告依土石採取法第36條及區域計畫法第21條規定，以95年5月22日屏府水政採字第3號行政處分書，裁處原告罰鍰100萬元等處分，揆諸前揭規定，並無不合。
理 由
一、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：1.採取少量土石供自用者。2.實施整地及工程就地取材者。3.礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。4.因天災事變緊急搶修公共工程所需者。5.政府機關辦理重要工程所需者。前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」、「未經許可採取土石者，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」分別為土石採取法第3條及第36條所明定。又按「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。」採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項定有明文，又此管理辦法乃係依據上開土石採取法第3條第2項授權所訂定之法規命令，僅就與土石採取法有關之細節性及技術性事項加以規範，其內容與上開土石採取法相關規定之立法意旨無違，本院自得予以援用。
二、本件原告未經許可擅自於其所承租之屏東縣○○鄉○○○段1161、1162地號系爭土地採取土石，經被告盜（濫）採土石聯合稽查小組人員於95年5月22日13時40分許查獲，系爭土地平均向下挖採一梯形坑洞，長約86公尺、寬前後各約8公尺及15公尺、深1公尺，挖取土石量計約969立方公尺，被告乃依土石採取法第36條規定，以95年5月22日屏府水政採字第3號行政處分書，裁處原告罰鍰100萬元等處分等情，業據兩造分別陳明在卷，並有土地租賃契約書、被告盜（濫）採土石聯合稽查小組現場勘查紀錄及現場照片附卷可稽。而原告提起本件行政訴訟，無非以：原告在系爭土地上挖掘坑洞是作為砂石場之靜（淨）水池使用，挖掘之土石均堆置在旁而無任何外運情事，既未將挖掘之土石移作他用，被告自不應適用土石採取法第36條之規定裁處；縱本件係屬土石採取之行為，然因該採取行為是為了實施整地及工程就地取材者，仍應予免罰；況原告擬設置砂石碎解場，而於系爭土地上挖掘此靜（淨）水池，另遭被告以違反區域計畫法等規定裁罰確定在案，基於一事不二罰之原則，應無土石採取法第36條規定之適用；且台中高等行政法院94年度訴字第145號判決，亦為行為人在自己土地上將於池內之土石挖除，仍經認定為實施整地行為，應有土石採取法第3條第1項第2款之免責適用云云，資為爭執。
三、經查：
（一）參照土石採取法第1條規定之立法目的：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法﹔本法未規定者，適用其他法律之規定。」足認土石採取法係以土石開發之管理為主要目的，並兼顧自然環境之維護，乃國家基於自然環境之維護，所制定之有關土地資源管制性法律，所重視者為土地之合理開發。基此，凡在中華民國境內之公、私有土地為採取土石行為，無論係集水區、農、林、漁、牧地區、都市計畫範圍內保護區，或山坡地、森林區，均應依該法條之規定「以健全之管理制度，防止不當之土石採取造成相關災害」。而為落實土石採取之管理制度，中央主管機關經濟部就土石採取法第3條第1項第2款所定「實施整地及工程就地取材者」之行為，於「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」中另定其行為之實施需經目的事業主管機關核准，並同時監控剩餘土石外運之數量，乃於專以採取土石為目的之行為（土石採取法已規定有相關之申請程序），並就其他土石取用行為可能導致自然環境之破壞，所規定之監督措施，以健全事前管理制度，落實土地之合理開發，係兼顧土地開發與國家土地永續發展而設。因此，只要有土石採取行為，則應視其行為目的，分別依「土石採取法」及「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」規定，經直轄市、縣（市）主管機關許可或經目的事業主管機關核准及報請備查，如有擅自採取土石行為，主管機關自得依同法第36條之規定為處分。次查，行為人有無將採取之土石外運僅係判斷有無故意濫採土石之行為態樣之一，而非以有無將採取之土石外運作為判斷有無濫採土石之唯一標準，實際有無濫採土石尚應參酌行為人採取土石之動機、目的等主觀意圖，作為認定其是否違反土石採取法規定之依據。此在對於已著手實行構成違反行政義務事實之行為，而其行為尚未完成或結果尚未發生前，如何判斷其是否違反行政義務尤為重要。又因行政不法行為的階段性，並不明顯，且是否既遂往往繫乎行政機關之審查，如果以刑事法既遂犯的理論套用於行政不法行為，則將對公共利益有過度之犧牲，且須使行政成本支出過多，於行政效率方面將有負面影響，因此，目前實務上對於行政不法行為是否有既遂與未遂的問題，仍採否定之見解（最高行政法院46年判字第50號判例、46年判字第54號判例、55年度判字第12號判決、70年度判字第48號判決可資參照）。故行為人挖掘土石如係以採取土石為目的，縱其於採取土石後，尚未將土石外運，揆諸前揭說明，對其違反土石採取法規定之行政義務並不生影響，仍應受罰，要不待言。
（二）查被告盜（濫）採土石聯合稽查小組於95年5月22日13時40分許，查獲原告未經許可在其所承租系爭土地採取土石，又該稽查小組會同警察局、國土保持小組、建設局在現場勘查結果，原告已開挖一梯形坑洞，長86公尺，寬各為8公尺及15公尺，深1公尺，面積約969立方公尺等情，有上開現場勘查紀錄上之現場圖及照片在卷為憑。原告當日於現場陳稱：採取土石之行為並無書面證明文件，該土地因要設置砂石碎解場，先把砂石挖至一旁，以利設場，其有採取土石之行為，並未向主管機關申請採取許可，亦無證明文件，自（95年）3月初載運機組進場組裝，迄今採取約969立方公尺等語，有違反土石採取法行為人陳述意見紀錄附原處分卷可稽。原告嗣又雖主張：其在系爭土地上挖掘坑洞係擬設置砂石碎解場之靜（淨）水池使用，前後已有矛盾，且若係作靜（淨）水池使用，只須於部分土地挖掘坑洞即足以作為靜（淨）水池使用，而何須挖掘如此大型之坑洞？況依前揭現場及照片所示，該平整之大型坑洞內，原告放置有貨櫃屋及處理土石之機具，若真作靜（淨）水池使用，上開貨櫃屋及處理土石之機具豈不泡在泥水中而任令毀損？益證原告所主張之設置砂石碎解場之靜（淨）水池使用云云，無非飾卸之詞，不足採取。由上亦足見，原告開挖上開平整且大型之坑洞，其目的實欲在當場設置砂石碎解場，而販賣砂石級配之成品圖利無訛。再查，原告設置砂石碎解場，其所需之原料無非砂石，故其於挖掘上開上開大型坑洞後，將其內之砂石多達969立方公尺堆置其旁，適可作為將來產製砂石級配成品之原料，而不假外求，已灼然甚明。否則，其如單純於系爭土地上設置砂石碎解場，僅須整地剷平即可為之，自無大肆挖掘土石而將其之置於其旁，以備將來之用之必要。由此足見，原告於系爭土地上濫採大量土石並堆置其旁之動機與目的，無非作為將來產製砂石級配成品原料之用，而有外運之主觀意圖，亦甚明顯。故原告於採取土石後，尚未將堆置其旁之土石產製為砂石級配成品而販賣外運，惟揆諸前揭說明，對其違反土石採取法規定之行政義務並不生影響，仍應受罰，要可認定。另本件原告採取土石未依土石採取法取得土石採取許可，且未依上開採取土石免申辦土石採取許可辦法第3條第1項之規定事先申請目的事業主管機關之核准，始進行實施整地，從而，本件被告以原告在系爭土地採取土石之行為，未經主管機關之許可，違反土石採取法第36條之規定，裁處原告100萬元罰鍰，並無違誤。
（三）至於原告援引台中高等行政法院94年度訴字第145號判決意旨，認為在自己土地上將於池內之土石挖除，仍經認定為實施整地行為，應有土石採取法第3條第1項第2款之免責適用云云乙節。然查，該判決係認被處分人係於92年6月18日被查獲，而採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條規定「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。」係於92年6月25日始發布施行，故該案件被查獲時，因上開管理辦法尚未發布施行，被處分人顯無從依據其後發布施行之該管理辦法規定，申請目的事業主管機關核准。況該件被處分人於欲實施整地前，亦已先行口頭向被告所屬農業局人員請示，並經該農業局人員告知可以開挖，自無違反土石採取法第3條之規定。惟本件行為時為95年5月22日，上開管理辦法早已發布施行，故與上開判決之情形並不相同，自難相提並論；況上開判決乃屬個案之法律見解，並無拘束本院之效力，尚難以該判決之法律見解，為原告有利之認定。另按原告雖主張其同一行為，遭被告又以違反區域計畫法等規定裁罰確定在案，基於一事不二罰之原則，本件應無土石採取法第36條規定之適用云云。
惟查，被告於本件裁處後，嗣雖又以95年8月3日屏府地用字第095015212號函暨裁處書，另以原告違反區域計畫法第21條第1項及第22條規定裁罰原告6萬元等處分等情，固有該上開裁處附卷可稽。但本件原告既有前揭採取土石之行為，被告依土石採取法第36條等規定，以95年5月22日屏府水政採字第3號行政處分書，裁處原告罰鍰100萬元等處分，依法並無不當，已如前述。則被告於本件裁處後，縱又以95年8月3日屏府地用字第095015212號函暨裁處書，裁處原告6萬元等處分，如確有違一事不二罰之原則，亦僅係被告應否對後者為撤銷之問題而已，核與本件無關，附此說明。
四、綜上所述，原告之主張既不足取，其未經許可在系爭土地上採取土石，被告依土石採取法第36條規定裁處原告1百萬元罰鍰，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 13 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 2 月 13 日
書記官 林幸怡