高雄高等行政法院判決
95年度訴更二字第9號原 告 臺灣糖業股份有限公司資產管理中心高雄區營運處
（原臺灣糖業股份有限公司旗山糖廠）代 表 人 甲○○訴訟代理人 凃啟夫 律師被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丙○○上列當事人間因拆遷補償事件，原告不服行政院環境保護署中華民國91年2月27日環署訴字第0900079445號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決（91年度訴字第325號）後，原告提起上訴，由最高行政法院判決發回更審。經本院判決（93年度訴更字第20號）後，被告復提起上訴，再經最高行政法院發回更審。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用（含更審前訴訟費用）由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）90年7月18日函請被告補辦水源保護區養豬場拆除補償，案經被告依據行政院環境保護署（下稱環保署）訂定之「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（下稱補償基準）相關規定，認原告應於89年12月31日前自行向高雄縣旗山鎮公所提出申辦補償，惟原告逾期始提出申辦，乃以逾期不予受理為由，否准原告之申請；原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院91年度訴字第325號判決駁回原告之訴；原告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第375號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。再經本院以93年度訴更字第20號判決將原處分及訴願決定均撤銷，並諭知被告應依該判決之法律見解對原告另為適法之處分；被告不服，提起上訴，經最高行政法院95年度判字第777號判決將本院上開判決廢棄，發回本院更為審理。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成補償原告新台幣（下同）80,025,022元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算利息之處分。
二、被告聲明
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張：
（一）被告以原告補辦水源保護區養豬場拆除補償費之申請逾越環保署89年8月29日（89）環署水字第0049637號公告之補償基準及「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項」（下稱注意事項）之申辦期限，而於90年8月2日以90府環三字第124684號函，駁回原告90年7月18日申請補償之請求。惟查上開補償基準及注意事項乃係依據自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條而訂定，觀乎前揭法條，乃在賦予人民就所受損失，有請求補償之權利，且未明文授權該注意事項得就人民之補償請求權作行使期間之限制，惟上開注意事項四
（二）及八規定之內容，竟限制人民補償請求權之行使期間，顯然增加法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，其違反法律保留甚明，且該行使權利之期間，自補償基準及注意事項公告日起（即89年2月29日）至同年12月31日止，僅有短短4個月，顯然過於嚴苛，且不合理，此無異變相剝奪人民之請求權，且已超乎其母法之授權範圍，依法律保留原則及司法院釋字第274號解釋之意旨，該補償基準及注意事項之申辦期限及逾期不受理之規定，應屬無效，是原告自仍得依上開補償基準及注意事項請求補償。
（二）上開補償基準及注意事項依自來水法及飲用水管理條例規定係採強制離牧及禁養：
（１）按「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為：．．．。七、在環境保護主管機關指定公告之重要取水口以上集水區養豬；其他以營利為目的，飼養家禽、家畜。」「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」「本法第十一條所稱貽害水質與水量之行為如左：．．．七、飼養家畜、家禽。」分別為自來水法第11條、第12條及自來水法台灣省施行細則第 9 條所規定。又「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。」「前項污染水源水質之行為係指︰．．．十二、其他經中央主管機關公告禁止之行為。」「第一項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機關訂定公告之。」「飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」亦為飲用水管理條例第5條第1項、第2項第12款、第4項及第5項分別規定。由上開規定觀之，於主管機關劃定水源保護區範圍內，凡有害水質、水源之行為依法均強制禁止。
（２）由上開補償基準觀之，明示該補償基準係依據飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定所訂定，而其注意事項則明示依飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定，劃定高屏溪攔河堰以上集水區為水源保護區，於該範圍內養豬為貽害水質與水量之行為，故上開補償基準及注意事項對高屏溪攔河堰以上集水區範圍內，係採強制禁養豬隻方式。
（３）次查補償基準之制訂及公告機關環保署就本件訴願所為之決定書明示：「．．．復查主管機關依據飲用水管理條例第五條、自來水法第11條及第12條等規定，認定以營利為目的之飼養家畜、家禽為貽害水質與水量之行為，依法禁止在該區域內飼養豬隻，自屬有據。．．．5、行政院自87年12月1日核定『飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』起迄今，不斷強調『高屏溪等五條流域水源保護區內依法不得養豬』，行政院於90年12月21日對於高屏溪自來水水質水量保護區再次表達『禁止養豬』政策，絕無政策轉彎情事。」，故上開補償基準及注意事項之制訂及公告機關環保署亦認定補償基準及注意事項係採強制禁養政策，並非如被告所言係採自動鼓勵離牧方式。
（４）末查環保署於90年8月2日以（90）環署水字第0048384號函文要求經濟部督導原告自91年1月1日起停止養豬，以保護水源水質，該函文說明第1點並載明請求依據除飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條等規定外，尚包括「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分」，而函文說明第4點則載明要求自91年1月1日起停止養豬行為之理由係因環保署89年8月29日（89）環署水字第0049637號公告拆除補償之辦理期程至90年12月31日止完成拆除補償，亦即環保署認為既已給予補償之機會，縱原告及其他養豬戶未於期限內申辦補償，於90年12月31日止完成拆除補償後，即應強制停養，以符法令；亦見上開補償基準及注意事項依自來水法及飲用水管理條例規定係採強制離牧及禁養方式灼然明甚。
（三）本件被告主張未於上開補償基準及注意事項申辦期限內申辦補償，即不得再行申辦，有違反徵收補償法理、誠信原則與信賴保護原則等之違法：
（１）查上開補償基準及注意事項係政府為執行飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定之損失補償所訂定，其理由如下：①依環保署於90年8月2日（90）環署水字第0048384號函文說明第4點內容觀之，足見補償基準公告機關環保署認為辦理拆除補償目的在於強制禁養豬隻，故於公告之完成拆除補償期程即90年12月31日後，即透過經濟部要求原告依法停養豬隻，是上開補償基準及注意事項顯係國家針對為公益而遭受特別犧牲之養豬戶編列預算，為執行飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12 條規定所為補償計畫。②另環保署91年8月22日環署水字第0910052814號函文說明第2點內容載明：「查本署為確實改善高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區水質污染現況，依據飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、12條規定，協調農委會、經濟部、內政部及相關縣市政府編列預算，辦理『飲用水水源水質保護綱要計畫』，並公告『飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項』」，益見上開補償基準及注意事項係政府為執行飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定之損失補償所訂定。
（２）次查環保署基於保護高屏溪等水源之水質，保障人民飲用水之安全及健康，而禁止原告及其他養豬戶畜養豬隻，致使原告等養豬戶受到損失，原告及其他養豬戶顯係因為公益而遭受到特別犧牲，則國家即應就為公益而遭受特別犧牲者編列預算予以補償，始符合徵收補償法理，然環保署制訂上開補償基準將高屏溪劃入水源水質水量保護區，禁止養豬，並編列預算就養豬戶之損失予以補償，立意雖佳，然不應設定申辦補償期限，如同政府在辦理土地徵收補償一般，若人民遲未提出補償之申請時，政府即應將補償費為人民而提存。職是環保署所公告之補償基準，設定申辦期限，且逾期即不予補償，因違反徵收補償法理並無理由。
（３）復查上開補償基準及注意事項係採強制禁養方式，然該補償基準及注意事項之執行機關即被告高雄縣政府於申辦期限內卻係對原告及其他養豬戶宣稱僅係鼓勵離牧，並非強制禁養，直至鈞院前審審理時，被告猶如此主張。另被告因原告養豬場豬廢水排放符合水污染防治法之規定，而分別於87年1月14日核發廢（污）水排放許可證及90年5月17日核發廢（污）水土壤許可證，而行政院農業委員會（下稱農委會）更於89年11月，上開補償基準申辦期限內核發畜牧場登記證書，致使原告相信只要做好豬廢水排放工作即可繼續飼養，因而於衡量及評估禁養之利弊得失後（例如為避免前因政府核准原告飼養豬隻所投入之大量人力、物力之損失與顧及員工生活等），決定繼續飼養，並做好污水排放處理，因而未於申辦期限內辦理補償申請。故上開被告對原告及其他養豬戶有關補償基準及注意事項非採強制禁養之告知及相關行政機關所核發予原告之廢（污）水排放許可證、廢（污）水土壤許可證及畜牧場登記證書等即為鈞院前審判決所稱國家行為即「信賴基礎」，而原告基於該等信賴基礎而未於補償基準申辦期限內申辦補償，並投入之大量人力、物力繼續飼養豬隻，即係「信賴表現」，此外信賴基礎之發生，並非係原告等以不正當方法或提供不正確資料所致，職是基於信賴保護原則，原告對於繼續飼養豬隻顯有「值得保護之信賴利益」，故而若行政機關顧及高屏地區廣大百姓飲用水健康、安全，而認此等公益應優先於上開原告及其他養豬戶等之信賴利益而為保護，則對於權益遭受「特別犧牲」之原告及其他養豬戶等，自應予以補償，職是環保署於制訂上開補償基準及注意事項，明訂高屏溪攔河堰以上集水區為水源保護區，於該範圍內養豬為貽害水質與水量之行為，強制禁止原告及其他養豬戶畜養豬隻，同時並編列預算就養豬戶之損失予以補償固屬可採，然依據徵收補償原理，本即不應設定申辦期限。另縱鈞院審理結果，認上開補償基準設定申辦期限並無不妥，然因於補償基準申辦期限內，被告竟對外告知原告及其他養豬戶，上開補償基準及注意事項係採取鼓勵離牧方式，而非強制禁養，致使原告基於被告之該項「信賴基礎」行為，因而未於申辦期限內配合政府禁養政策，停養豬隻並申辦補償，而繼續投入人力、物力飼養豬隻，以致於申辦期限過後，一方面受到政府禁養政策之影響，被迫停養，一方面又無從申辦補償，則基於信賴保護原則，應認為上開補償基準3個多月之申辦期限尚未起算或原告補償之申請未逾期。
（４）末按「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」行政程序法第8條定有明文，職是因被告於補償基準申辦期限內錯誤告知補償基準係採鼓勵離牧方式，未採強制禁養，以致原告逾期申辦補償，嗣又遭被告以逾期為由，駁回申請，故被告行為顯然違反上開行政程序法第8條之誠信原則，且如前所述亦違反信賴保護原則，被告以逾申辦期限為由駁回原告補償之申請顯於法有違，委無足採。
（四）依據最高行政法院判決發回意旨，縱認上開補償基準及注意事項為主管機關依職權所定命令，亦不影響原告拆除補償之申請。查如前所述，原告認為補償基準及注意事項為政府為執行飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定之損失補償所訂定之授權命令，然鈞院前審判決則似認係主管機關職權命令。然縱認如此，依據本件最高行政法院發回判決意旨「法條雖未明示授權訂定有關補償之法規命令，然而主管機關為執行法條所定損失補償之規定，基於其職權訂定如何補償之基準及注意事項，如符合各該法條之意旨，足資適用。」亦不影響原告拆除補償之申請。
（五）關於環保署93年5月25日環署水字第0930034312號函之意見：
（１）如前所述，依據環保署91年8月22日環署水字第0910052814號函文內容可知，該署認為補償基準及注意事項係政府為執行飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定之損失補償所訂定。另依卷附該補償基準之制訂及公告機關環保署就本件訴願所為之決定書第11頁內容及環保署於90年8月2日以（90）環署水字第0048384號函文要求經濟部督導原告公司自91年1月1日起停止養豬之內容觀之，足見環保署亦認定補償基準及注意事項係採強制禁養政策，並非如被告所言係採自動鼓勵離牧方式。
（２）次查環保署93年5月25日環署水字第0930034312號函說明第2點提到「『飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除工作』係屬政府為達特定目的之施政計畫，對於自來水水源水質水量保護區設立前即已合法設置完成之養豬戶（場），給予【信賴利益保護之補償】．．．。」故補償基準及注意事項確係採強制禁養政策，否則何來信賴利益保護之補償可言？
（３）末查環保署為本件訴願決定機關，為利害關係人之一，故針對鈞院93年5月13日函文主旨所詢問補償基準之法律依據為何，該署93年5月25日環署水字第0930034312號回函予以迴避未答，而就鈞院函文所未詢問事項，於說明第三點主動表示補償基準及注意事項非屬強制性質，除與該署前此所為之意見相違外，亦與該署回函說明第二點「信賴利益保護之補償」之意旨相矛盾，要無足採。
（六）關於最高行政法院95年度判字第777號判決發回意旨之答辯：
（１）查鈞院93年度訴更字第20號判決係認為被告應對原告之損失予以補償，其依據為補償基準及注意事項規定，而非直接援引飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定而為原告有利之判決，本件最高行政法院發回意旨對此似有誤認。
（２）次查原告係依據補償基準及注意事項規定而請求被告作成訴之聲明所示行政處分，由於補償基準及注意事項業已劃定「高屏溪攔河堰以上集水區為水源保護區」，並公告「於該範圍內養豬為貽害水質與水量之行為」，故符合禁養條件之養豬戶，被告僅會通知申辦補償，而不會通知拆除養豬場建築物，此有補償基準及注意事項規定所附「申辦通知函（參考用範例公文）」可稽；本件最高行政法院發回意旨認為原告請求依據為飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定，因而認定須有主管機關通知「拆除」行為，方符合補償要件，對原告請求依據似有誤認，且若如最高行政法院判決發回意旨為正確，何以未獲養豬場地上物拆除通知之養豬戶，仍能獲得損失補償？
（３）復查目前主管機關對於「高屏溪攔河堰以上集水區」養豬廢水排放，均拒絕發放排放許可，若養豬戶排放廢水即予以開單告發致無法續養，然政府機關為避免補償卻不依飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定通知拆除或禁養，果如最高法院判決發回意旨，則將造成養豬戶為公益犧牲，然其損失卻求償無門之窘境。政府機關斯種行徑，一方面要求人民為公益犧牲，一方面又不予補償，豈是大有為政府應有的作為？
（４）另因原告請求補償依據為「補償基準及注意事項規定」，故補償義務人並非自來水事業，至於受理機關依法則為被告高雄縣政府。
（七）關於環保署95年11月28日函文意見：
（１）環保署主張系爭補償基準及注意事項係採自願離牧云云，惟監察院針對環保署「推動補償基準及注意事項」，未考量豬種及肉豬場之差異，曾提出糾正案文，而糾正案文第4頁以下即提到「推動補償基準及注意事項」屬強制離牧性質，並提出相關事證資料佐證。
（２）環保署另主張為避免法令溯及既往爭議，對於保護區劃定前即設養豬場，環保單位大多採水污染防治法及流放標準相關規定加強稽查管制作業。然依飲用水條例第11條、第12條及自來水法第5條規定，係法令所禁止。縱然對於保護區劃定前既設養豬場有法令溯及既往爭議，侵及人民既得權益，然只要係公益，為顧及人民飲用水健康，法令非不得溯及既往，惟須對因此受有犧牲者予以補償。故補償基準及注意事項引用飲用水管理條例第11條、第12條及自來水法第5條規定為法源依據，禁止水源區範圍內養豬並同時予以補償，更見補償基準及注意事項係屬強制性質，故前開環保署93年5月25日環署水字第0930034312號函文說明欄第2點才會提到補償基準及注意事項，係對於自來水水源水質水量保護區設立前即已合法設置完成之養豬戶（場），給予信賴利益之補償。然被告及環保署迫於補償經費短缺，不思另編預算對公益受有特別犧牲之養豬戶及原告予以補償，卻辯稱「推動補償基準及注意事項」非屬強制離牧；另一方面拒絕發放排放許可，若養豬戶排放廢水即予以開單告發致養豬戶無法續養，俾達到法令禁養之要求，同時又可避免補償，有違法治國家原則。
二、被告主張：
（一）依據環保署89年8月29日環署水字第0049637號函公告之補償基準規定，水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償計畫，申辦期間自公告日（89年8月29日）起至同年12月31日止，養豬戶得於上述期間內提出申辦「水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償」計畫，逾期則不予受理。原告逾期始提出申辦，被告乃以逾期不予受理為由，否准原告之申請，並無違誤。
（二）水污染防治法及飲用水管理條例及其相關規定，無強制拆除規定。水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作為行政單位依法行政作為，其係依據飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條及自來水法台灣省施行細則第9條第7款規定辦理，明定養豬戶（場）依法不得飼養，因法未明定強制拆除合法建築物之規定。爰此，本計畫自無該場所稱「強制拆除」。
（三）原告所屬養豬場位於高雄縣旗山鎮非屬「飲用水水質水量保護區」而屬於「自來水水質水量保護區」內，自當受自來水法之約束，其所受之損害賠償亦應由自來水法主管機關另訂標準補償（自來水法第11條及12條條明文規定）。
又「水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償」其申辦期間所舉辦之說明會原告亦有派員參加，於說明會中亦說明本次離牧係採自願離牧方式辦理，養豬戶應先提出申辦以免逾期未申辦而使權益受損，現於保護區內未離牧之養豬戶目前仍有繼續飼養，並未因未申請離牧而受處分，由此可見該計畫申辦性質為自願性離牧並無疑義。
（四）原告係屬國營企業，其所為應為民眾之表率，環保署發文通知原告上級機關經濟部要求原告停止養豬，無非希望原告能為民眾之表率而提高養豬戶拆除之意願，而使本次離牧計畫能夠順利完成。
理 由
一、本件原告於90年7月18日函請被告准予補辦水源保護區養豬場拆除補償，案經被告依據環保署訂定之補償基準相關規定，認原告應於89年12月31日前自行向高雄縣旗山鎮公所提出申辦補償，惟原告逾期始提出申辦，乃以逾期不予受理為由，以90年8月2日90府環三字第124684號函否准原告之申請等情，分別為兩造所自陳，並有各該申請書及函文附訴願卷可憑，自堪信為真實。
二、而原告提起本件訴訟無非以：㈠系爭補償基準及注意事項，係政府為執行飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定之損失補償所訂定，此觀環保署之訴願決定書第11頁記載：「4、．．．復查主管機關依據飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條等規定，認定以營利之目的之飼養家禽、家畜為貽害水質水量之行為，依法禁止在該區域內飼養豬隻，自屬有據。．．．5、行政院自87年12月1日核定『飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』迄今，不斷強調『高屏溪等5條流水源保護區內依法不得養豬』，行政院於90年12月21日對於高屏溪自來水水質水量保護區再次表達『禁止養豬』政策，絕無政策轉彎情事。」等語；及該署於90年8月2日以（90）環署水字第0048384號函知經濟部請其督導原告依法停止養豬行為，暨其於91年8月22日以環署水字第0910052814號函覆鈞院前審即91年度訴字第325號案件時，表示系爭補償基準及注意事項係依飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條等規定為依據等情，即徵明瞭。是系爭補償基準及注意事項既係執行飲用水管理條例第5條及自來水法第11條及第12條規定之損失補償性質，即不應限制人民請求權之行使期間，然其卻訂定行使期間，復又過短，實違反法律保留原則，應屬無效，原告自仍得依系爭補償基準及注意事項請求被告補償。㈡又原告係因環保署發布系爭補償基準及注意事項將高屏溪劃入保護區，禁止原告養豬，致財產受到特別犧牲，被告自應依上開規定補償原告。㈢再者，原告係因信賴被告所言謂系爭補償基準及注意事項係採自動離牧方式，並非強制禁養，另原告復陸續獲被告核發廢（污）水排放許可證、廢（污）水土壤許可證、及獲農委會核核發牧場登記證書等證照，致原告相信祇要作好豬廢水排放工作即可繼續養豬，因而未於期限內申辦補償，不料申辦期限過後，政府竟違反誠信原則，採取禁養政策，致原告被迫停養，則基於誠信原則及信賴保護原則，被告亦應補償原告。㈣被告一面辯稱其執行系爭補償基準及注意事項非屬強制離牧，另一方面卻拒絕核發排放許可證，形同飲用水法第5條及自來水法第11條及第12條規定之強制禁養，則其拒絕補償原告，顯非法治國家應有作為等語，資為爭執。
三、經查，本件原告係依據環保署訂定之補償基準及注意事項請求被告作成系爭核發補償費之行政處分等情，業據原告訴訟代理人於本院審理時陳述甚明（見本院96年4月24日言詞辯論筆錄及原告96年4月19日提出之言詞辯論意旨狀第12頁至第13頁）。是應審究者，闕為被告依據環保署訂定之補償基準及注意事項辦理拆除補償事宜，是否侵害原告之財產權致其形成特別犧牲？系爭補償基準及注意事項是否屬於自來水法第11條、第12條及飲用水管理條例第5條規定之損失補償性質而不受申辦期限之限制？
（一）按人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家固應予合理之補償，惟既謂損失補償，自以因國家機關依據法律行使公權力致人民之財產遭受損失而由該國家機關予以補償為要件，否則即非損失補償之範疇。
（二）經查，系爭補償基準第1點及注意事項第2點固分別規定：「依據飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條規定辦理『飲用水水源水質保護綱要計畫--高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』水源保護區養豬戶(場)依法拆除補償工作，針對養豬戶(場)拆除補償事宜，訂定本補償基準。」「依飲用水管理條例第5條與自來水法第11條、第12條規定，認定於下列水源保護區內，養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶（場）之拆除補償。」；惟按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為（第1項）。前項污染水源水質之行為係指︰‧‧‧五、以營利為目的之飼養家畜、家禽。‧‧‧（第2項）。‧‧‧第一項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣(市)主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣(市)以上者，由中央主管機關訂定公告之（第4項）。飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之（第5項）。」「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之（第1項）。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之（第2項）。」行為時飲用水管理條例第5條、自來水法第11條、第12條分別定有明文。另行為時自來水法台灣省施行細則第9條第7款則規定：「本法第十一條所稱貽害水質與水量之行為如左：‧‧‧七、飼養家畜、家禽。」由上述規定可知，經主管機關指定（核定）並公告為飲用水水源水質（水量）保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，人民嗣後即不得於該地區為（營利目的）飼養家畜之行為。至公告前原有與飼養家畜有關之建築物及土地使用，經認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用，而非應悉予拆除、改善或改變使用；且既曰「通知為拆除、改善或改變使用」，自係於為水源水質（水量）保護區及取水口一定距離內地區之指定（核定）並公告行為之外，另為是否污染水源水質之認定及為拆除、改善或改變使用之通知行為。至所有權人及使用人因拆除、改善或改變使用行為所受之損失，應由自來水事業或相關事業補償之，而非由主管機關負責補償；且其補償金額，應先由所有權人或使用人與自來水事業或相關事業協議，不能達成協議時，始由主管機關核定之，而非逕由主管機關核定。又經指定（核定）為水源水質（水量）保護區及取水口一定距離內地區內原有與飼養家畜有關之建築物及土地使用，未經認定為有污染水源水質並通知所有權人或使用人拆除、改善或改變使用，並不因主管機關就該地區之指定（核定）並公告，使所有權人或使用人對自來水事業或相關事業、主管機關取得補償請求權（司法院釋字第444號解釋參考）。
（三）又飲用水管理條例之中央主管機關為環保署，此觀飲用水管理條例第2條規定自明。經查，原告之畜牧場並非位於環保署依飲用水管理條例第5條第4項規定劃定之飲用水水源水質保護區內，為原告所不爭，並有環保署95年11月28日環署水字第0950092773號函附該署89年4月1日（89 ）環署中字第0007318號公告附本院卷可憑。是系爭補償基準及注意事項所援引之法規依據雖論及飲用水管理條例第5條，實則環保署並未將原告之畜牧場劃定為飲用水水源水質保護區甚明。是環保署既未將原告之畜牧場劃定為飲用水水源水質保護區，則自不生原告應依該條例拆除建物及改變建物及土地原有之使用行為之問題；因此，系爭補償基準及注意事項之公布，對原告而言，並不生飲用管理條例第5條有關將原告之畜牧場劃入保護區並命令拆除建物及改變使用之法律效果，換言之，原告之財產並不因系爭補償基準及注意事項之發布，形成飲用管理條例第5條有關之特別犧牲，從而，環保署或被告自無依飲用水管理條例第5條規定對原告為損失補償之餘地。則系爭補償基準及注意事項除下述之理由外，顯僅為環保署為達到淨化飲用水源之行政目的，所為授予人民利益之給付行政措施甚明，故其所定人民辦理期限，顯係為達上行政目的所必要，因此，原告如要獲得補償，自應依補償基準及注意事項規定於89年12月31日前之期限辦理，殆無疑義。然原告遲至90年7月18日始向被告提出申請，自已逾期，被告予以否准，並無不合。
（四）次按自來水事業之主管機關在中央原為內政部，嗣自來水法91年12月18日修正公布後主管機關改為水利主管機關經濟部，自來水法第2條定有明文。經查，系爭補償基準及注意事項發布時，原告之畜牧場固位於自來水事業主管機關劃定之「高屏溪流域自來水水質水量保護區」內，有環保署95年11月28日環署水字第0950092773號函附本院卷可憑。惟如前述，依自來水法第11條及自來水法台灣省施行細則第9條第7款之規定，養豬為貽害水質水量保護區之水質水量之行為，準此，於自來水事業主管機關劃定該水質水量保護區後，乃當然向後發生強制禁養之效果，故自此之後該區域內即不得有新的養豬行為，否則即違章；至於水質水量保護區劃定前已存在之養豬戶，倘未經主管機關命令其拆除建物或改善改變建物土地之使用，依自來水法第12條之反面解釋，應仍得為從來之使用；換言之，水質水量保護區劃定後，自來水法對新舊養豬戶究竟產生何種自來水法上之法律效果，甚為明確，本無待非主管機關之環保署訂定系爭補償基準及注意事項予以宣導。然而，因自來水法之原主管機關內政部於76年3月21日發布（76）內營字第484108號公告謂：「在水體內不得飼養家禽，水體外飼養或放牧家禽、家畜不得污染水體。」，其不僅從未命令水質水量保護區劃定前之舊養豬戶拆除建築物或改變建物及土地之養豬使用行為，反而容許水質水量保護區劃定後，有條件之新設養豬行為。內政部上開公告顯已違反前引自來水法第11條及其台灣省施行細則第9條第7款有關養豬為貽害水質水量行為之規定甚明，惟因該公告之結果，事實上已使人民誤解在自來水法之水質水量保護區劃定後，主管機關並未強制人民禁止在區域內養豬，而是祇要將養豬廢水處理使符合排放標準，仍可有新設之養豬行為，此觀經濟部事後更以90年7月9日經（90）水利字第090202204440號函重申：「本部90年5月15日辦理之『高屏溪自來水水質水量保護區域與管制事項暨主管機關』修正公告，僅係縮編保護區範圍，至管制事項相關規定仍依據內政部76年3月21日（76）內營字第484108號之原公告函，內容並無修改。」等詞，益徵明瞭。是以，自來水法主管機關迄至環保署發布系爭補償基準及注意事項前，不僅從未依自來水法第12條之規定責令水質水量保護區內之舊養豬戶拆除其建物或改變其建物及土地之使用，而容許其為從來之使用，抑且容任水質水量保護區劃定後有條件之新設之養豬行為。因此之故，雖有水質水量保護區之劃設，惟仍有養豬戶不斷產生，致問題叢生。又因養豬事業密集，加以部分民眾守法觀念淡薄，甚且部分業者僅表面敷衍設置「廢水處理設施」，使其形式上符合法令規定，惟實際上該處理設施卻常未開機，造成廢水未經處理而違法排放，致各養豬戶之放流水污染值相互加成累積，並與工廠排放之廢水結合產生不明性質之廢水，環保署有感於高屏地區百萬居民受自來水水質不佳之苦已10餘年，為兼顧養豬戶權益與水質提昇，以追求養豬業者與高屏地區自來水用戶之雙贏，適逢立法院86年5月31日召開第3會期第27次會議，審查「口蹄疫危機處理特別預算案」，會中決議：「水源區之養豬事業，應由農委會等單位，切實查核其轉業並督導其執行，又為配合保護飲用水水源水質，應優先削減高屏溪等自來水取水口以上集水區內之64萬頭豬隻，並訂定養豬戶離牧補償標準，增加執行誘因，另依飲用水管理條例第5條及自來水法第11條，對水源保護區內養豬戶，認定有貽害水質與水量之行為，應強制停養。」，乃報請行政院核定推動水源區養豬戶拆除補償（參91年度訴字第325號卷附監察院糾正案文），由行政院同意墊付所需經費64.5億元（由「農產品受進口損害救助基金」支應37.5億元，「中央政府口蹄疫危機處理特別預算」支應
17.5億元，環保署編列7億元，其餘2.5億元由「農產品受進口損害救助基金」支應），嗣再由環保署於91年度編列預算歸墊，此有行政院89年7月29日台89環第22735號函及水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作計畫經費支用情形表附本院91年度訴字第325號卷及本案卷可稽。而此即為系爭補償基準及注意事項制定之緣由。綜上各情可知，有關自來水水質水量保護區劃定前之養豬戶，既未經自來水法主管機關依該法第12條規定命其拆除建物或改變建物土地之使用，而得為從來之使用，本無依該條規定給予補償之餘地；至自來水水質水量保護區劃定後，依自來水法第11條及其台灣省施行細則第9條第7款之規定，養豬為貽害水質水量之行為，本不得從事，若有從事，則為違法行為，原應予以取締，尤無損失補償可言；然因自來水法主管機關以上開公告逾越自來水法第11條暨其施行細第9條有關強制禁養豬隻之規定，以致水質水量保護區續有養豬行為發生，造成水源污染，繼因立法院作成上開有關要求政府保護飲用水水源水質，削減高屏溪等自來水取水口以上集水區內之64萬頭豬隻，並訂定養豬戶離牧補償標準，增加執行誘因之決議；環保署爰此認為其並非自來水法之主管機關，不僅無權依自來水法之規定命令舊養豬戶拆除水質水量保護區內之建物或改變其建物及土地之使用行為，更無取締水質水量保護區劃定後新設養豬戶之權限，遂訂定系爭補償基準及注意事項，採取以給付金錢為手段之鼓勵自動離牧方式，而不分該養豬戶係在水質水量保護區劃定前後所設立，亦即祇要各該養豬戶在補償基準訂定之期限前申請離牧，並於期限內完成拆除者，一律給予補償，期能達到淨化水源之行政目的；核其性質，乃環保署訂定具有授與人民利益之給付性行政措施，凡此作為，均與自來水法第12條係由自來水主管機關通知水質水量保護區劃定前既存之養豬戶於一定期限內拆除建物或改善或改變建物及土地使用行為，並由自來水事業補償損失之情形不同。足見系爭補償基準及注意事項與自來水法第11條及第12條規定之公權力行使無涉，自不生該法條所稱之損失補償問題。此復經環保署以95年11月28日以環署水字第0950092773號函復查本院略以：「四、於保護區內養豬行為確屬飲用水管理條例第5條及自來水法第11條規定之『貽害水質水量之行為』，惟對於保護區劃定前既設養豬場，若以前述規定管制，將造成法令溯及既往之爭議，環保單位大多採水污染防治法及放流水標準相關規定加強稽查管制作業。五、因相關法規均無（環保署）依法強制拆除之授權，故本署執行『飲用水水質保護綱要計畫─5大流域養豬戶（場）拆除補償計畫』時，本質上係採自願性質，採『不拆除、不補償』之原則，對於養豬戶之豬隻係以補償方式辦理，豬隻仍由養豬戶自行遷移或變賣，畜舍亦由養豬戶自行拆除，未拆除補償之養豬戶如欲繼續飼養，必須符合放流水標準等環保法令及相關管理機制，否則環保單位依法稽查處分。六、本署辦理本補償計畫係依據農委會『養豬頭數調查報告』資料辦理補償作業，無論養豬戶於保護區劃定前後設立，在申辦期限前提出申辦，均予受理。」等詞在案，有該份函文附卷可資參照。
（五）又系爭補償基準及注意事項既與自來水法第11條及第12條規定之公權力行使無涉，則其內容提及係以自來水法第11條及第12條為依據，固有未洽；然系爭補償基準及注意事項之所以為此提示，無非在強調各該條文之法律規定，亦即主管機關依自來水法之規定劃定水質水量保護區後，即向後發生強制禁養之效果，從此新設之養豬場，即為上開條文規定所禁止之非法養豬行為，意在導正養豬戶認為水質水量保護區內之養豬行為為合法之舊有觀念，使各該養豬戶明瞭何以其觀念上認為合法之養豬行為，如不選擇自動離牧者，為何於期限屆滿後將面臨強力稽查取締之理由而已，此觀注意事項第2點重申：「依飲用水條例第5條與自來水法第11條、第12條規定，認定於下列水源保護區內，養豬為貽害水質水量之行為，．．．。」等詞及其第8點規定：「養豬戶如未於申辦期限內提出申辦者，縣（市）政府之聯合稽查小組應強力稽查取締。」，暨環保署訂定之「水源保護區養豬戶（場）稽查管制計畫」第參條：「一、執行對象：經縣市政府公告執行水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償之鄉鎮市區村里範圍內之養豬戶（場）。對於未提出申辦依法拆除補償養豬戶（場）實施污染源普查及查核申辦依法拆除補償之養豬戶（場）是否復養情事。」及第伍點：「預期成果㈠提高養豬戶（場配合依法拆除之意願，以達成本項工作之績效。」等規定自明。換言之，系爭補償基準及注意事項之發布，不會對計畫區域內之養豬戶產生強制禁養之法律效果，蓋對水質水量保護區域產生禁養效果者乃自來水主管機關依自來水法第11條規定劃定水質水量保護區之作為，無待系爭補償基準及注意事項之發布，尤其水質水量保護區劃定後既已生強制禁養之效果，則有關新設之養豬行為，原屬違章而應予以取締，本無對之補償可言，訴願決定書第11頁所以記載：
「4、．．．復查主管機關依據飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條等規定，認定以營利之目的之飼養家禽、家畜為貽害水質水量之行為，依法禁止在該區域內飼養豬隻，自屬有據。．．．5、行政院自87年12月1日核定『飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』迄今，不斷強調『高屏溪等5條流水源保護區內依法不得養豬』，行政院於90年12月21日對於高屏溪自來水水質水量保護區再次表達『禁止養豬』政策，絕無政策轉彎情事。」等語，其因在此。至於水質水量保護區劃定前之既存養豬戶，其既未經自來水法主管機關依自來水法第12條規定令其拆除建物或改變使用行為，當不因系爭補償基準及注意事項之發布而有所改變。故原告一再援引訴願決定上開記載，主張其因系爭補償基準及注意事項之發布導致必需強制離牧及禁養云云，顯有誤會，並非可取。
（六）第查，原告固為高屏溪水質水量保護區劃定前之舊養豬戶，為原告所自陳（見原告96年2月13日陳報狀），並有牧場登記證影本附本院卷可稽。惟原告於76年3月21日高屏溪水質水量保護區劃定後，其舊有之建物及土地之養豬使用行為既未曾受自來水法主管機關命令拆除或改變使用，則其自無因自來水法主管機關行使自來水法第12條之公權力行為致受損失而應受補償之可言。此外，原告亦不因環保署發布系爭補償基準及注意事項，致受有特別犧牲，則系爭補償基準及注意事項所稱之補償顯非損失補償之性質，洵堪認定。是系爭補償基準及注意事項所定期限，乃環保署以上開給付行政達成淨化水質之預定目標所訂定，自屬合理必要，不生違反法律保留情事，是原告如要依該規定獲取補償，自應依規定於89年12月31日以前提出申請，然原告並未於獎勵自動離牧之期間內申請自願離牧，而係遲至90年7月18日始向被告提出申請，則被告以其逾越上開規定之申請期限為由予以否准，即無不合。又環保署並非自來水法之主管機關，其於90年8月2日以（90）環署水字第0048384號函知經濟部謂：「請督導所屬國營事業委員會之『台灣糖業股份有限公司旗山糖廠旗山畜殖廠』，自91年1月1日起依法停止養豬行為，以保護水源水質。」等語，無非政府機關間請求互相協助以為前述水源保護計畫之示範，並不因而對原告產生法律效果，原告徒以該函文主張系爭補償基準及注意事項係依自來水法飲用水管理條例規定採取強制離牧及禁養方式云云，並非可取。至於環保署於91年8月22日以環署水字第0910052814號函覆本院91年度訴字第325號案件之詢問，略謂：「本署為確實改善高屏溪、淡水河．．．部分水源保護區水質污染現況，依據飲用水管理條例第5條及自來水法第11、12條規定，協調農委會、經濟部、內政部及相關縣市政府編列預算，辦理『飲用水水源水質保護綱要計畫』並公告『補償注意事項』」等語，亦僅是重申其訂定系爭補償基準及注意事項之緣由而已，尚難以此函文主張補償基準及注意事項之實質內容，係政府為執行自來水法第11條、第12條及飲用管理條例第5條之規定所定之損失補償，原告以此爭執，亦無可取。再者，高屏溪流域自來水水質水量保護區之劃定與否並非屬於環保署之權限，則系爭補償基準顯不可能是環保署劃定水質水量保護區之行使公權力行為甚明，則原告徒以其係因環保署發布系爭補償基準將高屏溪劃入保護區，禁止其養豬之干涉行為，致受損失，而主張應受如同徵收般之損失補償，不受申辦期限之限制云云，即無可採。
（七）原告復主張，原告相信系爭補償基準係採取鼓勵自動離牧方式，且仍陸續取得廢（污）水排放許可證、畜牧場登記書及廢（污）水土壤許可證，致其信賴祇要作好豬廢水排放工作即可續養豬行為，因而衡量及評估利弊得失後，未於申辦期限內申請拆除補償，則其應得主張信賴利益保護原則，依據上述補償基準及補償注意事項請求被告給予補償金云云。然如前所述，上述補償基準及補償注意事項並不生強制禁養之法律效果，而係一獎勵性措施，無論養豬戶於保護區劃定前後設立，均鼓勵於申辦期限截止前完成申辦自動離牧，並使申辦人得因此取得補償金；至於原告如有停養之行為者，依原告之主張，乃前述環保署90年8月2日（90）環署水字第0048384號函請經濟部督導原告之結果，足見原告之停養豬隻，核與上述補償基準及補償注意事項無涉；再則，主張信賴保護原則時仍須以國家行為為對象，亦即必須先有國家行為存在，始有形成人民信賴之可能，而上述補償基準及補償注意事項既不生強制禁養之法律效果，亦未鼓勵原告繼續飼養豬隻，因此該補償基準及補償注意事項並未使原告產生繼續飼養豬隻為合法行為之信賴存在，故而原告以取得廢（污）水排放許可證、畜牧場登記書及廢（污）水土壤許可證為由，主張本於信賴保護原則，系爭補償基準之申辦期限尚未起算，原告尚可依據上述補償基準及補償注意事項請求被告補償云云，顯係誤解，不足採取。又系爭補償基準及注意事項係採鼓勵自動離牧，被告並無錯誤告知可言，故原告主張其係受被告之錯誤告知，致其未於期限內申辦補償，被告有違誠實信用原則，仍應給予原告補償云云，洵無可採。再原告於水質水量保護區劃定前之既存養豬行為如有遭到強制禁養致受損失情事，乃原告得否依其他法令向應負補償義務機關請求損失補償範疇，核與本件原告所主張之上述補償基準及補償注意事項之規範無涉。至於原告主張其於94年2月25日向被告申請核發廢污水簡易排放許可證遭被告拒絕，形同禁養乙事，核屬原告應循水污染防治法等相關法規請求救濟之問題，亦與系爭補償基準及補償注意事項之規範性質無涉，原告以此爭執系爭補償基準及注意事項應屬自來水法第11條、12條及飲用水管理條例第5條規定之損失補償，被告應予補償云云，並不可採。
四、綜上所述，本件原告之主張，並無可採；本件原告既係依據上述補償基準及補償注意事項請求被告補償，然依上述補償注意事項之內容，其既有關於申辦補償期限之規定，則被告以原告逾期申辦為由，否准原告之申請，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應作成給付原告80,025,022元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 8 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 5 月 8 日
書記官 楊曜嘉