高雄高等行政法院裁定
96年度訴字第00183號原 告 甲○○訴訟代理人 唐淑民 律師
蕭道隆 律師被 告 嘉義市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 丙○○上列當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟，最高行政法院58年判字第270號著有判例；另本院61年裁字第159號判例意旨，亦採相同見解。從而，行政機關因開闢道路，須用私人土地，向其價購土地，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就私有土地所發生之買賣關係，仍屬私法上之契約關係；即行政機關非基於土地法相關法規，就徵收土地或其上建物達成補償之公法上契約，不屬基於公法關係以官署地位向土地所有權人所為之行政處分，自不得循行政爭訟程序以求救濟（最高行政法院94年度裁字第127號、95年度裁字第1327號裁定參照）。
二、原告起訴理由略謂：原告所有坐落嘉義市○○○段220-1地號土地（下稱系爭土地）前於民國（下同）78年經台灣省政府核准徵收在案，依當時之土地法第236條第1項及都市計畫法第49條之規定，徵收土地應給予之補償費含加成補償在內，其金額須經直轄市或縣（市）主管機關決定後，始得據以發給，而主管機關作成徵收補償費決定之行政處分後，於補償機關與受補償人間，即基於行政處分而有公法上金錢給付關係，應受補償人自得據以向補償機關請求給付。查原告於
94 年9月14日向法院標買系爭土地，而系爭土地早經被告公告徵收在案，又被告於95年10月12日上午10時30分，在其召開之嘉義市○○路補辦工程用地取得協議價購會議中決議以當年度公告現值加4成之價格價購系爭土地，土地改良物則依有關之補償規定辦理補償，有被告95年10月13日府工土字第0950107829號函可憑。嗣原告已依上開會議決議將相關證件交付被告承辦人員辦理協議價購，惟被告卻無故拒絕發放補償費，屢經原告催索，被告卻以96年1月31日府工土字第0960000964號函知原告，略以：「本案因市議會第7屆第1次定期會決議成立專案小組並分別於95年7月3日及95年10月30日召開小組會議，又多位議員於第2次定期會總質詢中提出質詢，故本徵收及發放補償費案，宜俟議會專案小組查明原委後再議。」等語，而拒絕發放補償費予原告，為此，爰依行政契約法律關係提起本件一般給付訴訟，求為判決：被告應給付原告新台幣（下同）83,7 41,000元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起按年息百分之5計算之利息。
三、按土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」。據此規定，需用土地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質固屬公法契約，惟此所謂之徵收契約應限於為代替徵收處分之公法契約，亦即達到代替徵收行政處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，當事人就需用土地人申請或即將申請徵收之土地或土地改良物之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬「公法契約」。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動者，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則是私法上之買賣契約（參見李建良著公法契約與私法契約之區別問題一文載台灣行政法學會學術研討會論文集）。另法務部「行政程序法諮詢小組」第34次會議就協議價購之性質為何，其研究意見亦採取：「甲說：私法契約說（不分需用土地人是否為行政機關）㈠需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，以協議價購或其他方式取得，為申請徵收之先行程序，應屬雙方意思合致之私法行為。次查行政法院八十五年度判字第一六四八號判決亦認為，土地法施行法五十條第十款規定之協議價購屬私法上買賣關係，依民法第三百四十五條第二項規定之反面解釋，若當事人就協議價購之價金未經互相同意時，協議價購契約即不成立。㈡依我國現行法制，成立徵收契約之機會甚少，蓋不使用強制力徵收，而以協議達成所有權之移轉，則成立民法上之買賣，是否得以一律稱為徵收契約，亦有商榷餘地。再者，興辦事業人與土地所有人於徵收前達成協議，而完成土地所有權之移轉，有權決定徵收之內政部（土地徵收審議委員會）並非契約當事人，亦未發動公權力（徵收作用）之行使，自不具公法行為之性質。」之結論，可資參照。
四、經查，被告為辦理都市計畫五等十四號、四等一號、七等七號道路工程，需用坐落嘉義市○○○段○○○○○○○號等365筆土地（含系爭土地在內），計面積13.6837公頃，報經台灣省政府78年4月10日78府地4字第37515號函核准徵收（88年5月由內政部承受其地政業務），並報奉行政院台（78）內地字第696246號函准備查，交由被告以78府地用字第27535號公告（公告期間自78年5月13日起30天），並函知各土地所有權人於公告期滿15日內發放補償費，惟訴外人即原土地所有權人何加興及蕭朝鶯等7人拒領。被告乃於78年8月18日將未領部分提存法院，並於78年10月3日將本徵收案土地囑託嘉義市地政事務所辦理所有權移轉登記為「嘉義市」所有，何加興等人以被告查估地價計算錯誤，於81年9月23日始通知補發補償費，徵收土地核准案已失其效力為由，對內政部循序提起行政訴訟，案經最高行政法院以90年度判字第205號判決將再訴願決定及訴願決定予以撤銷，責由內政部另為適法之處分。嗣經內政部於90年4月19日以台（90）內地字第9068823號函知被告謂台灣省政府78年4月10日78府地四字第37515號核准徵收函有關嘉義市○○○段221-1、221-3、217-62、219-2、220-1地號等5筆土地已失其效力，請被告依規定辦理徵收失效後續相關事宜等情，有最高行政法院90年度判字第205號判決及內政部90年4月19日台（90）內地字第9068823號函附卷可稽，自堪認定。故原告主張系爭土地業經核准徵收在案，被告應依法辦理補償云云，顯有誤會而不可取。次查，被告於系爭土地之徵收失效後，並未就系爭土地著手辦理徵收而進入徵收程序，業經被告陳述甚明。至被告於95年10月12日召開之協調會，原告並未參加，而被告雖於該協調會作成：「如欲以價購辦理者，請於95年10月16日至10月25日內攜帶相關文件，至本府辦理價購手續，逾期未至本府辦理價購手續視同價購協議未成立。」之結論，並將之寄送原告收受，此有上開會議紀錄可稽。嗣原告雖依上開會議結論將所有權狀等資料交付被告收受，有原告提出之收據影本附卷可憑，然因被告就系爭土地並無任何徵收計畫，亦無作徵收先前準備工作，為兩造所不爭之事實，足見被告即需用土地人並非為代替徵收之行政處分之公益目的與原告等人協議價購上開土地，彼此之間難認係基於公益目的而成立契約，故本件縱認兩造已達成價購系爭土地之意思合致，核亦屬私法契約，則被告縱有價金未給付，應係私法上之買賣契約糾紛，本院自無審判權，原告應向有管轄權之民事法院起訴，始為正辦。原告提起本件行政訴訟，難謂為合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第107條第1項第1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 29 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 許麗華法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票6份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 6 月 29 日
書記官 楊曜嘉