高雄高等行政法院判決
95年度訴字第92號原 告 甲○○訴訟代理人 林岡輝律師
邱揚勝律師被 告 高雄市立凱旋醫院代 表 人 乙○○ 院長訴訟代理人 許銘春 律師
張文雪 律師上列當事人間因獎勵金事件，原告不服高雄市政府中華民國94年11月22日高市府法一字第0940058234號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）73年間起受任被告醫院擔任院長兼法律精神門診及初診主治醫師職務。嗣原告於94年5月26日以被告未核發其83年至88年服務獎勵金及89年4月至89年9月基本獎勵金及加成基本獎勵金合計1,159,650元，及其餘89 年度獎勵金3,283,666元為由，請被告作成核發上開獎勵金合計4,443,316元及加計利息之行政處分，案經被告以94年5月26日以高市凱醫人字第0940002679號函予以否准，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
壹、原告聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應作成給付原告4,443,316元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息之行政處分。
貳、被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造主張
壹、原告主張：
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特
定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第2項所明定。次按「醫師專勤服務績效優良者，得依左列方式酌予獎勵：一、列為獎勵金評分依據。…（第一項）前項第一款所稱獎勵金，其發給另依有關規定辦理。（第二項）」；「服務獎勵金應先提撥百分之五以下作為醫院管理發展基金，餘額提撥百分之七十發給醫師，…。服務獎勵金之發給原則及評分合計標準，由行政院衛生署及直轄市政府舊獎勵金之核發與醫院之營運績效及員工貢獻程度相結合之原則分別訂定。直轄市政府並應會商行政院衛生署訂定。」分別為省市立醫療機構醫師專勤服務辦法第7條（為因應省立醫療機構自88年7月1日起改隸行政院衛生署，88年7月1日修正為：行政院衛生署暨直轄市政府所屬醫療機構醫師專勤服務辦法，下稱專勤服務辦法）及省市政府衛生處局所屬機構人員獎勵金發給要點（88年7月1日修正為：行政院衛生署及直轄市政府衛生局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點，下稱獎勵金發給要點）第6點第1項所明定。又，「依本辦法發給獎勵金人員規定如左：衛生局具有醫師資格人員。」復為高雄市政府衛生局及所屬機構人員獎勵金發給辦法（下稱高雄市政府衛生局獎勵金發給辦法）第2條所規定在案。
二、原告於任職被告期間，因開設東宏醫院之父親年老不適，且聽信當時高雄市長蘇南成允許醫師下班後得應診之保證，自77年至79年8月止，利用下班後至東宏醫院探視父親之公餘時間協助服務病患，竟因而涉訟，故原告自79年9月始至離職日止，均未在外從事醫療業務之執業，即未違反上開專勤服務辦法第8條，及高雄市政府衛生局獎勵金發給辦法第11條，暨獎勵金發給要點第14點規定，依法被告應發給原告服務獎勵金。另依被告89年10月月31日高市凱醫人字第4705號函意旨，被告83年至88年服務獎勵金及89年4月至9月基本獎勵金共計1,159,650元係遭違法全額抵銷；再者，參據被告89年度醫師獎勵金預借單，係先要求原告預借89年度獎勵金480萬元，並自行抵銷3,283,666元，共計4,443,316元遭違法抵銷未發放。揆諸前開高市凱醫人字第4705號函及醫師獎勵金預借單，被告形式上雖通知原告獎勵金應發放數額若干，但另方面卻於同函文以私法行為予以抵銷，足見被告實質上並未作成發放原告獎勵金之行政處分。揆諸前開法令及說明，被告既未依法作成給付獎勵金之行政處分，僅形式通知獎勵金數額並違法同時抵銷，本件原告循序請求被告作成發放獎勵金之行政處分，並提起課予義務訴願及課予義務訴訟，均屬適法。
三、溢領獎勵金之追回應以行政處分形式為之：按醫院就醫師溢領獎勵金之追回，實務上就（精省前）台灣省立彰化醫院與醫師就醫療服務獎勵金之返還爭執，即明確揭示應以行政處分為解決途徑。此參諸最高行政法院91年度裁字第722號裁定之內容自明；另最高行政法院92年度判字第843號判決亦認，若有關相對人溢領補償費之返還，已有法令明文足為行政處分之依據，行政機關即應做成核定處分。從而，公立醫院給付醫師獎勵金，既需考量每月之服務獎勵金提撥數若干？各月全院醫師之總點數若干？並核算每月應得之服務獎勵金多寡而據以發放（獎勵金之核發，實為繁瑣複雜之程序，「服務獎勵金」之核計標準，即細分為職位、學歷、資歷、營運績效、行政能力、科別績效、病歷研究、學術研究、服務態度等，再由「績效考評委員會」決定，各給點數核算獎勵金），法律性質應屬行政處分性質。則公立醫院欲事後追回已核定發放之獎勵金，當然亦應以行政處分方式為之。
四、本件被告並未做出撤銷發放獎勵金之行政處分：被告以原告曾在外看診，應返還獎勵金，以89年10月31日高市凱醫人字第4705號函通知原告返還獎勵金；乃參諸該催討函文之內容，顯係被告本於契約一方當事人身分，所為請求他方返還獎勵金之契約上意思表示，並非行政處分。蓋該函僅言及請求原告返還獎勵金，未提及撤銷發放獎勵金之行政處分（按依行政程序法第117條所為撤銷原授益處分之行政行為，同屬行政處分），不足以認被告有撤銷本件先前已發放獎勵金之行政處分之意思，無從認定已具備行政處分之要件。再者，觀諸該函內容，其既已明示契約關係之抵銷行為，何來行政處分成立空間？況且，被告既已選擇行政契約作為催討系爭獎勵金之方式，後續效果亦應隨之，方合事理。是被告既未曾以行政處分撤銷先前發放獎勵金之行政處分，則原告所據以領取獎勵金之授益行政處分，既未遭合法撤銷前，原告受領獎勵金自有法律基礎，並非不當得利。另有關預借現金部分，被告係於89年先強迫原告預借89年度獎勵金4,800,000元，並以原告溢領獎勵金4,443,316元整，予以抵銷3,283,666元。然被告就該溢領獎勵金部分之催討，並未依法作成行政處分，已如前述。被告依法自應給付遭抵銷之獎勵金。
五、又按二人互負債務，得為互相抵銷，固為民法第334條所明定，惟公法上之債權債務，因涉及法律保留、信賴保護等因素，若無法令明確規範得予抵銷，自不能任意行使抵銷權。從而，有關本件獎勵金給付之作成及請求返還，依法既應以行政處分為之，然被告以私下方式拒絕給付獎勵金，無論係以「抵銷」、「預扣」或「請求」等名義，均屬無據。更何況，抵銷之效力強大，其適用前提自有嚴格要件。即除須給付種類相同，並均屆清償期，依債務之性質，能抵銷者外（按，本件應以行政處分請求返還方屬適法，並無契約抵銷關係之適用，已詳如前述）。另須他方當事人就應屆清償期之債務，就所欲抵銷之債權做成足以確定之抵銷意思表示，方為妥適。然參諸本件被告高市凱醫人字第4705號函及醫師獎勵金預借單之內容，均未提及抵銷之行使及被動債權之具體內容，僅以一張粗糙不堪之「一覽表」為附件，除此之外均無依據及相關說明，自不足以形成確定之抵銷效果，亦不符合抵銷意思表示之行使要件，茲此瑕疵並屬不能補正；充其量僅能視為原告預扣獎勵金，作為其將來主張損害賠償之性質。然，被告漠視先前之默許承諾，罔顧其對當時社會現象之責任，率以如此恣意粗糙之行政手法，即推翻原告多年來對醫院及病患之辛勞貢獻，置原告正當法律程序之主體權利於不顧，焉能令原告心服？
六、按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」為行政程序法第131條第1項所規定。時效制度之設，係尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，並寓有敦促權利人積極行使權利，避免相關證據流失無從查考之目的；就此，前揭行政程序法第131條第1項顯然係行政法公法上消滅時效法理之明文化。是參酌該規定時效制度之法理，本件被告以前揭94年5月26日高市凱醫人字第0940002679號函文通知原告返還之系爭獎勵金，係分屬不同年度之獎勵金，而不同年度之獎勵金，金額多寡及發放基礎均不相同，各期即相互獨立，而分屬不同之公法上請求權，均應有消滅時效制度之適用。蓋凡權利必有時效之法理，業經司法院釋字第474號、第583號解釋在案。
七、又行政程序法固於90年1月1日方始施行，然本件被告所據以主張返還請求權，係指原告77年至79年8月所領取獎勵金之返還，乃觀諸司法院釋字第474號解釋之意旨，系爭返還請求權既成立於行政程序法施行前，其時效期間自應類推公務人員退休法、公務人員撫卹法等相關退休金或撫卹金請求權等公法上債權消滅時效期間即五年之規定。蓋所謂「類推適用」，係指法律未規定之事項，基於平等原則，比附援引與其性質相類似之規定以為適用。本件公法上返還請求權既屬公法上之債權，有與之性質相近之同屬公法上請求權之公務人員退休法、公務人員撫卹法所定時效規定可類推適用，自無類推適用性質較遠之民法15年一般時效規定之理（另參見最高行政法院90年度判字第2175號判決及高雄高等行政法院91年度簡字第208號判決意旨）；良以行政機關挾其豐沛之行政資源，若怠於行使權利達10餘年，而人民所保存之相關證據多已流失逸散之情形下，尚可遽然對人民主張公法上返還請求權，顯然違反法安定性，如此結論自不合情理。更何況，同為公法上請求權性質之全民健康保險法第72條公法上損害賠償請求權之時效期間，實務上既採取5年時效之見解（參見最高行政法院93年判字第325號判決意旨），本件公法上返還請求權之時效期間，自應同為5年時效之解釋，方屬妥適。再者，參諸行政程序法第131條第2項之規定，我國公法上債權之消滅時效，係採原權利因時效完成而完全消滅，至消滅時效之起算點，因公法上其他法律並無相關規定，故仍應適用一般原則，自請求權可行使之時起算（參見前揭釋字第474號解釋之末句）。
八、退步言之，縱認公法上時效仍應類推適用民法規定，然系爭獎勵金之給付，亦屬民法第126條所示之「一年或不及之一年定期給付債權」，而同屬「5年」之時效期間，並無不同。蓋系爭獎勵金之發放，依行為時獎勵金發給要點及專勤服務辦法之規定觀之。獎勵金之發給，係以所屬醫療機構人員為發放對象，並分為基本獎勵金及服務獎勵金二種：基本獎勵金之發給，係依支給標準表按月發給（獎勵金發給要點第6點規定），其數額每期應屬相同。至服務獎勵金之發給，應先提撥百分之5以下作為醫院管理發展基金，餘額提撥百分之70發給醫師，其餘百分之30發給其他工作人員，且彼此間不得互相流用（獎勵金發給要點第6條規定），服務獎勵金之發給，因有醫院之營運績效及員工貢獻程度等原則，每期核定發放數額不盡相同，係依評分合計標準表規定按月支給（獎勵金發給要點第7點、第10點規定）。足證無論係醫師之基本獎勵金或服務獎勵金其消滅時效，縱應適用民法規定，既屬依獎勵金發給要點定期發放，自屬定期給付債權，即應有5年消滅時效之適用。從而，被告對原告77年1月至79年8月之獎勵金返還請求權，亦均已全部罹於時效而當然消滅。
九、據上，本件返還請求權之時效期間，依前揭說明既應為5年，而時效之起算點，以被告請求權可行使之時起算，乃本件各期獎勵金返還請求權，時效起算點固不相同，然就最後一期即78年8月獎勵金為準，至遲亦應自8月30日之翌日起算消滅時效，至83年9月1日即已滿5年。是原告於89年10月31日高市凱醫人字第4705號函文作成行政處分，（倘真如高雄高等行政處分另案判決所認該函為行政處分）請求原告繳回系爭獎勵金，顯已逾5年之時效期間，即屬違法。
貳、被告主張：
一、原告於77年1月起至79年8月間違反醫師專勤規定，長期利用下班時間，前往以其父郭家炳名義開設之「東宏神經精神科醫院」看診，業經確定刑事判決認定。揆諸71年1月13日核定實施之高雄市政府衛生局獎勵金發給辦法第11條，76年1月27日核定實施之省市政府衛生局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點第14點，76年2月20日核定發布實施之專勤服務辦法第8條規定，自應返還兼業期間之獎勵金。被告依行政程序法第117條前段、第127條第1項前段規定請其返還，並無不合。另按行政程序法雖於90年1月1日開始施行，但上開法理原即本於59年12月30日修正公布之訴願法第17條第2項及87年10月28日修正公布、89年7月1日施行之訴願法第80條第1項有關提起訴願雖逾法定期間，但原行政處分若顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權變更或撤銷之規定；而最高行政法院44年判字第40號判例，同院24年判字第4號、50年判字第25號判例均同斯旨。原告於前揭期間在外執行醫療業務，被告自得依職權撤銷原發放兼業期間獎勵金之授益行政處分，並以行政命令方式命原告返還該等獎勵金。
二、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，行政程序法第92條第1項定有明文；又依司法院釋字第423號解釋意旨，行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，具實際上已對外發生效力者，亦屬行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服文字而有異。被告89年10月31日89高市凱醫人字第4705號函文內容載：「主旨：台端違反醫師專勤服務辦法規定，自77年1月起至79年8月止溢領獎勵金4,443,316元，請於文到7日內至本院繳回．．．。說明：一、依據高雄市政府89年9月8日高市府人四字第30014號函辦理。二、台端應繳回之獎勵金，依民法第334條規定將應領之獎勵金1,159,650元（明細如附表）予以全額抵銷，文到日起後得領取之獎勵金在未繳回之數額內，本院仍將依民法規定主張抵銷。」等語，即係表示原告違反專勤服務辦法規定，依法應繳回溢領獎勵金（亦即依職權撤銷原發放獎勵金行政處分），乃發函敍明撤銷之意旨及命原告於一定期限內如數返還，並決定將原告得領之獎勵金1,159,650元予以全額抵扣，文到後得領取之獎勵金，在未繳回之數額內，亦予抵扣。此乃基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，則此公函係依法令所為之行政處分，應堪認定。
三、被告醫院應發給原告之獎勵金與原告應返還被告醫院之獎勵金，應得抵扣：依最高行政法院93年度判字第843號判決意旨，公法與私法雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係；又鈞院91年度訴字第229號判決、最高行政法院93年度判字第325號判決，均肯認民法過失相抵規定之法理，於公法上得類推適用。次按「二人互負債務，而其給付種類相同，並均屆清償期者，各得以其債務，與他方之債務，互為抵銷。但依債之性質不能抵銷或依當事人之特約不得抵觸者，不在此限。」民法第334條第1項定有明文。按抵銷得維持互負債務之二人間之利益平衡，此一利益平衡原則之貫徹，於私法與公法應無不同；鈞院91年簡字第71號判決，亦審認勞工保險局得就溢領應返還之殘廢給付金額與應付之喪葬津貼金額扣抵後之數額為請求；況且，本件原告溢領應返還者與被告應給付者，均係獎勵金，而此抵扣同於被告以之前溢發之獎勵金給付現應核發之獎勵金，殊無不得抵扣之理。因此，本件應認得類推適用民法抵銷之規定，亦即被告應給付原告之獎勵金得與原告應返還之獎勵金抵扣，始符利益平衡原則。
四、原告未兼業期間得受領之獎勵金，被告醫院均已核發：原告自79年9月起至離職日止，依規定得受領之獎勵金，被告醫院均已核發；其中4,443,316元之獎勵金，雖因原告應返還77年1月至79年8月間兼業期間溢領之獎勵金4,443,316元予以抵扣，實質上亦已核發。其中被告醫院89年10月31日89高市凱醫人字第4705號函附表所載獎勵金，共1,159,650元係於上揭發函時間即89年10月31日核發（同時抵扣）；其餘3,283,666元獎勵金，於原告辦理預借89年度獎勵金480萬元，被告法定代理人於89年11月13日核示同意預借並抵扣3,283,666元時已核發。
五、關於原告主張被告就1,159,650元獎勵金已為核發處分，但抵扣不合法，請求被告作成給付上開數額獎勵金之行政處分部分：觀諸行政程序法第110條第1項之規定，行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。本件被告89年10月31日89高市凱醫人字第4705號函所為行政處分，處分內容包括將應核發之獎勵金1,159,650元，抵扣原告應返還之獎勵金；縱有不合法，在未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束，原告請求被告作成給付1,159,650元獎勵金之行政處分，洵無理由；何況，被告上開行政處分並無違法。
六、關於原告主張就89年度有3,283,666元獎勵金未為核發處分；縱有核發處分，被告所為抵扣不合法，請求被告作成給付上開數額獎勵金之行政處分部分：按「行政處分除法規另有要式之規定外，得以書面、言詞或其他方式為之」、「以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」行政程序法第95條第1項、第2項定有明文。又專勤獎勵金核發處分，並無要式規定，合先敘明。觀諸原告於89年11月8日所擬簽呈，原告辦理預借89年度獎勵金480萬元，被告同意預借480萬元，並依人事室所簽辦理；人事室所簽內容即未繳回之獎勵金數額3,283,666元（4,443,166元減1,159,650元），其中36,000元自89年10月之基本獎勵金減扣，另3,247,666元自核發之480萬元服務獎勵金減扣；被告依上內容，就抵扣後餘額1,552,334元，以發票日89年11月10日之公庫支票交付原告以為付款（代扣93,140元稅款，實付1,459,194元）。依上所述，被告對原告已為核發480萬元獎勵金之處分。查被告依規定應核發予原告之獎勵金，被告均已為核發處分，原告以被抵扣之獎勵金金額3,283,666元，主張被告有上開數額之獎勵金未為核發處分，洵無可採。
七、被告89年10月31日89高市凱醫人字第4705號函所為處分，處分內容包括文到後得領取之獎勵金，在未繳回獎勵金之數額內，予以扣抵；如前所述，上開處分未經撤銷或變更，仍有拘束力，則就之後原告經被告為核發處分，得受領之89年10月基本獎勵金及89年度服務獎勵金480萬元，被告自得依上開行政處分，在原告應返還獎勵金金額範圍內予以抵扣，無須另為抵扣3,283,666元之行政處分。原告對於上述被告所為抵扣之行政處分，得循行政爭訟途徑救濟，原告主張被告就抵扣獎勵金未作成行政處分之形式，其無從行政爭訟云云，要無可採。
八、原告謂被告收回獎勵金之公法上債權，已因時效完成而當然消滅，不得執以抵扣其得領取之獎勵金云云，要無可採：行政程序法係自90年1月1日施行，是以行政程序法第131條規定之5年時效，尚不得適用於本件被告追回原告於前述兼業期間受領之獎勵金。又法務部90年3月22日90令字第008617號令載：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。．．．」。揆諸最高行政法院93年度判字第360號判決意旨，亦認90年1月1日前成立之公法上請求權，並無行政程序法第131條之適用，應類推民法第125條15年時效之規定。又司法院釋字第474號解釋，係認公務人員保險金給付請求權之消滅時效，在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定，惟尚不得執此即認所有公法上請求權，均應類推適用公務人員退休金、撫卹金請求權消滅時效5年期間之規定。蓋公務人員依法請領保險金之性質，固與公務人員依法請領退休金、撫卹金之性質相似，而得類推適用退休金、撫卹金請求權消滅時效之規定，惟本件被告追回原告應返還之獎勵金，與公務人員請領保險金、退休金、撫卹金之性質有異，原告主張被告追回獎勵金之消滅時效期間，應類推適用公務人員退休金、撫卹金之5年消滅時效，不足為採。又民法第126條所謂1年或不及1年之定期給付債權，係指基於一定法律關係，因每次1年以下期間之經過順次發生之債權而言（最高法院28年上字第605號判例可參）。本件被告追回原告兼業期間受領之獎勵金，並非該條所指之定期給付債權，原告謂縱公法上時效應類推適用民法之規定，亦應類推適用民法第126條「5年」之消滅期間云云，委無足採。
九、關於本件被告之返還獎勵金不當得利請求權之消滅時效起算點：按「違法政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。」行政程序法第117條前段、第127條第1項前段分別定有明文。被告89年10月31日高市凱醫人字第4705號函所為行政處分內容，乃撤銷原發放獎勵金之授益行政處分，並命原告於一定期限內如數返還。依行政程序法第127條第1項規定，被告撤銷發給獎勵金之授益行政處分後，原告始應返還因該處分所受領之獎勵金，被告亦始得請求返還因授益行政處分受領之獎勵金。因此，被告之返還獎勵金不當得利請求權之消滅時效，應自獎勵金授益行政處分撤銷之時起算。倘鈞院認非以獎勵金授益行政處分撤銷之時起算，至早僅能於原告遭起訴卸任院長時起算。蓋「消滅時效自請求權可行使時起算，民法第128條定有明文。而依不當得利之法則請求返還不當得利，以無法律上之原因而受利益，致他人受有損害為其要件，倘利益授受之雙方當事人，均不知其利益授受之法律上原因不存在，甚或誤認其法律上之原因存在，則須權利人知悉其得行使權利之狀態，時效期間始能起算。蓋權利之行使可被期待甚或要求而不行使，乃權利依時效消滅之理由，若權利人不知已可行使權利，如仍責令其蒙受時效之不利益，自非時效制度之本旨。」最高法院91年台上字第1312號判決意旨可參。原告雖於83年7月5日遭台灣高雄地方法院檢察署起訴，惟原告堅決否認在外兼業，且一審法院為原告無罪判決，迄至於90年9月13日始遭最高法院有罪判決確定，被告醫院於89年10月31日即發函行使對於原告之獎勵金返還請求權，不應令被告醫院蒙受罹於消滅時效之不利益。又原告自73年間起擔任被告醫院院長，迄至84年9月2日始由施燦雄先生接任院長，原告否認在外兼業，則於原告任職院長期間，被告醫院無法行使對於原告之獎勵金返還請求權，因此，倘鈞院認非以獎勵金授益行政處分撤銷之時起算，至早僅能於原告遭起訴卸任院長時起算。理 由
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項所明定。又提起任何訴訟，請求裁判均應以有權利保護必要為前提，倘人民申請作成之行政處分早經行政機關作成者，自無再循課予義務訴願及提起課予義務訴訟請求之必要，如仍提起，即屬欠缺權利保護之必要。
二、本件原告於73年間起受任被告醫院擔任院長兼法律精神門診及初診主治醫師職務，自77年7月1日起至79年8月31日止向被告領取專勤獎勵金，惟竟利用下班時間至以其父名義開設位於高雄市○鎮區○○路○○○號之「東宏神經精神科醫院」看診，違反省、市立醫療機構醫師不得私自在外開業及兼業之規定，案經台灣高雄地方法院檢察署檢察官以83年度偵字第1910號偵查起訴，嗣經台灣高等法院高雄分院以90年度重上更㈢字第11號刑事判決及最高法院90年度台上字第5668號刑事判決有罪確定。被告於上開刑事案件繫屬中，先後於89年4月1日及5月12日以高市凱醫人字第1456號及1827號函知原告繳回獎勵金，原告不服，提起訴願，經高雄市政府89年6月30日以高市府訴一字第21484號訴願決定，以刑事判決尚未確定，被告遽行追繳，顯然速斷為由，將原處分撤銷。被告又於前開刑事判決確定前，於89年10月31日以89高市凱醫人字第4705號函知原告違反醫師專勤服務辦法，請其返還自77年1月起至79年8月止溢領之獎勵金4,443,316元，並依民法第334條規定自原告83年至88年將應領之服務獎勵金及89年4月至89年9月應領之基本獎勵金及加成基本獎勵金合計1,159,650元予以抵銷。至其餘未抵銷而應返還之獎勵金3,283,666元，則由原告於89年11月8日向被告辦理預借89年度獎勵金予以扣減返還在案。嗣原告於94年5月26日卻以被告尚未核發其83年至88年服務獎勵金及89年4月至89年9月基本獎勵金及加成基本獎勵金共1,159,650元，及尚未核發其89年獎勵金3,283,666元為由，請求被告作成核發上開獎勵金及加計利息之行政處分，案經被告以94年5月26日以高市凱醫人字第0940002679號函予以否准等情，分別為兩造所自陳，並有各該刑事案件起訴書、判決書及被告函文等附原處分卷及訴願卷可稽，自堪認定。
三、原告提起本件訴訟係以：原告自79年9月始至離職日止，即未違醫師專勤服務相關規定在外兼業，被告即應作成核發原告系爭83年至88年服務獎勵金及89年4月至89年9月基本獎勵金及加成基本獎勵金共1,159,650元，及其餘89年獎勵金3,283,666元。被告雖以原告應返還77年7月1日起至79年8月31日兼業期間之獎勵金4,443,316元為由，自上開應發放原告之83年至88年服務獎勵金及89年4月至89年9月基本獎勵金及加成基本獎勵金共1,159,650元予以扣抵，並要求原告預借89年度獎勵金以扣抵其餘3,283,666元，但縱令原告有違反專勤服務辦法規定而應返還獎勵金，然於被告未以行政處分撤銷其該段期間核發獎勵金之行政處分前，原告受領該獎勵金即屬有法律上原因，尤其被告已逾5年之時效期間，自不得再請求原告返還溢領之獎勵金。乃被告竟以私法行為主張抵銷，足見被告實質上並未作成發放原告獎勵金之行政處分。故依專勤服務辦法第7條、獎勵金發給要點第6點第1項及高雄市政府衛生局獎勵金發給辦法第2條規定，原告自有依課予義務訴訟請求被告作成給付系爭獎勵金並加計利息之行政處分等語，資為論據。
四、經查：
（一）原告於83年至89年間並未違反專勤服務規定，故被告應核發系爭83年至88年服務獎勵金及89年4月至89年9月基本獎勵金及加成基本獎勵金共1,159,650元及其餘89年度之獎勵金3,283,666元予原告等情，為被告所是認。原告雖主張被告尚未對其作成核發系爭獎勵金之行政處分，惟為被告所否認；而經本院對原告訴訟代理人行使闡明權後，原告訴訟代理人始終主張本件係提起課予義務訴訟請求被告作成如其聲明所示之行政處分等語（見本院95年6月19 日、7月16日準備程序筆錄及95年7月20日言詞辯論筆錄），是應審究者，厥為被告是否未對原告作成核發系爭獎勵金之行政處分﹖
（二）按行政處分除法規另有要式之規定外，得以書面、言詞或其他方式為之，為行政程序法第95條第1項所明定。上開有關行政處分成立之方式於行政程序法施行前亦應作相同之解釋。次按高雄市政府衛生局獎勵金發給辦法第1條至第6條規定：「高雄市政府（以下簡稱本府）為鼓勵本府衛生局及所屬機構人員提高專業服務精神及醫療水準，特訂定本辦法。」「依本辦法發給獎勵金人員規定如左：一、衛生局具有藥師資格人員。二、衛生局所屬機構具有醫師、藥師資格人員。三、衛生局所屬醫療機構從事護理、檢驗等技術人員及行政人員。」「本辦法所需獎勵金，衛生局所屬各醫療機構在其醫療藥品基金預算內有關科目項下發給，．．．。」「本辦法獎勵金按月發，其發給標準依本府衛生局及所屬機構人員獎勵金支給標準表範圍內辦理。」「本辦法獎勵金之評分，依獎勵評分核計標準表辦理，每分折合金額依左列規定：一、固定分數：每分金額為三十元。二、服務分數：每分金額按第三條規定獎勵金總額，扣除固定分數獎勵金後以該機構人員服務總分數比例核計。」、「本府衛生局醫師、藥師、各附屬機構主管、副主管由本府衛生局評分，其餘人員各由該主管評分。
」；另按「為獎勵省市政府衛生處局所屬醫療機構人員，提高服務精神及醫療水準，特訂定『省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點』（以下簡稱本要點）。
」「獎勵金之發給，分基本獎勵金及服務獎勵金二種。」、「本要點所需獎勵金由醫療院所在其醫療藥品循環基金預算內有關科目項下支應，其提撥總額不得超過年度醫療事業收支總淨餘數（由醫療藥品循環基金購置之固定投資及醫療儀器，應按月依規定提撥折舊）百分之八十，基本獎勵金總額大於年度醫療事業收支總淨餘數百分之八十部分，由統籌基金支應。」「服務獎勵金應先提撥百分之五以下作為醫院管理發展基金，餘額提撥百分之七十給醫師，其餘百分之三十發給其他工作人員，且彼此間不得相互流用。服務獎金之發給原則及評分核計標準，由省市政府會商行政院衛生署分別訂定之。」「基本獎勵金之發給，依附表支給標準表按月發給。」「各醫療機構之獎勵金提撥數於扣除基本獎勵金後之餘額，應按提百分之五以上解繳行政院衛生署及直轄市政府衛生局統籌基金專戶；其實際提比率，由行政院衛生署及直轄市政府衛生局依實際需要訂定，其餘得列用為服務獎勵金。」「服務獎勵金發給時，應將發放期間發生之應收帳款尚未收回數予以扣除。
」「服務獎勵金，依第6點規定按月發給實際擔任工作之人員，．．．。」分別為獎勵金發給要點第1點至第6點第1項、第7點及第10點第1項所明定。又專勤服務辦法第1條至第3條規定：「為貫徹省市立醫療機構醫師專勤服務，特訂本辦法。」「省市立醫療機構醫師應依左列規定，專勤從事醫療服務、教學及研究或醫療行政工作：一、遵守醫療機構之有關規定，並按時服勤、值班或待班及接受基於任務需要之各種派遣。二、不得在住宅或其他場所應門診或設置病床等醫療設備及以任何標誌，招徠病人。三、不得利用配偶、親友開業之場所或設備從事醫療業務」「擔任主治醫師職務以上者，除依前條規定外，並應遵守左列規定，但首長、副首長不在此限。一、需應門診者，每週擔任一般門診或特別門診二次以上。．．．六、兼任本醫療機構外之工作，應依有關法令規定辦理，並須事前報經首長核准。」及第5條至第7條規定：「醫療機構之首長、副首長及科主任對所屬醫師之醫療服務及教學、研究等工作，應隨時注意督導考核。其考核應依各醫療機構之規定辦理。」「省市立醫療機構首長、副首長、科主任及人事單位應督促所屬醫師遵守專勤服務之規定，加強查察。
」、「醫師專勤服務績效優良者，得依左列方式酌予獎勵：一、列為獎勵金評分依據。二、列為平時考核及年終考績之依據。三、派赴國內、外進修。四、其他適當獎勵或表揚。前項第一款所稱獎勵金，其發給另依有關規定辦理。」；上開規定為行政院衛生署為使醫師專勤服務，乃以核發獎勵金之方式，達到使現職醫事人員安於公職，提高醫療水準及服務精神，落實公務員服務法公務員不得兼職之規定；其獎勵金之核發即以醫事人員專勤從事醫療為必要，亦即以此種獎勵制度代替歷來僅有之上令下從，期更能達成監督醫事人員專勤服務之目的。而獎勵金之發給，係由公立醫療機構按照醫師之職位類別及經評定之服務成績等事項，在相關醫療基金預算範圍內予以計算，按月對機構內整體之醫事人員核發，且不以書面通知為必要甚明。
（三）次查，原告系爭83年至88年服務獎勵金及89年4月至89年9月基本獎勵金及加成基本獎勵金共1,159,650元部分，依被告89年10月31日89高市凱醫人字第4705號函記載：「主旨：台端違反醫師專勤服務辦法規定，自77年1月起至79年8月止溢領獎勵金4,443,316元，請於文到7日內至本院繳回．．．。說明：一、依據高雄市政府89年9月8日高市府人四字第30014號函辦理。二、台端應繳回之獎勵金，依民法第334條規定將應領之獎勵金1,159,650元（明細如附表）予以全額抵銷，．．。」等詞觀之，核係被告表示撤銷其於原告違法兼業期間所核發獎勵金之授益行政處分，同時將其計算核定原告所得領取83年至88年服務獎勵金（83年6,396元、84年158,867元、85年45,385元、88年73,
3002元）及89年4月至89年9月基本獎勵金及加成基本獎勵金（基本獎勵金144,000元、加成基本獎勵金72,000元）共計1,159,650元之結果通知原告，並將以之抵銷原告應繳回違法兼業期間溢領獎勵金之意思表示通知原告，自堪認定。是不論被告所為撤銷其於原告違法兼業期間所核發獎勵金之授益行政處分及被告所為抵銷之意思表示是否合法，然被告至遲確以上函對原告作成核發系爭83年至88年服務獎勵金及89年4月至89年9月基本獎勵金及加成基本獎勵金共1,159,650元之行政處分，自堪認定。尤其原告對被告已作成上開核發獎勵金之行政處分之事實，及原告收到被告上函後對之並無不服等情，復為其所是認（見本院
95 年6月19日準備程序筆錄），是以，被告既已對原告作成核發上開1,159,650元獎勵金之行政處分，則原告殊無再以訴訟請求被告作成該行政處分之必要。
（四）再有關原告申請被告作成核發其餘89年獎勵金3,283,666元（4,443,166元減1,159,650元）部分：經查，原告於89年11月8日曾擬具簽呈向被告申請預借89年度獎勵金480萬元，依該簽呈簽報過程，係由原告申請預借89年度獎勵金480萬元，嗣經會被告人事室簽註：「一、郭顧問醫師溢領獎勵金計4,443,316元。二、本（89）年10月31日函請其7日內繳回，惟限期截止仍未繳回。三、依民法規定，應領之獎勵金1,156,650元全額抵銷。四、未繳回之數額3,283,666元（4,443,166元減1,159,650元）再扣減10月份得領取之基本及加成基本獎勵金36,000元，尚溢領3,247,666元，擬從預借獎勵金480萬元中減扣抵銷，剩餘數額1,552,334元為可預借數額。」之意見後，呈經被告院長作成「同意預借480萬元，並依人事室所簽辦理」之核定後，被告即將該剩餘可實借數額1,552,334元於扣除所得稅後將餘額以公庫支票交付原告受領，原告並無異議等情，有各該簽呈及經原告蓋章核認之支出傳票暨公庫支票存根聯附本院卷可憑，衡諸國內公務員將其擬辦事項簽請長官核示者，該份簽呈經長官批示最終係回到該擬具簽呈之公務員，俾得憑以辦理等情，可知原告自其擬具之簽呈及最終實領預支金額等過程，其對於被告除在上開簽呈同意預借其89年度480萬元獎勵金外，更另行作成核發原告尚得領取89年度基本及加成基本獎勵金36,000元及其餘獎勵金3,247,666元之行政處分乙情，知之甚詳。顯見被告早已透過原告擬具之預借獎勵金簽呈中，將其同意預借原告480萬元獎勵金及其中包含作成核發原告89年度基本及加成基本獎勵金36,000元及其餘獎勵金3,247,666元之行政處分通知原告甚明。易言之，不論被告所為抵銷之表示是否合法，然被告確已對原告作成核發系爭89年度其餘獎勵金3,247,666元之行政處分乙節，自堪認定。揆諸首揭說明，原告自無再以訴訟請求被告作成上開行政處分之必要。退而言之，原告與被告間所達成者係借支480萬元之合意，而依上開簽呈顯示之結算結果，原告如認被告尚應發給其未領取之前揭83年至88年服務獎勵金及89年4月至89年9月基本獎勵金及加成基本獎勵金共1,159,650元，其何以對該部分置之不論，反而再向被告借支480萬元？足見原告對其未領取之獎勵金係用以扣抵其應返還之溢領獎勵金，及其所再借之480萬元係作為其償還其餘溢領獎勵金乙事，甚為明瞭，且無異議，可見此為原告同意之清償債務方式，要非出於被告單方面之扣抵行為，原告復主張其遭被告違法扣抵云云，殊無可採。再按，時效制度與人民之權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態及維持法秩序之安定，與公益至有關係，屬於憲法上法律保留事項，應以法律明文規定，此觀司法院釋字第474號解釋意旨自明。惟如行政程序法施行前已發生公法上請求權，其消滅時效期間相關之法律未明文規定者，仍應類推適用其他法律之規定，以免影響法律秩序之安定，為貫徹一般請求權行使之平等原則，關於行政處分請求權之消滅時效，自應類推適用具補充規範性質之民法第125 條之規定，其消滅時效為15年。是被告於89年10月31日以89高市凱醫人字第4705號函撤銷其於原告違法兼業規定期間所核發獎勵金之授益行政處分，即便距被告77年1月起至79年8月止核發獎勵金予原告時，並未逾15年時效期間，洵堪認定。原告訴稱本件應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權等公法上債權消滅時效期間，爭執被告未於5年內撤銷其於原告違法兼業期間所核發獎勵金之授益行政處分，故被告之返還請求權已罹於5年時效而消滅，不得再請求原告返還溢領之獎勵金云云，亦不可採。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。被告已對原告作成核發系爭83年至88年服務獎勵金及89年4月至89年9月基本獎勵金及加成基本獎勵金共1,159,650元及其餘89年度之獎勵金3,283,666元之行政處分，原告無再循爭訟途徑請求被告作成核發處分之必要。原告復向被告申請作成核發上開獎勵金及加計利息之行政處分，被告予以否准，並無違誤。訴願決定為不受理之決定，理由雖有不同，惟結論並無二致。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應作成給付原告4,443,316元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 31 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 7 月 31 日
書記官 楊曜嘉