高雄高等行政法院裁定
96年度訴字第01073號原 告 甲○○被 告 屏東縣里港地政事務所代 表 人 乙○○ 主任訴訟代理人 丙○○上列當事人間土地鑑界事件，原告不服屏東縣政府中華民國96年12月11日96年屏府訴字第33號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按原告之訴有起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又同法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「人民相互間因土地界址發生糾紛，乃不動產所有權之爭執，係屬民事訴訟範圍。本件被告官署就原告與曹某之土地界址歷次所為之測丈鑑定結果如何，究竟是否可資依據，該受理民事訴訟之法院有權斟酌取捨，核與中央或地方官署本於行政權力所為之違法或不當處分致損害人民權益之情形，顯有不同，自不容視被告官署此項測丈鑑定行為為行政處分而對之提起訴願。」（最高行政法院51年判字第89號判例參照）。是地政機關就人民相互間因土地界址發生糾紛所為之測量性質上為一鑑定行為，其於完成鑑定後發給複丈成果圖，無非鑑定人員表示土地界址所在之專業上意見，供為參據而已，必經採為裁判或行政處分之依據，始生依鑑定內容變動之法律上效果，是鑑定後所為之複丈成果圖本身並未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分（最高行政法院95年度裁字第2720號裁定參照）。
二、本件原告起訴意旨略以：原告於民國93年7月28日向被告申請就其所○○○鄉○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）之界址鑑定，經被告於93年10月4日鑑界完成設立新界標，其結果正確無誤；詎被告於94年8月30日及95年11月10日就鄰地（上開田子段186-23地號）為測量，竟使系爭土地實際面積因偏移而分別減少約50及290平方公尺，顯有疏失，且該測量之誤差，已超過法定之範圍而無效，應予撤銷，又該項瑕疵，依法可由協調解決（最高行政法院86年判字第1714號判決參照），被告卻未告知原告；原告為配合政府造林，委請訴外人陳志寬在系爭土地依上開93年間鑑定結果之界址進行整地，被告上開94年及95年間所進行測量之錯誤，致系爭土地因而不能造林，損失重大（其損失情形如下：廢園部分約新台幣（下同）1500萬元、20年造林獎金462萬元、造林收益【桃花心木為高級木料20年成長幹徑在35公分以上、樹高30公尺，可用材積約800餘材，96年1月市價每材620元，每棵價值50萬元以上、以每棵價值30萬元乘以4200棵計算】，總計損失超過12億元），爰依提起本件撤銷訴訟，並合併提起損害賠償訴訟云云。
三、經查，本件原告於93年7月28日向被告申請就其所○○○鄉○○段○○○○○○○號之系爭土地之界址鑑定，經被告於93年10月4日會同原告實地完成設立新界標；嗣訴外人泰和興業股份有限公司（下稱泰和公司）於94年7月29日向被告申請就上開田子段186-23地號土地之界址鑑定，亦經被告於94年8月30日實地埋設界標完畢；嗣原告與訴外人即鄰地（上開田子段186-23地號）承租人黃清富、黃美蘭因土地界址不明，發生地上作物（芒果樹）產權糾紛涉訟（該請求返還土地等事件之原告為黃清富、黃美蘭2人，被告為本件原告），經臺灣屏東地方法院於95年10月13日以屏院惠民平字第95訴380號函再囑託被告就上開田子段186-23地號現場勘測，被告於95年11月10日完成複丈後，經該法院以96年7月16日95年度訴字第380號民事判決本件原告部分敗訴。原告認被告測量人員就上開94年8月30日及95年11月10日測量及複丈有疏失，顯與93年10月4日之界址鑑定結果不符，致系爭土地實際面積因偏移而減少約50及290平方公尺，乃於96年7月4日向屏東縣政府提出請求國家賠償，案經該府函轉被告查處，被告審查結果認測量結果一致，而以96年7月23日屏里地2字第0960004947號函送拒絕賠償理由書（96年度屏里地字第001號）。原告旋於96年7月26日以書面向被告請求召開國家賠償之協調會，被告認其前後測量結果一致，乃以96年7月30日屏里地3字第0960005102號函復原告略以其已於96年7月23日屏里地2字第0960004947號函檢送上開拒絕賠償理由書在案，本件仍應依國家賠償法第11條第1項規定辦理等語。原告不服，提起訴願，亦遭屏東縣政府96年12月11日96年屏府訴字第33號決定駁回，遂提起本件行政訴訟，聲明求為判決訴願決定及原處分（被告96年7月30日屏里地3字第0960005102號函）均撤銷，且被告94年8月30日就上開田子段186-23地號土地複丈成果圖及95年11月10日（收件文號：95年10月23日里字第92600號函）就上開田子段186-23地號土地複丈成果圖亦均應撤銷，被告並應賠償原告12億元等情，有前揭土地之複丈申請書、成果圖、臺灣屏東地方法院上開民事判決、被告上開函文暨所附拒絕賠償理由書、訴願決定書及原告起訴狀等附原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。
四、次按「土地有下列情形之一者，得申請土地複丈（以下簡稱複丈）：1、因自然增加、浮覆、坍沒、分割、合併、鑑界（鑑定界址或經界不明）或變更者．．．。」「鑑界之複丈，應依下列規定辦理：2、鑑定界址時，複丈人員應先實地測定所需鑑定之界址點位置，協助申請人埋設界標，並應於土地複丈圖上註明界標名稱、編列界址號數及註明關係位置，其鑑定界址結果，地政事務所應核發土地複丈成果圖。2、申請人對於鑑界結果有異議時，得再填具土地複丈申請書敘明理由，向地政事務所繳納土地複丈費申請再鑑界，原地政事務所應即送請直轄市或縣（市）主管機關派員辦理後，將再鑑界結果送交原地政事務所，通知申請人及關係人。3、申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴請處理，地政事務所不得受理其第3次鑑界之申請。」行為時地籍測量實施規則第204條第1款及第221條定有明文。準此可知，地政機關依人民之申請所為之鑑定界址，其複丈之成果，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力，人民如對複丈成果有所異議，應由有爭執之土地所有權人依法提起民事訴訟請求解決。是原告主張被告就系爭土地之相鄰土地即上開田子段186-23地號土地，於94年8月30日及95年11月10日所為之土地複丈成果圖，其測量結果與被告於93年10月4日就系爭土地所為之界址鑑定情形前後不同，致系爭土地實際面積因偏移而減少約50及290平方公尺，而受有損失云云，縱其所述屬實，然揆諸上開說明，被告前依原告或法院囑託所為之鑑界、再鑑界等複丈成果，核僅係鑑定性質之事實行為，並未因此對原告發生任何法律效果，並非行政處分；原告如對被告於94年8月30日及95年11月10日對相鄰之上開田子段186-23地號土地所為之土地複丈成果圖仍有爭議，應由原告訴請民事法院裁判，至原告如認系爭界址有由被告以外之第三機關重新鑑定之必要，亦應於上開民事訴訟程序向法院提出聲請，由該法院決定，方為正辦。故如前所述，被告於94年8月30日及95年11月10日對上開田子段186-23地號土地所為之土地複丈成果，就於系爭土地及該相鄰土地之界址並不生任何法律效果，純係鑑定性質之行政行為，並非行政處分，乃原告竟對之提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，自與該條文規定之要件不合。
五、又如前所述，所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦即行政行為必須對外直接發生法律上效果者，始與行政處分之法效性要件相當。故行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項之規定自明，而最高行政法院亦著有62年裁字第41號判例可資參照。查原告於96年7月26日以書面向被告請求召開國家賠償之協調會，被告認其前後測量結果一致，乃以96年7月30日屏里地3字第0960005102號函復原告略以其已於96年7月23日屏里地2字第0960004947號函檢送上開拒絕賠償理由書在案，本件仍應依國家賠償法第11條第1項規定辦理等語，然查被告前揭函文之內容，僅為單純敘述其前已檢送絕賠償理由書予原告，並引述上開法條規定，通知原告應如何進行其救濟程序，核屬單純事實敘述，及理由說明之觀念通知，非對原告之申請有所准駁，因而未對原告之權利或法律上利益對外直接發生法律效果，即非行政處分，自非前揭撤銷之訴之爭訟標的。故訴願決定書以原告提起訴願之程序未合，而為不受理之決定，依法洵無不合。原告復對之提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，即屬不備起訴要件，顯非合法，應併予駁回。
六、又按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所規定，惟既係得於提起其他行政訴訟時合併請求，自應以其他訴訟已合法起訴為前提，倘非合法，則合併請求損害賠償或其他財產上給付，即失所依據，亦非合法。原告另依行政訴訟法第7條合併訴請被告賠償原告上開損失12億元部分，揆諸前揭說明，即失所附麗，應一併予以駁回。
七、另依程序不合，實體不究之原則，原告之訴，既因程序不合法而予駁回，其所為實體上之主張，及請求本院向林務局查詢上開桃花心木之成長與價值乙節，自毋庸再予論述及調查，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 25 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法 官 邱 政 強
法 官 李 協 明法 官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 97 年 6 月 25 日
書記官 宋 鑠 瑾