高雄高等行政法院判決
95年度訴字第958號原 告 甲○○訴訟代理人 鍾 義 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○上列當事人間因土石採取事件，原告不服經濟部中華民國95年8月25日經訴字第09506176110號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告未經申請核准，擅自在屏東縣○○鄉○○段○○○○○號之自有土地（以下簡稱系爭土地）採取土石，並於民國（下同）95年3月11日駕駛其自用大貨車（車號：000—ＳＪ）載滿砂石欲外運他處，行經距離系爭土地約2百公尺之產業道路時，為台灣屏東地方法院檢察署國土保持專案小組（以下簡稱國土保持小組）人員攔截查獲，嗣經被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查小組人員於同日15時20分至現場勘查，查獲現場遺留一處深1公尺、長30公尺、寬20公尺之坑洞，被告認原告未經許可採取土石及違反管制使用土地，乃依土石採取法第36條及區域計畫法第21條第1項規定，對其處罰鍰新台幣（下同）100萬元，並禁止繼續違反管制使用土地、採取土石及將已採取之土石外運，且限於95年3月13日以前變更土地使用、辦理整復及清除其設施之處分。原告不服，提起訴願，有關違反土石採取法規定部分，經經濟部以95年8月25日經訴字第09506176110號訴願決定駁回，而關於違反區域計畫法部分，被告則迄未將該部分移送內政部為訴願決定，原告遂就上開違反土石採取法及違反區域計畫法部分均提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原告所有系爭土地，是於93年7月份在台灣屏東地方法院合法標購取得，該土地原是訴外人陳耀明作為養鰻場使用，所以地勢本就低於地面1.5公尺至2公尺左右，況且土地之底部都是砂土方，並沒有所謂之砂石，否則在養殖過程土地無法蓄水。
二、原告因經營塑膠回收業非養殖業，無意繼續作養殖用，乃將部分土地填高後放置塑膠原料使用，部分土地作為農用，所以原告購入地下室土方及可回收再利用之建築剩餘土方，進入現場填平土地，且因此必須整地。
三、95年3月11日當日是因原告之兄名下一筆土地在整地，有一部分需填高，所以才用原告所有之車輛載運一台砂土欲作為填高其兄土地之用，僅屬少量，供為自用，沒有任何營業或營利買賣之行為，自與土石採取法第3條無違。
四、系爭土地現場長約30公尺，寬約20公尺，深度1公尺，乃原告將養鰻池陸續填土後，因尚未整地完成，所形成之凹凸現場，並非開挖土方所致，否則以原池深度已達1.5公尺以上，再加以開挖，深度又豈能僅1公尺，事理甚明。
乙、被告主張之理由：
一、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。」為土石採取法第3條第1項前段所規定，而「未經許可採取土石者，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處罰新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」同法第36條復有明文。次查經濟部92年6月25日經礦字第09202714190號令訂定「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」（嗣於93年3月24日第1次修正，同年10月27日第2次修正）第2條明定，依本法第3條第1項第1款規定採取少量土石供自用者，應以人工採取，其採取土石總量以2立方公尺為限。同管理辦法第3條亦明定，依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准。
二、本件原告未經申請許可即逕行在其所有上開土地採取土石，駕駛挖土機開挖長約30公尺、寬約20公尺、深度約1公尺，挖取土石量計約600立方公尺，於95年3月11日由原告自行駕駛砂石車外運土方時為警查獲屬實，核原告顯已違反土石採取法第3條及第36條之規定。
三、又系爭土地於查獲時現況係屬棄養之漁塭，土地高度與鄰地低約1.5公尺，惟本件處分標的係針對原告於土地中央一處低部再往下挖掘1公尺深度，與原告所訴稱「尚未整地完成所形成」乙節未符；次依95年3月11日被告盜（濫）採土石聯合稽查小組現場勘查紀錄所載，原告未經許可挖取土石之事證已明，原告並於該表中閱後簽章，且原告在陳述意見紀錄亦供承：採取土石屬實，無申請及證明文件；再在警察調查筆錄亦供承：所載運之土方為系爭土地所挖取，土質為細砂（按為營建用之材料）等語；及參據現場查獲挖採土石之機具，計有挖土機1部、砂石車1部（已裝滿土石方於運出時為警方查獲），及系爭土地內堆置不明廢棄土方數堆等規模觀之，核與原告所訴稱內容未符，原告於系爭土地運進不明廢棄土方，換挖取原賦存砂石並外運之情事至為明確。綜上，原告所訴，顯為事後卸責之詞，委無可採，原告未經申請採取土石違法事實洵堪認定，核已違反土石採取法第3條規定，被告爰依土石採取法第36條及區域計畫法第21條規定，裁處原告罰鍰100萬元，並禁止繼續違反管制使用土地、採取土石，及將已採取之土石外運，限於95年3月13日以前變更土地使用、辦理整復及清除其設施等，揆諸前揭規定，並無不合。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。查，本件被告以原告違反土石採取法第3條第1項及區域計畫法第15條第1項規定，依土石採取法第36條及區域計畫法第21條處原告100萬元罰鍰，並禁止其繼續違反管制使用土地、採取土石及將已採取之土石外運，且限其於95年3月13日以前變更土地使用、辦理整復及清除其設施，此有被告95年3月11日屏府工利採字第050013號處分書影本附原處分卷可稽。原告不服上開處分，於95年4月10日向被告提出訴願書，而該訴願書係就原告違反土石採取法及區域計畫法被裁罰部分均不服，業據原告於本院言詞辯論時陳明在卷；惟被告僅就原告違反土石採取法部分移送經濟部提起訴願，並經經濟部以95年8月25日經訴字第09506176110號訴願決定就原告違反土石採取法部分，為訴願駁回之決定，此有被告95年5月8日屏府工利字第0950068122號函及上開訴願決定書等原本附訴願卷足稽。因被告未將原告就違反區域計畫法提起訴願部分移由管轄機關內政部審議，是此部分迄未為訴願決定，則本件自原告提起訴願時起，迄至95年10月25日提起本件行政訴訟時止（此有起訴狀上所蓋本院收文日期章戳可憑），已逾3個月，揆諸前揭法條規定，原告自得就違反區域計畫法部分與上開違反土石採取法部分合併提起本件撤銷訴訟，合先敘明。
二、次按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」「未經許可採取土石者，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，．．．。」為土石採取法第3條及第36條所明定。
復按「依本法第3條第1項第1款規定採取少量土石供自用者，應以人工採取，其採取總量以2立方公尺為限。」「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。」採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第2條第1項前段、第3條第1項亦分別定有明文。查「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」乃經濟部本於其為土石採取之中央主管機關地位，依據上述土石採取法第3條第2項之授權所訂立之細節性規定，核其內容並未逾越授權範圍，並其規定亦與土石採取法係為維護自然環境，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之立法目的相符，本院自得予以援用。再按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄巿、縣（巿）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第15條第1項前段及第21條第1項所明定。又「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。‧‧‧。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。‧‧‧。」則為非都市土地使用管制規則第6條所明定。故按上開管制規則第6條附表一之規定，農牧用地原則上應作農業使用，如欲從事採取土石及堆置收納營建剩餘土石方，則須經目的事業主管機關許可，方得為之。
三、本件原告未經申請核准，擅自於其所有之系爭土地採取土石，並於95年3月11日駕駛其自用大貨車（車號：000—ＳＪ）載滿砂石欲外運他處，行經距離系爭土地約2百公尺之產業道路時，為國土保持小組人員攔截查獲，嗣經被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查小組人員於同日15時20分至現場勘查，查獲現場遺留一處深1公尺，長30公尺、寬20公尺之坑洞，被告認原告未經許可採取土石及違反管制使用土地，乃依土石採取法第36條及區域計畫法第21條第1項規定，對其處罰鍰100萬元，並禁止繼續違反管制使用土地、採取土石及將已採取之土石外運，且限於95年3月13日以前變更土地使用、辦理整復及清除其設施之處分等情，業經兩造分別陳述在卷，並有原告土地所有權狀、被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查小組現場勘查紀錄、現場照片及被告95年3月11日屏府工利採字第050013號處分書等影本附原處分卷足稽。而原告提起本件訴訟係以：系爭土地係原告於93年7月間合法標購取得，土地原是訴外人陳耀明作為養鰻場使用，故地勢低於地面1.5公尺至2公尺左右，況且底部多是砂土方，並無砂石；原告為經營塑膠回收業，乃將部分土地填高後放置塑膠原料使用，部分土地作為農用，所以原告購入地下室土方及可回收之建築剩餘土方用以填平土地；95年3月11日被查獲當日是原告之兄名下一筆土地在進行整地需填高，所以用原告所有之車輛載運一台砂土填高，僅屬少量供為自用，無任何營業或買賣之行為，自與土石採取法第3條無違；又系爭土地挖掘現況長約30公尺、寬約20公尺、深約1公尺，乃原告將養鰻池陸續填土後，因尚未整地完成所形成等語，資為論據。
四、按土石採取法之立法意旨係為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，此觀該法第1條規定自明；同法第3條並規定：「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：‧‧‧。前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」是土石之採取，除有土石採取法第3條第1項但書之情形係授權主管機關另定管理辦法予以管制外，均應依土石採取法之規定取得採取許可。經查，本件原告於95年3月11日駕駛其所有之挖土機在系爭土地上採取土石，並將所採得之土石以其自用大貨車欲運至其兄許湘瑜所有之土地回填時，途中為國土保持小組人員攔截查獲，而原告當日在系爭土地已挖掘一處深1公尺，長30公尺、寬20公尺之坑洞，容積約600立方公尺等情，業據原告於被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查小組勘查現場時及於屏東縣警察局東港分局新園分駐所訊問時供述明確，此有違反土石採取法行為人陳述意見紀錄、調查筆錄及現場勘查紀錄等影本附原處分卷為憑。原告嗣後雖改口稱：本件查獲當日其欲載運至其兄土地回填之土方，係向訴外人潘正道所購買原欲回填系爭土地，因該購買之土方中有一些細沙可以使用，所以才將該細沙部分載運至其兄之土地回填，該土方並非自系爭土地所挖取；且現場所遺留之坑洞係整地尚未完成所致，非因其挖掘所形成云云。然由原處分卷附件4所附現場照片觀之，其中第3、4張照片顯示，查獲當時現場挖土機所在位置之坑洞明顯低於系爭土地原有魚塭之地面，再由上開卷附第5、6張照片對照觀察，更可清楚看出該坑洞邊緣之地面顯然高於原告所挖掘之坑洞，且該坑洞旁邊之地面及所堆置之土堆上均長有雜草，而上開坑洞位置則佈滿挖土機履帶壓過之痕跡，並無長有雜草，可見該坑洞乃係剛挖掘；且若系爭土地因地勢較低而須填土整地，按理原告只會將原有土地底部填土加高整平，而不會將原有土地底部再往下挖，故系爭土地縱因填土整地尚未完成而有形成坑洞之情形，該坑洞之底部亦應係與原有土地底部同高，而不會低於原有土地底部之高度。則由上開現場照片顯示內容研判，上開坑洞應係新挖掘之坑洞，且與填土整地無關。原告主張該坑洞係因整地未完成所致云云，顯不可採。又系爭土地原為魚塭，面積廣達37,336平方公尺，且地勢低於地面
1.5公尺至2公尺左右，業據原告陳明在卷，復有該土地所有權狀及現場照片可稽；而本件查獲之坑洞旁堆置有一砂石堆及一營建廢棄土堆，亦有現場勘查紀錄內之勘查草圖及現場照片影本附原處分卷足稽；則由現場照片觀之，系爭土地所堆置之砂石堆數量並不多，欲以該砂石堆之土方回填整平系爭土地顯有不足，故縱使原告主張其係向訴外人潘正道購買土方欲回填系爭土地乙節屬實，因其所購買之土方已不足以回填自己土地，自無多餘之土方可供回填其兄之土地；再者，若原告之兄確有需要土方回填其土地，亦非不得直接向潘正道另行訂購，由潘正道直接將土方運至其兄之土地回填，而不必由原告向潘正道購買土方先送至系爭土地，再由原告將該土方挖起運送至其兄之土地回填；故在原告自己仍缺土方回填系爭土地之情形下，原告卻以如此迂迴繁複的方式，將購得之土方轉給其兄使用，顯不合常理。是原告主張在其大貨車上被查獲土方，係其向訴外人潘正道所購買原欲回填系爭土地，因該購買之土方中有一些細沙可以使用，所以才將該細沙部分載運至其兄之土地回填，該土方並非自系爭土地所挖取云云，亦不可採。
五、又原告主張其將系爭土地所採取之土石，載運至其兄所有之土地回填，係屬少量供為自用，沒有任何營業或營利買賣之行為，自與土石採取法第3條無違云云。然觀諸前揭採取土石免申辦採取土石許可管理辦法第2條第1項前段規定，原告如欲採取少量土石供自用者，必須符合以人工採取，且採取總量限於2立方公尺之規定。經查，原告於95年3月11日當日所挖掘之土石數量約為600立方公尺，此有被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查小組現場勘查紀錄為憑，且原告被攔截查獲之大貨車上所載之土方約11立方公尺，亦據原告於警訊時陳述明確，此有調查筆錄影本附原處分卷可參，足見原告於95年3月11日當日所採取之土石已超過採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第2條第1項前段所規定2立方公尺之上限；且原告係駕駛挖土機挖取土石，並以大貨車運送，而非以人工方式採取土石，揆諸前揭規定及說明，自不得免除其應向主管機關申請許可之義務。又按土石採取法第1條規定之立法目的：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」足認土石採取法係以土石開發之管理為主要目的，並兼顧自然環境之維護，乃國家基於自然環境之維護，所制定之有關土地資源管制性法律，所重視者為土地之合理開發而實施管制。基此，凡在中華民國境內之公、私有土地為採取土石行為，倘未遵循行政管制，經主管機關許可，即屬違章，而是否販售土石，尚非構成要件。從而原告主張其採取土石沒有任何營業或買賣之行為，故與土石採取法第3條無違云云，自不可採。又按首揭採取土石免申辦土石採取許可辦法第3條第1項之規定，依土石採取法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，需經目的事業主管機關之核准。查，本件查獲原告採取土石之規模及數量非屬少量，且原告已將土石外運，而原告亦自承其並未取得主管機關之許可，核其所為與土石採取法第3條第1項第2款及採取土石免申辦土石採取許可辦法第3條第1項規定，實施整地及工程就地取材，應向目的事業主管機關申請核准之情形不符。是被告以原告在系爭土地採取土石外運之行為，未經主管機關之許可，違反土石採取法第3條之規定，其認事用法，並無不合。
六、末查，系爭土地屬於一般農牧區農業用地，業據兩造陳明在卷（詳見言詞辯論筆錄第5、6頁），復有該土地所有權狀影本附原處分卷可稽。又原告在系爭土地從事採取土石、堆置營建剩餘土石方，已如前述，另原告將系爭土地一部分回填營建廢棄土整平後，在其上搭建鐵棚，作為放置塑膠原料使用乙節，亦據原告陳述明確，復有上開現場勘查紀錄及現場照片為憑，則原告未取得主管機關許可，即將系爭土地部分作非農業使用，已違反非都市土地使用管制規則第六條之規定，被告以其違反區域計畫法第15條第1項前段規定，並依同法第21條第1項規定，命原告於95年3月13日以前變更土地使用及禁止繼續違反管制使用土地，並無不合。又「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」為行政罰法第24條第1項所規定。而違反土石採取法第3條第1項前段規定，應依同法第36條處罰者，其法定罰鍰額度為100萬元以上500萬元以下，顯較違反區域計畫法第15條第1項前段規定，應依同法第21條第1項處罰之法定罰鍰額度6萬元以上30萬元以下為重，故本件被告從一重處罰，即適用土石採取法第3條第1項前段及第36條之規定科處原告100萬元罰鍰，並無違誤。
七、綜上所述，原告之主張既不足取，其未經許可在系爭土地上採取土石，且違反管制使用土地，被告乃依土石採取法第36條及區域計畫法第21條第1項規定裁處原告100萬元罰鍰，並禁止繼續違反管制使用土地、採取土石及將已採取之土石外運，且限於95年3月13日以前變更土地使用、辦理整復及清除其設施，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
八、又本件事證已臻明確，原告聲請訊問證人潘正道以證明原告在系爭土地確有回填建築廢棄物情事；及調取台灣屏東地方法院民事執行處93年度執字第3234號強制執行卷宗，以證明該土地係原告標購而來，且於買受之時即為養殖池，又查封筆錄及鑑界測量定有養殖池面積之記載，可證明窪地之坐落位置；並請求勘驗現場，以證明坑洞位置與原養殖池相符及有回填建築廢棄物之事實乙節；因證人潘正道縱使可以證明原告有向其購買建築廢棄土，以回填系爭土地，亦不能證明原告未採取系爭土地所賦存之土石；又系爭土地原為養殖池，且為原告自法院標購取得乙節，則為被告所不爭執，本件主要爭點在於原告在該養殖池採取土石，故原告請求調取上開執行案卷，所欲證明之事項，並不影響本件判決之結果；再按本件原告所挖掘之坑洞，已經其完成整復，此有該坑洞整復後之現場照片附卷足稽，則縱使本院再至現場勘驗，亦無從就其現狀比較上開坑洞挖掘前後之情況，是原告請求本院訊問上開證人及調取執行案卷與履勘現場，本院認無必要，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 16 日
第三庭審判長法 官 江幸垠
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 1 月 16 日
書記官 周良駿