高雄高等行政法院裁定
96年度訴字第00414號原 告 甲○○被 告 台南縣永康市公所代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服台南縣政府中華民國96年2月15日府行法字第0960038588號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送於台灣台南地方法院。
理 由
一、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第12條之2第2項定有明文。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷。」最高行政法院著有58年判字第270號及59年判字第196號判例可資參照。上開判例旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸，亦經司法院釋字第448號解釋：
「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為前揭最高行政法院判例及司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租及人民主張優先承購公有財產，因此發生爭執，屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇，合先敘明。
二、本件原告為建築需要，於民國（下同）95年8月21日向被告申購台南縣永康市○○段○○○○○○○○號（嗣分割出4784-18地號，下稱系爭土地）土地，以與其所有之土地合併使用，經被告以95年8月29日所財政字第0950031509號函復原告略以：系爭土地須俟其提案永康市市民代表會審議同意，並報台南縣政府核准完成法定程序後再行辦理讓售等語。嗣被告再於95年11月6日以所財政字第0950041901號函復原告略以：
「說明：．．．2、本所市有財產審議委員評定大灣段4784-18號土地每平方公尺新台幣（下同）27,778元（每坪約91,828元），上述土地價款核定總價額500,004元，隨函檢附繳款書乙份，請依規定於接到本通知書之次日起40日內繳清．
．．。」等語。原告以該價格超出公告現值及市價甚多，乃於95年11月20日提出申請書請求被告重新審議，被告旋以95年11月24日所財政字第0950044574號函復原告略以：「．．
．說明：．．．2、台端向本所申購大灣段4784-18號市有畸零地乙案，本所依現有財產管理自治條例規定提案本市市民代表會審議，資料包含台端申請時所填寫之承諾書『願於承購時照專案提估－即參照市價查估計價方式承購』之承諾，且經代表會審議通過同意讓售並函報縣府核准處分。3、大灣段4784-18號市有地既經本市代表會及縣府同意處分後，本所即依現有財產管理自治條例規定進行查估計價。4、查土地買賣係屬私法之範疇，經雙方同意始得成交，若台端認本所所訂定出售價格過高，當可權衡是否願意承購。」等語，原告不服，提起訴願，經台南縣政府決定訴願不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟等情，有原告95年8月21日之申請書、承諾書、95年11月20日申請書、訴願書、台南縣永康市民代表會第5屆第1次臨時會議決書、土地登記謄本、被告95年11月6日所財政字第0950041901號、95年11月24日所財政字第0950044574號函附訴願卷及本院卷可稽，自堪認定。
三、本件原告起訴意旨略以：
（一）本件乃原告依據建築法第45條第3項之規定，向被告請求將公有畸零地部分准照當期土地公告現值讓售與鄰接土地所有權人，與私經濟行為之類型並不相當，應屬公權力行為。且此部分應分為兩層次而觀，第1層乃指行政機關依法應予准照當期土地公告現值讓售與鄰接土地所有權人，此乃一行政處分，且不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，此觀司法院釋字第423號解釋可知；第2層乃指行政機關准照當期土地公告現值後的後續買賣行為，此部分方屬私法行為。而原告所異議的部份乃係第1層，故被告應依據建築法給予准照的行政行為，實具有准駁之效力，具有行政處分之性質。
（二）又建築法第1條明文規定，為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法。故該法規涉及公益色彩濃厚，且本件依據建築法規定向行政機關請求准照之行為，依建築法第45條之立法意旨乃在於避免畸零地無法建築，為達土地最有效利用，故被告否准原告之申請，實屬一公法上行為，具有行政處分之性質。退步言之，若對於公私法性質仍有懷疑時，應推定為公權力行為，因為公權力行為乃行政主體正規之行為方式，且受依法行政之拘束，對相對人之保障較周全。則本件實屬一公權力行政，乃一公法上性質，符合行政處分之要件，被告以本件乃一私法上案件，其見解有所不當，應予以撤銷。
（三）被告本於依法行政的精神，應依據建築法第45條第3項之規定，將公有畸零地依照當期土地公告現值准予讓售鄰接土地所有權人，而被告不依照建築法之規定，任意提高讓售價格，然依建築法之立法目的且從法條文義以觀，並無「得」准照當期土地公告現值的規定，故應屬羈束行政。
退步言之，縱給予行政機關裁量權，行政機關不依照當期土地公告現值而提高讓售價格之行為，亦有裁量濫用之虞。且關於建築法第45條第3項之案件，其他縣政府以當期土地公告現值讓售之，從來皆無爭議產生，惟有台南縣政府不依當期土地公告現值而任意提高讓售價格，基於行政自我拘束原則以及平等原則以觀，其任意提高價格之裁量行為有濫用之虞。
（四）內政部85年2月8日台內營字0000000號函及法務部78法律字第0665號函，均指出如有公有畸零地之情形時，「應」依照建築法第45條第3項之規定為之，可見重點應在於公有畸零地的認定上，一旦認定屬公有畸零地，則應依照建築法之規定，准照當期土地公告現值讓售與鄰接土地所有權人，而非著重於是否准照或提高讓售金的部份，被告見解有誤，應撤銷原處分，並另為一合法之處分等語，爰起訴求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷；（二）被告應作成以當期公告現值讓售系爭公有土地與原告之行政處分。
四、經查，原告於95年8月21日向被告申請讓售系爭土地，經被告市民代表會審議同意並報請台南縣政府核准後，乃以95年11月6日所財政字第0950041901號函復原告略以：系爭土地經市有財產審議委員會評定完成之讓售價格（即每平方公尺27,778元，總價額500,004元），並請原告於繳納期限內至永康市農會繳納，逾期未繳清價款將依規定註銷承購案等語。原告以該價格超出公告現值及市價甚多，又於95年11月20日向被告申請重新審議，被告旋以95年11月24日所財政字第0950044574號函復原告略以：原告承諾以參照市價查估計價方式承購系爭土地，且系爭土地既經法定程序同意核准及評定完成上開讓售價格，故系爭土地之買賣係屬私法之範疇，經雙方同意始得成交，若原告認被告所訂出售價格過高，當可權衡是否願意承購等語。原告不服，提起訴願，經台南縣政府決定訴願不受理後，遂提起本件課予義務訴訟，已如前述。惟行政機關依據法令管理公有財產，雖係基於公法為國家處理公務，但行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力而對外發生法律上效果之單方行政行為，其與人民間就該項公有財產所發生之租賃或買賣關係，則仍屬私法上之契約關係，業經司法院釋字第448號解釋甚明。故原告於95年8月21日及同年11月20日分別向被告申請讓售系爭土地或申請以較低之價格重新審議，及被告以前揭兩次函文表示所欲出售系爭土地之總價等節，核屬買賣系爭土地所為之要約引誘及要約之意思表示，故被告上開以每平方公尺27,778元，總價額500,004元出售系爭土地而向原告所為之要約意思表示，揆諸前揭說明，僅係代表國庫表明願以多少價格出售公有財產之意思表示，並非被告就公法上具體事件所為行使公權力而對外發生法律上效果之單方行政行為，揆諸前揭說明，自非行政處分，原告請求撤銷前揭函文，自不合法。又依前揭司法院解釋意旨，本件兩造間關於出售系爭土地既屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，故為民事訴訟範圍，原告若有不服，依法自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，本院對之並無審判權，從而，原告起訴請求本院判決被告應將系爭土地以當期公告現值讓售與原告，於法亦有未合。次查，原告提起訴願時，雖針對被告95年11月24日所財政字第0950044574號函提起，然查該函所敘述之說明，僅重申參照市價查估計價方式讓售系爭土地之意旨，核與被告95年11月6日所財政字第0950041901號函之內容相同，且原告於本院96年9月12日言詞辯論時，經本院闡明其所不服之原處分為何，原告認為前揭兩函之內容雷同，是對被告否准表示不服等語，亦有該言詞辯論筆錄附本院卷可稽。由此足見，原告係對上開兩函均有不服，而請求撤銷；惟查，被告前揭兩函既均為所欲出售系爭土地總價之要約意思表示，皆非行政處分，亦如前述，故原告請求撤銷前揭函文，自不合法，附此說明。
五、又按「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。徵收土地之出售，不受土地法第25條程序限制。辦理出售時應予公告30日，並通知申請人，經公告期滿無其他利害關係人聲明異議者，即出售予申請人，發給權利移轉證明書；如有異議，公開標售之。但原申請人有優先承購權。標售所得超過徵收補償者，其超過部分發給被徵收之原土地所有權人。第1項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」為建築法第44條、第45條第3項所明定。然查，上開建築法第44條規定畸零地非與鄰接土地調整地形或合併使用，不得建築，旨在增進土地使用，健全都市發展，並非賦予畸零地所有權人得以當期公告現值強制買受鄰接土地之權利，此觀同法第45條第1、2項規定，畸零地所有權人申請徵收、承購鄰接私有土地時，其價格應以市價、評定價格或標售價格為準即明。同法第45條第3項雖規定公有土地准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人，惟查，建築法第45條第3項係規定「准照」，而非「應照」，故該規定僅賦予公產管理機關得以土地公告現值讓售公有畸零地予鄰接土地所有權人之依據，並非賦予鄰地所有權人有請求公產管理機關按土地公告現值讓售公有土地之權利，是公產管理機關於該鄰接土地所有權人申購時，不負按公告現值與其訂立買賣契約，讓售公有土地之義務。準此，倘公有土地管理機關認該宗土地或相鄰土地當期公告現值與市價顯不相當，而另行評定適當之讓售價格，仍為法之所許，鄰接土地所有權人並無請求公有土地管理機關以鄰接公有土地當期公告現值讓售該宗土地之權利（最高法院92年度台上字第978號判決參照），從而，原告向被告申請讓售系爭土地，被告將系爭土地經市地財產審議委員會評定完成後，函復以每平方公尺27,778元，總價500,004元讓售，依法尚無不合。故原告提起本件行政訴訟程序上縱為合法，然其前揭聲明亦屬無據，併此敘明。
六、綜上所述，本件為行政機關代表國庫出售公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應適用民事訴訟法之規定，由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。依首揭修正後行政訴訟法第12條之2第2項規定，應將本件移送於管轄法院，爰裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 26 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 96 年 9 月 26 日
書記官 林幸怡