高雄高等行政法院裁定
96年度簡字第235號原 告 甲○○○被 告 高雄縣林園鄉公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 紀錦隆 律師
郭寶蓮 律師上列當事人間因工程受益費事件，原告不服高雄縣政府中華民國96年5月28日府法訴字第121700號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。‧‧‧十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
二、原告起訴意旨略以：（一）按「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前30日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告30日，並於公告後3個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第8條第2項規定以書面通知各受益人。‧‧‧。」為工程受益費徵收條例第6條第1項所明定。被告既未依工程受益費徵收條例第6條第1項規定以證書方式作成負有義務之證明文件，亦未依同條例第8條第2項及第17條規定，將前開以證書方式作成之證明文件準用民事訴訟法有關送達之規定向原告為送達，是本件即無工程受益費徵收條例第5條、第6條、第8條、第16條、第17條及第18條規定之執行名義，被告應不得依行政執行法第13條第1項第2款規定，聲請稽徵機關移送強制執行。從而，本件行政處分之法律關係即不存在。（二）次按「土地及其改良物之受益人不依規定期限繳納工程受益費者，自期限屆滿之次日起，每逾3日應按納費額加徵滯納金1％；逾期超過1個月，經催繳而仍不繳納者，除加徵滯納金10％外，應由經徵機關移送法院強制執行。」為工程受益費徵收條例第15條所規定。被告既未依工程受益費徵收條例第15條規定製作原告經催繳而仍不繳納之證明文件，亦未依同條例第17條準用民事訴訟法有關送達之規定，將前開原告經催繳而仍不繳納之證明文件向原告為送達，是本件即無工程受益費徵收條例第15條、第17條及第18條規定之執行名義，被告亦應不得依行政執行法第13條第1項第4款規定，聲請稽徵機關移送執行。因之，本件行政處分之法律關係亦不存在。（三）按「稅捐稽徵機關於收到徵收工程受益費之公告副本及查徵底冊後，應即擬定徵期，編印並繕妥繳納通知單，於開徵前送達各繳納義務人。」工程受益費徵收條例施行細則第59條第1項定有明文。是工程受益費開徵權之行使，應僅限於「於開徵前送達各繳納義務人」之期間，亦即本件應僅得於原訂繳納期間民國（下同）80年1月1日起至同年月30日止內行使，被告於期間內不行使，則該開徵權因除斥期間經過，即歸消滅。按開徵權所定之存續期間，除應自權利成立起算外，並無時效性質，受益費之開徵權為支配權之一種，是工程受益費徵收條例施行細則第59條所定之開徵權之存續期間，自屬無時效性質之法定期間，即為除斥期間。本件工程受益費原訂繳款期間為80年1月1日起至同年月30日止，惟於94年9月12日始送達於原告，顯已逾期，是本件被告之開徵權早已消滅。（四）按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，5年內未經執行者，不再執行；其於5年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自5年期間屆滿之日起已逾5年尚未執行終結者，不得再執行。」行政程序法第131條第1項及行政執行法第7條第1項分別定有明文。本件工程受益費原訂繳款期間自80年1月1日起至同年月30日止，惟於94年9月12日始送達於原告，是依行政程序法第131條第1項規定，本件公法上請求權因5年間不行使而消滅，且依行政執行法第7條第1項規定，本件自處分所定期間屆滿之日起，5年內未經執行，應不再執行。又時效完成，權利當然消滅，何來事後改訂繳款期間為94年9月23日至同年10月23日之謂。另依工程受益費徵收條例第6條第2項規定，工程受益費應於各該工程開工之日起，至完工後1年內開徵，是被告改訂繳款期間，顯然違反工程受益費徵收條例第6條第2項之規定，係屬詐欺。（五）依行政程序法第111條第2款規定，行政處分應以證書方式作成而未給予證書者，無效。本件被告依工程受益費徵收條例第6條、第8條、第15條、第16條、第17條及第18條規定，有以證書方式作成證明文件並送達前開證明文件之義務，惟其並未為之，故其所為徵收工程受益費之行政處分無效。次依行政程序法第111條第4款規定，行政處分所要求或許可之行為構成犯罪者，無效。本件被告依工程受益費徵收條例第6條第2項規定，應於78年9月16日（原告起訴狀誤載為8月23日）開工之日起，至79年7月22日（原告起訴狀誤載為23日）完工日止，1年內開徵工程受益費，其事後將繳款期間改訂為94年9月23日至同年10月23日，顯然違反工程受益費徵收條例第6條第2項之規定，係屬詐欺之違法行為，應屬無效。又依行政程序法第111條第6款規定，行政處分未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，無效。按工程受益費徵收條例施行細則第59條第1項規定：「稅捐稽徵機關於收到徵收工程受益費之公告副本及查徵底冊後，應即擬定徵期，編印並繕妥繳納通知單，於開徵前送達各繳納義務人。」本件被告未經授權，即越俎代庖，代稅捐稽徵機關發單徵收工程受益費，是其所為之行政處分亦應無效等語，爰起訴求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉先位聲明：確認兩造間依工程受益費徵收條例及同條例施行細則有給付金錢債權新台幣（下同）92,126元義務關係不存在。後位聲明：被告就原告所有坐落高雄縣○○鄉○○○段○○○○○號、面積86平方公尺建地乙筆所為受益標的負擔費額92,126元之行政處分應予撤銷。⒊被告應賠償原告92,126元，並自95年7月5日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
三、關於第1項聲明部分：
（一）按「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。」「繳納義務人對應繳納之工程受益費有異議申請復查者，應於規定期限內照繳納通知單所列數額先行繳納二分之一款項後，向稅捐稽徵機關申請復查。逾期不予受理。前項申請復查案件，稅捐稽徵機關應即移送原查定機關辦理復查，原查定機關應核復申請人，並以副本送稅捐稽徵機關，其原查定數額有變動時，應編造更正清冊送稅捐稽徵機關辦理。」分別為工程受益費徵收條例第16條前段及同條例施行細則第63條所明定。故對工程受益費之核定處分依行政訴訟法第4條規定向高等行政法院提起撤銷訴訟者，須經復查及訴願之前置程序始得為之，如其未經復查或訴願程序，或其提起復查或訴願不合法，又向高等行政法院提起撤銷訴訟，則其起訴乃屬不備要件，行政法院應以裁定駁回之。
（二）經查，原告所有坐落高雄縣○○鄉○○○段（訴願決定書誤繕為林子邊段）1151地號土地，係位於林園鄉大坪頂以東都市計畫內15號道路第1期拓寬工程之受益範圍內，被告於78年8月19日公告徵收該工程受益費，上開工程於79年7月22日完工，被告於80年1月1日起至同年12月31日止開徵工程受益費，並分12期徵收，合計原告80年度應繳工程受益費為83,640元，此有被告78年8月19日林鄉建字第8029號公告、高雄縣○○鄉○○號道路拓寬道路工程受益費底冊及台灣省政府住宅及都市發展局工程決算書等影本附原處分卷可稽。又本件被告於80年1月1日起至同年12月31日止分12期所開徵之工程受益費繳款書，並未合法送達於原告，且原告亦未繳納，被告乃於94年間合併一次發單催繳，並改訂繳納期間為94年9月23日起至同年10月23日止，此為兩造所不爭，並有高雄縣政府稅捐稽徵處工程受益費（催繳）稅額繳款書影本附原處分卷足稽。而被告已將上開工程受益費（催繳）稅額繳款書於94年9月12日合法送達於原告之住居所即高雄縣○○鄉○○村○○○路400之1號，而由原告之夫丙○代為收受，此有送達證書影本附原處分卷可按。又本件工程受益費原訂繳納期間自80年1月1日起至同年月30日止，經被告改訂繳納期間為94年9月23日起至同年10月23日止，是依上開工程受益費（催繳）稅額繳款書之記載，原告對被告核定之工程受益費如有不服，應於收到繳款書後，在繳納期間屆滿翌日起算30日內即94年11月22日前向高雄縣政府稅捐稽徵處提出復查之申請。惟原告遲至95年12月27日始提出復查申請書，顯已逾30日之法定不變期間，此亦有原告復查申請書影本附原處分卷為憑。訴願決定雖就本件為實體上審查並決定駁回原告之訴願，而未為不受理決定，然其駁回之結論尚無二致，仍應予維持。原告對於已確定之行政處分復向本院提起行政訴訟，即屬不備起訴要件，自為法所不許，應予駁回。
四、關於第2項聲明之先位聲明部分：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認利益之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項、第3項分別定有明文。蓋法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，不得因當事人怠於提起訴願或撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，再以無期間限制之確認訴訟請求救濟，否則撤銷訴訟與訴願前置主義勢將形同虛設。又所謂確認法律關係之成立或不成立，因實務上早已擴及於法律關係之存在或不存在，故於行政訴訟法修正時，認不必嚴加區別，而未特別規定「存在或不存在」之文字（參見陳計男著行政訴訟法釋論，89年1月初版，第188頁）；且觀本條規定之立法理由，其於公法上法律關係「成立或不成立」文字下又特別註明包括「存在或不存在」，可知本條關於「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」之規範，應包含「確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟」。故而，提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即有前揭行政訴訟法第6條第3項關於確認訴訟補充性規定之適用。故若原告主張之權利，得經由提起撤銷訴訟達其請求之目的，然其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即非適法。
（二）次按「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前30日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告30日，並於公告後3個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費額，連同該項工程受益費簡要說明，依第8條第2項規定以書面通知各受益人。」「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後1年內開徵。」「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關。」「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。」工程受益費徵收條例第6條第1項前段、第2項、第13條前段及第16條前段分別定有明文。查，被告原於80年1月1日至同年12月31日止分12期徵收本件工程受益費，因未合法送達系爭工程受益費繳款書於原告，原告亦未繳納，被告遂於94年間合併一次發單催繳，並改訂繳納期間為94年9月23日起至同年10月23日止，該繳款書並於94年9月12日送達原告，業如前述。被告先前之繳款通知書既未合法送達原告，則被告94年重新開單催繳，性質上即屬於被告就系爭工程受益費之公法上具體事件所為對原告直接發生法律效果之行政處分。從而，原告如認其應納之工程受益費已罹於時效而消滅，即應於收到被告上開催繳通知後，按照催繳單所列數額及規定期限，循序申請復查或提起訴願、撤銷訴訟請求撤銷該核課處分，以謀救濟，始為正辦。易言之，無論被告就系爭工程受益費之請求權是否已罹於時效，基於前揭行政訴訟法第6條第3項所揭示之確認訴訟補充性之原則，原告依法仍應對之申請復查，並提起訴願暨撤銷訴訟尋求救濟。然本件原告怠於申請復查謀求救濟，聽任行政處分確定後，始提起本件行政訴訟，求為確認兩造間依工程受益費徵收條例及同條例施行細則有給付金錢債權92,126元義務關係不存在之訴，揆諸前揭說明，尚非適法。
五、關於第2項聲明之後位聲明部分：經查，此部分原告係請求判決被告就原告所有坐落高雄縣○○鄉○○○段○○○○○號、面積86平方公尺建地乙筆所為受益標的負擔費額92,126元之行政處分應予撤銷，亦即原告係請求撤銷原處分，顯與前開第1項聲明重複，而前開第1項聲明既因原告逾期提出復查之申請而遭駁回，則原告此部分之聲明亦非合法，應予駁回。
六、關於第3項聲明部分：按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所規定，惟既係得於提起其他行政訴訟時合併請求，自應以其他訴訟已合法起訴為前提，倘非合法，則合併請求損害賠償或其他財產上給付，即失所依據，亦非合法（最高行政法院92年度裁字第1186號、93年度裁字第266號裁定意旨參照）。查，本件原告雖另合併訴請被告應賠償原告92,126元，並自95年7月5日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，惟揆諸前揭說明，本件原告提起之撤銷及確認訴訟既不合法，已如前述，是其合併提起上開請求被告賠償損害之訴訟，即難認適法，應併予駁回。
七、又原告提起本件訴訟，既經本院從程序上予以駁回，其實體上之主張及聲請調查證據部分，自無庸審究，附此敘明。
八、依行政訴訟法第236條、第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 12 日
法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院提出抗告狀並表明抗告理由，如於本裁定宣示後送達前提起抗告者，應於裁定送達後10日內補提抗告理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 10 月 12 日
書記官 周良駿附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。