高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00969號原 告 甲○○訴訟代理人 阮文泉 律師被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國95年10月11日台內訴字第0950139546號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）87年9月23日購得之坐落高雄縣○○鄉○○段301-24及301-29地號2筆一般農業區養殖用地（下稱系爭土地），於95年2月21日向被告申請自用農舍建造執照。經被告審核後，認原告於91年至94年間，於高雄縣○○鄉○○段301-33、301-17、301-20、301-14、301-26、301-
27、301-19、301-18地號等土地先後申請自用農舍建造執照，並於取得農舍使用執照後，再併同土地出售與他人計7棟，而認此種重複申請建造農舍後再出售之行為，與政府准許農民申辦農舍之意旨有違，乃以95年3月1日府建管字第0950040147號函否准原告之請求。原告仍不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由略以：
一、依農業發展條例第18條第3項及第4項規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」又農業用地興建農舍辦法第2條、第3條第1項規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並符合第3條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省（市）施行細則、台北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：．．．4、申請人無自用農舍者。5、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」。
二、原告所有系爭土地前未經申請興建農舍，且申請人於申請興建農舍時並無自用農舍，因此確已符合申請興建自用農舍之要件。又系爭土地為一般農業區養殖用地，依土地之地目性質，可以申請興建農舍，此部分被告並無爭執，但被告係認原告申請自用農舍興建完成後出售他人，再另行「重複」(按非就同筆土地重複提出申請，係同一人重複提出農舍建造執照之申請)提出申請，而認與「政府准許農民興建農舍的初衷有所違背」予以駁回，非謂原告所有之養殖用土地不能興建農舍。另訴願決定機關認原處分理由雖有不當，但認原告係違反土地使用管制規定而維持原處分，亦非謂原告所有之養殖用土地依法不能興建農舍。
三、原告前雖曾興建農舍，惟已出售他人，於申請農舍建造執照當時，名下已無農舍，則被告認原告申請自用農舍興建完成後出售他人，再另行「重複」(按非就同筆土地重複提出申請，係同一人重複提出農舍建造執照之申請)提出申請，與「政府准許農民興建農舍的初衷有所違背」而駁回原告之申請。但行政機關應依法行政，如有限制人民權利自由之情形，並應有法律之依據方得為之。今原告申請農舍建造執照申請時，既已無自用農舍，如其申請符合自用農舍興建申請之要件，自不得以原告前曾多次申請自用農舍之興建為由，即逕為駁回原告之申請。因法律只規定申請農舍興建之人於申請時應無自用農舍，並無任何法律規定，前已曾申請自用農舍興建之人，其後即不得再以自己之名義申請興建自用農舍。故本件原告既於申請農舍建造執照當時名下已無農舍，則即使原告前曾有多次申請農舍建造之行為，亦不得單純據此即駁回原告再提出農舍建造執照之申請。
四、系爭土地為一般農業區養殖用地，依法可以興建農舍，有關土地使用之管制，因系爭土地屬非都市土地，依照「非都市土地使用管制規則」附表「各種使用地容許使用項目表」，使用地類別第7項「養殖用地」之容許使用項目所示，養殖用地可以作為養殖設施、農業設施及「農舍」使用(容許使用項目第(6)項)。因此如在系爭土地上興建農舍(不論有無申請建造執照)，仍係符合養殖用地之土地使用管制規定。內政部未查，率以原告於本件系爭土地上已有建築，即認系爭土地「無供養殖使用」，「未符合非都市土地使用項目之使用，已違反土地使用管制規定」等語，顯係忽視前揭「非都市土地使用管制規則」有關養殖用地可以作為養殖設施、農業設施及「農舍」使用之規定。
五、原告於取得農舍建造執照前，先行興建農舍，再申請農舍建造執照，應僅係補照罰款之問題，並非違反土地使用管制規定。如上所述，於養殖用地上興建農舍，並不違背養殖用地容許使用項目之限制。至於興建建築物，依建築法第25條規定，應先取得主管機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造。惟違反此規定者，依同法第86條第1項規定，係處以罰鍰並勒令停工「補辦手續」。另依農委會93年2月9日農企字第0930105880號函釋：有關農業發展條例89年1月26日修正施行後取得之農業用地，未經申請建築許可即先行動工興建農舍，為補申請建築執照，仍得適用本會92年10月31日農企字第09201063303號函示規定，核發「僅供申請補辦農舍建築執照使用」之農業用地作農業使用證明書。足見申請農舍建造執照之人於未取得農舍建造執照之前，即已先行動工興建農舍，僅涉及事後再行罰鍰補照之問題，未能認定為違反土地使用管制之規定。內政部忽略前揭法令規定，認先行動工興建農舍，即認違反土地使用管制之規定，而遽為維持原處分，實非適法。
六、有關農舍建照申請人是否有「需興建農舍」之審查：此部分審查為求客觀，農業用地興建農舍辦法第3條本來就設有一定之客觀標準，無需假手他求。依照農業用地興建農舍辦法第3條規定，申請人必須年滿20歲或已結婚、申請人戶籍所在地與農業用地，須在同一縣市內、農地面積不得小於0.25公頃（註：本件適用舊法不受此等面積限制）、申請人無自用農舍及申請人為該農地所有權人，且該農業用地確供農業使用等，逾此之外，主管機關當無主觀認定申請人無需興建農舍之理。本件原告申請自用農舍建照符合上揭規定，為被告所肯認。被告所爭執者，乃原告先前已曾有自用農舍之申請，是否還可以再行以需興建農舍為理由，再為自用農舍興建之申請？惟如上所述，農業用地興建農舍辦法既對是否有興建農舍之需要提出客觀審查標準，而原告既已符合該標準，即別無此外再認定原告無需興建自用農舍之理。何況原告在申請本件興建自用農舍建照之時確實無自用農舍，則被告何能肯認原告當時申請興建自用農舍並無興建自用農舍之需？至若原告之前所興建之自用農舍，依法並未禁止原告處分，基於財產權之憲法保障，當不得僅以原告多次處分其自用農舍即對原告為不利之認定。至若本件申請自用農舍所在農地，並未局限於已建築之處 (建築部分最多僅為農地10分之1而已，被告檢附之照片，只突顯建築物，未能顯示所有農地)，被告以已建築之處即認定所有農地均未為農業使用，顯亦係已偏蓋全，不符合事實。至若已建築之處，僅涉及補照之問題，亦非拒絕發給原告興建自用農舍建照之理由。
七、法律所未禁止者即為允許，此乃法治國行政法之基本原理。本件原告申請自用農舍建照，符合法律相關規定，被告即應准許。而基於財產權之憲法保障，原告多次處分其興建之自用農舍，除非法有明文規定，否則不得為不利於人民之其他限制，拒絕發給原告自用農舍建照。如原告多次處分自用農舍應受限制，基於法律保留原則，自應立法予以解決。在相關法律制定生效前，當不得僅以原告多次處分其興建之自用農舍，即駁回原告自用農舍興建之申請。本件原告行為如應受限制，亦屬立法之問題。在法律限制之前，行政機關自應依法行政，於原告符合農業用地興建農舍辦法規定之要件時，即應發給原告自用農舍興建之建照。原處分及訴願決定逾越法律，拒絕發給原告自用農舍興建之建照，於法不合。
乙、被告主張之理由略以：
一、原告於95年2月21日第8次申○○○鄉○○段301-24等2筆地號土地自用農舍之建造執造。經查原告龍曾於91年至94年期間申請過7棟自用農舍之建造執造分別為: ⑴91年11月21日
(91)建局建管字第2343號 (山頂段301-33地號)，⑵92年03月25日(92)建局建管字第0470號(山頂段301-17地號)，⑶92年10月16日(92)建局建管字第2351號(山頂段301-20地號)，⑷93年05月25日(93)建局建管字第1473號(山頂段301-14地號)，⑸93年08月31日(93)建局建管字第2810號(山頂段301-
26、301-27地號)，⑹93年12月16日(93)建局建管字第4003號(山頂段301-19地號)，⑺94年03月30日(94)建局建管字第1333號(山頂段301-18地號)。
二、對本件同一申請人多次重複申請自用農舍之適法性，被告曾於94年10月03日以府農務字第0940208292號函及94年12月07日以府農務字第0000000000函文請示內政部營建署，經內政部營建署再函轉行政院農業委員會，行政院農業委員會於94年10月12日以農授永保字第0941822963號函於函文說明三答覆略以：「．．．農業用地上既建有農舍，該筆農地自不得再申請興建農舍，至於該農地所有權人資格是否符合『農業用地興建農舍辦法』第3條第1項第4款『無自用農舍規定』，係屬個案涉及事實認定，請本諸權責核處。」被告依據事實認定，認為原告此種行為已非單純建造農舍自用，此種申請建造農舍，俟出售後再行申請建造農舍之行為與政府准許農民申辦農舍自用之初衷有所違背，故被告於95年3月1日以府建管字第0950040147號函否准原告之申請，依法自無不合。
三、按農業發展條例第18條第3項規定: 「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。」次依農業用地興建農舍辦法第2條規定: 「依本條例第18條第3項規定申請農舍之申請人應為農民，並符合第3條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省（市）施行細則．．．，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」行政院農業委員會94年10月12日農授水保字第0941822963號函於函文說明三略以：「．．．農業用地上既建有農舍，該筆農地自不得再申請興建農舍，至於該農地所有權人資格是否符合『農業用地興建農舍辦法』第3條第1項第4款『無自用農舍規定』，係屬個案涉及事實認定，請本諸權責核處。」如前所述，原告自91年迄今，合計以相同方式辦理取得農舍使用執照之土地筆數共計有8筆，相鄰基地已分別蓋7棟自用農舍後出售他人，被告審認原告興建農舍顯非經營農業所需，且此種重複申請興建農舍再出售之現象，有違政府准許農民申辦農舍之意旨。被告係遵循行政院農業委員會函釋，以原告自91年迄今以無住所為由興建農舍，俟出售自用農舍後成為無自用農舍，又再重複為申建農舍行為，與無自用農舍條件不符。被告認定本件申請建照非為申請自用農舍所需，與政府准許農民申建農舍之初衷有違，係依權責認定事實，適用法律，而否准本件之申請，並無原告所稱濫用與逾越權限之情事。
四、且本件系爭土地經編定一般農業區養殖用地，即應依其容許使用項目及許可使用項目使用，如作為農舍使用，應先依建築法規規定申請建築執照，始為合法使用，據被告95年8月21日府建管字第0950184880號函檢附系爭土地使用照片所示，現場已興建完成有2層建築物1棟，並無供養殖使用，是原告未經申請核准即建有建築物，未符合非都市土地容許使用項目之使用，已違反土地使用管制之規定，依農業用地興建農舍辦法第4條第3款規定，系爭土地即不得興建農舍，是被告否准其申請農舍建照案，應無不當，依法亦無不合。
五、又依「農業用地興建農舍辦法」草案總說明：為確保農業永續發展，維護農業生產環境，穩定農業產銷，提高農民生活水準，避免在農地上濫建農舍，而衍生農地破壞及如何改善農舍建築管理等問題．．．經邀集專家、學者及直轄市、縣(市)政府，多次研討，達成以下共識：「．．．2、．．．
為避免擁有農地而非直接從事農業生產之自然人濫建農舍，破壞農村建築風貌，影響農業生產環境及農村發展．．．應訂定相關法令予以規範，以符合興建農舍之功能及目的，避免農舍變相興建使用，違反『農業發展條例』修正意旨。3、未來農地已由『農有、農用』，變更為『放寬農地農有、落實農地農用』為政策之走向．．．並防杜破壞農地農用及炒作土地之弊。」另依93年4月23日農授水保字第0931848543號函有關解釋農業用地興建農舍辦法第2條是否與農業發展條例第18條所授權之範圍有所牴觸疑義案略以：「．．．2、由於農業用地允許興建農舍之制度，係提供有心經營農業者於該農地上興建具有居住兼具放置農機具之房舍，以便利其農事工作，與一般家居為主之住宅性質不同，故被視為農地容許使用之一種，亦享有免繳地價稅等之優惠。故農業發展條例第18條第3項規範修法前取得農業用地申請興建農舍之前提係為：『無自用農舍而需興建者』，即修法前已取得農業用地之所有權人擬於修法後申請興建農舍者，除需符合『無自用農舍』外，亦需符合『需興建農舍』之條件。3、對於『需興建農舍』之審查，考量前述興建農舍之政策原則，因惟有『現況確實供農業使用』之情形始得證明申請人實有申請興建農舍之需求，故於『農業用地興建農舍辦法』第2條規定依農業發展條例第18條第1項第4款及第5款規定，以為申請人及縣市政府配合辦理之依據。」原告前於91年至94年期間陸續申請7棟自用農舍建造執造並轉賣他人，現場無供養殖或農業使用，均為林立之建築物，且「現況確實無供農業使用」，證明原告實無申請興建農舍之需求，已與「農業用地興建農舍辦法」避免在農地上濫建農舍、農舍變相興建使用、防杜破壞農地農用及炒作土地之弊之立意相違背。理 由
一、按建築法第25條前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣(市)(局)主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」次按「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並符合第3條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省(市)施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣(市)主管機關核定：．．．4、申請人無自用農舍者。5、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」分別為農業發展條例第18條第3項、第4項及農業用地興建農舍辦法第3條第1項第4款及第5款所明定。查農業用地興建農舍辦法為內政部會同中央主管機關行政院農業委員會依農業發展條例第18條第5項規定授權會銜發布訂定，關於農業用地興建農舍之細節性及技術性事項之命令，核與授權意旨相符，爰予援用。
二、本件原告於87年9月23日購得之坐落高雄縣○○鄉○○段301-24及301-29地號2筆一般農業區養殖用地，於95年2月21日向被告申請自用農舍建造執照。經被告審核後，認原告於91年至94年間，於高雄縣○○鄉○○段301-33、301-17、301-
20、301-14、301-26、301-27、301-19、301-18地號等土地先後申請自用農舍建造執照，並於取得農舍使用執照後，再併同土地出售與他人計7棟，而認此種重複申請建造農舍後再出售之行為，與政府准許農民申辦農舍之意旨有違，乃以95年3月1日府建管字第0950040147號函否准原告之請求等情，業據兩造分別陳述在卷，並有系爭土地登記謄本、被告前揭函文及被告所屬建設局91年11月21日建局管字第0911031343號、92年3月25日建局管字第0921007502號、92年10月16日建局管字第0921030954號、93年2月25日建局管字第994585號、93年8月31日建局管字第170141號及93年12月16日建局管字第243122號函附原處分卷可稽，應堪認定。原告提起本件行政訴訟，無非以：原告之前雖曾就其他農地多次申請自用農舍興建完成後出售他人，但系爭土地前未經申請興建農舍，原告於申請時亦無自用農舍，且系爭土地為一般農業區養殖用地，依土地之地目性質，符合養殖用地之土地使用管制規定，可以申請興建農舍，原告既已符合法定要件，被告自不得以主觀認定申請人無需興建農舍之理，且法律所未禁止者即為允許，故被告自不得以原告重複申請建造農舍後再出售之行為，有違政府准許農民申辦農舍之意旨，而否准本件建造執照之申請云云，資為爭議。
三、經查：
（一）按農民欲申請興建農舍者，依前揭農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款之規定，應具備申請人無自用農舍，申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地等要件。依非都市土地使用管制規則附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」使用地類別第7項「養殖用地」之容許使用項目所示，養殖用地固可作為養殖設施、農業設施及「農舍」使用(容許使用項目第(6)項)，惟該表容許使用項目第(2)項之附帶條件欄載明：「本款以下各目依建築法規規定應申請建築執照者應先向農業機關申請同意使用。」次按非都市土地使用管制規則第6條第3項授權內政部訂定之臺灣省非都市土地容許使用執行要點第4點及第5點分別規定：「使用各種使用地，屬容許使用範圍，且未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理容許使用手續。」「建築農舍者，應依實施區域計畫地區建築管理辦法有關規定辦理，不另辦理容許使用手續。」足見養殖用地其容許使用項目雖包括農舍，且其依法不必另行辦理容許使用手續，但仍應依實施區域計畫地區建築管理辦法有關規定辦理。又依實施區域計畫地區建築管理辦法第3條前段規定：「非都市土地使用管制規則規定得為建築使用之土地，其建築物之新建、增建、改建或修建，應依本辦法向當地主管建築機關申請建築執照。」準此，養殖用地欲興建農舍者，依法仍應先向當地主管建築機關申請建築執照後，其興建之農舍始為合法容許使用建築物，反之，若未具備上述正當之法律程序，該養殖用地上之興建農舍依法自非合法容許使用之範圍，即不符合前揭農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款所規定「該農業用地應確供農業使用」之要件，要不待言。
（二）本件原告於95年2月21日向被告申請在系爭土地上興建自用農舍之建造執照，經被告以95年3月1日府建管字第0950040147號函否准原告之請求後，原告不服，提起訴願，內政部於審理期間，以95年8月14日台內訴字第0950116933號函請被告就系爭土地建築基地及其周遭土地之使用現況加以查明並拍照，經被告以95年8月21日府建管字第0950184880號函檢送系爭土地上之建築物及其周遭土地使用現況之照片，並於說明3中說明系爭土地並無做養殖使用，有內政部及被告上開函文及照片附於訴願卷內可稽。就上開照片觀之：系爭土地之建築基地周遭土地雜草叢生，確無供養殖使用，且其附近之養殖用地即高雄縣○○鄉○○段301-33、301-17、301-20、301-14、301-26、301-27、301-19、301-18地號等土地，原告已先後申請自用農舍建造執照，並於取得農舍使用執照後，再併同土地出售與他人計7棟，已如前述外，系爭土地旁邊之301-16、301-21、301-25、301-28、301-34等同屬原告所有之養殖用地上，亦正在興建與系爭土地上同型之農舍中，又其旁之土地除堆積部分廢棄物外，亦雜草叢生，而無供養殖使用之情形，甚為明確，此除有前揭被告95年8月21日府建管字第0950184880號函、照片暨上開相關土地興建農舍之地籍圖謄本及土地登記謄本附訴願卷可稽外，且原告對之亦未加爭執。另原告於本院96年3月21日言詞辯論時亦稱：「縱使（系爭）土地長雜草也不能稱沒有作農用，因為彌陀地區沒有地下水，要農作是相當困難．．．。」等語，足見系爭土地確未供農業（養殖）使用，已灼然甚明。至於原告於訴願時雖有提出高雄縣彌陀鄉公所所核發之94年10月14日彌鄉農字第7182號農業用地作農業使用證明書一張，證明原告所有之系爭土地係作農業使用無誤乙節。惟查，該證明書在形式上雖可推定系爭土地於核發當時有作農業使用之證明，惟前揭法令所規定「確供農業使用」之要件，被告為當地主管機關依法自有實質審查之權限，而被告經實地查驗之結果，系爭土地確未供農業（養殖）使用，已如前述，則前揭證明書自難為原告有利之認定。從而，被告以95年3月1日府建管字第0950040147號函否准原告申請核發系爭土地興建自用農舍之請求，依法核無不合。
（三）次按「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」農業發展條例第1條定有明文。足見農業發展條例之立法目的在於確保農業永續發展，維護農業生產環境，穩定農業產銷，提高農民生活水準甚明。再按農業發展條例第18條第1項及第3項係就該條例89年1月4日修正施行前、後取得農地，無自用農舍而需興建者，應如何申請所為之規定。又由該條第4項規定「第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」之文義觀之，其前段、中段規範之目的，乃為使農舍與農地同歸屬於一人所有，便於農地所有人能夠使用農舍，以利於農地之耕作，增進農舍之利用及耕作之效率。而後段規範之目的，乃在於防止農地濫蓋農舍，而失去農舍僅係為輔助耕作為目的之本質，破壞農業生產環境，並造成可耕作之農地減少及炒作農地之現象（最高行政法院92年度判字第1304號判決參照）。從而，為避免擁有農地而非直接從事農業生產之自然人濫建農舍，破壞農村建築風貌，影響農業生產環境及農村發展，自應訂定相關法令予以規範，以符合興建農舍之功能及目的，避免農舍變相興建使用，違反農業發展條例之立法目的，是以該條例第18條第3項、第4項規定即屬必要之規範，且於該條第5項規定授權中央主管機關訂定前揭農業用地興建農舍辦法，作為農業用地興建農舍之細節性及技術性事項之命令，以期達成前揭規制之目的。
（四）又按農業用地允許興建農舍之制度，係提供有心經營農業者於該農地上興建具有居住兼具放置農機具之房舍，以便利其農事工作，與一般家居為主之住宅性質不同，故被視為農地容許使用之一種，亦享有免繳地價稅等之優惠。故農業發展條例第18條第3項規範修法前取得農業用地申請興建農舍之前提係為：「無自用農舍而需興建者」，即修法前已取得農業用地之所有權人擬於修法後申請興建農舍者，除需符合「無自用農舍」外，亦需符合「需興建農舍」之條件。又對於「需興建農舍」之審查，考量前述興建農舍之政策原則，因惟有「現況確實供農業使用」之情形始得證明申請人實有申請興建農舍之需求，故於「農業用地興建農舍辦法」第2條規定依農業發展條例第18條第1項第4款及第5款規定，以為申請人及縣市政府配合辦理之依據，亦有行政院農業委員會93年4月23日農授水保字第0931848543號函可資參照。準此，農業發展條例第18條所欲達成之目的，無非為使農舍與農地同歸屬於一人所有，便於農地所有人能夠使用農舍，以利於農地之耕作，增進農舍之利用及耕作之效率，並防止農地濫蓋農舍，而失去農舍僅係為輔助耕作為目的之本質，破壞農業生產環境，並造成可耕作之農地減少及炒作農地之現象，並提供有心經營農業者於該農地上興建具有居住兼具放置農機具之房舍，以便利其農事工作，故申請興建農舍之前提係為「無自用農舍而需興建者」，即修法前已取得農業用地之所有權人擬於修法後申請興建農舍者，除需符合「無自用農舍」外，亦需符合「需興建農舍」之條件，故主管機關對於「需興建農舍」之審查，自應考量前述興建農舍之政策原則，已灼然甚明。
（五）就原告先前於系爭土地附近其所有之養殖用地即高雄縣○○鄉○○段301-33、301-17、301-20、301-14、301-26、301-27、301-19、301-18地號等土地，先後申請自用農舍建造執照，並於取得農舍使用執照後，再併同土地出售與他人計7棟；並於系爭土地旁其所有之301-16、301-21、301-25、301-28、301-34等同屬養殖用地上，亦以同樣之手段正在興建與系爭土地上同型之農舍中；另系爭土地及其上開周遭之養殖用地除興建前揭農舍外，其餘之土地堆積廢棄物，並雜草叢生之情形觀之，原告自91年至94年間，連續興建7棟自用農舍出售，除本件系爭土地又興建2棟農舍外，復於系爭土地旁其所有之同段301-16、301-21、301-25、301-28、301-34等地號養殖用地上，均以未申請建築許可即先行動工興建農舍，再補申請建造執照之方式，陸續興建同型之農舍數棟，且原告於系爭土地上又未供農業使用，綜合上述情節觀之，原告興建本件農舍自與前揭法令之立法目的即：為利於農地之耕作，增進耕作之效率，並防止農地濫蓋農舍，而失去農舍僅係為輔助耕作為目的之本質，破壞農業生產環境，並造成可耕作之農地減少及炒作農地之現象等不合，亦足認其並不符合「需興建農舍」之條件，故被告身為主管機關審核上情後，以95年3月1日府建管字第0950040147號函否准原告之請求，經核並無違誤。是原告以前揭情詞以事爭議，顯有誤解，不足採取。
四、綜上所述，原告之主張並不可採。被告以95年3月1日府建管字第0950040147號函否准原告核發系爭建造執照之請求，其理由雖有不同，但結論並無二致，依法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 4 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 4 月 4 日
書記官 林幸怡