高雄高等行政法院判決
96年度訴字第503號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 嘉義縣大林地政事務所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因地籍圖事件，原告不服嘉義縣政府中華民國96年5月25日府行法訴字第0960030047號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地（以下簡稱系爭土地）係於民國（下同）52年9月由同段201-5地號土地分割而來，其於93年11月8日向被告申請土地鑑界複丈，經被告派員至實地測量結果，發現系爭土地登記面積為
0.2425公頃，與圖面實算面積為0.2270公頃（嗣後圖面計算面積改為0.2314公頃）不符，超出公差範圍，乃於94年1月5日以嘉林地二字第0940000056號函通知原告辦理土地面積更正登記；惟原告將容許誤差面積配賦後，據此主張系爭土地地籍圖面積為0.2340公頃，201-5地號土地地籍圖面積為0.9312公頃，是系爭土地不足0.0085公頃，而201-5地號土地多出0.0085公頃，故應將分割線及實地界址往201-5地號土地推移，乃於94年2月14日向被告陳情應修正原分割線（將分割線向南修正）及實地界址，業經被告以94年2月18日嘉林地二字第0940000758號函復原告，因原告請求與地籍測量實施規則第232條規定不符，無法據以辦理在案；其後被告以94年3月17日嘉林地二字第0940001119號函通知原告及鄰地關係人於94年3月25日在被告處召開土地協調會，當日協調結果雙方同意全面檢測確定系爭土地分割線位置，被告乃於94年5月11日派員至實地檢測，因雙方當事人無法指出當時分割後之分割點位置，且原告表示分割線應向南方修正，惟鄰地關係人不同意而無法達成共識；被告為維護原告與鄰地關係人之權益，復於94年11月16日以嘉林地二字第0940005172號函請雙方當事人於94年11月30日至被告處召開第2次協調會，因雙方當事人對更改分割線及實地界址仍持不同意見，故無法達成共識，被告並以94年12月15日嘉林地二字第0940005888號函知原告本次協調不成立，原告不服上開函，乃於96年1月16日提起訴願。又嘉義縣政府於95年3月15日以府地價測字第0950044257號函知原告，其就原告多次陳情皆函請被告查明辦理，且被告召開2次協調會，協調均未能成立，原告如有不服，得依法提起行政救濟，原告乃就前開嘉義縣政府函文提起訴願，經內政部以95年7月11日台內訴字第0950087341號訴願決定書決定訴願不受理在案。原告不服，提起行政訴訟（本院95年度訴字第825號土地複丈事件），訴訟中被告另於96年3月5日以嘉林地測字第0960001153號函知原告，其請求按登記面積更正地籍分割線及實地界址，無法同意照辦。嗣後原告撤回前開訴訟，另於96年4月20日對上開被告函及94年2月18日嘉林地二字第0940000758號函提起訴願，訴願決定機關嘉義縣政府乃就原告不服上開被告3件函一併審查，並以96年5月25日府行法訴字第0960030047號訴願決定書決定訴願不受理，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分（94年2月18日嘉林地二字第0940000758號函、94年12月15日嘉林地二字第0940005888號函、96年3月5日嘉林地測字第0960001153號函）均撤銷。
（二）被告應作成依地籍測量規則第232條規定，按登記面積更正坐落嘉義縣○○鄉○○○段201-5及201-6地號2筆土地於52年地籍圖分割線之處分。
（三）被告應賠償原告新台幣（下同）78,695元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原告於93年11月8日向被告繳費，就系爭土地申請土地複丈（鑑界），發現該地之地籍圖面積比登記面積少83平方公尺，而201-5地號土地則多83平方公尺，依地籍測量實施規則第232條規定應辦理相關之更正，經陳情17次，被告仍持歪理拒辦，嚴重影響原告權益及地籍管理，其應作為而不作為，有督核責任之嘉義縣政府更蓄意掩飾，行政怠惰，自不待言。
二、訴願決定書所稱「已超過容許誤差」，意欠明確，應為超過容許誤差16平方公尺，此為分割原圖圖面自然縮短所致，原告早於94年2月14日陳情書告知被告。而訴願決定書稱「複丈施測結果實地使用界線與52年9月分割測量分割線符合」，此語與事實不符，縱所述正確，地籍圖面積與登記面積相較仍不符，可證原分割之錯誤。又訴願決定書稱「惟訴願人將容許誤差面積配賦後」，語意似指配賦乃加工製造，其實此係依地籍測量實施規則第243條規定配賦，足見被告未依法行政。另訴願決定書稱「相關所有權人及訴願人協調並未能達成共識」，按地籍測量實施規則第232條並未規定更正應經關係人同意，且原告已多次告知被告並陳情反問要關係人同意之法律依據，均未獲函覆，又縱應經關係人同意始可更正，為何未通知全部關係人？又關係人不當得利已多年，還要其同意始可更正，道理何在？凡此可見被告欲圖利關係人，蓄意不依法行政，訴願決定屈從有加，完全不理會原告之異議，誠失中立，而紙終包不住火，有賴貴院之伸張正義。再訴願決定書稱「更正地籍圖線已涉經界爭議，發生私權爭執」，請問本於產權（登記面積）而更正地籍圖線，使地籍圖面積、實地面積與登記面積三者一致，何能爭議？按測量錯誤更正流程，被告應先更正錯誤（否則有失職之虞），若占地者不還地，才發生爭執，若需共識才能更正，試問鑑界時界標常釘入鄰地，是否皆經鄰地所有權人同意才能為之？難道不怕發生「私權爭執」？另依行政訴訟法第2條、第12條及第15條，即可知本件若依民事訴訟法第10條向普通法院提起訴訟，並非正確。
三、由上可知，訴願決定書所持之理由已無一可採，嘉義縣政府訴願審議委員會無視200頁證物之事實及2年餘來原告精神折磨所生怨氣，僅採被告辯詞，已淪為不依法行政之保護傘，請鈞院依行政訴訟法第5條，判決被告應為行政處分，以還公道。
四、被告於答辯狀事實部分稱「通知原告辦理土地面積更正登記」，然卻又於理由部分稱「不能判定原測量有誤」，惟系爭土地登記面積為0.2425公頃，而依地籍圖計算面積卻為0.2314公頃，即知有誤，且若無錯誤，何須變更？又被告於答辯狀事實部分稱「又因鄰地關係人未到場，本所於95年2月13日以嘉林地二字第0950000720號函請嘉義縣政府、原告及鄰地關係人至實地參與協調」，然嘉義縣政府95年1月3日第0000000000號函僅通知原告，鄰地關係人如何到場？又「協調」乃違反地籍測量實施規則之舉，被告違法，如何要求人民守法？再被告於答辯狀理由部分稱「土地面積應依地籍圖計算為準」，然依地籍測量實施規則第242條第3款規定，應按其實量邊長計算面積，是被告適用法規有所錯誤。
五、按中央法規標準法第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」嘉義縣政府95年9月29日府地價測字第0950127755號函所附行政訴訟答辯狀及96年5月25日府行法訴字第0960030047號訴願決定所持之「私權爭執論」，與地籍測量實施規則第232條（公法）不符，此似為影響錯誤更正不進行之原因之一，然「私權爭執論」適用於本件乎？次按公務員服務法第1條及第2條規定：「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述。」又地籍測量實施規則第2條規定：「本規則所稱主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」併請參照。另原告於起訴狀反駁「私權爭執論」，然被告答辯狀並無隻字回應，且被告96年7月30日嘉林地測字第0960003768號函係代嘉義縣政府函復原告同年6月27日第19次陳情事件，也隻字未提「私權爭執論」，準此，被告二度棄守「私權爭執論」，且嘉義縣政府似已默認。
六、又被告置本身職責於不顧，對原告依法申請之案件應作為而不作為，嘉義縣政府應監督而不為監督，更蓄意掩飾，致2年半來原告損害非輕，也曾提醒被告，若執意不更正，倘原告出賣該地，買方或將求償，惟仍不為所動，故有必要依行政訴訟法第7條，提起損害賠償之訴。原告損失如下：（一）迄今2年6個月之農業收入損失：鳳梨33,000棵/公頃0.0083公頃25元/棵2次＝13,695元。（二）撰寫陳情書17次，撰寫訴願書（含2次補充說明與再審1次）5次，撰寫行政訴訟狀5次（含3次反駁說明書函），撰寫答覆鈞院書函（95年10月27日）1次，合計撰寫文件28件，浪費撰文時間、寄信時間、郵費等支出，每件平均以800元計，共22,400元。（三）行政訴訟出庭工資及車資共7次（95年度訴字第825號已出庭4次，本訴訟預估3次），每次1,800元，計12,600元。（四）精神損害1,000元/月30個月＝30,000元。以上合計78,695元（13,695＋22,400＋12,600＋30,000＝78,695），請判決由被告賠償原告。
乙、被告主張之理由：
一、按系爭陳厝寮段201-6地號土地係於52年9月由同段201-5地號土地分割而來，原告一再陳情圖簿不符係因52年申辦土地分割時地籍圖測繪錯誤所致，要求被告按其登記面積修正所有地號地籍圖線。然原告所述201-5地號土地面積多0.0083公頃，並非正確，按經查閱系爭土地分割原圖後發現，52年分割時分割原圖並未註記相關資料，201-5地號土地未分割前登記面積為1.1652公頃，其圖面面積以電子求積儀計算為
1.1514公頃，較登記面積少0.0138公頃，此係因地籍原圖為日據時代使用至今，有原計算方法、計算精度及圖紙伸縮之問題，又201-5地號土地分割後登記面積為0.9227公頃，其圖面面積以電子求積儀計算為0.9200公頃，系爭土地登記面積為0.2425公頃，其圖面面積以電子求積儀計算為0.2314公頃，所以201-5地號土地並未多0.0083公頃。
二、按地籍測量實施規則第210條第1項第1款規定：「申請複丈經通知辦理者，除本規則另有規定外，申請人應自備界標，於下列點位自行埋設，並永久保存之：一、申請分割複丈之分割點。」同規則第242條亦規定：「分割複丈，應依下列規定辦理：一、申請人已依第210條第1項規定實地埋設界標者，複丈人員於複丈時應將其界標與附近固定明顯目標之實量距離及界標種類繪註於土地複丈圖上，其分界實量之邊長，應以黑色註記於土地複丈圖各界線之內側，其因圖形過小註記有困難者，得在該圖空白處另繪放大之界址示意圖註記之。‧‧‧。三、土地分割時，其分割之本宗周圍界線，經實測結果在容許誤差以內者，周圍之界線不予變動，其內部之分割點應按宗地圖上距離與實地距離之伸縮比例決定分割點，儘量在土地初丈圖上分別註明其實量邊長，並按其實量邊長計算面積。必要時得用較大之比例尺測繪附圖，作為土地複丈圖之附件，不得分離。」綜上所述，地政事務所辦理土地複丈分割作業，係由土地所有權人申請複丈，在坐落土地上埋設分割點位置界標後，再由測量人員依測量程序辦理分割複丈手續，並決定圖上分割點位置，再行核算各分割後每宗土地面積，此為分割複丈必然作業程序，是以土地登記應先行土地複丈後再依複丈結果辦理登記，土地面積應依地籍圖計算為準，如欲辦理更正亦應更正登記面積，方合乎規定，而不是原告要求將系爭土地地籍圖線更正。
三、本件被告已於94年2月18日以嘉林地二字第0940000758號函敘明無法依原告要求將分割線向南方修正。又本件係於52年分割，迄今已40餘載，從複丈原圖無法判斷出測量有錯誤，被告即以94年3月3日嘉林地二字第0940000900號函駁回原告更正分割線之請求，然為慎重起見，遂召集關係人等實地指界檢測，惟關係人等無法於實地共同指出當時分割界址點位置，故不能判定原測量有誤。
四、次按地籍測量實施規則第232條規定：「複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術引起者。‧‧‧。前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽；‧‧‧。」52年被告受理分割時係由土地所有權人釘樁（分割界址點）供被告據以複丈測量後計算面積辦理土地標示變更登記（即所謂分割登記），今事隔40多年原告與關係人又無法指明分割界址點實地點位，供被告檢測查證是否測量錯誤。原告既無法會同關係人實地指明舉證，即不能遽認被告測量錯誤進而要求更正地籍圖線，被告咸認與前開規定不符，乃不予受理，且事關關係人權益至鉅，被告本當依法行政，方為正辦。
五、綜上所陳，原告請求被告依地籍測量實施規則第232條規定按登記面積更正地籍分割線及實地界址，與法令規定不合，被告原處分與嘉義縣政府訴願決定並無不當，原告之行政訴訟，顯無理由，敬請駁回原告之訴，以維法制。
理 由
甲、程序方面：
一、查，原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地係於52年9月由同段201-5地號土地分割而來，原告於93年11月8日向被告申請土地鑑界複丈，經被告派員至實地測量結果，發現系爭土地登記面積為0.2425公頃，與圖面實算面積為
0.2270公頃（嗣後圖面計算面積改為0.2314公頃）不符，超出公差範圍，乃於94年1月5日以嘉林地二字第0940000056號函通知原告辦理土地面積更正登記；惟原告將容許誤差面積配賦後，據此主張系爭土地地籍圖面積為0.2340公頃，201-5地號土地地籍圖面積為0.9312公頃，是系爭土地不足0.0085公頃，而201-5地號土地多出0.0085公頃，故應將分割線及實地界址往201-5地號土地推移，乃於94年2月14日向被告陳情應修正原分割線（將分割線向南修正）及實地界址，業經被告以94年2月18日嘉林地二字第0940000758號函復原告，因原告請求與地籍測量實施規則第232條規定不符，無法據以辦理等情，此有上開原告陳情書、被告函及土地登記謄本等影本附原處分卷可稽。又據兩造於96年8月24日本院行準備程序時，均明確表示原告係因申請土地鑑界複丈後，始發現系爭土地以地籍圖實算之面積，少於土地登記簿所登載之面積，故原告於94年2月14日第1次請求被告更正嘉義縣○○鄉○○○段201-5及201-6地號等2筆土地之地籍圖分割線，而被告第1次否准原告更正地籍圖分割線之請求，乃為94年2月18日嘉林地二字第0940000758號函。綜上可知，被告第1次否准原告更正地籍圖分割線請求之處分應為上開函，洵堪認定。
二、按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」訴願法第14條第1項定有明文。查，原告收受被告94年2月18日嘉林地二字第0940000758號函後，旋於同年月23日向被告提出陳情書，表明仍請被告更正上開陳厝寮段201-5及201-6地號等2筆土地之地籍圖分割線，且由其陳情書之說明一之內容觀之，該陳情書顯係因不服上開被告函所提出，此有上開原告陳情書影本附原處分卷足稽。足見原告對被告否准其更正地籍圖分割線請求之處分，已經於訴願法定期間內提起，雖其以「陳情書」之名義提起訴願，嗣後仍一再陳情，然被告卻未將原告不服上開處分之陳情書移送訴願決定機關依法審議，僅先後函復原告無法更正地籍圖分割線之原因，然被告上開函復行為，並不影響原告已合法提起訴願之效力。嗣至96年3月5日被告再以嘉林地測字第0960001153號函知原告，其請求按登記面積更正地籍分割線及實地界址，無法同意照辦，而依該函說明一載明，上開被告函係依本院95年度訴字第825號土地複丈事件之承審法官裁示辦理，此有該函影本附原處分卷為憑。是上開被告函雖再表明系爭土地之地籍圖分割線，不能逕為更正之意旨，然被告作成該函，既未經原告之申請，亦未再調查新的事證，即函復原告，故該函顯僅係重申被告無法辦理更正系爭土地之地籍圖分割線之意思，乃屬重覆處分之性質，故本件計算原告提起訴願有無逾期，仍應以原告收受上開第1次處分之時間為準。則本件原告既已於訴願法定期間內提起訴願，嗣於96年1月16日亦已補提出正式之訴願書，並經訴願決定機關嘉義縣政府為訴願不受理之決定，原告乃提起本件行政訴訟，依法並無不合，本院自應對本件訴訟為實體審理。
乙、實體方面：
一、按「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」為土地法第47條所明定。又「本規則依土地法第四十七條規定訂定之。」「複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術引起者。二、抄錄錯誤者。前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽；所稱抄錄錯誤指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核對。」地籍測量實施規則第1條及第232條亦分別定有明文。
二、查，本件原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地係於52年9月由同段201-5地號土地分割而來，其於93年11月8日向被告申請土地鑑界複丈，經被告派員至實地測量結果，發現系爭土地登記面積為0.2425公頃，與圖面實算面積為0.2270公頃（嗣後圖面計算面積改為0.2314公頃）不符，超出公差範圍，乃於94年1月5日以嘉林地二字第0940000056號函通知原告辦理土地面積更正登記；惟原告將容許誤差面積配賦後，據此主張系爭土地地籍圖面積為0.2340公頃，201-5地號土地地籍圖面積為0.9312公頃，是系爭土地不足0.0085公頃（嗣後原告另提出之陳情書則認系爭土地不足面積0.0083公頃），而201-5地號土地多出0.0085公頃，故應將分割線及實地界址往201-5地號土地推移，乃於94年2月14日向被告陳情應修正原分割線（將分割線向南修正）及實地界址，業經被告以94年2月18日嘉林地二字第0940000758號函復原告，因原告請求與地籍測量實施規則第232條規定不符，無法據以辦理在案，已如前述。又原告一再陳情系爭土地依地籍圖圖面計算之面積與土地登記簿所載之面積不符，係因52年辦理地籍分割時地籍圖測繪錯誤所致，要求被告按其登記面積更正系爭土地與鄰地201-5地號土地之地籍圖分割線乙節，經被告查閱系爭土地分割原圖後發現，上開複丈測量原圖僅有測繪之分割線（紅色線條），另圖上尚有鉛筆標示之測點，然原測量員如何選擇施測時觀測之圖根點及界址點（即測點），如何依據各該測點測繪出分割線，原圖並未註記其他相關資訊，已無從查考等情，業據被告陳明在卷，復有上開複丈測量原圖附卷為憑。
三、再按201-5地號土地未分割前登記面積為1.1652公頃，其圖面面積以電子求積儀計算為1.1514公頃，較登記面積少0.0138公頃，此係因地籍原圖為日據時代使用至今，有原計算方法、計算精度及圖紙伸縮之問題，又201-5地號土地分割後登記面積為0.9227公頃，其圖面面積以電子求積儀計算為0.9200公頃，系爭土地登記面積為0.2425公頃，其圖面面積以電子求積儀計算為0.2314公頃等情，亦據被告陳明在卷，復有上開複丈測量原圖及土地登記謄本等附卷為憑。則系爭土地其原地籍圖之面積與土地登記簿所登載之面積確不相符；參以系爭土地分割迄今已逾44年，時間上已有相當長之間隔，且由土地登記簿所登載之面積觀之，當時分割後之2筆土地依地籍圖所計算出之面積總和，與分割前之土地登記簿所登記之面積即不一致，故上開原地籍圖之面積與土地登記簿所登載之面積不符之情形，究係在分割前即已存在，而依分割當時之計算方法、計算精度及圖紙伸縮情形，無法發現上情；或係在分割後始因圖紙伸縮等問題，致發生上開面積不符之情況；及上開因計算方法、計算精度及圖紙伸縮之問題，所發生之面積不符之情形，對系爭土地分割時之測繪分割線及土地面積之計算有無影響，因已時隔44年，且依現存之土地登記簿、地籍圖及分割時之複丈測量原圖等資料，亦無從查考。
四、綜上所述，系爭土地登記面積為0.2425公頃，而其圖面面積以電子求積儀計算為0.2314公頃，兩者相差111平方公尺，其發生之原因是否係因分割當時原測量觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，僅憑分割時之複丈測量原圖尚無從判斷；抑且，依地籍測量實施規則第242條規定，地政事務所辦理土地分割複丈作業之流程，乃是經由指界及實測後，將其結果測繪成圖，並依地籍圖計算分割後每宗土地面積，而後登載於土地登記簿上，故土地登記簿上記載之土地面積，應係源於地籍圖計算之結果。從而在無確切之證據以證明原地籍圖測繪有錯誤之情形下，揆諸前揭地籍測量實施規則第232條規定，被告自無權逕行辦理更正。
是原告以系爭土地登記面積與其圖面面積不符為由，請求被告更正該土地與鄰地201-5地號土地之分割線，於法不合，被告依地籍測量實施規則第232條規定否准其更正分割線之請求，並無違誤。訴願決定為不受理決定，理由雖有不同，結論尚無二致，仍應予維持。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並訴請被告應作成依地籍測量規則第232條規定，按登記面積更正坐落嘉義縣○○鄉○○○段201-5及201-6地號2筆土地於52年地籍圖分割線之處分，為無理由，應予駁回。
五、末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。經查，本件原告請求撤銷訴願決定及原處分，並訴請被告應作成依地籍測量規則第232條規定，按登記面積更正上開2筆土地分割線之處分部分，經本院審理結果，認無理由，業如前述，則其合併起訴請求被告賠償其農業收入損失13,695元，撰寫文件等支出22,400元，行政訴訟出庭工資及車資12,600元，精神損害30,000元，合計78,695元部分，即失所附麗，應認為無理由，併駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、原告另請求撤銷訴願決定及原處分（94年12月15日嘉林地二字第0940005888號函）部分，由本院另以裁定駁回之，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第200條第2款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 3 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 10 月 3 日
書記官 周良駿