高雄高等行政法院簡易判決
九十六年度簡字第三一二號原 告 甲○○被 告 行政院衛生署屏東醫院代 表 人 乙○○院長上列當事人間獎勵金事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、緣原告於民國七十九年至八十四年間任職於被告，擔任醫師職務。因被告之前各年度醫療藥品循環基金所購置之固定投資及醫療儀器，均未依規定按月提撥折舊，致浮增獎勵金提撥金額及溢發服務獎勵金，經審計部函請行政院衛生署盡速將短提固定資產折舊補列，及收回溢發之獎勵金，復經行政院衛生署函請被告積極催收各年度溢發之服務獎勵金，被告乃以九十二年七月十八日屏醫人字第０九二０００三八一九號、九十三年三月二十二日屏醫人字第０九三０００一三二五號及九十五年十一月十六日屏醫人字第０九五０００五三三一號函請原告繳回上揭年度所溢發之服務獎勵金，共計新台幣（下同）一九０、九四三元，原告均未繳回，被告遂移送法務部行政執行署屏東行政執行處（下稱屏東行政執行處）強制執行，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、原告起訴意旨略謂：（一）被告因審計部行文其固定資產短提折舊，復經行政院衛生署中部辦公室九十一年五月二十一日衛署中會字第０九一九四００一０六號函示，須催討其所溢發之獎勵金，嗣經被告召集系爭年度受影響之醫護人員進行聽證程序後，作成九十二年七月十八日屏醫人字第０九二０００三八一九號函，催討系爭年度溢發之獎勵金。另被告曾於九十四年向台灣屏東地方法院聲請對原告發九十四年度潮簡字第三一四號支付命令，經原告異議後進入民事訴訟程序，嗣經言詞辯論程序，被告復撤回起訴，故就撤回起訴前被告對原告所發之催討函文，均未生公法上時效中斷之效果。其後，被告再作成九十五年十一月十六日屏醫人字第０九五０００五三三一號函，亦同於上述催繳函文，參照台北高等行政法院九十五年度簡字第二八一號判決、台中高等行政法院九十四年度簡字第七十八號判決及鈞院九十五年訴字第七五六號判決中，原告（均為國立台灣大學醫學院附設醫院雲林分院，前身係行政院衛生署雲林醫院，機關地位與本件被告相同）所主張之事由，其性質均屬行政程序法第一百十七條及第一百十八條所規範之「違法授益行政處分之撤銷」，因此本件被告基於相同原因事實所作之函文，其性質當然亦為「違法授益行政處分之撤銷」，自不得作為行政執行之執行名義。（二）依最高行政法院九十二年度判字第六二０號判決理由，其意略為「行政執行法第十一條第一項第一款所稱之公法上金錢給付義務，依同法施行細則第二條所定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或其他公法上應給付金錢之義務。依該規定所舉之稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，可知上開施行細則第二條所稱其他公法上應給付金錢之義務，係指可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付。授予金錢給付之行政處分，經主管機關撤銷變更，致受領人有溢領金額時，因其原法律上之原因不存在，即發生公法上不當得利之關係。本件上訴人請求返還溢領補償費，係基於公法上之不當得利請求權，上訴人並無裁量核定之權，性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務。次查本件上訴人本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第一百八十條至第一百八十三條之規定，上訴人並無單方裁量之決定權，足認上訴人行使不當得利請求權，係基於與被上訴人相同地位，故上訴人所發之內容，其中催告限期返還溢領補償金部分，無非係通知被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，顯與行政執行法第十一條第一項所定之要件不合。又依行政程序法第一百二十七條第二項規定，返還範圍準用民法有關不當得利之規定，並未如德國法有明文規定因行政處分撤銷失效，受益人返還所受領給付時，行政機關得以行政處分核定返還金額。主管機關若以行政處分之方式命受領人返還，欠缺法律上依據。行政機關既無依法單方裁量核定之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍。」準此，本件被告依法並無單方裁量之決定權，其行使不當得利返還請求權，係基於與原告相同之地位，故被告所發催告原告限期返還溢領獎勵金之函文，參照上述判決意旨，應係通知原告履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分。故被告九十六年八月十三日屏醫人字第０九六０００三七三七號函認為其所發之催討函文為行政處分，實有違誤。上揭台北高等行政法院九十五年度簡字第二八一號、台中高等行政法院九十四年度簡字第七十八號及鈞院九十五年度訴字第七五六號等判決，其原因事實與本件極類似，身為國立台灣大學醫學院附設醫院雲林分院之原告，對於其醫療人員醫師獎勵金之追討，均以行政訴訟之方式為之，就請求公法上不當得利之部分，始符合前開最高法院九十二年度判字第六二０號之判決意旨，而非逕認定公法上不當得利之範圍，自為裁量後，作成行政處分，進而移送行政執行。綜上所述，均可認被告之催討函文，非屬行政處分，故不得依行政執行法第十一條第一項之規定移送行政執行；被告有關公法上不當得利之請求，實應另行提起給付之訴，以確定不當得利之範圍。（三）醫師獎勵金僅在醫師違反法定義務，例如醫師係因違反法定義務，致違反省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點第十四條，受領獎勵金人員，應遵守公務員服務法及省市立醫療機構醫師專勤服務辦法等有關規定。如發現有自行開業、兼業或違反有關規定者，除依有關法令懲處外，並追回其自執行開業或兼業以後所領全部獎勵金。此時醫院方得依據省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點及省市立醫療機構醫師專勤服務辨法，作成追討獎勵金之行政處分，本件係醫院（即被告）自身未提撥折舊致遭審計部糾正，醫師（即原告）本身並無違反任何規定，故此時醫院實無法源依據，作成追討溢發獎勵金之行政處分。此與鈞院九十二年度簡字第三九一號判決案例事實，並不相同，該件原告係醫院之護士，職務性質與醫師不同，受領獎勵金之地位亦不同，自不能相提並論。若鈞院認定該函文之性質為行政處分，因被告在發函之前，曾召開聽證程序，已如前述，依行政程序法第一百零九條之規定，經聽證程序之行政處分，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序，此時原告便改為提出撤銷違法行政處分之行政訴訟。且依行政程序法第九十六條第一項第六款之規定，行政處分以書面為之者，須「表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」。按被告向原告所發之數次催討函文中，均無表明其為行政處分之意旨及不服之救濟方法、期間及其受理機關，應認該函文實屬無效之行政處分，原告因上開所列之數項判決，亦認為被告之函並非行政處分，故無從對其提起訴願，被告今為順利完成行政執行，遂為認定其函文係屬行政處分，實有未當。（四）如同上述，本件被告曾於九十四年向法院聲請對原告發支付命令，經原告異議後進入民事訴訟程序，被告復撤回起訴，故就撤回起訴前被告對原告所發之催討函文，均未生公法上時效中斷之效果，因此七十九至八十年度被告之溢發獎勵金，縱有公法上不當得利之事實，亦因時效消滅而喪失請求權；至於系爭其他年度之「溢發獎勵金」，被告之計算方式係以「行政院衛生署及直轄市政府衛生局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點」、「行政院衛生署所屬醫院績效評核原則」以及「公立醫療機構人員獎勵金發給要點」，均係九十一年之後制定，但系爭獎勵金之會計年度為七十九至八十四年度，當時被告之性質係為「省立」，計算方式顯有錯誤。再者，系爭年度發放醫師獎勵金之法源，應根據行政院於七十六年一月二十六日以台七十六人政肆字第三六五三號函核定之「省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點」，依其第五點之規定，服務獎勵金應先提撥百分之五以下作為醫院管理發展基金，餘額提撥百分之七十發給醫師；此與上開被告所據以計算獎勵金數字的「行政院衛生署所屬醫院績效評核原則」第三點中所稱「百分之八十」有所不同。上述種種，均可證明本件被告並無單方核定返還價額之權限，故計算方式自然錯誤百出，尚待釐清。又依台北高等行政法院九十五年度簡字第二八一號判決，至少須扣除醫師就所得稅已繳納之部分，因無法退稅，且所受利益已不存在，故依民法第一百八十二條第一項之規定，免負返還或償還價額之責任，而被告之計算並未扣除此部分。乃訴請判決（一）確認被告溢發獎勵金之相關催討函文，非屬行政處分，不得為執行名義。（二）若催繳函文為行政處分，則請求撤銷系爭行政處分。（三）公法上不當得利請求權已屆時效而消滅。（四）被告賠償就行政執行所造成原告財產、名譽上之損失五千元云云。
參、被告答辯意旨略謂：（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條定有明文。又「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」「訴願之提起自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」訴願法第一條及第十四條第一項亦分別定有明文。本件被告固曾以九十二年七月十八日屏醫人字第０九二０００三八一九號、九十三年三月二十二日屏醫人字第０九五０００一三二五號及九十五年十一月十六日屏醫人第0000000000號函催繳原告繳回溢領之獎勵金，原告均未曾就上開行政處分於三十日內提出訴願或其他行政救濟，上開行政處分已逾訴願、再訴願及提起行政訴訟撤銷之期限，本件行政處分確定而得為執行，本件原告提起行政訴訟顯為程序不合法。
（二）又被告催討溢發獎勵金確屬行政處分，本件原告與被告間雖屬行政契約關係，惟關於獎勵金之發放須以行政處分為之，且對於「繳回溢發之獎勵金」之通知亦屬行政處分，對之不服應循撤銷訴訟解決，而對於行政機關是否得命醫師依限繳回所溢領之獎勵金，且醫師逾限未繳得否移送行政執行處執行，此有法務部行政執行署第六十六次會議，「因形式上已合法成立之行政處分，係屬行政執行法第十一條之執行名義，故署立醫院命公職醫師依限繳回所領之專勤服務獎勵金，若依行政程序法之相關規定，可判斷有形式上合法之行政處分存在，即得因該醫師逾限未繳而移送行政執行處執行」，且對於溢發之獎勵金命為依限繳回為行政處分，如有爭議應循撤銷訴訟解決，亦有鈞院九十二年度簡字第三九一號判決可憑，該判決認定依省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點第一點、第二點、第三點、第六點第一項及第七點規定，省市政府衛生處局所屬醫療機構發給服務獎勵金時，應先將固定資產提撥折舊予以扣除後，再按規定比例發給其他工作人員，核發之服務獎勵金，未依規定提撥折舊，致浮增獎勵金提撥金額，造成部分服務獎勵金不應發而溢發，則該溢發獎勵金部分之行政處分乃屬違法，對於該違法之行政處分撤銷，函催繳還溢繳款項，應屬行政處分，最高行政法院以九十四年度裁字第一九四一號裁定，肯認醫院函催繳還溢發之服務獎勵金為行政處分，非屬原告所主張之履行債務，從而原告認非行政處分，不得依行政執行法第十條第一項（被告誤載為第二條第二項）移送執行而提出異議，顯屬無理。（三）再按「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法領有義務通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行。」行政執行法第七條第一項前段定有明文。本件於九十二年七月十八日以屏醫人字第０九二０００三八一號函催繳納之日起，至九十六年五月三十一日移送執行之日止，並未逾五年時效時間。（四）又原告主張被告所發之數次催討函均未表明不服救濟之方法期間及受理機關，認屬無效之行政處分，惟對未告知救濟期間及管轄受理機關之行政處分，尚非無效，行政程序法第九十八條第三項及九十九條亦定有明文。再原告主張要求五千元之往返行政機關、法院之交通費及精神賠償，原告之請求權依據為何？被告為行政機關依法行政並無不法，果認機關或公務人員之行為有何不法應循其他程序請求。原告所訴為無理由，乃聲明駁回原告之訴等語。
肆、關於（一）確認被告溢發獎勵金之相關催討函文，非屬行政處分，不得為執行名義，及（二）若上開函文為行政處分，則請求撤銷系爭行政處分之部分：
一、按「所謂訴之預備之合併 (或稱假定之合併) ，係指原告預防其提起之此一訴訟無理由，而同時提起不能並存之他訴，以備先位之訴無理由時，可就後位之訴獲得有理由之判決之訴之合併而言。」最高法院著有六十四年度台上第八十二號判例。經查，原告第一項聲明係確認被告溢發獎勵金之相關催討函文，非屬行政處分，不得為執行名義；第二項聲明則係若上開函文為行政處分，則請求撤銷該行政處分。上兩項聲顯不能並存，而具有先位與備位之關係，合先敘明。
二、關於先位聲明之部分：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第六條第一項定有明文。是行政訴訟法上之確認訴訟共有三大類型：（一）確認行政處分無效之訴訟。（二）確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟。（三）已執行完畢或已消滅之行政處分違法與否而提出之訴訟。經查，原告於本件係聲明確認被告溢發獎勵金之相關催討函文，非屬行政處分，不得為執行名義，顯不符上揭行政訴訟法第六條第一項所定確認訴訟之類型，自於法不合。
（二）次按所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政程序法第九十二條第一項所明定。又按服務獎勵金之發給性質上乃一授益性行政處分，而原告於本件所領取之服務獎勵金，既經被告以九十二年七月十八日屏醫人字第０九二０００三八一九號函，表示因固定資產短提折舊，致溢發服務獎勵金，並通知原告應繳回溢發之服務獎勵金金額，共計一九０、九四三元，則此溢發部分服務獎勵金之授益性行政處分，自為被告以九十二年七月十八日屏醫人字第０九二０００三八一九號函所撤銷，則此函性質上既對外直接發生法律效果，自為行政處分，嗣後被告又以九十三年三月二十二日屏醫人字第０九三０００一三二五號函及九十五年十一月十六日屏醫人字第０九五０００五三三一號函請原告繳回上揭溢發之服務獎勵金，則係重申九十二年七月十八日屏醫人字第０九二０００三八一九號函之意旨。然原告提起之訴訟係聲明確認被告溢發獎勵金之相關催討函文，非屬行政處分，不得為執行名義，尚不符上揭行政訴訟法第六條第一項所定確認訴訟之類型，自不適法。
三、關於備位聲明之部分：按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。
撤銷訴訟，自訴願決定書送達後，已逾三年者，不得提起。」行政訴訟法第四條第一項及第一百零六條分別定有明文，是行政訴訟法上之撤銷訴訟係採訴願前置主義，並有起訴期間之限制。次按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」「不服依前條作成之行政處分（即經聽證程序作成之行政處分）者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」行政程序法第九十八條第三項及第一百零九條亦分別定有明文。經查，原告提起本件撤銷訴訟並未經訴願程序，此為原告於起訴狀內所自承，自有違上揭行政訴訟法第四條第一之規定。原告雖主張，被告於撤銷違法授益行政處分之前，曾召開聽證程序，自應依上揭行政程序法第一百零九之規定，免除訴願及其先行程序，而被告九十二年七月十八日屏醫人字第０九二０００三八一九號函，亦未為教示制度。然而，縱採認原告此之主張，認「被告九十二年七月十八日屏醫人字第０九二０００三八一九號函未為教示制度，且亦免除訴願先行程序」，惟為貫徹法律安定性，原告提起本訴，仍應有起訴期間之限制，抑且起訴期間應以行政處分合法送達之日起算（參見翁岳生主編行政訴訟法逐條釋義，九十五年七月，初版四刷，第三七四頁）。查被告屏醫人字第０九二０００三八一九號函係於九十二年七月十八日發文，原告亦不否認收到上函，且原告係於九十六年九月十日始提起本件訴訟，此亦有原告起訴狀上本院收文章可稽，類推行政程序法第九十八條第三項所定之一年救濟期間或行政訴訟法第一百零六條第二項所定之三年起訴期間之限制，原告起訴本訴，亦顯已逾期，於法自有不合。
伍、關於公法上不當得利請求權已罹於時效而消滅之部分：
一、按上揭行政訴法第六條第一項所謂確認法律關係成立或不成立之訴訟，因實務上早已擴及於法律關係之存在或不存在，故於行政訴訟法修正時，認不必嚴加區別，而未特別規定「存在或不存在」之文字（陳計男先生著，行政訴訟法釋論，初版，第一八八頁參照）；且觀該條規定之立法理由，其於公法上法律關係「成立或不成立」文字下又特別註明包括「存在或不存在」，可知，該條關於「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」之規範，應包含「確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟」。次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第一百三十一條第一項及第二項所明定。是原告第三項聲明公法上不當得利請求權已罹於時效而消滅，應係確認被告公法上不當得利債權不存在，且具有確認之利益，起訴雖屬合法。
二、惟按消滅時效係指在一定期間內繼續不行使權利，而發生請求權減損效力的制度，時效制度不僅在維護現行法律秩序的安定性，而且具有濃厚的教育意義與督促功能，提醒權利人及時適當地行使權利，使權利人不敢怠於行使權利，減少法律糾紛，以增進社會的和諧關係。時效期間係因權利人怠於行使權利，在時效期間進行中，有與時效制度或其精神相反的事實發生，如權利人有行使請求權或義務人有承認請求權等行為，時效自不宜繼續進行，同時為維護權利人的利益並簡化法律關係，使中斷事由終止後重新起算，故民法第一百二十九條第一項第三款及第二項第五款規定：「消滅時效，因左列事由而中斷：．．．三、起訴。左列事項，與起訴有同一效力：．．．五、開始執行行為或聲請強制執行。」由上開法律規定可知私法事件，債權人聲請強制執行為時效中斷事由之一；而行政執行法第七條第一項前段所規定之執行期間，其性質與上開私法請求權之消滅時效相同，亦有督促權利人及時適當地行使權利之目的，使怠於行使權利者，因期間完成而不能再行使權利。本件被告係於九十二年七月十八日以屏醫人字第０九二０００三八一九號函，向原告表示因固定資產短提折舊，致溢發服務獎勵金，應繳回溢發之服務獎勵金金額共計一九０、九四三元，已如前所認定。自該時起被告即撤銷對原告之授益行政處分，原告所溢領之服務獎勵金，被告對之即有公法上不當得利返還請求權。嗣被告於九十六年五月二日以屏醫人第0000000000號函移送屏東行政執行處執行，此有該移送函附訴願卷可稽；揆諸前揭說明，被告聲請強制執行，並未逾五年消滅時效期間，要無庸疑。次按，消滅時效，自請求權可行使時起算，民法第一百二十八條前段亦定有明文。縱被告移送執行之執行名義不合法，惟如上所述，被告係於九十二年七月十八日以屏醫人字第０九二０００三八一九號函，撤銷對原告之授益行政處分，則被告對原告公法上不當得利返還請求權，自該時起即處於可行使之狀態，而予以起算，至九十七年七月十八日始屆滿時效期間。故原告主張被告公法上不當得利請求權已罹於消滅時效期間，自不足為採，從而訴請確認被告對原告公法上不當得利返還債權不存在，於法亦有未合。
陸、關於被告應賠償就行政執行造成原告財產、名譽上之損失五千元之部分：
按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第七條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。經查，本件原告聲明第一項至第三項部分，經本院審理結果，其請求於法不合，業如前述，則其合併起訴請求被告賠償原告五千元，即失所附麗，應認為無理由，不予准許。
柒、綜上所述，原告上揭請求，既於法不合，應予駁回。並不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
捌、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第一百零四條、第九十八條第一項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十七 年 一 月 十七 日
高雄高等行政法院第一庭
法官 蘇 秋 津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 九十七 年 一 月 十七 日
書記官 陳 嬿 如附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。