高雄高等行政法院裁定
96年度訴字第00026號原 告 甲○○訴訟代理人 彭玉華 律師
徐沛然 律師康裕成 律師被 告 國立中正大學代 表 人 柳金章 校長訴訟代理人 張宗琦 律師
黃致穎 律師上列當事人間因有關教育事務事件，原告不服教育部中央教師申訴評議委員會中華民國95年11月16日台申字第0950170077號再申訴決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件被告之代表人原為乙○○校長，於本院審理中變更為柳金章校長，茲經其聲明承受訴訟，依法核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按原告之訴，有起訴不合程式或不備要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款規定甚明。復按「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」「教師不服申訴決定者，得提起再申訴。」「教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。」「教師不服申訴決定者，得提起再申訴。」「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按性質依法提起訴訟或依訴願或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」分別為教師法第
29 條第1項、第31條第1項、第2項前段、第33條所明定。揆諸首揭教師法第29條第1項、第31條第2項規定，教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致影響其權益時，得提起申訴、再申訴程序，可知我國關於主管教育行政機關或學校對教師所為之工作條件及管理必要措施或處分之保障救濟途徑，係採申訴、再申訴之特別救濟程序，至教師經申訴、再申訴後，如仍不服再申訴決定，是否得提起行政訴訟，則應視主管教育行政機關對教師所為措施之性質而定。參照司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號解釋意旨，公務人員得依行政訴訟法提起救濟之權益為：（一）改變公務員身分關係，直接影響其服公職之權利，如免職處分等。（二）對於公法上財產請求權受到影響者，如退休金、考績獎金、福利互助金之請領等。（三）對於公務人員有重大影響之懲戒處分，如降低官等、降級、減俸等。至於公務人員考績法之記大過處分、上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令、或其他工作條件及管理上必要措施，則不許提起行政救濟。教師雖非公務人員服務法所稱之公務人員，然公立教師所受保障範圍，與公務人員應無軒輊，自得準用有關公務人員之規定，故關於教師所受工作條件及管理必要之措施，即不得提起行政訴訟。再按公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，業經司法院釋字第382號解釋在案。是以公立學校聘用教師從事學術研究、教育工作，實具有公法法律關係之性質，公立學校教師之法律地位應等同公務人員，與公立學校自具有公法上勤務關係。從而教師對公立學校之措施，如有不服，得否提起行政訴訟，自應以該措施是否足以影響其教師身分，或是否對其有重大影響以為斷；苟該措施並未影響其教師身分，或未發生重大影響者，則應認屬公立學校內部之管理行為，而非對外發生法律效果之行政處分，自不得對之提起訴願及行政訴訟，此參最高行政法院96年度裁字第1030號裁定同採相同見解，足資參照。
三、原告起訴意旨略以：（一）原告為被告之犯罪防治系之助理教授，於民國（下同）91年2月出版「青少年法治教育與犯罪預防」一書（下稱系爭著作），然經被告依據其教師評審委員會（下稱教評會）94年10月25日第243次會議決議及「國立中正大學教師著作抄襲處理要點」（下稱抄襲處理要點）第11點規定，於94年11月18日以中正人字第0000000000A號函（下稱系爭函文）致原告略以系爭著作抄襲成立，並懲處原告「5年內不予年資加薪」。（二）系爭函文乃被告對原告作出「5年內不予年資加薪」之懲處，為裁罰性行政處分，是其必須有法律依據，方符法律保留原則。然處理要點係依據教育部訂定之「大專院校教師著作抄襲處理原則」（下稱抄襲處理原則）所訂定，惟「抄襲處理要點」及「抄襲處理原則」均無法律授權，僅為行政規則之性質，則95年9月27日修正之「抄襲處理要點」第11點規定：「抄襲成立之案件，應依抄襲類型、情節輕重及著作性質，由校教評會就解聘、停聘、不予續聘、五年內不得申請升等或五年內不予年資加薪（年功加俸）作出懲處之決定。」顯為違反憲法第23條之法律保留原則，該規定自屬無效，是系爭函文之處分，自屬違法。（二）95年9月27日修正前之「抄襲處理要點」，僅於其第4點第2項規定：「抄襲成立之案件，應依抄襲類型、情節輕重及著作性質，由校教評會就解聘、不續聘作出懲處之決定。」，較諸修正後規定，並無修正後之「停聘」、「五年內不得申請升等」、「五年內不予年資加薪（年功加俸）」等懲處種類，然本件系爭著作係於91年2月出版，受到抄襲之檢舉案則成立於94年3月中旬，自應適用行為時之規定，惟行為時之「抄襲處理要點」既無有關「五年內不予年資加薪（年功加俸）」之規定，則被告竟以行為後新修正之規定對原告懲處，違反不溯既往及處罰法定原則，自屬違法。（三）又「抄襲處理要點」所稱之「抄襲」一詞，固屬不確定法律概念，被告雖對之有判斷餘地，但若涉及「判斷瑕疵」，法院仍對之有審查權。經查，而系爭著作並非學術論文，亦非升等代表著作，而為推廣教育用之教科書，僅須遵循著作權法之規定已足；且系爭著作有獨特脈胳、架構，為全新的獨立創作；所引用部分，或屬參照論述之用，或符合「思想與表達合併原則」，均無礙著作本身之原創性，且系爭著作引用他人著作，皆著明出處、合理使用，且於出版前已有照會其他被引用人，並於出版後分贈各被引用人以為謝意，並獲被引用人出具同意書，並無侵害被引用人著作之虞，不構成著作權之侵害，被告未予詳查，遽認為抄襲，顯屬率斷。（四）再按「抄襲處理原則」與「抄襲處理要點」僅規範抄襲處理之基本程序，至有關成立抄襲之認定、如何評斷外審專家之意見是否合法、妥當等，則應依著作權法、相關法規與行政法一般原理原則等法源依據綜合判斷。查「行政院國家科學委員會學術論理案件處理辦法」（下稱學術倫理處理辦法」（草案）為目前我國對於學術倫理最完整之規範，而該辦法第2條雖規定：「本辦法僅適用於國科會補助之各類案件」，惟該辦法草案之總說明仍敘明「此固因委託機關之權限使然，本辦法仍可供其他學術機關（構），如教育部、各大學院校之參考。」等詞，則上開辦法於本案自得適用。按「學術倫理處理辦法」第6條已明列審查人違反學術倫理之類型，其中第3款之類型即為審查人「惡意就研究計畫或研究成果為不實之評價」，另參諸美國聯邦證據法第702條提供檢驗專家意見之三步驟，即檢驗專家是否⑴基於足夠之事實或資料。⑵基於可信之原理原則及方法。⑶適當運用該原理原則及方法涵攝於本案事實。而校外專家對於受審查之作品是否成立抄襲之判斷，無異於訴訟上鑑定人或專家證人之角色，換言之，鑑定人或專家證人並非因其有專家或學者之身分，其意見即無錯誤，是以美國聯邦證據法對於如何檢視鑑定人或專家證人之意見提供上開詳盡之規定足供憑參。惟查，本件外審專家甲之審查意見則有解釋與涵釋錯誤、對重要事項漏未斟酌、濫用權力、無表明判斷之原則及依據等瑕疵，顯屬不實評價，自屬違法不當。申言之，系爭著作涉及抄襲部分大多有註明出處，依照著作權法第64條、第65條規定或「學術倫理處理辦法」第5條第3款等規定觀之，應無抄襲之問題，惟外審專家甲竟認為系爭著作涉及抄襲，顯然對於抄襲之定義與規範並不清楚，以致解釋與涵攝錯誤。其次，外審專家甲斷定系爭著作有170餘處涉及抄襲，然其於審查意見中竟僅列出9項，則其所認定無註明或不當部分，僅占170餘處之5%，就整體著作而言，其比例微乎其微，應屬學作過程之合理誤差，情節並非重大；惟外審專家甲對於此項有利原告之重要事項竟刻意漏未斟酌，則其審查意見即非客觀。尤其著作權法及「學術倫理處理辦法」僅要求著作人合理引註，並未要求被引註人出具同意書，原告出具被引註人同意書純粹為澄清指控之性質，然外審專家甲卻未予以審酌，反質疑原告提出同意書之作成、格式與效力，其誤解相關規範、違反經驗法則，亦將與判斷系爭著作是否構成抄襲無關之因素考慮在內，顯有濫用權力之嫌，則其所為系爭著作構成抄襲之結論，即有違法而非可採。（五）系爭著作之二位外審專家之審查意見既有不同結論，依「抄襲處理原則」第11條及「抄襲處理要點」第8點第2項規定，自應另聘專業學者審查，然被告之抄襲審查小組與教評會竟不循此正當途徑，而僅擷取不利原告之審查意見，而置有利原告之審查意見於不顧，其有違反審查程序並行政程序法第9規定之一體注意原則之違法。原告為此業已就系爭函文之處分循序提起再申訴，然遭駁回，乃提起本件行政訴訟，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、經查，原告受聘為被告犯罪防治學系助理教授，於91年2月出版系爭著作。惟系爭著作於94年3月間，經人檢舉涉嫌抄襲其他學者之相關著作，被告之教師著作抄襲審理小組乃通知原告就檢舉內容提出說明，並選定二位校外學者審查系爭著作。嗣經被告之審查小組審閱結果，於94年9月14日認定系爭著作確有抄襲情事，不符學術規範，送經被告教評會94年10月25日第243次會議審議結果，決議：「5年內不予年資加薪」，由被告以系爭函文通知原告略以：「審議結果：經在場18位委員投票表決，14票同意、3票不同意、1票廢票，確認著作抄襲成立。．．．事實及理由：一、本案針對台端著作抄襲一事，成立調查小組且委託外審，以利本校教評會公正評斷著作抄襲一事。經調查小組報告與外審結果，顯示台端之被檢舉著作，顯然不符合學術著作規範，本校教評會決議納入決定考量之參考。．．．二、．．．該出版品有將近百分之五十以上為他人之著作。雖查台端在書中雖有標明，但不符合一般學術引註之常規，已經顯為不符合重製他人作品，以為推廣之用之原意。．．．五、台端作品數量眾多，且極為努力，本作品僅為升等參考著作之一，顯見台端知道本書之定位，而考量台端資淺，及以後之發展，本校教評會針對台端行為採取最輕微之懲處，以示警惕。」原告不服，循序提起本件行政訴訟等情，分別為兩造所自陳，並有各該會議紀錄及系爭函文附原處分及再申訴卷可稽，自堪認定。嗣被告辦理94年度教師年資加薪案，乃決議不予原告年資加薪，自00年0月0日生效，並以95年8月16日中正人字第0950008130號通知書通知原告，原告對之並未提起行政救濟，已告確定等情，為原告所是認（見本院96年4月19日、96年5月24日準備程序筆錄），並有被告犯罪防治學系94學年度升等處分通知、該系95年5月2日第5次會議紀錄及被告95年8月16日中正人字第0950008130號年資（功）加薪（俸）通知書附本院卷可憑。此外，系爭函文所稱之「5年內不予年資加薪」，係指以被告續聘原告為前提，於聘約期間內，5年內對原告不予年資加薪之意，而不及於原告如不欲繼續受聘被告而另獲他校聘用之薪資關係而言，則據被告陳述甚詳（96年4月19日準備程序筆錄及被告96年5月18日答辯狀），洵堪認定。
五、按「為協助大專校院建構教師著作抄襲處理之機制，防範抄襲並公正處理相關案例，特訂定本處理原則。」「大專校院為維護學術尊嚴，應於校內相關法規中明訂教師著作抄襲處理單位、處理程序及懲處條款，公告周知。懲處條款並於聘約中明定之。」「大專校院應本公正、客觀、明快之原則，處理涉嫌著作抄襲檢舉案。 抄襲成立之案件，應依抄襲類型、情節輕重及著作性質於校內相關法規中明訂不同的懲處條款。」「大專校院教師所涉抄襲之著作，如為升等之主要著作者，一經檢舉，不論該教師任教之學校是否經本部授權自審教師資格，均由學校先行調查處理，就檢舉人所提相關疑點進行充分了解，並於認定後作出說明。但未經本部授權自審教師資格之學校，如相關案件尚在本部辦理被檢舉教師升等審查中者，由本部併審查過程處理。」「大專校院教師所涉抄襲之著作，為個人出版品或學術刊物發表之專文，應由學校依權責自行審理處置。」「經完成處理程序報送本部之抄襲案，有關教師之懲處若涉及解聘、停聘、不續聘，依教師法第十四條第三項規定，應報經本部核准。」為抄襲處理原則第1條、第2條、第4條、第6條、第14條及第15條所規定。又「本校教師所涉抄襲之著作，若為個人出版品或學術刊物發表之專文，應由校教評會逕依權責審理處置。」「抄襲成立之案件，應依抄襲類型、情節輕重及著作性質，由校教評會就解聘、停聘、不續聘、五年內不得申請升等或五年內不予年資加薪（年功加俸）作出懲處之決定。前項解聘、停聘、不續聘之懲處決定，應依教師法第十四條規定程序，經三級教評會決議後，報教育部核准。」則為被告94年9月27日修正之抄襲處理要點第9點第2項及第11點所規定。經查，原告自90年8月受聘於被告擔任助理教授1年，聘期屆滿後，原告遞經被告2次續聘，迄至96年8月1日獲被告第3次續聘。而依原告於94年6月13日獲被告第2次續聘之聘書第4條規定，續聘期間為94年8月1日起至96年7月31日止，及聘書第7條：「教師涉嫌著作抄襲並經調查後成立者，應依抄襲類型、情節輕重及著作性質，予以解聘、不續聘之懲處。」以及第8條：「其他事項依照教師法暨其施行細則、教育人員任用條例暨其施行細則、本校組織規程及其他有關法懲處。」等規定，可知被告89年5月9日訂定之「抄襲處理要點」，係被告本於教育主管機關發布之「抄襲處理原則」所訂定，旨在規範其聘用之教師著作應符合學術規範，以防範及處理教師著作有抄襲之不正當行為之管理規定，並作為原告自願與被告訂定教師聘約之準據，是在原告聘約有效期間內，有關修正後之「抄襲處理要點」，對原告自有適用。
六、次查，「抄襲處理原則」及「抄襲處理要點」有關學校判定教師構成抄襲行為時，學校對教師採取之處置，可能有解聘、停聘、不續聘或不予年資加薪等措施，然並非所有處置均屬影響教師之身分或對其權益明顯重大影響之措施。按「公立大學及專科學校教師經審查合格，月薪已達最高級，陳報教育部登記有案者，得給予年功加俸。」「給與年功加俸之教師，應於學年終了前一個月，依據教學、著述、研究推廣服務成績，由各校評定。」「教師之年功加俸每年一級，並得按年遞晉，至本職最高級為限。」大學及專科學校教師年功加俸辦法第2條、第3條、第4條分別定有明文。明定學校於學年終了時，就教師於該年度在學校之表現應為評定，決定晉薪或年功加俸與否，核屬學校人事管理之範疇。且依上開大學及專科學校教師年功加俸辦法第2條、第3條規定，評定是否給予教師「年功加俸」，依同辦法第4條規定，為按年遞晉一級，此與經考試任用銓敍有案之公務人員年終考績一般，並不涉及教師身分之變更，亦非屬重大影響之懲戒處分，核係學校之內部管理行為，並非行政處分，尚不得對之提起訴願及行政訴訟（最高行政法院96年度裁字第1030號裁定參照）。是學校依據其對教師之表現所給予之薪資決定，應屬不涉及變更教師身分及對其有重大影響之懲戒處分性質，堪可認定。本件原告因系爭著作涉嫌抄襲，經被告依據「抄襲處理要點」第11點規定以系爭函文通知原告5年內不予年資加薪，嗣被告辦理94年度教師年資加薪案，乃據以決議不予原告年資加薪，而以95年8月16日中正人字第0950008130號通知書通知原告，而原告對後者並未提起行政救濟，已如前述。查系爭著作並非升等之主要著作，為兩造所不爭，是被告就系爭著作對原告所為5年不予年資加薪之措施，顯係屬前引「抄襲處理原則」第7條及「抄襲處理要點」第9點第2項規定有關由學校依權責自行處置之範疇，此觀教育部96年5月24日台學審字第0960072896號函示：「『抄襲處理原則』第7點之規定，係指大專校院教師所涉襲之著作，若為個人出版品或學術刊物發表之專文，不涉及教師資格之審定者，則授權學校依本原則之精神及內涵訂定相關處理規範。」之意旨，亦甚明瞭。是系爭對原告不予年資加薪之措施，無非被告對其聘用之教師即對原告所為之考核管理措施，有如公務人員之專案考績一般，其程度尚未足以影響教師之資格或其他重大權益，揆諸首揭說明，原告如有不服，僅能依申訴程序以為救濟，尚不得以之為行政處分，提起訴願及行政訴訟。
七、綜上所述，被告系爭不給予原告年資加薪之決定，屬被告內部考核管理行為，原告於經申訴、再申訴後，復對之提起本件撤銷之行政訴訟，於法尚有未合。從而，原告提起本件訴訟，求為撤銷再申訴決定、申訴決定及原處分，難認適法，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 10 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 許麗華法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 96 年 9 月 10 日
書記官 楊曜嘉