高雄高等行政法院判決
96年度訴字第19號中華民國96年11月1日辯論終結原 告 甲○○
乙 ○丙○○共 同訴訟代理人 楊申田 律師
蘇瑛婷 律師送達代收人 楊申田 律師被 告 屏東縣東港鎮公所代 表 人 丁○○ ○○訴訟代理人 辛○○
壬○○癸○○上列當事人間因核發證明事務事件，原告不服屏東縣政府中華民國95年10月26日95年屏府訴字第35號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告等人為移轉耕地所有權，於民國（下同）93年4月20日，向被告申辦其父莊萬教所有坐○○○鎮○○○○段○○○○○號（重測前大潭新段238-40地號）之農業用地（下稱系爭農地）作農業使用證明書（下稱農用證明書），經被告現勘後發現該農地部分未作農業使用，乃通知原告限期改善，並於同年4月29日及5月1日完成複勘，發給93年5月3日東鎮農字第0930003984號農用證明書。嗣莊萬教未及移轉系爭土地所有權即亡故，原告等人為辦理免徵遺產及贈與稅之用，復於93年11月26日向被告申辦系爭農地之農用證明書，經被告發給93年12月15日東鎮農字第0930011635號農用證明書。迨至95年3月29日，因系爭農地遭人檢舉其上之農舍於被告核發農用證明書時已有違建不符農用證明書核發要件，被告乃於調查確認後，以95年6月29日東鎮農字第0950006470號函撤銷上開農用證明書，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
乙、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之主張：
甲、原告主張：
一、查系爭農用證明書，係被告分別於93年4月29日及5月1日、93年12月7日現場會勘並審核無誤後所核發，兩證明書之有效屆滿日分別為93年11月3日、94年6月15日。今被告突於事後推翻93年當時親自現場會勘結果，而欲認定系爭農用證明書於核發當時已有與法不符之情形，自應舉證證明原告究竟在何時點已有違建之情形。然查，被告所提出之事證，皆無法證明其主張，分敘如下：
（一）被告主張其係依據95年6月21日東港地政事務所複丈結果，發現原告有違建之情形。惟查：
１、此複丈結果顯然係事後為之，如何能以95年的複丈結果，逕以推論原告在93年申請時有違建之情形？
２、況原告申請被告核發系爭證明書時，皆經被告親自前往現場進行會勘、測量，並做成會勘紀錄表，皆認定並載明「符合規定」，並審核通過、核發證書，此一為被告所不否認，並有會勘紀錄表在卷可稽，足認原告當時並無違建之情形。
３、況依被告之陳述可知，被告當時進行會勘之土地，確實為原告申請系爭農用證明書之該筆土地，在在可證原告並無如被告所主張之「本人指界錯誤」之情形，被告實不得以此為理由而撤銷原核發之證明書。
４、再者，被告既確係在系爭農地進行會勘，而會勘之過程，全係由被告主導並進行，由被告之建設課等專業人員自行為勘查與測量，究竟有無違建或超出使用面積之情形，亦是由被告依自行會勘所得資料研判，原告自無法干預，亦未有任何阻撓，至為灼然。被告事後不願承認當時之會勘結果，主張該次會勘結果與實情不符，即便如此，此係被告於會勘當時自身發生疏失，自應負起全責。被告今反空言指責原告有行政程序法第119條規定對重要事項提供不實資料或為不完全陳述而有信賴不值得保護之情形，實係卸責之論。
（二）另被告主張依據航照圖，其上所顯示建物均為長方形，可證原告自始有違法增建之情形。惟查：
１、查系爭農舍因原告之父取得時使用執照後有所增建，其整體原如鈞院96年9月14日勘驗筆錄附圖所示（即如附件示意圖編號①⑤㉟㉛鋼鐵樑柱連接線）其形狀為長方形。而嗣後原告為能順利申請到證明書，乃僱工拆除附件示意圖所示㈠、㈡部分建物，而拆除後建物形狀亦為長方形，且被告亦承認當時現場會勘時建物為長方形。是既皆係長方形，被告如何能逕以航照圖上之建物形狀，推認原告於申請時有違法增建？
２、況依行政院農業委員會（下稱農委會）林務局農林航空測量所（下稱航測所）課長戊○○之證述可知，航照圖僅能判讀影像、辨識建物外觀，並無法做立體構造及面積大小之辨識。
３、是被告所提出之航照圖，並無法證明原告於申請時有增建而於法不符，其據此等圖說逕行臆測，實不足採信。
二、抑有進者，依屏東縣政府建設局於83年3月16日補發之實施區域計畫用地自用農舍使用執照，系爭農地自用農舍建築面積為428.85平方公尺，於系爭農用證明書核發時，其農舍建築面積均符合上揭使用執照之規定，並未逾428.85平方公尺之範圍，因此，被告始核發系爭證明書，雖東港地政事務所於95年6月21日複丈系爭農地上之農舍建築面積超過上揭使用執照核准之建築面積，惟該增建部分係於94年6月底、7月初所新建，並非原建築面積即逾上揭使用執照核准之建築面積，此可由當時增建之承包商己○○所出具之收據可資為證，且經計算其增建面積為103.5平方公尺（4.5×23＝103.5），益可證明於94年6月底、7月初增建之前，系爭農地建築面積乃符合上揭使用執照之規定，並未違反農地農用及自用農舍之規定。準此，被告僅以東港地政事務所事後於95年6月21日之複丈結果，遂認核發系爭證明書時，原告不符農業用地作農業使用之相關規定，而撤銷核發系爭證明書，顯有違誤。
三、末查，被告95年7月19日東鎮農字第0950006954號申複回函，其說明二所載：本件撤銷係依據東港地政事務所95年6月21日複丈結果及農委會89年8月29日（89）農企字第890142997號函辦理。惟農委會上開函文之說明二：「依『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』核發之證明書，如因勘查之疏忽或其他原因，致核發錯誤，自得撤銷其證明書，但應注意信賴保護原則之規定；另農業用地經核發農業用地作農業使用證明，且於該證明有效期間內，如有違規使用情事經查明屬實者，亦得廢止已核發之證明書，以符合農業發展條例第三十一條及第三十七條、第三十八條之規定意旨。」而本件究係勘查之疏忽致核發錯誤而撤銷？抑或係其他原因致核發錯誤而撤銷？如係勘查疏忽，究係詳情為何？承辦之公務員是否違法失職？均應查明；如係其他原因，究係何原因，原處分亦未載明，如何令人甘服！甚且，所謂「其他原因」是否係「廢止」已核發證明書之問題，而非「撤銷」證明書之問題，其間效果有所不同，如涉及課徵稅捐時，稅捐機關恐有適用上之疑義。職是，本件顯然是違法之處分，自應予以撤銷。又其中「且於該證明書有效期間內，如有違規使用情事經查明屬實者，亦得廢止已核發之證明書」，則被告認系爭農地違反為農地使用之目的究係何時，效果即有明顯不同，如於核發期間內違規使用，且經「查明屬實」時，得「廢止」（往後發生效力）已核發之證明書，時點即為證明書效力存否之重要依據，惟被告並未查明本件違規使用之時點，以判斷究應為「撤銷」或「廢止」？及廢止之時間點為何？故原處分書僅載明「撤銷」系爭證明書，未有支字片語加以說明，其有疏忽，自不待言。
四、綜上所述，原處分顯有理由不備、未予詳查之疏漏，被告撤銷前開已核發之農業用地作農業使用證明之處分顯有違法，損及原告之權益，自應予以撤銷。訴願決定予以維持，亦有違誤，均應予以撤銷。
乙、被告主張：
一、查系爭農用證明書之撤銷，係依農委會89年8月29日（89）農企字第890142997號函說明二之規定，亦即依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」核發之證明書，如因勘查之疏忽或其他原因，致核發錯誤，自得撤銷其證明書，但應注意信賴保護原則之規定。
二、按行政程序法第119條規定「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：．．．二、對重要事提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依資料或陳述而作成行政處分者。．．．」又原告申請系爭農地作農業使用證明書時，其各該次之會勘紀錄表第5點均已載明：「申請人、土地所有權人或代理人：本人實際指界之土地確係申請核發農業用地作農業使用證明申請書之土地無誤。嗣後如經他人提出具體事證，檢舉本人指界不實並查明屬實，除願負法律責任外，並同意由原核發單位撤銷農用證明書，絕無異議。」而會勘當時原告及其代理人均已於該等會勘紀錄表上簽名同意上開事項。
三、查，系爭農舍於95年6月21日測量時室內屋頂、地板及室外屋頂均係為一體成型，未有拆除及新建之痕跡，外型似「長方型」，惟查系爭農舍原始設計平面圖，其外型似英文字「L」。又觀諸航測所拍攝之照片顯示，該農舍建築面積於72年9月6日及74年4月26日外型即為「長方型」，且系爭農地於93年4月19日（系爭農地93年4月20日第一次申請前）、8月15日（系爭農地初次申請後）及94年5月1日（系爭農地93年11月26日第二次申請後）等不同時段所拍攝之照片，該農舍外型亦為「長方型」，另由94年10月3日及95年3月31日之照片顯示，該農舍外型仍為「長方型」，故系爭農舍由72年9月6日至95年3月31日等不同時段航空照片，可知該農舍外型均為「長方型」，並無異動，顯與當時核准原始設計配置圖建築面積不符，足證該農舍建築面積於71年10月14日領得自用農舍使用執照後不久即已增建，原告訴稱該增建部分係於94年6月底、7月初所新建，並非原建築面積即逾上揭使用執照核准之建築面積等語，顯屬不實。嗣系爭農舍再於96年5月18日經屏東縣東港地政事務所測量結果面積為494.03平方公尺，與原核准使用執照總面積428.85平方公尺（395.10平方公尺《農舍面積》＋33.75平方公尺《廁所面積》）不符，農舍面積經扣除後增建98.93平方公尺（494.03平方公尺－395.10平方公尺），益證其違建之事實。故系爭農地於初次會勘當時既因原告及其代理人指界及陳述不實，導致被告核發系爭證明書，揆諸前開規定，原告顯有信賴不值得保護之情形，被告自得依法撤銷系爭證明書。又依行政程序法第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」系爭農地撤銷時點已顯明，自不適用實施區域計畫地區建築管理辦法之規定。至行政程序法第123條固規定：「授予利益之合法行政處分等，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止．．．」然查系爭證明書核發當時即具有瑕疵，係屬違法行政處分，不符法定「廢止」之要件，據此，被告以原處分撤銷系爭證明書，並無違誤。
四、至原告稱系爭農舍如附件示意圖所示第㈡部分係於農舍使用執照核准（71年10月14日）後即增建，並於93年4月20日申辦農用證明書前拆除如附件示意圖所示㈠㈡部分，又於94年6月底再增建回去等語，顯與事實不符。查系爭農舍如附件示意圖第㈠部分屬農舍使用執照核准部分，根本沒有拆除，又查系爭農舍如附件示意圖㈠㈡部分之鋼鐵樑柱編號⑨⑩⑭⑮⑲⑳㉔㉕，部份是新螺絲，另鋼鐵樑柱編④⑤㉙㉚㉞㉟全部是舊螺絲，室內屋頂、地板及室外均一體成型，並無拆除及裝回痕跡，足證系爭農舍如附件示意圖所示㈠㈡部分內部僅部份樑柱更換螺絲，並無拆除。次查，系爭農舍如附件示意圖所示㈡部分若如原告所言其內部木板裝潢部份係自93年4月20日前拆除至94年6月底7月初再增建回去等情，則有1年2個月時間暴曬陽光下，長期受風吹雨淋卻絲毫未損，顯與事實不符。益證系爭農舍如附件示意圖所示㈡部分係農舍使用執照核發後即增建，並無拆除。
理 由
一、按「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第三十九條第二項規定訂定之。」「農業設施或農舍有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、農業設施或農舍之興建面積，超過核准使用面積或未依核定用途使用者。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第1條及第6條第1款分別定有明文。又「說明二、依『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』核發之證明書，如因勘查之疏忽或其他原因，致核發錯誤，自得撤銷其證明書，但應注意信賴保護原則之規定；另農業用地經核發農業用地作農業使用證明，且於該證明有效期間內，如有違規使用情事經查明屬實者，亦得廢止已核發之證明書。」則經農委會89年8月29日（89）農企字第890142997號函釋在案。次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷…」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護…二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」則為行政程序法第117條前段及第119條第2、3款所明定。
二、本件原告等人為移轉系爭農地所有權，於93年4月20日向被告申辦其父莊萬教所有系爭農地之農用證明書，經被告現勘後，發現該農地部分未作農業使用，乃通知原告限期改善，並於同年4月29日及5月1日完成複勘，發給93年5月3日東鎮農字第0930003984號之農用證明書。嗣莊萬教未及移轉系爭土地所有權即亡故，原告等人為辦理免徵遺產及贈與稅之用，復於93年11月26日向被告申辦系爭農用證明書，經被告發給93年12月15日東鎮農字第0930011635號農用證明書。嗣於95年3月29日，系爭農地遭人檢舉其上之農舍於被告核發農用證明書時即已違建，被告乃於調查確認後，以95年6月29日東鎮農字第0950006470號函撤銷上開農用證明書等情，分別為兩造所自陳，並有各該申請書、證明書及被告之函文附原處分卷可稽，自堪認定。
三、而原告提起本件行政訴訟無非以：本件係經被告勘測現場審核通過後始核發農用證明書予原告，足證當時系爭農地上之農舍並違建情事，原告持該證明書行使權利，其信賴應受保護。實則系爭農舍於取得使用執照後固曾增建如附件示意圖所示第㈡部分，惟原告為取得系爭農用證明書，乃僱工將該增建連同如附件示意圖所示第㈠部分之建物，予以拆除，是農舍之違建既已拆除，被告核發系爭農用證明書即無錯誤。又系爭農舍拆除第㈠㈡部分後之外觀與被告會勘時及航照圖所顯示之農舍外觀均為相同形狀之長方形，而航照圖又無法顯示農舍之實際面積，則僅憑航照圖實不足以證明系爭農舍於原告申請農用證明時即有違建。又原告申請到系爭農用證明書約6、7個月後方又利用舊有建材將所拆除之如附件示意圖所示㈠㈡部分予以回復原狀，故被告嗣後測得系爭農舍有所增建實乃原告取得農用證明書6個以後之事，此時農用證明之有效期間已經經過，對原核發農用證明書之效力應不生影響，且縱令原告係在有效期間內將增建部分回復原狀，惟此至多屬於得否廢止系爭農用證明書使其往後失效之問題，被告並不得撤銷該證明書使之溯及失效損害原告之權益等語，資為爭執。
四、經查：
（一）原告分別於93年4月20日及93年11月26日申請系爭農用證明書，經被告派員至現場會勘，依原告當時委任之代理人指界，發給系爭農用證明書，嗣於95年3月29日，系爭農地遭人檢舉於被告核發農用證明書時其上之農舍已有違建，不符農用證明書之核發規定，被告乃會同東港地政事務所施以複丈，並比對系爭農舍使用執照之建物平面圖及航照圖等資料後，確認系爭農地於核發系爭農用證明書時確有違建之事實，原核發之農用證明書顯然有誤，遂以原處分撤銷該誤發之農用證明書，揆諸首揭規定，自無不合。
（二）經查，系爭農舍興建於71年間，為建築面積428.85平方公尺（農舍本體建築395.10平方公尺＋廁所33.75平方公尺）之鋼架造建築，依其建築圖顯示，農舍本體建築部分呈「Ｌ」型（略如附件示意圖所示㈠＋㈢部分），而廁所則為獨立於農舍以外之另一建築物。惟從航測所72年9月6日及74年4月26日拍攝之航照圖觀之，系爭農舍建築本體已變成「長方形」；另觀93年4月19日之航照圖，系爭農舍本體建築部分亦為長方形，惟廁所建築物已不存在；繼而比對航測所93年4月19日、93年8月15日、94年5月1日、94年10月3日、95年3月31日拍攝之航照圖（每年度均以連續拍攝之2張航照圖合併比對）均顯示系爭農舍本體建築所呈現之長方形均與以前呈現之長方形相同，此經證人即航測所測量課長戊○○於本院審理時當庭以立體鏡檢視各該年度之航照圖確認無訛證述在卷，復有各該航照圖附卷可稽。是系爭農舍本體建築於原告93年4月20日及93年11月26日申請系爭農用證明書時，其已變成長方形建築而與使用執照建築圖所呈現之「Ｌ」形不同，自堪認定。其次，系爭農舍從原告申請系爭農用證明書前之93年4月19日，經過93年8月15日、94年5月1日、94年10月3日、95年3月31日多次航照，其所呈現之農舍外觀既無不同，已如前述，而原告亦不否認系爭農舍自95年3月31日航照以後未再變動外觀之事實，從而可知系爭農舍自93年4月19日直到本院言詞辯論終結為止未曾經過拆除或增建甚明。是系爭農舍自93年4月19日以來既未曾拆除或增建，則無論是被告95年6月21日及96年5月18日會同東港地政事務所至現場複丈或者是本院96年9月14日會同兩造及東港地政事務所勘驗之農舍本體建築，其標的顯與93年4月20日至95年3月31日歷次航照圖呈現之農舍相同，足可認定。因之，被告96年5月18日會同東港地政事務所測得之農舍面積當係93年4月20日以來航照圖呈現之農舍面積，同時亦為系爭農舍於原告93年4月20日及93年11月26日申請農用證明書乃至被告核發系爭農舍證明書時之實際面積，殆無疑義。而據被告96年5月18日會同東港地政事務所測量結果，系爭農舍本體建築達494.03平方公尺，此有複丈成果圖附卷可稽，申言之，如以附件之示意圖表示，即為㈠＋㈡＋㈢部分所呈現之長方形，此經證人即東港地政事務所測量員陳進明於96年9月14日勘驗現場時證述明確，並有複丈成果圖附本院卷可稽；是系爭農舍建築本體之面積，較諸使用執照之核准面積395.10平方公尺（即如附件示意圖第㈠＋㈢部分之Ｌ形）已增加98.93平方公尺，該增加部分即為如附件示意圖所示第㈡部分，而此增建即為系爭農舍從使用執照核准之「L」形變成長方形之原因所在，並該增建部分於被告核發系爭農用證明書時即已存在，洵堪認定。
是系爭農舍於被告核發系爭農用證時即有違建存在，依前引農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第1款規定，不得認作係作農業使用，被告未經查明而核發系爭農用證明書予原告，顯有違誤，被告於查明後予以撤銷，自無不合。又被告於核發系爭農用證明書時雖曾會同其建設課人員庚○○至現場勘查認為現場符合規定，惟據證人庚○○於本院審理時證稱略以其僅係抓取系爭農舍前方及側邊之長寬各一邊判定面積而未對照農舍之使用執照為整體觀察施以精確測量，故未發現系爭農舍實際上確有違建等語，則其勘查之結論既有違失之處，要之，系爭農地上之農舍有違建而不符核發農證明書之事實，被告雖疏未查明，然此既為原告所明知，而原告對此重要事項未於被告現場會勘據實陳述，則原告對於被告核發系爭農用證明顯屬違法之事實，縱非明知亦有重大過失而不知，自無信賴保護原則之適用。又系爭農用證明書之有效期間雖已經過，惟所謂之有效期間乃對原告行使該農用證明書所為之期間限制，惟被告核發該證明書之行政處分規制效力仍然存在，故而被告以其核發系爭農用證明書時既有如上之瑕疵，且其程度已達撤銷要件而為撤銷該誤發證明之表示，自無不合，而此種行政處分之撤銷，核與系爭農用證明核發後，原告於有效期間內為增建因而發生廢止事由而得由被告予以廢止證明使其向後失其效力之情形不同，自非廢止之性質，原告訴稱本件係經被告勘測現場審核通過後始核發農用證明書予原告，足證當時系爭農地上之農舍並違建情事，原告持該證明書行使權利，其信賴應受保護，且系爭農用證明之有效期限已經經過，被告不得將之撤銷，充其量僅得予以廢止云云，即非可採。
（三）原告雖舉證人己○○出具之收據稱系爭農舍於取得使用執照後固有增建如附件示意圖所示第㈡部分，惟原告為申辦系爭農用證明書時即僱請己○○將該部分連同如附件示意圖所示第㈠部分予以拆除，嗣於取得農用證明書有效期間經過後又請己○○將拆除部分予以回復原狀，故被告核發系爭農用證明書予原告並無錯誤云云。惟查，詢之證人己○○於本院審理時證稱其曾於93年間3、4月份間為原告拆除系爭農舍正面屋頂鐵皮（烤漆浪板）約3公尺深及農舍後面之屋頂及牆壁約2公尺或3公尺深，直到93年年底又以拆卸下來之舊建材為原告回復系爭農舍之原狀等語，核其證述之拆除及回復原狀農舍時間與其出具之收據時間為94年7月3日已有不同，況且，農舍後面部分竟僅將屋頂及牆壁部分拆除，任由農舍後面與外面相通無所遮蔽，形同對外開放，顯與常情不符；尤其系爭農舍果若如證人所述曾於93年3、4月間拆除前方約3公尺深，後方約2公尺深，以其拆除之總深度並非微小，則縱如航照圖無法判定系爭農舍之實際面積，惟理應能辨識其外型之顯著差異，然經比對卷附93年4月19日、93年8月15日、94年5月1日、94年10月3日及95年3月31日之航照圖，系爭農舍所呈現之形狀大小並無不同，復經證人即航測所測量課長戊○○於本院審理時證述甚詳（見本院96年7月16日準備程序筆錄）；加以經本院勘驗現場結果，系爭農舍後方即如附件示意圖所示第㈠㈡部分，其使用之鋼鐵樑柱與前方即如附件示意圖所示第㈢部分之材質型式相同，亦無新舊之差異，其室內屋頂、地板及室外屋頂均一體成型，尤其如附件示意圖所示第㈡及第㈢部分右側，更使用白色夾板隔出貫通前後出入口之通道，通道右側並設有浴廁及房間，觀察各該通道、浴廁及房間之設置情形，亦不見曾有拆除新裝之痕跡，此有本院製作之勘驗筆錄及現場照片附本院卷可憑。從而證人己○○上開證詞顯與事實不符，其出具之收據亦難採取，是以縱令勘驗現場如附件示意圖所示第㈠㈡部分有部分之鋼鐵樑柱有換裝新螺絲，亦為事後加裝掩飾之舉，難認系爭農舍之違建曾經拆除，故而原告上開所述，即難採信而無可取。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以95年6月29日東鎮農字第0950006470號函撤銷系爭農用證明書，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 許麗華法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
書記官 楊曜嘉