高雄高等行政法院簡易判決
96年度簡字第270號原 告 交通部高雄港務局代 表 人 甲○○ 局長訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師鄭美玲 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國96年6月13日高市府法一字第0960030780號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、緣被告於民國（下同）95年10月24日15時35分許派員會同原告所屬人員蘇平福至高雄港區周界內之臨水西路進行空氣中粒狀污染物（TSP）檢測作業，經送南台灣環境科技股份有限公司（以下簡稱南台灣環境科技公司）檢測結果系爭粒狀污染物（重量濃度）為1,840μg/Nm3，超過固定污染源空氣污染物法定排放標準（500μg/Nm3），被告乃於95年11月7日告發，並給予原告陳述意見機會，原告雖提出意見陳述，惟被告審酌調查事實及證據結果，仍核認原告有違反空氣污染防制法第20條第1項規定之事實，乃依同法第56條第1項及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則規定，裁處原告新台幣（下同）12萬元（被告裁處書誤繕為12元）罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：（一）按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文。次按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」最高行政法院89年度判字第1767號判決足資參照。又「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」固為空氣污染防制法第20條第1項明文規定，惟該條所謂之「固定污染源」依同法施行細則第3條之規定，係指移動污染源以外之污染源；而所謂之污染源，依空氣污染防制法第2條第2款之規定，係指排放空氣污染物之物理或化學操作單元。是以足認「固定污染源」，應係指不能移動之排放空氣污染物之物理或化學操作單元。再按「空氣污染防制法制定之目的係為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，此觀該法第1條規定自明。復觀諸該法第20條第1項規定意旨，其寓有使公私場所之管理使用者，維持該場所內所排放之空氣污染物符合排放標準。故而，該規定在性質上應屬『狀態責任』。‧‧‧原告既為該碼頭經主管機關高雄港務局依商港法第23條之1規定核發許可證之裝卸公司（船舶貨物裝卸承攬業），且有使用54號碼頭之優先權利，則在屬其裝卸業務之使用期間內，其對該碼頭係有事實管領能力之人，揆諸上揭說明，對該碼頭應負狀態責任，則對於其所使用之該碼頭場所範圍內，所排放之空氣污染物，即應負有維持排放標準之義務」鈞院94年度訴字第262號判決意旨可資參照。（二）本件被告以原告所轄○○○區○○○路經進行周界粒狀污染物檢測，樣品經檢驗結果，其濃度值達1,840μg/Nm3，超過固定污染源空氣污染物排放標準500μg/Nm3，違反空氣污染防制法第20條第1項之規定，而依同法第56條裁處原告12萬元之罰鍰云云，惟：⒈原告雖為高雄港之商港管理機關，然因應目前商港經營之公開化及民營化之趨勢，現今高雄港區之相關碼頭裝卸貨運業務均已民營化，開放由民間公司團體機構經營，是以，目前原告基本上僅屬單純之行政管理機關而已，並未負責任何碼頭作業，則被告所謂之「固定污染源」究何所指？對此被告並未具體提出相關證據說明之，揆諸前揭最高行政法院89年度判字第1767號判決之見解，倘被告未能舉證確實證明原告有何「固定污染源」排放空氣污染物未符合排放標準之違法事實存在，則其本件處罰即非合法！準此，被告以原告違反空氣污染防制法第20條第1項之規定公司場所固定污染源排放空氣污染物未符合排放標準云云，其認事用法顯有違誤。⒉次按被告於本件裁處書之違反事實欄記載：「港區與加工出口區周界之臨水西路進行TSP檢測作業，過往車輛車行揚塵污染，檢測結果為1,840μg/Nm3，超過排放標準500μg/Nm3」，由此可知本件被告之檢測結果不合排放標準之原因係因大華路之過往車輛車行揚塵污染，此顯非屬前述空氣污染防制法第20條第1項所稱之「固定污染源」所致，被告未予詳查，顯有重大疏誤。⒊又原告所轄管之高雄港各「碼頭」本身並非固定污染源，被告及訴願機關稱原告所管轄之碼頭從事各類貨物裝卸作業屬固定污染源云云，充其量亦應解釋為係因業者之裝卸或運輸作業造成污染，被告應處分該等實際進行裝卸或運輸作業之行為人，而非遽以原告為高雄港之管理機關逕對原告為本件罰鍰處分！換言之，關於原告所轄之高雄港各碼頭，若有作業中之碼頭，其因此所產生之污染物自應由各該實際作業之廠商業者自行負責清除，倘若因此而有空氣污染之情事時，所應負責者亦為該作業之廠商業者（即行為人），否則若如被告所言，該等業者於碼頭作業時所產生之污染物均應由原告負責清除，則原告豈非以公共資源替特定廠商服務而有圖利之嫌？準此足見被告所述，純屬主觀偏頗之詞。⒋另按空氣污染防制法第20條第1項規定：「公私場所『固定污染源』排放空氣污染物，應符合排放標準。」而同法第56條第1項則規定公私場所違反第20條第1項者，處2萬元以上20萬元以下罰鍰；另空氣污染防制法第34條第1項又規定：「『交通工具』排放空氣污染物，應符合排放標準。」再於同法第63條第1項規定違反第34條第1項規定者，處「使用人」或「所有人」1,500元以上6萬元以下罰鍰。是以，空氣污染防制法就公私場所「固定污染源」及「交通工具」排放空氣污染物乃係分別為規範並就其受處罰對象予以分別明確為區分之規定。⒌按被告於本件裁處書之違法事實欄記載：「港區與加工出口區周界之臨水西路進行TSP檢測作業，過往車輛車行揚塵污染，檢測結果為1,840μg/Nm3，超過排放標準500μg/Nm3」云云，由此可知本件被告之檢測結果不合排放標準之原因係因臨水西路之過往「車輛」車行揚塵污染，此顯非屬前述空氣污染防制法第20條第1項所稱之「固定污染源」所致，而應屬同法第34條第1項之「交通工具」排放空氣污染物之情形，被告即應依空氣污染防制法第63條第1項之規定對該造成空氣污染之車輛「使用人」或「所有人」為裁處罰鍰，始為合法。⒍詎料，被告竟捨此不為而徒僅以原告為高雄港之管理機關逕將港區範圍內之所有空氣污染情形均令由原告一律概括承受，而未予區分該空氣污染情形究竟係「固定污染源」或「交通工具」所致，被告如此作為實令原告難以甘服更顯有濫用職權之嫌！又倘若如被告如此解釋，則依科學工業園區設置管理條例或加工出口區設置管理條例之規定，其均各別設有園區管理局或出口區管理處予負責統籌管理執行，是否表示不於各科學工業園區或各加工出口區內之交通工具排放空氣污染物不合標準時均亦須由該科學工業園區之管理局或加工出口區之管理處全盤承受而遭處罰鍰？故而更足證明被告對原告所為本件罰鍰處分顯然有違空氣污染防制法就「固定污染源」及「交通工具」造成空氣污染情形者，其應受處罰對象不同之規範意旨，更嚴重損害原告之權益。⒎被告復稱本件車行揚塵之主要原因乃○○○區○○○路徑上積塵過厚所致云云，惟其所謂道路「積塵過厚」究竟係指港區內何種「固定污染源」所致？被告迄今全未提出任何具體證據說明！再者，被告又稱港區內環境污染嚴重，係因原告長期管理疏失而令港區內行駛車輛任意可夾帶大量泥沙污染路面云云，則被告所謂車輛夾帶大量泥沙污染路面，此又如何得稱其屬空氣污染防制法第20條第1項之「固定污染源」？尤更甚者，被告進行本件採樣時，臨水西路根本沒有其所謂揚塵之情形，且檢測當時原告就臨水西路路面先前已有多次灑水，路面潮溼，此亦經被告於檢測紀錄記載明確，顯見車行輾過應不可能產生路面揚塵！況且原告平日均定期派有人員進行道路吸塵清潔作業，此亦有掃街車清掃作業紀錄表影本乙紙足資證明！另外原告亦更將港區清除作業另行發包委託業者負○○○區○○○○路面及人行道上之砂石、泥土清除乾淨，由此亦足證明被告所進行之TSP檢測數值之所以會超過排放標準顯然係因其檢測點選擇不當而於臨水西路之路旁往來車輛繁多之處因車行經過排放污染物所致。⒏依行政院環境保護署（以下簡稱環保署）所公告之「空氣中粒狀污染物檢測法－高量採樣法」第6點第2款明定：「採樣地點以能把握大氣污染狀況，且不受特定源或其他交通狀況影響之場所。」本件被告於其所稱港區與加○○○區○○○○○路進行TSP檢測作業時，依據被告採樣當時所拍攝之照片，臨水西路並無明顯揚塵情形，且檢測當時原告就臨水西路路面先前已有多次灑水，路面潮濕，此亦經被告於檢測紀錄記載明確，顯見車行輾過應不可能產生路面揚塵，已如前述。由此亦足證明被告所進行之TSP檢測數值之所以會超過排放標準顯然係因車輛車行經過排放污染物所致，蓋臨水西路為公共道路，各種車輛進出十分頻繁，而車輛行駛本即會排放大量廢氣及粒狀污染物，且本件被告所設之檢測點正緊鄰臨水西路邊，此更會嚴重影響檢測數值，凡此種種，均足證明本件被告檢測地點選定之不當，且檢測時完全忽略因檢測地點緊鄰道路勢必將受到行經車輛排放污染物之因素而使其檢測數值受到影響，則其檢測顯然與前開環保署所公告之「空氣中粒狀污染物檢測法－高量採樣法」第6點第2款明定：「採樣地點以能把握大氣污染狀況，且不受特定源或其他交通狀況影響之場所。」之規定不符，倘若依被告此一作法，是否假設對於高雄市政府之市府大樓因屬高雄市政府所管理使用，倘若環保單位亦於四維路之道路邊設置檢測點進行檢測，而數值超過排放標準時，則可否亦同時得以市府違反空氣污染防制法第20條第1項之規定，而予以處罰之？由此可見，被告之本件處分顯然有重大之疏誤，且對原告十分不公平。⒐另如前所述，高雄港港區之相關棧埠裝卸作業已全部開放民營，倘若假設被告認為本件高雄港區之碼頭有所謂「固定污染源」排放空氣污染物之情形（事實上被告根本未提出任何證據說明究竟本件係何「固定污染源」造成空氣污染），本件被告亦應基於環保主管機關之專業權責，主動釐清當時現場污染源究竟為何，以確實追蹤確認「固定污染源」何在，倘若證實係碼頭裝卸作業所致，則參諸前開鈞院94年度訴字第262號判決揭示之意旨，亦應由民營裝卸業者對其所使用之該碼頭場所範圍內所排放之空氣污染物負有維持排放標準之義務，而非遽以對純屬行政管理機關性質之原告作成本件罰鍰處分。（三）再按「固定污染源空氣物排放標準」第5條規定：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等）得在其廠界內三公尺處選定適當地點測定。」本件被告稱其係於港區與加工出口區周界之臨水西路進行TSP檢測作業，然高雄港之碼頭作業區係執行棧埠管理作業開放之空間，並無被告所稱之「周界」可言，況且被告所設之檢測採樣點顯係位於高雄港區「周界內」，與隔鄰之高雄加工出口區間僅有一圍牆相隔，並無於「周界外」無法選定檢測採樣點之情形，被告未依前開「固定污染源空氣物排放標準」第5條之規定審慎於周界外選定監測地點，卻恣意於周界內且緊鄰道路邊易於受過往車輛排放污染物影響之地點設定檢測點，並逕而做成本件裁處罰鍰之處分，顯然過於草率失當。（四）關於本次採樣之周界點爭議部分，因本件被告於95年10月24日進行檢測，經被告以95年11月7日高市環局一字第0950048218號函文通知後，原告即於95年11月17日以高港棧具字第0950018847號函針對本件被告進行採樣檢測之周界點提出異議，然被告並未就此一周界點之疑義進行再認定，即逕為本件罰鍰處分，亦顯失允當等語，爰起訴求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：（一）按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「公私場所違反第二十條第一項、‧‧‧，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」分別為空氣污染防制法第20條第1項及第56條第1項所明定。被告於95年10月24日至高雄港區與加工出口區周界之臨水西路進行周界TSP檢測作業，過往車輛車行揚塵污染，檢測結果為1,840μg/Nm3，超過排放標準500μg/Nm3，已違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告乃依法告發處分。（二）依空氣污染防制法第2條及同法施行細則第3條第1項規定，固定污染源係指除移動污染源外排放空氣污染物之物理或化學操作單元。原告轄管之各碼頭從事各類裝卸、運輸或其他物理化學操作單元之作業，自屬固定污染源。被告以原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定裁處罰鍰，於法並無不合，合先敘明。（三）原告既為高雄港之所有人及管理人，其對各碼○○○區○○○○道路及各項污染防範措施，本應善盡維護並排除污染危害之責，並依商港法確實管理港區內之各操作單元及道路，避免因疏於維護致各操作單元及行進車輛產生污染。本件被告並非針對港區內某項裝卸作業進行周界粒狀污染物測定，而係依空氣污染防制法第20條第1項規定，以原告轄管整體區域之周界進行粒狀污染物檢測，意即港區內所有之空氣污染物（包括裝卸運輸作業揚塵及港區內車行揚塵），均不得超過法規所訂定之粒狀污染物周界排放標準○○○區○○○○路徑，係原告所設置，依法負有維護管理之責，且對該設施具有事實管領力，原告應維護其車行路徑之清潔，避免造成車行揚塵，原告應注意而未注意維護，致生粒狀污染物逾排放標準，顯有過失，原告雖辯稱其各個碼頭已開放由民間公司團體機構經營，惟原告並未提出各個碼頭開放民○○○區○○○道路之污染間有何得以免責之證據以實其說，故原告以其對高雄港僅有單純行政管理之責，而冀求免除其對高雄港區空氣污染防制之狀態責任，顯無理由。（四）按原告所稱「固定污染源」乙節，前述答辯理由業已說明，且前已述及本件被告係依空氣污染防制法第20條第1項規定，就原告轄管區域依法於周界處進行粒狀污染物檢測，本次檢測之採樣點符合規定，檢測結果當然代表該固定污染源港區內之污染現況。另檢視污染來源成因，係原告未善盡管理及維護環境之責，致使區內環境污染嚴重，此從車輛於區內行駛，即可任意夾帶起大量泥沙污染轄內臨水西路、大華路，甚而擴及高雄港出口外之周邊路面，而致塵煙漫漫之景象為時已久，顯見原告應痛下決心，負起管理改善之責，已到刻不容緩地步。造成本件車行揚塵致粒狀污染物超過固定污染源空氣污染物排放標準之主要原因，乃○○○區○○○路徑上積塵過厚及長期疏於維護所致，自不能歸責於車輛車行揚塵污染。另本件被告以檢測結果逾固定污染源排放標準據以裁決，與原告所稱交通工具排放空氣污染物規定無涉，因此原告所指臨水西路上採樣所得之粒狀污染物濃度過高，非屬固定污染源云云，僅係原告卸責之詞。（五）本次檢測之採樣點位於原告轄管之臨水西路周界處（即48號碼頭後方），該路段行駛之大型車輛皆為進出港區內進行運輸等工作之車輛，亦為原告轄管區域日常運作一環，故檢測當天並未受特定源或其他污染源之影響，檢測結果亦反映當日原告轄管港區碼頭內之一般裝卸作業及車輛行駛之污染狀況。原告雖稱平日均定期派人負責清掃，但並不表示廠區未有揚塵污染情形。又原告所轄管得出入高雄港區的車輛，皆係通過原告所屬港警管制哨，同時必須取得高雄港務局核發許可的作業車輛，方可出入原告轄管區域內作業，原告理當應負監督管理之責。基此，原告企圖將臨水西路上之運輸車輛所造成之車行揚塵等污染物排除，顯係推諉卸責之詞，不足採信。（六）按環保署86年7月29日環署空字第40185號函略以：「‧‧‧二、土地或建築物所有人、使用人或管理人對其土地或建物應有管理責任，不應任其土地或建物上有污染情事產生，‧‧‧稽查時‧‧‧得據以處分該土地或建築物所有人、使用人或管理人。」本件高雄港區內造成之長期且全面性之空氣污染，並非僅歸責於裝卸公司或卡車運輸甚或司機個人所為，原告係高雄港之管理機關，長期將港區船舶貨物裝卸業務開放民營船舶貨物裝卸承攬業承攬，包含碼頭之承租、使用，且與各碼頭皆訂有契約及相關規範。商港法第3條規定：「商港，由交通部主管。」同法第11條第1項亦規定：「交通部為管理商港，於各港設商港管理機關。」可知相關管理責任至為明確，至於裝卸、運輸或司機個人之相關規範，亦係由原告相關單位與其訂定之。本件係以高雄港區之周界進行粒狀污染物檢測，檢測之結果亦代表港區內造成之所有空氣污染結果，故原告所稱本件之責任歸屬應由裝卸公司承擔乙節，係屬渠內部責任，應自行釐清，原告理由顯與規定及事實相違背。（七）按固定污染源空氣污染物排放標準第3條第1款規定：「本標準專用名詞及符號定義如左：一、周界：指公私場所所使用或管理之界線。」本件檢測當時，為避免周界外加工出口區內車行揚塵造成干擾，故於「周界內」選定測點，符合前揭排放標準第5條「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等）得在其廠界內三公尺處選定適當地點測定」之規定。況且本件於檢測當時在現場亦會同原告所屬人員蘇平福，雖其當時拒簽，惟當時已向其說明污染事證來源，不應以其拒簽而摒除所有責任。且被告已於95年7月13日之協調會結論中述明請原告本於權責加強管理，被告將於近期假加工出口區與高雄港碼頭作業區周界處，依法進行TSP檢測，倘有違規污染，即依法告發處分等語。又關於原告提出採樣之周界點再認定乙節，被告已於95年11月28日以高市環局一字第0950051873號函通知原告在案，故原告在此提出港區無所稱「周界」之詞，係屬推委卸責之詞。（八）綜上，被告依據空氣污染防制法第20條第1項規定予以舉發，並依同法第56條及「公私場所違反空氣污染防治法應處罰鍰額度裁罰準則附表」規定裁處原告12萬元罰鍰，於法並無不合等語，資為抗辯，並求為判決原告之訴駁回。
四、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「公私場所違反第二十條第一項、‧‧‧，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」分別為空氣污染防制法第20條第1項及第56條第1項所明定。次按「本標準依空氣污染防制法第二十條第二項規定訂定之。」「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表。但特定業別、區域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。」固定污染源空氣污染物排放標準第1條及第2條分別定有明文。而粒狀污染物（重量濃度）周界排放標準為500g/Nm3，亦經固定污染源空氣污染物排放標準第2條附表規定甚明。查前揭固定污染源空氣污染物排放標準乃環保署依空氣污染防制法第20條第2項規定之授權，所訂立關於固定污染源空氣污染物排放標準之細節性規定，核與空氣污染防制法授權意旨無違，爰予援用。
五、經查，本件被告於95年10月24日15時35分許派員會同原告所屬人員蘇平福至高雄港區周界內之臨水西路進行空氣中粒狀污染物（TSP）檢測作業，經送南台灣環境科技公司檢測結果，系爭粒狀污染物（重量濃度）為1,840μg/Nm3，超過固定污染源空氣污染物法定排放標準（500μg/Nm3），被告乃核認原告有違反空氣污染防制法第20條第1項規定之事實，並依同法第56條第1項及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則規定，裁處原告12萬元罰鍰等情，業據兩造分別陳述在卷，並有被告稽查紀錄、95年11月29日高市環局空處字第95固00059號裁處書、南台灣環境科技公司檢測報告書及現場稽查照片4幀等影本附原處分卷可稽，固堪認定。惟查：
（一）按行政罰係對於違反行政法上義務行為所為之制裁，應以有「行政法上義務」為前提要件。而行政罰之處罰構成要件，如依法律或自治條例規定，係以行為人之積極行為為要件者，原則上不能因行為人之消極不作為而符合構成要件。但如消極不作為之行為人對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，其不法之評價，應與積極行為相同。又行政秩序罰需符合明確性原則，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有明確之法律上根據，無法律規定不得處罰人民，此乃行政法上之重要原則。次按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」為空氣污染防制法第20條第1項定有明文。揆諸上開條文規定，可知該法條之處罰對象為具有從事上開違規行為之人，亦即以有從事排放等違規行為之構成要件，是空氣污染防制法第20條第1項係處罰從事排放等行為人，至於公私場所之所有人或管理人如無從事排放等污染行為，並非當然為處罰之對象。又揆諸空氣污染防制法第20條第1項之要件僅規範公私場所固定污染源排放空氣污染物應符合排放標準，該條項之要件並無明示場所所有人等間接管理人違反監督管理責任，亦得作為處罰之主體。是上開空氣污染防制法第20條第1項之處罰對象以具有從事上開違規行為之人，並以有排放空氣污染物未符合排放標準之行為為違規行為之構成要件；至於消極不作為之人是否應就空氣污染之事實負責，仍須消極不作為之人對行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止，其消極不作為始與積極行為相同。準此，場所所有人等間接管理人就其消極不作為是否應負與積極從事污染行為相同之責任，仍須判斷消極不作為之行為人對於違反行政法上義務事實之發生，依法是否有防止之義務，能防止而不防止之情事，尚不得僅以場所所有人等間接管理人未盡監督管理之責，逕認場所之所有人等間接管理人應負消極不作為責任。查，本件原告雖為高雄港國有土地之管理人，然原告已將碼頭之裝卸區等地區出租予民間裝卸公司從事裝卸作業使用，此為兩造所不爭，○○○區○○鄰○道路並非由原告現實所使用，即實際從事裝卸運輸礦物、土石或其他粒狀物質，造成散布粒狀污染物，係為承租碼頭之裝卸公司及在該路段行駛之車輛，自非原告。而依上開說明，空氣污染防制法第20條第1項之處罰對象以具有從事上開違規行為之人，並以有排放空氣污染物未符合排放標準之行為為違規行為之構成要件，然原告並非從事上開違規行為之行為人，且空氣污染防制法第20條第1項之要件並無明示場所之所有人或管理人違反監督管理責任，亦得作為處罰之主體。從而，被告援引空氣污染防制法第20條第1項規定，遽以對原告裁處罰鍰，顯有違反行政法之法律保留與明確性原則。
（二）又現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型及種類繁多，行政機關為防止危害採取之干涉措施，原則上應對責任人為之。而人民在法律上是否成為責任人之判斷，係以個人的社會表現作為判斷之標準。因此，人民除因本身之行為或不行為而有可能成為責任人外（行為責任），如其危害之發生，雖非因其本身之行為或不行為直接所造成，而係因對物之占有或狀態具有事實之管領力，倘其疏於管領致有發生妨害公共秩序或危害公共危險之結果，則該對物有事實管領力者，自應承擔適時排除危害的責任，以達成維護公共安全與公共秩序免於危害之目的，此即行政法理論上所謂之「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準。換言之，「狀態責任」係指人民對於物之性質或狀態，原則上最能把握，具有防止危害發生之可能，且依法規之規範目的，亦課予人民有防止之義務，能防止卻疏於防止，則對此義務之違反，即須受到行政秩序罰之處罰，核其性質，該項責任乃是一種「結果責任」。蓋其並非因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任，而是因為對發生危害之物具有事實管領力而負責，所以被稱為是「狀態責任」。又空氣污染防制法制定之目的係為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，此觀該法第1條規定自明。復觀諸該法第20條第1項規定意旨，其寓有使公私場所之管理使用者，維持該場所內所排放之空氣污染物符合排放標準。故而，該條所規範之對象，自不以實際造成空氣污染之行為人為限，苟其對空氣污染行為之發生具有事實管領力者，例如：承租人、保管人或使用人，亦應對污染行為負擔狀態責任，而成為責任人，要不待言。
（三）再按，在行政責任類型上，除因責任人自己之行為而肇致公共秩序或公共安全之危害的行為責任外，尚有所謂非責任人自己行為所致之狀態責任，亦即有時基於土地資源的珍貴性、不可或缺性以及行政機關之人力、物力有其侷限性之本質，法律乃課與土地所有人維護土地義務，土地所有人若未盡維持土地義務即加以科罰，以符合環境保護之目標。惟於就同一違法事實有行為責任人與狀態責任人存在時，則應認行為責任人優於狀態責任人，選擇行為責任人為裁罰對象（參見黃啟禎著，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，91年7月初版，第295至309頁及第319頁；李惠宗著，行政法要義，91年10月2版，第520頁）。另參諸最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議要旨：「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」之精神。是行政機關於違章裁罰時，如同時有行為責任及狀態責任者，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，否則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平。本件原告將臨水西路旁高雄港48號及其他碼頭區出租予民間裝卸公司從事裝卸作業使用，在承攬裝卸期間內，主管機關原告應依商港法第23條之1規定核發許可證予裝卸公司（船舶貨物裝卸承攬業），則裝卸公司自有優先使用碼頭及臨近道路（含臨水西路）之權利，揆諸上揭說明，裝卸公司對於其使用之碼頭及臨近道路等場所排放之空氣污染物，負有維持排放標準之義務，以防止空氣遭受污染而危害國民健康及生活環境，故倘裝卸公司所從事者為船舶貨物之裝卸業務，其因裝卸過程所產生之空氣污染物，應符合排放標準狀態之維持義務，以達空氣污染防制法之目的。
本件原告將高雄港碼頭區出租予裝卸公司作為裝卸使用，裝卸公司及於港區內行駛之車輛係實際使用高雄○○○區○鄰○道路之人，縱高雄港48號○○區○○○○○路地面所佈滿之塵土並非全數由使用該碼頭之裝卸公司及於港區內行駛之車輛所造成，然承租48號碼頭之裝卸公司對其使用之高雄港48號碼頭場所範圍內所排放之空氣污染物，應負有維持排放標準之義務，以防止空氣遭受污染，故使用48號碼頭區之裝卸公司對該區域之空氣品質自應負狀態責任。則縱認原告基於高雄港48號○○區○○鄰○道路管理機關之地位，負有監督管理高雄港48號○○區○○鄰○道路之義務，然因有直接管領力之裝卸公司，裝卸公司自應優先於較遠之間接管領力之原告而受處罰，故被告於違章裁罰時，應依原告及裝卸公司等義務人中以違法主體之主從性、注意義務違法之程度等情形，依照輕重程度先對行為人、有管理人力之裝卸公司命其改善或處罰，是被告置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之原告，顯有違誤。再者，按空氣污染防制法第20條第1項規定，並非處罰消極不作為之人違反監督義務，業如前述。從而，本件被告不處罰從事空氣污染違規行為之裝卸公司或行駛於臨水西路排放空氣污染物之車輛，逕以原告未善盡管理維護高雄港區污染防制之責，予以處罰，顯有濫用裁量權之情形，與法即有未合。
（四）退步言之，縱認臨水西路屬公共區域，供碼頭區內裝卸作業之車輛通行，原告為該道路之管理機關，對該道路具有事實管領能力，負有維持該道路空氣品質之責任；惟按「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定汙染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等）得在其廠界內3公尺處選定適當地點測定。公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第1次被告發之次日起30日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。」固定污染源空氣污染物排放標準第5條定有明文。是以依上開固定污染源空氣污染物排放標準第5條前段規定，主管機關執行空氣污染行為管制進行「周界測定」時，所採定之周界檢測地點應以能判定污染物係由欲測知公私場所所排放者為限，且周界測定結果須足以判定「污染物確係由欲測之公私場所排放」方得以該公私場所違反周界排放標準處罰之，亦即採樣污染物與待測場所間必須有「相當因果關係」與「實質關聯性」。查，本件採樣點位於原告轄管之臨水西路周界處（即靠近加工出口區之路邊），該採樣點係在高雄港48號碼頭及臨水西路之下風處，而在該路段行駛之大型車輛皆為進出港區內進行運輸等工作之車輛，此為被告所是認（詳見本院96年10月9日準備程序筆錄第3頁起），衡諸一般經驗法則，於該處採樣極易受上風處48號碼頭及臨水西路來往之車輛影響，亦即於該採樣點所採得之粒狀污染物極有可能包含48號碼頭所排放之粒狀污染物及臨水西路來往之車輛所排放之污染物，無法判定污染物係由欲測之公私場所即臨水西路所排放，是被告認定於該處所採樣之粒狀污染物係由原告管理之臨水西路所排放，即有可議。且上開固定污染源空氣污染物排放標準規定之主要目的原在確認污染來源，排除由附近公私場所排放污染物所造成干擾，為達此目的，公私場所周界採樣實務上，檢測單位通常於周界上、下風處各擇定採樣點進行，以周界上風處之檢測值顯示欲測場所以外之背景環境污染值，而周界下風處檢測值則代表欲測場所排放污染值，除此之外，尚需衡酌欲測場所以外背景環境所加諸於欲測場所之影響，務求以客觀合理之採樣方法確定污染物確定係由欲測之公私場所排放，被告所屬稽查人員進行本件採樣時未另於上風處採樣以取得背景環境污染值，其採樣程序顯與通常採樣實務相違。是以原告指摘採樣點不當，即非全然無據。是被告於上開採樣點所採集之空氣，經檢測結果粒狀污染物重量濃度固超過500μg/Nm3之限值，亦不得採為科罰之基礎。
六、綜上所述，原告既非排放空氣污染物之行為人，且被告選定之採樣點亦無法判定污染物係由欲測之公私場所（臨水西路）排放，縱該採樣品經測定結果，其粒狀污染物重量濃度檢驗值為1,840μg/Nm3，超過固定污染源空氣污染物排放標準（500μg/N m3），仍不得執為裁罰依據；本件被告以原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條第1項規定，並參酌公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則規定，裁處原告12萬元罰鍰，即有違誤，訴願決定遞予維持，亦有可議。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。並不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 3 日
第三庭法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 12 月 3 日
書記官 周良駿附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。