高雄高等行政法院判決
95年度訴更一字第00012號原 告 台灣省嘉南農田水利會代 表 人 甲○○ 會長訴訟代理人 丙○○
王建強 律師曾靖雯 律師被 告 台南縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國92年7月18日台內訴字第0920005032號訴願決定，提起行政訴訟，經本院93年度訴字第394號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院95年度判字第925號判決廢棄原判決發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於被告91年12月16日府地用字第0910204029號土地徵收公告所附之地價補償清冊編號第1項台南縣○○鄉○○段○○○○號土地、第1○○○鄉○○段○○○○○號土地及第1○○○鄉○○段○○○○○號土地有關土地所有權人或管理人欄記載為台南縣政府部分均撤銷。
訴訟費用（含發回前上訴審訴訟費用）由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告為辦理縣道178線中崙－安定（5K＋040－10K＋020）及安定－善化（12K＋050－16K＋450）道路拓寬工程，而徵收原告所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號及蘇林段1190、1244地號土地（以下簡稱系爭土地），報經內政部以民國（下同）91年11月13日台內地字第0910072218號函核准徵收，並經被告91年12月16日府地用字第0910204029號公告徵收，公告期間自91年12月16日起至92年1月15日止。惟原告於公告期間內，以被告並非徵收公告之日土地登記簿所載系爭土地之所有權人或管理人，然卻於公告所附徵收土地地價補償清冊列載為系爭土地之所有權人，並與原告共同分配土地徵收價款，該徵收公告顯屬違法等由，以92年1月10日92嘉南財字第920300025號函向被告提出異議。嗣原告以被告延宕已久，仍未函復等由，再以92年2月19日嘉南財字第920300116號函催被告儘速函復，然被告仍未予函復。嗣原告以被告迄未對其異議事項依土地徵收條例第22條第1項後段規定查明處理，並將查處情形以書面通知原告，顯有應作為而不作為之情形，乃向內政部提起訴願，惟經訴願機關以被告業於92年6月24日以府地重字第0920103514號函復原告，並無應作為而不作為之情形，而為不受理之決定，經原告提起行政訴訟，由本院93年度訴字第394號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以95年度判字第925號裁定將原判決廢棄，發回本院更為審判。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分（即被告91年12月16
日府地用字第0910204029號土地徵收公告所附之地價補償清冊內關於編號第１項台南縣○○鄉○○段○○○○號土地、第○○○鄉○○段○○○○○號土地及第○○鄉○○段○○○○○號土地之土地所有權人或管理人欄記載台南縣政府部分）均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按「被徵收之土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。．．．」為土地徵收條例第24條第1項所明定。本件被告為辦理縣道178線中崙－安定及安定－善化段道路拓寬工程，而徵收原告所有台南縣○○鄉○○段○○○○號、蘇林段1190、1244地號土地，然被告對上開系爭土地徵收公告之91年12月16日土地登記簿記載之所有權人為原告，別無其他「所有權人或管理人」、「他項權利人」之記載。惟被告於徵收公告之地價補償清冊，竟自行擅列土地登記簿未登記之被告為所有權人（或管理人），並分配地價補償費及4成補償費，及於補償清冊之各該地號備註欄內另填上面積比例之記載，顯然違法。雖被告及內政部答辯謂：「．．．台灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號、74年12月5日74府地5字第158066號、75年2月17日75府地5字第142797號、76年1月20日75府地5字第95904號，台灣省政府地政處83年10月12日83府地5字第61524號各函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函釋均指示『．．．縣市政府將農地重劃時，農民提供為水路用地被徵收，其價款應存入重劃區專戶．．．』，並最高行政法院90年度判字第2154號、90年度判字第2523號、91年度判字第590號判決理由指『．．．由被告（縣政府）查明何部分被徵收土地屬原告（水利會）原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供，另為適法之處分．．．』。台南縣政府於清冊內列自己為所有權人，並於地號內註載重劃前後水路面積比例及依此比例分配款額，．．．並無不合」云云。惟查：台灣省政府於88年8月4日以88府法字第157924號函行文各縣市政府，以「本府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定（如要點、須知、注意事項等）溯自中華民國88年7月1日起停止使用。」則台灣省政府地政處及內政部前述之各函及函釋亦已失去附麗。被告猶引用台灣省政府明令停止使用且既違反法律之規定，而逕行列其為所有權人，並作成分配地價、補償費之行政處分，顯然違法。訴願決定仍予維持，殊欠允洽。又土地法第237條規定：「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準。」同法第43條亦規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」本件土地登記既以原告為所有權人，而徵收土地發給地價及補償費以土地登記簿記載為準，則台灣省政府及其地政處前述之各函及內政部函釋，依中央法規標準法第11條規定既牴觸前述土地法及土地徵收條例相關規定，難謂有效。
二、至最高行政法院各判決理由既明示「查明各部分土地」後尚須「適法之處分」。按所示之「適法」應係指「與法定事項相適合」即「不違反法律之規定」之謂。然農民提供為水路地，其徵收之地價及補償費之處理現既無法律規定，亦無「行政先例」或「行政慣例」之存在，有待修正法律完成立法程序後執行，有內政部92年5月1日內授中辦地字第0920082908號函及92年6月24日內授中辦地字第0920009765號函其末項均指出「（價款之處理）宜俟立法院審議獲致結論併完成立法程序後執行」及「應予檢討修正建立法制化乙節，正由本部依程序修法中」云云可證。本件被告以徵收方式，於清冊內列己為土地所有權人（或管理人），並分配地價及補償費與己之行政處分，既無法律依據，復與法律規定牴觸，自難謂為最高行政法院判決理由所示之「適法之處分」。
三、另被告謂：「．．．為釐清重劃時農民提供為水路土地與水利會原有土地面積比率，原告水利會拒予確認」云云。查原告係依水利法第12條及農田水利會組織通則規定，以農田水利事業之興建、改善、保養、管理及災害搶救為專職之公法人，由會員直選之會長執行會務，由會員直選之會務委員組成委員會以監督，並受主管機關之指揮督導。為維自身之法律權益，自得拒絕無法律依據又缺乏證據資料之土地面積比率確認。則倘原告不予確認面積比率，依內政部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函說明「二」之第二點「．
．．倘農田水利會不予確認，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償或價購。惟農田水利會受領補償金或價金後，其原屬公有土地抵充及參加農地重劃之農民提供部分之補償或出售金額，農田水利會應設立各縣（市）重劃區經費專戶存儲．．．」，亦明示依土地登記簿記載之所有權人發給地價及補償費。惟土地登記簿既未載被告為所有權人，被告擅以徵收之行政處分列自己為所有權人，並分配款額，顯然違法。況該函泛稱「農田水利會」，並非特指「某農田水利會」，其為一般性之通案甚明。又該函內明示凡「久懸」未解決之「地價及補償費之處理」悉依該函所示處理，顯非「不得溯及既往」原則之適用。本案既懸至今仍在爭議，自無排除適用之理。又內政部93年6月21日台內訴字第0930002601號訴願決定，撤銷被告於類似案情之台南縣○○鄉○○○段4351之1地號徵收地價及補償費之行政處分亦引用該部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函說明「二」之第二點為論斷，另鈞院92年度簡字第355號及92年度訴字第1239號兩造間徵收補償事件，亦引用上述內政部函撤銷被告之行政處分，而被告就92年度簡字第355號判決並未聲請上訴判決確定在案。則原告未予確認面積比率（比例）依上述內政部函意旨，亦應由原告領款後存儲於設立之專戶，亦非由被告以行政處分將款入於己。而該款由原告領取，存儲於所設之專戶，更經內政部92年9月2日內授中辦地字第0920084324號函重申其旨。原告並於92年8月間設立專戶並訂定「台灣省嘉南農田水利會農地重劃經費專戶之設置、運用及管理辦法」，呈經主管機關行政院農業委員會以92年10月8日農林字第0920157086號函修正實施。行政院農業委員會更於93年3月31日制訂「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」，以農水字第0930030115號令飭所屬並以農水字第0930030116號函農田水利會遵行。其第一點：「行政院農業委員會為輔導監督各農田水利會設置農地重劃區經費專戶（以下簡稱專戶），以落實農地重劃條例第37條第3項管理、維護水路及有關水利設施之任務，特定本要點」。第二點：「本要點所指專戶，係指已辦理農地重劃區內登記為農田水利會所有之水路用地，如變更用途，不再作水路使用，其變更使用所得之價款，應由農田水利會設置專戶存儲，並依農地重劃區水路用地所屬縣（市）別列帳。」已將台灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號、74年12月5日74府地5字第158066號、75年2月17日75府地5字第142797號、76年1月20日75府地5字第95904號、台灣省政府地政處83年10月12日83府地5字第61524號各函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函釋，由縣（市）政府設置專戶，將款存入之政策，改變由農田水利會領取價款、補償費存儲於其設置之專戶，以符法律規定。按因農地重劃而提供為水路用地之農民及所有權人，依農田水利會組織通則第14條所定均為原告之會員。則水路用地出售之價款等由原告領取存儲於所設專戶，用於管理、維護水路及有關水利設施，以行農田水利會組織通則第10條所定任務，既符合法律規定，並且符合提供土地農民即原告會員之意願。
四、而本件系爭土地蘇安段972地號、蘇林段1190地號等土地均於57年、58年間登記為原告所有，為69年12月19日農地重劃條例公布施行之前所登記。另蘇林段1244地號土地於89年3月29日登記為原告所有，係依農地重劃條例第37條第3項所為登記，然該條例亦無「該所有權將來之換價利益，不歸農田水利會而歸縣市政府」之規定。則系爭972地號及1190地號土地登記為原告所有，固依被告主張之台灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令所為，惟該令稱「（六）關於重劃後農水路權屬之登記橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間以外之給水路登記為農田水利會及原公有機關所有。重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」並無附加「該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府」之條件。是當時並無88年2月3日公布之行政程序法第123條「授益處分」之規定存在，依土地徵收條例第24條第1項規定「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。」被告辯稱原告非信賴登記之第三人，不受登記之保護云云，然在原告之所有權未被塗銷前，被告既非原提供土地予原告之農民，又如何否認土地徵收條例第24條第1項之規定，而可逕以行政處分分配系爭土地給自己？至被告辯稱「所有權換價利益歸縣市政府歷行慣例」，被告既未舉證以證，縱有之，亦違反上引土地徵收條例規定，殊無足採。
五、按「行政機關作行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」為行政程序法第93條第1項所明定。又土地經徵收後，其地價及補償費之發給，依土地徵收條例第24條第1項規定，應發給土地登記簿所記載之所有權人或他項權利人，並無規定可分配發給其他有債權之權利人。而此地價及補償費之分發，亦非行政裁量權之範疇，依內政部92年5月1日內授中辦地字第0920082908號函及92年6月24日內授中辦地字第0920009765號函，其說明末項均指出「（地價及補償費之處理）宜俟立法院審議獲致結論並完成立法程序後執行」「應予檢討修正建立法制化乙節，正由本部依程序修法中。」則被告逕以行政處分將地價及補償費分配與自己，既無法律依據，復顯然違法，該項處分自應予撤銷。
六、又縣（市）政府爭取是項水路地徵收價款及補償費，前經台灣南投地方法院及台灣高等法院台中分院，分別以87年度重訴字第7號及87年度重上字第96號民事判決，判南投縣政府敗訴。益證被告以行政處分，列自己為土地所有權人（或管理人），分配徵收地之價款及補償費，顯於法無據，為違法之處分。倘被告有得分配價款、補償費之請求權，亦應另依其他法律途徑請求。
乙、被告主張之理由：
一、本件並無法律保留原則之適用，亦無土地法第43條規定之適用；至前台灣省政府之相關令函於本件仍有適用，說明如下：
（一）按台灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號函稱：「
（六）關於重劃後農水路權屬之登記．．．②橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。
③重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」另63年5月8日府民地戊字第43025號函稱：「重劃時農民所提供之農水路用地，依照本府51年8月18日府民地戊字第10918號令規定分別登記為鄉（鎮）公所暨農田水利會所有，其用意在使管理、維護方便。目前因國家建設或因工業用地之迫切需要，仍有部分重劃後之農地作改變用途之使用者。惟其中農水路用地，如經變更使用出售，其價款應如何處理，各有關機關，意見紛歧。經交本府民政廳地政局邀集有關機關研議，獲致結論如下：㈠農地重劃區農民提供之農水路用地權屬，原已登記為鄉鎮公所及水利會者，如有變更用途出售時其所得售價應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程之費用，並不得移作他用。㈡農地重劃區農民提供之農水路用地，權屬尚未完成登記手續者，於登記為鄉鎮公所及水利會時，應在土地登記簿加註『該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作為該重劃區政府所墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用』。」又74年12月5日府地5字第158066號函亦重申前揭台灣省政府63府民地戊字第43025號函之意旨，並為免發生流弊，進一步規定農地重劃區農民提供之農水路用地如有變更用途出售時，其所得售價應存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程之用；嗣台灣省政府75年2月17日府地5字第142797號函除重申前揭74府地5字第158066號函之意旨外，並補充規定「其所得價款除作為償還政府墊付之工程費或作為該重劃區修繕工程經費外，並作為該重劃區土地因田地面積短少差額地價補償費之用。」另83年3月9日府地5字第16081號函，仍重申應依照前揭台灣省政府之函文辦理；又台灣省政府83年10月12日府地5字第61524號函稱：「農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理．．．㈠按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地，是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊。
㈡前項水路用地如逐筆認定有困難，則以各該重劃區農田水利會原所有抵充為水路之土地面積與重劃後全區水路面積為計算基準，重劃後全區水路面積扣除重劃時水利會所抵充之水路用地，其餘之面積即為農民負擔提供之水路用地面積，依其面積計算作為分配之比例。㈢請縣政府在1年內完成前1項之清查工作，並協商水利會予以確認，以作為所得地價款之分配依據。．．．㈤水利會如為重劃區水利設施之修繕、管理維護需要須動用該專款時，自得擬定實施計劃，送請縣（市）政府主管單位申請補助。」基上，自51年間起之台灣省政府令函，均說明農民所提供之農水路用地，縣（市）政府享有終局權利（但此項終局權利仍受有目的性限制，亦即當其變更用途出售時，所得售價應先償還政府墊付之工程款、或作為該重劃區修繕工程之費用、或作為該重劃區土地因田地面積短少之差額地價補償費之用，而不得移作他用），至於農田水利會則僅享有管理權限而已。從而，農田水利會係基於管理，而非基於其享有終局權利致受登記為該等農民所提供之農水路用地之名義上所有權人，是當農民所提供之農水路用地變更用途取得換價利益時，僅享管理權限之農田水利會乃不得獲取該換價利益；上開權利義務關係之內容，自為農田水利會於無償受所有權登記時所已知並接受，亦即農田水利會於無償受所有權登記時，應明知其所被給予之權利係「形式上為所有權、實質上僅為管理權」而仍予接受（即農田水利會於無償受所有權登記時明知該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府，卻仍接受登記），是農田水利會受上開權利義務關係內容之拘束者，不但不致損及農田水利會之權益，且符合農田水利會之期待，從而農田水利會自應受上開權利義務關係內容之拘束。又正因為農田水利會知悉並接受上開權利義務關係內容之拘束，其後農田水利會為掙脫上開權利義務關係內容之拘束而曾經層轉向內政部反映「有關農○○○區○○○路處分所得、或被徵收水路用地補償費，應由水利會存入其專戶，供為未變更水路之維護管理改善之用。」此外，內政部於83年2月14日以台內地字第8302213號函台灣省政府稱：「有關農地重劃農民所提供之農水路用地，如有變更用途出售、辦理徵收或有償撥用，其所得價款之處理，前經貴府（台灣省政府）63年5月8日63府民地戊字第43025號函等四函規定有案。本案經台灣省農田水利會建議，案關農地重劃農水路管理執行事宜，請本於職責依法妥為核處。」而台灣省政府復於83年3月9日以83府地5字第16081號函稱：
「重劃時農民所提供之農水路用地，其因變更用途處理後所得價款，仍應依照本府63年5月8日63府民地戊字第43025號函、74年12月5日74府地5字第158066號函、75年2月17日75府地5字第142797號函、76年1月20日76府地5字第9390號函規定辦理。至非農民所提供之農水路用地，即原屬水利會所有者，其後因變更使用處理所得之價款，自應依照『台灣省農田水利會財務處理辦法』規定，由水利會存入專戶。」可見農田水利會之上開反映意見不為主管機關所採納，致仍應受上開權利義務關係內容之拘束至明。
（二）次按，上開情形，並無法律保留原則之適用，蓋以此係農田水利會（公法人）與縣市政府（地方自治團體）間之權利義務關係，而非政府與人民間之權利義務關係，致無法律保留原則之適用（中央法規標準法第5條第2款規定：「左列事項應以法律定之：．．．二、關於人民之權利義務者」）；其次法律保留原則係對人民之「既有」權利如財產權等加以限制或剝奪時，始有適用，至於「給予」人民權利時，不惟無法律保留原則之適用，且亦不妨於「給予」人民權利時，對該給予之權利加以限制，準此，憲法第15條規定人民之財產權應予保障，其所保障者當然係人民既有之財產權，故於人民被給予受有限制之財產權時，則係保障其既得之受有限制之財產權，非係保障其未得之不受限制之財產權，是於「給予」人民權利時對該給予之權利加以限制者，尚無法律保留原則之適用（此由司法院釋字第488號解釋係對人民之既有權利為之者可明，且給予權利之人當然可表明欲給予至如何限度之權利，此正係財產權可自由處分之本質）。從而，台灣省政府先前就農民所提供之農水路用地所有權登記為農田水利會之當時，對農田水利會加以「該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府」限制之函釋，即不須以法律規定至明。
準此，本件被告於徵收公告中補償清冊之記載，即無違法可言。
（三）又台灣省政府88年8月4日88府法字第157924號函雖稱「本府及前屬各廳處會原定之行政規定（要點、須知、注意事項等），溯自中華民國88年7月1日起停止適用。」惟查，此係指精省後台灣省政府之相關業務移屬於中央政府之各相關機關，而中央政府之各相關機關在承受台灣省政府之相關業務後亦當然一併承受先前台灣省政府就該相關業務所訂頒之各項法令，亦即先前台灣省政府就相關業務所訂頒之各相關法令，已因相關業務之移屬而當然為承受省府相關業務之中央政府之各相關機關所吸納，致成為中央政府之各相關機關管轄規範該相關業務之法令，故台灣省政府在其業務已空之情況下，當然宣告原定之法令停止適用，然事實上該等停止適用之台灣省政府法令，卻已因業務移屬而當然成為承受相關業務之中央政府各相關機關之法令，以繼續該法令實質內容之存在；質言之，台灣省政府原定之法令於精省後僅「台灣省政府」停止適用，而承受業務之「中央政府各相關機關」並不停止適用；蓋若非如此，則中央政府之各相關機關在承受台灣省政府之龐大業務後，於不可能及時另頒法令之情況下，豈非造成法令規範之真空，是上開台灣省政府88年8月4日88府法字第157924號函文內容「本府及前屬各廳處會原定之行政規定（要點、須知、注意事項等），溯自中華民國88年7月1日起停止適用」當做如上解讀，而上開解讀實有其法律依據，其一為行政程序法第19條第1項規定「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助」，準此，則台灣省政府與中央政府之各相關機關既係共同一體而為發揮行政機能自應於承受業務時一併承受台灣省政府原定之法令；其二為台灣省政府原定之法令，在已經實施多年後不但業已形成行政先例或行政慣例，亦且予人民形成法之確信而形成習慣法，中央政府之各相關機關在承受台灣省政府相關業務後倘未另頒法令者，自係含有一併承受台灣省政府原定法令之意思，而其他行政機關或團體或人民自亦認定並信賴承受業務之中央政府各相關機關具有一併承受台灣省政府原定法令之意思，則依行政程序法第4條規定「行政行為應受一般法律原則之拘束」、第8條規定「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，台灣省政府原定之法令自應由中央政府各相關機關於承受業務時一併承受而受其規範拘束。
（四）最高行政法院91年度判字第590號判決謂：「台灣省政府先後以63年5月8日63府民地戊字第43025號函及內政部83年2月14日台（83）內地字第8302213號函示：『農地重劃時農民提供之灌溉、排水水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃已修繕工程經費，並不得移作他用，．．．此類價款應予存入當地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用』，數年來各水利會均依上開函辦理。．．．此項限制既基於公益，原告有遵守履行之義務。又上開函示既就原屬農民所有土地供作水路之情形而言，並非限制原告之原所有權，尚與台灣省政府將重劃區水路登記為水利會所有之本旨無違。」其判決意旨即謂倘非係對登記為水利會所有之水路用地所有權加以限制，而係於水路用地之所有權登記之際加以限制者，則不妨以行政命令為之，且上開判決仍認台灣省政府原來之法令仍有效力，並加以援用，以做為判決之依據（另台北高等行政法院89年度訴字第756號判決亦採相同見解），是被告所提出之上開見解確有所據。
（五）再按，上開情形，亦無土地法第43條規定之適用。蓋以土地法第43條雖規定「依本法所為之登記，有絕對效力。」然依司法院院字第1919號解釋、最高法院40年台上字第1892號判例及50年台上字第929號判例觀之，僅於保護因信賴登記而取得土地權利之第三人時始有登記絕對效力可言。本件原告於取得農民所提供之農水路用地所有權登記時業已明知該所有權受有「將來之換價利益不歸農田水利會而歸被告」之限制，致無信賴登記之利益可言，且相對於被告而言，原告並非第三人，自無土地法第43條規定適用之餘地。
二、依民法第765條規定：「所有人於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」而前開台灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號函、63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日府地5字第142797號函、83年3月9日府地5字第16081號函、83年10月12日府地5字第61524號函等令函，即屬民法第765條所稱之「所有人於法令限制之範圍內」之「法令」，從而原告基於管理之目的而無償受「農民所提供之農水路用地」之所有權登記者，其所有權自應受上開台灣省政府令函之限制，亦即原告就系爭土地之所有權仍應受「該所有權將來之換價利益不歸原告嘉南農田水利會而歸被告台南縣政府」之台灣省政府令函之限制。準此，本件被告之徵收公告所為即無違法。
三、再按「為行政法法源之習慣法，又可細分為判例法、行政先例法與民間習慣法三種。．．．行政先例法，謂行政機關對於實際事務之處理，因反復遵行，漫成先例，而取得法之效力者。」（參林紀東著75年版行政法第82頁至第85頁、黃異著80年版行政法總論第68頁、吳庚著行政法之理論與實用5版）；另行政程序法第4條規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」同法第8條規定「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」依上開規定，則行政先例為行政法法源之一，要屬無疑。何況，最高行政法院48年判字第55號判例意旨以「行政先例原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違背，自得據為行政措施之依據。」同院77年度判字第245號判決亦稱「既有依重劃前原登記面積徵收發放補償費之行政先例，本件與該行政先例，並無相異，理應一併援引適用，以示公允。」益證行政先例確可為行政法法源之一無疑。前開所述之各該解釋性之行政規則（台灣省政府之令函），業經各縣市政府及各水利會多年來之反復遵行而漫成先例，就此即最高行政法院91年度判字第590號判決亦謂「台灣省政府先後以63年5月8日府民地戊字第43025號函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函示：『農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃已修繕工程經費，並不得移作他用，．．．此類價款應予存入當地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用』，『數年來各水利會均依上開函辦理』。．．．此項限制既基於公益，原告有遵守履行之義務。又上開函示既就原屬農民所有土地供作水路之情形而言，並非限制原告之原所有權，尚與台灣省政府將重劃區水路登記為水利會所有之本旨無違。」準此，「農民所提供之農水路用地所有權無償登記予農田水利會後，該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府。」則本件被告依上開行政先例所為之徵收公告即無違法。
四、又依行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。．．．」。本件農民所提供之農水路用地，係被告當初於辦理農地重劃時依前引台灣省政府令函而將其所有權無償登記在原告名下（此為授予利益之合法行政處分），然前引台灣省政府令函同時表明「無償受所有權登記之農田水利會不得享有該所有權將來之換價利益，其將來之換價利益仍應回歸由縣政府取得。」從而被告即保留得廢止一部授益處分之廢止權，是被告於系爭徵收公告之備註記載表明取回該農民所提供之農水路用地之換價利益，實即合於行政程序法第123條第1款及第2款之規定而為合法正當。原告辯稱依土地徵收條例第24條第1項、土地法第237條第2項、第235條規定，得受領徵收土地補償費者，唯有土地登記簿登記之所有權人及他項權利人，被告於徵收公告之備註欄記載被告分配徵收補償費要屬無據云云，顯係因不知行政程序法第123條之規定而產生之誤解，並不足採。
五、再以內政部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函固稱「農地重劃前水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率，倘農田水利會不予確認，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償或價購。惟農田水利會受補償或價金後，其原屬公有土地抵充及參加農地重劃之農民提供部分之補償或出售金額，農田水利會應設立各縣（市）重劃區經費專戶存儲」云云。惟查，前開所述之台灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號函、63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日府地5字第142797號函、83年3月9日府地5字第16081號函、83年10月12日府地5字第61524號函等令函均屬對通案而為之解釋性行政規則；而前揭內政部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函則不但僅係針對被告辦理台南科學園區二期基地徵收善化鎮及安定鄉農地重劃區內土地之徵收案之特定具體個案而為解釋之個別命令，亦且非係針對本案「台南縣政府辦理縣道178線中崙－安定、安定－善化段道路拓寬工程（安定鄉部分二）用地需要徵收案」及「台南縣政府辦理縣道178線中崙－安定、安定－善化段道路拓寬工程（善化鎮部分）用地需要徵收案」之特定具體個案而為解釋之個別函令，更且係在本案爭執發生後，甚至係在本案經內政部分別於92年7月3日及92年7月15日將原告之訴願駁回後，始於92年8月22日對其他個案所為解釋，且未明示該個別函釋得溯及既往發生拘束力，自不得違反一般法律原則，溯及既往拘束在92年8月22日以前業已發生爭執之本案，是前揭內政部之令函不得用以拘束本案者，實屬至明。次查，前揭內政部函釋，其說明二之第一點仍維持前引台灣省政府對通案所為之解釋性行政規則，惟於說明二第二點則附加「倘農田水利會對於農地重劃前水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率不予確認者，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償或價購。」等語之額外限制，由此益知前揭內政部函釋額外附加之限制，對於具體個案猶無拘束力。何況，倘農田水利會對於農地重劃前水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率不予確認者，則縣市政府依土地徵收條例第26條規定，得將該等徵收補償費存入國庫之土地徵收補償費保管專戶後，取得徵收土地並推動各項建設，而無久懸不決之虞，且被告因信賴前開台灣省政府之解釋性行政規則而每年均編列預算管理維護農地重劃區之成果，是前揭內政部函釋不得拘束本案至明。再查，被告業已清查轄內大甲農地重劃區○○○區○○路負擔比例完竣並建立清冊，於91年3月5日以府地重字第0910025976號函檢送蜈蜞潭等6區重劃前後分析表，並請原告確認重劃時農民提供之土地面積比率，原告卻於91年3月13日以91嘉南財字第910002275號函復無法確認，被告又於91年3月26日以府地重字第0910039250號函檢送東山農地重劃區等16區重劃前後分析表，並請原告確認重劃時農民提供之土地面積比率，及於91年5月20日以府地重字第0910072559號函請原告儘速派員確認重劃時農民提供之土地面積比率，然原告則遲不派員確認。嗣被告於91年8月27日以府地重字第0910139669號函檢送大甲農地重劃區等66區重劃前後分析表，並請原告確認重劃時農民提供之土地面積比率，原告則於91年10月4日以91嘉南財字第910300652號函復「大甲農地重劃區等66區清冊，不予確認」，為此被告始於91年12月16日行使公權力公告徵○○○鄉○○段○○○○號及蘇林段1190地號土地，並於備註欄註記分配比例，可見原告係可確認重劃時農民提供之土地面積比率，卻故意杯葛不予確認，是原告之不予確認實不僅違反行政程序法第8條所揭示之誠信原則，更係權利濫用，阻止「重劃時農民提供之土地面積比率經原告確認」之條件成就，從而不論依民法第101條第1項規定之一般法律原則，抑或依行政程序法第8條規定之誠信原則，均應視為前揭「重劃時農民提供之土地面積比率經原告確認」之條件業已成就，以此觀之，被告於徵收公告備註欄註記分配比例，實亦合於前揭內政部函釋意旨。末查，縱依前揭內政部函釋意旨，亦僅係被告在「原告不予確認重劃時農民提供之土地面積比率」之情況下，必須將該土地之徵收補償費全數分配予原告，至於該土地之換價利益則仍應歸由被告終局取得。既然該土地之換價利益仍應歸由被告終局取得，則被告自得於將該土地之徵收補償費全數分配予原告之同時，就該土地之換價利益對原告為權利行使之主張，從而被告於徵收公告之地價補償清冊備註欄之記載，並無違法之處。
六、末按行政院農業委員會固於93年3月31日以農水字第0930030115號令訂定「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」規定：「一、行政院農業委員會為輔導各農田水利會設置農地重劃區經費專戶（以下簡稱專戶），以落實農地重劃條例第37條第3項管理、維護水路及有關水利設施之權或他項權利之任務，特訂定本要點。二、本要點所指專戶，係指已辦理農地重劃區內登記為農田水利會所有之水路用地，如因變更用途，不再作水路使用，其變更使用所得之價款，應由農田水利會設置專戶存儲，並依農地重劃區水路用地所屬縣（市）別列帳。」然行政機關所為行政處分是否適法，係依行政機關作為行政處分時，有無不適用法規或適用不當之情形以為斷。經查，行政院農業委員會令頒之前開「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」明定自93年3月31日起施行；是項法令於被告作成系爭徵收補償費之行政處分當時尚不存在，自無適用餘地。原告主張本件應適用行政院農業委員會令頒之前揭要點，即非可採。
理 由
一、按「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。但於公告前因繼承、強制執行、法院之判決或其他依法律規定取得土地或建築改良物之所有權或他項權利而未經登記完畢者，其權利人應於徵收公告期間內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請將其權利備案。」「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」土地徵收條例第24條第1項、第21條第1項分別定有明文。前開第24條規定之目的在於確定徵收補償之對象，苟無前開但書所定情形，土地徵收之補償款額，應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，於為徵收補償處分、公告時，自應依該規定為之，不容直轄市或縣（市）地政機關以自行調查所得之實質所有權人作為補償對象。
二、經查，被告為辦理縣道178線中崙－安定（5K＋040－10K＋020）及安定－善化（12K＋050－16K＋450）道路拓寬工程，而徵收原告所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號及蘇林段1190、1244地號土地，報經內政部以91年11月13日台內地字第0910072218號函核准徵收，並由被告以91年12月16日府地用字第0910204029號公告徵收，公告期間自91年12月16日起至92年1月15日止。惟原告以被告並非徵收公告之日土地登記簿所載系爭土地之所有權人或管理人，卻於公告所附徵收土地地價補償清冊列載為系爭土地之所有權人，並與原告共同分配土地徵收價款，該徵收公告顯屬違法等由，乃於92年1月10日以92嘉南財字第920300025號函向被告提出異議，繼而提起訴願及本件行政訴訟等情，業據兩造分別陳明在卷，復有土地登記謄本、縣道178線中崙－安定、安定－善化拓寬工程補辦地價補償清冊、被告91年12月16日府地用字第0910204029號公告、原告土地徵收公告異議書影本等附於本院卷及原處分卷可稽。
三、按台灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令發布之辦理農地重劃工作應改進事項第1項第6款規定：「．．．（六）關於重劃後農水路權屬之登記：．．．（２）橫線農路登記為鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。（３）重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」又農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，惟為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類價款應予存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用。分別經前台灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日府地5字第142797號函、76年1月20日府地5字第95904號函及內政部83年2月14日台內地字第8302213號函釋有案，惟此之「此類價款應予存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用」，係指農田水利會於取得此類出售土地價款或徵收補償款後之處置方式，無關乎徵收補償款應發放與何人之認定，尚不得以有前開規定，即謂直轄市或縣（市）政府得就農田水利會因重劃而取得之農水路用地，經徵收後可得之補償款，逕行處分由自己領取。至農田水利會如於領取徵收補償款後，未依前開規定將款項存入特定專戶作特定使用及縣（市）政府如何確保前開徵收補償款存入特定專戶，與徵收補償對象之決定，非屬一事，自應分別處理。
四、查，本件系爭蘇安段972地號土地及蘇林段1190、1244地號土地分別58年3月15日、65年4月15日及89年3月29日登記為原告所有；嗣因被告為辦理縣道178線中崙－安定及安定－善化道路拓寬工程，徵收上開原告所有系爭土地，被告於徵收公告所附徵收土地地價補償清冊內編號第1項台南縣○○鄉○○段○○○○號土地、第1○○○鄉○○段○○○○○號土地及第1○○○鄉○○段○○○○○號土地之土地所有權人或管理人欄均記載為「台南縣政府」，並與原告共同分配土地徵收價款乙節，此有系爭土地登記謄本及該土地徵收補償清冊等影本附卷為憑。按系爭土地雖有部分為農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為原告所有，然依前揭說明，原告既登記為系爭土地之所有權人，被告於製作系爭土地之徵收補償清冊時，自應依土地徵收條例第24條第1項規定，將全部補償款交與土地登記簿所載之所有權人即原告，惟被告卻逕依該土地徵收補償清冊備註欄所載之原告重劃前原有水路面積占重劃後水路面積比例，將系爭土地之徵收補償款按該比例為分配，核與上開土地徵收條例第24條第1項規定有違，原告請求就系爭土地之所有權人或管理人欄記載為「台南縣政府」部分撤銷之，自屬有據。雖被告謂其為本件補償款分配，係以台灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918號令、63年5月8日府民地戊字第43025號函、74年12月5日府地5字第158066號函、75年2月17日75府地5字第142797號函、76年1月20日府地5字第95904號函、83年10月12日府地5字第61524號函為依據。參照上開說明，前開函內容固皆已表明本項補償款之用途，惟關於如何存放保管，則僅於74年12月5日府地5字第158066號函中述及「應存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶」。依此函之意旨，此補償款顯非可由辦理徵收補償費發放之縣（市）政府於作成徵收補償清冊時，將補償款逕行分配與縣（市）政府，僅有應由依土地法（土地徵收條例施行後為土地徵收條例）規定領取徵收補償款之原所有權人，將款項存入縣（市）政府所設之專戶之意。至台灣省政府83年10月12日府地5字第61524號函，雖述及此款項之處理原則，即按農民所提供之水路用地面積與農田水利會原所有抵充為水路用地之面積之比率，作為分配比率。惟此分配比率，乃計算農田水利會應存入縣（市）政府所設專戶金額之計算方式，仍未改變此款項應由農田水利會於依法取得徵收補償款後，始按分配比率將農民提供之土地部分之補償款存入縣（市）政府所設專戶之方式。則依前開台灣省政府令函，仍不得謂被告有權改變土地法或土地徵收條例關於補償款應交付與土地登記簿所載所有權人即原告之方式，並據以製作本件徵收補償清冊之備考註記。
五、又被告主張其對於相似案例歷年來均依前開前台灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號等函示辦理，已成行政慣例，本件被告依上開行政先例所為之徵收公告即無違法云云。惟按「行政先例，原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違背，自得據為行政措施之依據」為最高行政法院48年判字第55號判例所揭示，是關於行政上具有同一性之事項，經長期、繼續、反覆實施之行政措施，得否成為行政慣例以拘束行政機關，以其本身係屬合法為前提，倘其與現行法律有違，自難認其有形成行政慣例之餘地。按土地徵收條例第24條第1項規定，土地徵收之補償款額，應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，是於徵收補償處分、公告時，自應依該規定為之，不容直轄市或縣（市）地政機關以自行調查所得之實質所有權人作為補償對象，已如前述，則縱使相似案例歷年來均依前開函示辦理，亦難認其係屬行政慣例，被告自難援引前例作為處理本案之依據。另查，內政部於93年1月12日邀請立法委員、行政院農業委員會、各縣（市）政府及各地農田水利會召開研商「農地重劃時農民所提供之水路用地，經辦理徵收變更用途，其所得價款處理事宜」會議，並於該會商結論謂：「一、查農地重劃條例．．．第37條規定，重劃後之農水路用地，登記為直轄市或縣（市）或農田水利會所有，其意旨在便於農水路之管理、維護，發揮農業生產功能。嗣後若變更用途，則已失原條文規定之本意，且輒由於環境變遷，變更用途，若經市地重劃、依法徵收、區段徵收或出售時，常可獲得鉅額之增值，此一利得若歸屬於無償而取得之單位，明顯有失公允。上述缺失嗣經立法院、各級民意機關、民眾及縣市政府等要求檢討修正。本部爰將農地重劃條例第37條作修正，以解爭議，該修正草案目前已送請立法院審議中；上揭重劃條例第37條於未完成修法前，依土地徵收條例第24條規定，被徵收土地之所有權，以公告之日土地登記簿記載為準，有關農地重劃時農民所提供之水路用地既登記為水利會所有，經辦理徵收變更用途，其所得價款依法應由水利會領取。惟依農地重劃條例第11條、第37條規定，該水路用地雖登記為農田水利會名義，實際上大部分係由公有土地抵充及土地所有權人分攤取得，亦為農田水利會所難以否認，故乃承諾該等補償費將成立專戶，專款專用於農地重劃區水利設施維護工程之用。是以，該等土地經辦理徵收變更用途，其所得價款之處理，仍應依本部92年8月22日內授中辦地字第0920084301號函會議結論辦理，即（一）農民提供之水路用地登記為農田水利會所有，如有變更用途出售、徵收或有償撥用，其所得價款之處理，應參依台灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號函、前台灣省政府地政處83年10月12日83地五字第61524號函附會議結論暨最高行政法院90年度判字2154、2523號及91年度判字第590號等判決理由『由被告（縣政府）查明何部分被徵收土地屬於原告（農田水利會）原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供後，另為適法之處分，以昭公允』之意旨辦理；即由有關縣（市）政府先清查各農地重劃區，重劃後水路用地，其重劃前農田水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率（百分比）清冊送請農田水利會確認後，依確認比率分別由農田水利會、縣（市）政府領取，縣（市）政府領取部分應存入縣（市）政府設立之重劃區經費專戶作為○○○區○路○○路管理維護修繕工程及差額地價補償費用。（二）倘農田水利會不予確認，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償或價購；惟農田水利會受領補償或價金後，其原屬公有土地抵充及參加農地重劃之農民提供部分之補償或出售金額，農田水利會應設立各縣（市）重劃區經費專戶存儲，專款專用於農地重劃區水路管理維護修繕工程費用。中央農業主管機關（行政院農業委員會）應予監督農田水利會成立以縣（市）為單位之重劃區經費專戶，並研訂重劃區經費專戶之管理運用監督辦法，以利執行。．．．。」此有內政部93年1月29日內授中辦地字第0930723427號函暨該會議紀錄附本院卷可稽，足見相關行政主管機關亦認定農地重劃前原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為農田水利會所有之土地經徵收者，縣（市）政府並無受領該徵收農田水路補償款之權利，此時應由農田水利會設置專戶存儲應受領之徵收補償款，不得再由各縣（市）政府設立之重劃區土地補償款專戶儲存。則於政策上，現行相關主管機關對於徵收農地重劃區水路補償費之歸屬，已與前台灣省政府63年5月8日府民地戊字第43025號等函示見解採取不同之措施，是被告前開所稱之行政慣例，亦難謂有據。
六、綜上所述，本件被告並非徵收公告之日土地登記簿所載系爭土地之所有權人或管理人，卻於公告所附徵收土地地價補償清冊列載為系爭土地之所有權人，並與原告共同分配土地徵收價款，核與土地徵收條例第24條第1項規定不合，難謂適法。訴願決定遞予維持，亦難謂合。原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分關於被告91年12月16日府地用字第0910204029號土地徵收公告所附之地價補償清冊編號第1項台南縣○○鄉○○段○○○○號土地、第1○○○鄉○○段○○○○○號土地及第1○○○鄉○○段○○○○○號土地之土地有關所有權人或管理人欄記載為台南縣政府部分均予撤銷，由被告重為適法之處分。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 19 日
第三庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 10 月 19 日
書記官 周良駿