高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00553號原 告 甲○○○訴訟代理人 蕭道龍律師被 告 嘉義市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間救濟金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告於民國89年6月5日以89府工土字第39732號公告公開展覽「嘉義市河濱運動公園用地」案範圍圖，並請原墾戶於限期內提具資料（即繳交承租或許可證書參加登記），以為被告辦理補償或救濟作業之依據。訴外人方余玉梅乃於89年6月15日對於嘉義市○路○段假8、9地號土地及地上物，持與原告等2人之協議書、位置圖、河川公地繳款聯單影本等證件辦理登記。原告則於89年6月26日持嘉義市○路○段假8、9地號（65、66年1期河川公地繳納使用費代金聯單影本）等證件辦理登記。因前揭河川公地繳納使用費代金聯單上許可使用人記載為「甲○○○等2人」，被告乃要求原告及方余玉梅提供渠等2人相關佐證資料以供憑辦，惟原告並未提供，而方余玉梅則提出證人陳義雄及傅卓菊金等相關證明，被告遂以94年7月21日府教體字第0940019836號函請原告及方余玉梅2人就上開2筆土地救濟金發放事宜儘速達成協議，並將協議書送被告以資憑辦；嗣被告又以94年10月13日府教體字第0940111291號函請原告及方余玉梅2人於同年月21日攜帶相關證件到被告處領取該2筆土地及地上物之救濟金，然當日因原告與方余玉梅2人無法協調導致救濟金無從發放。另就嘉義市○路○段假7、20地號土地，原告於93年3月1日向被告提出申請書稱證明文件遭燒毀無法提供，而請求被告發放補償金，經被告以93年3月11日府工水字第0930020252號函復原告略以：有關河川公地之發放救濟金係以公地許可書或已繳款聯單正本為認定標準，並請原告提出有效證明送被告憑辦等語。原告復於95年7月17日向被告提出聲請書請求被告發放上開下路頭段假8、9地號土地及地上物之救濟金，亦經被告以95年8月14日府教體字第0950075002號函復原告略以：系爭救濟金因被告難以認定真正權利人，已將之提存於法院，待法院判決後再行處理等語。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告就嘉義市○路○段假8、9地號之土地及地上物給付原告救濟金新台幣（下同）5,574,886元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
（二）被告就嘉義縣下路頭段假7、20地號之土地給付原告救濟金2,570,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之主張：
一、原告主張之理由略以：
（一）原告自62年間向嘉義縣政府承租嘉義市○路○段假7、8、
9、20等地號之河川公地，其中上開4筆河川公地，大部分是為魚池，不可能分批向政府承租，而至71年間嘉義縣和嘉義市政府分治，原告也向被告續租上開河川公地。
（二）有關被告徵收上開4筆河川公地，早於73年之前台灣省水利局就辦理後庄堤防新建工程，進行河川公地上之原墾戶及地上物作第一次查估，並將契約造冊後存留該局，該局再將上開河川公地之相關文件，移交台灣省東部土地開發處接管，83年間該處再發文給原告等相關現耕農戶，參與開發計畫說明會。83年初該局原則同意撥用，85年間台灣省新生地開發處（暫管單位）將嘉義市○○段○○○○○號、300-7號（八掌溪流覆地契約造冊）之相關文件一併移交給被告所屬教育局，做為河濱運動公園用地，並再進行第2次查估。而從相關文件顯示，只有原告1人承租，並非如被告所說是以口訴登錄造冊，原告也多次向被告陳情、發文，請求其提供嘉義市○○段300-1及300-7號（原編下路頭段假7、8、9、20等地號原墾戶租契約造冊）及原墾戶名冊，被告卻均稱欠難同意提供。
（三）上開假8、9地號土地救濟金之發放對象係以土地及地上物合法許可使用人為對象，而被告曾發函表示有關河川公地之發放救濟金以公地許可書或已繳款聯單正本為認定標準，惟方余玉梅對於上開假8、9地號土地及地上物救濟金發放所提出之文件為代金聯單影本、位置圖及協議書等影本各1份，並未具備前揭函文所示之正本文件，而原告則係提出代金聯單正本28張。則依前開函文之認定標準，方余玉梅根本就沒有資格異議或主張，未料被告承辦人員不但未依函文內容處理，亦未要求方余玉梅提出正本，卻要求原告舉證代金聯單上所載「甲○○○等2人」中之另一人為何人？經原告提出相關證據，證明所謂之另一人應為原告之前夫鄭仲謨後，卻仍刁難原告舉證不夠，又自行認定方余玉梅有可能是另一人（明顯違反當時之法令及經驗法則），並多次要求原告與方余玉梅協商，且須協議成功才同意發放，致使原告應有之受領權遭到侵害。然救濟金之發放就原告部分已非常明確，且救濟金又非不可分之債，原告至少有權領取一半救濟金之權利；至於另一半，依現存文件資料亦均明白表示方余玉梅根本不可能為系爭河川公地合法許可使用人，因其未具合法資格，所以所謂原告等2人之記載，另一人應該是指原告之前夫鄭仲謨無疑，被告卻要求原告必須與方余玉梅達成協議，即同意另一人為余方玉梅，實令原告無法接受。是被告應提供嘉義市○○段300之1（原編嘉義市○路○段假7、8、9、20等地號）原墾戶名冊（此名冊係依據八掌溪浮覆地，現編於嘉義市○○段新生地之原墾戶租契約造冊），以證明當初上開河川地合法許可使用人究為原告1人，抑或2人；若為2人，另一人為何人。
（四）又查上開假7、20地號土地部分，雖原告之證明文件業經燒毀無法提供，然被告所持有85年之前之相關文件中，上開假7、20地號土地明顯被歸納入原告所承租之範圍內，依據目前被告所存有之資料相互比對，實足以證明上開假
7、20地號部分之合法許可使用人即承租人應為原告無疑。且被告人員稱沒有文件不給登錄備查，然鄰地許可使用人戴永發也沒有相關文件，僅以陳情書登錄備查也已具領，且原告也在公告期間內陳情，就是不給予登錄備查，卻對原告以如此不平等及不公平之待遇。
（五）被告以92年1月14日府工水字第0920004701號、第0000000000號函分別通知原告及方余玉梅，函文內容也明確指出，原告與方余玉梅是否涉及私下協議，均屬雙方私人間之約定，對被告不生效力，可知被告以內存契約造冊，未認定方余玉梅不是合法之許可使用人，而被告92年12月18日府教體字第0920121696號函之意旨，係為辦理河濱運動公園用地，嘉義市○○段300-1、300-7地號等2筆土地建物改良物等救濟金發放事宜，在92年12月30日起假南興宮公告30日。在公告期間內不曾有人就公告內容對原告提出異議，為何被告在94年11月9日接受方余玉梅之陳情，並拒發救濟金給原告。依司法院釋字第516號解釋，政府辦土地徵收的補償，不僅需相當，更應儘速，或有其他特殊情事，以致未能在法定的公告後15日內發給，仍應在3個月內儘速發給，才符合憲法第15條規定人民財產權應予保障的意旨。
（六）綜上，原告履向被告請求給付救濟金，被告均以無法確定為由拒絕發放，是原告乃提起本件給付之訴，依法請求被告就上開假8、9地號土地給付土地救濟金3,223,150元及地上物救濟金2,351,736元，合計為5,774,886元；就上開假7、20地號土地給付救濟金257萬元（確實金額應以被告核發為準）。
二、被告答辯之理由略以：
（一）就上開下路頭段假8、9地號土地及地上物救濟金，原告係要求發放其全額，而非其中2分之1，但相關證據顯示其許可使用人為「甲○○○等2人」，故被告須先釐清原告究與何人共同擁有本救濟金？另1人係何人？然原告主張係其1人所承租，絕無與他人合租，又無法說明為何聯單上記載許可使用人記載為「甲○○○等2人」，且未提出相關證明文件憑以具領，被告在證明文件不齊下，自不敢違法發給救濟金；況且該救濟金並非補償金或賠償金，既是政府發給之救濟金又何來利息？
（二）原告於95年7月17日申請被告發放上開假8、9號土地地上改良物農林作物救濟金，被告以95年8月14日府教體字第0950075002號函告知本件尚在法院訴訟中，待司法判決後再行處理；臺灣嘉義地方法院以95年11月27日嘉院龍字第94訴字第438號函，請被告提供上開下路頭段假8、9號等2筆補償金發放及專案保留資料時，被告亦曾以95年12月13日府教體字第0950139687號函提供該法院。被告乃待法院釐清本件爭點再行發放救濟金，如未釐清即行發放將致違法行事，實非法所許可。
（三）又前嘉義縣嘉義市公所曾於62年10月30日嘉市志建字第33103號函嘉義縣政府，文中有申請人方余玉梅及原告等2人申請受讓嘉義市○路○段假8地號毛帶所承耕土地及嘉義縣政府以62年11月8日嘉府嘉建利字第86012號函嘉義市公所准於繳清違約金後發給許可書之函稿，原告故意欺瞞與方余玉梅共同申請耕作該筆土地之事實，並多次切結係原告1人所承租，絕無與他人共同承租，顯係意圖向被告詐領救濟金。
（四）本件主要爭點為原告提出嘉義縣政府66年下路頭段假8、9號等河川公地使用逾期繳費通知書（64-65年度上期份）佐證使用人只有原告1人，惟所附65年第1期河川公地繳納使用費代金聯單許可使用人卻登載為「甲○○○等2人」，與70年河川公地繳納使用費代金聯單許可使用人登載亦相同，被告以94年5月4日府工水字第0940077787號函，請原告另提詳確證明文件，原告始終以陳情書及切結書方式支應，被告不能違法辦理，復於94年7月21日以府教體字第0940019836號函請原告及方余玉梅儘速協議，但仍未有結果。
（五）原告所提之地上物救濟金2,351,736元部分，原告已領回屬於其所有之部分273,412元，另木造豬舍252,875元、竹造倉庫83,160元、井2,000元及魚池1,740,280元部分尚未協議完成，計有2,078,324元尚未發放（詳工程用地建築改良物調查估價表及嘉義市河濱運動公園土地改良物補償清冊）。
（六）原告另請求被告應就上開下路頭段假7、20地號土地給付原告2,570,000元及利息等語，被告於89年6月5日以89府工土字第39732號公告「嘉義市河濱運動公園」案範圍圖，請原墾戶於限期內提具資料登記以憑為作業依據，逾期視同放棄，原告無法提出可資證明文件，被告並未列入88年8月9日「嘉義市河濱運動公園範圍內原使用許可戶面積統計表」救濟範圍內，是被告對本項並無任何行政處分，原告之請求為無理由。
理 由
一、按「嘉義市政府（以下簡稱本府）為辦理公共工程用地內建築改良物拆遷補償救濟特制定本自治條例。」「拆遷之調查應派員查明下列事項：1、建築改良物之位置、地號及其所有權人之姓名及住址。2、建築改良物構造、面積及用途（營業或居住）。3、附屬設備。4、現住人口及遷入日期。5、建築改良物他項權利登記情形。」「本府應依實地調查資料估算拆遷補償費，並於拆除前通知所有權人對於估價有異議時，應於協議時提出。所有權人於協議時提出異議者，本府應派員複查，重新估算複查後之拆遷補償費。」「現住戶或建築改良物所有權人接獲本府通知，應在期限內親自攜帶通知書、戶口名簿（戶口謄本）、建築使用執照或建造執照、身分證、私章及其他應備證件，前往指定地點領取補償費或本自治條例所列其他各種款項。」嘉義市興辦公共工程用地建築改良物拆遷補償救濟自治條例第1條、第14條、第15條及第20條所明定。又關於創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者，應以自治條例定之，地方制度法第28條第2款定有明文。經查，被告為補償轄區內居民因辦理公共工程用地而拆遷建築改良物所造成之損失，而制定上開興辦公共工程用地建築改良物拆遷補償救濟自治條例，核與地方制度法第28條第2款之立法意旨無違，爰予援用。
二、本件被告於89年6月5日以89府工土字第39732號公告公開展覽「嘉義市河濱運動公園用地」案範圍圖，並請原墾戶於限期內提具資料（即繳交承租或許可證書參加登記），以為被告辦理補償或救濟作業之依據。訴外人方余玉梅乃於89年6月15日對於嘉義市○路○段假8、9地號土地及地上物，持與原告等2人之協議書、位置圖、河川公地繳款聯單影本等證件辦理登記。原告則於89年6月26日持嘉義市○路○段假8、9地號65、66年1期河川公地繳納使用費代金聯單影本等證件辦理登記。因前揭河川公地繳納使用費代金聯單上許可使用人記載為「甲○○○等2人」，被告乃要求原告及方余玉梅提供渠等2人相關佐證資料以供憑辦，惟原告並未提供，而方余玉梅則提出證人陳義雄及傅卓菊金等相關證明，被告遂以94年7月21日府教體字第0940019836號函請原告及方余玉梅2人就上開2筆土地之地上物救濟金發放事宜儘速達成協議，並將協議書送被告以資憑辦，嗣被告又以94年10月13日府教體字第0940111291號函請原告及方余玉梅2人於同年月21日攜帶相關證件到被告處領取該2筆土地及地上物之救濟金，然當日因原告與方余玉梅2人無法協調導致救濟金無從發放。另就嘉義市○路○段假7、20地號土地，原告於93年3月1日向被告提出申請書稱證明文件遭燒毀無法提供，而請求被告發放補償金，經被告以93年3月11日府工水字第0930020252號函復原告略以：有關河川公地之發放救濟金係以公地許可書或已繳款聯單正本為認定標準，並請原告提出有效證明送被告憑辦等語。原告復於95年7月17日向被告提出聲請書請求被告發放上開下路頭段假8、9地號土地及地上物之救濟金，亦經被告以95年8月14日府教體字第0950075002號函復原告略以：系爭救濟金因被告難以認定真正權利人，已將之提存於法院，待法院判決後再行處理等情，有被告89年6月5日89府工土字第39732號公告、原告聲請書、陳情書、原告及方余玉梅所提出之協議書、位置圖、河川公地繳款聯單影本及河川公地繳納使用費代金聯單影本、被告93年3月11日府工水字第0930020252號函、94年7月21日府教體字第0940019836號函、94年10月13日府教體字第0940111291號函、嘉義市河濱運動公園下頭路段假8、9號救濟金發放協調會紀錄、95年8月14日府教體字第0950075002號函等附原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。
三、原告提起本件一般給付訴訟（原告起訴狀第4點、96年11月14日行政訴訟理由狀第3點參照），無非以：
（一）依本件相關文件顯示，上開下路頭段假7、8、9、20地號等4土地其承租人只有原告1人，而非如被告所稱有以口訴登錄造冊之情事；且經原告多次向被告請求提供嘉義市○○段300-1及300-7號（即原編上開下路頭段假7、8、9及20等地號原墾戶租契約造冊）及原墾戶名冊，惟被告卻不提供。
（二）上開下路頭段假8、9地號土地係以土地及地上物合法許可使用人為發放救濟金之對象，而被告曾發函表示有關河川公地之發放救濟金以公地許可書或已繳款聯單正本為認定標準，惟訴外人方余玉梅對於上開下路頭段假8、9地號土地及地上物救濟金發放所提出之文件代金聯單、位置圖及協議書影本，與被告前揭函文所示之正本文件不同；而原告則依該函文規定提出代金聯單正本28張，然被告承辦人員不但未依該函文所規定之認定標準處理，亦未要求方余玉梅提出正本，反而是要求原告舉證代金聯單上所載「甲○○○等2人」該另一人為何人？然救濟金之發放就原告部分已非常明確，且救濟金又非不可分之債，原告至少有領取一半救濟金之權利；至於另一半救濟金，依現存文件資料亦均明白表示方余玉梅根本不可能為該河川公地合法許可使用人，因其未具合法資格；又上開文件之「甲○○○等2人」之記載，該另一人應係指原告之前夫鄭仲謨，被告卻要求原告必須與方余玉梅達成協議，並承認另一人為余方玉梅，實令原告無法接受。
（三）又查上開下路頭段假7、20地號土地部分，雖原告相關證明文件因燒燬而無法提供，然被告檔案內85年之前之相關文件中，該假7、20地號土地明顯被歸納入原告所承租之範圍內，實已足證明該假7、20地號土地之合法許可使用人即為原告，故原告依法請求被告給付如其聲明所載之金額及利息（正確金額應以被告核發為準）云云，資為爭執。
四、經查：
（一）按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，固得依行政訴訟法第8條第1項前段之規定，向高等行政法院提起一般給付之訴，請求財產之給付。惟該項財產上之給付如須先由行政機關就其給付之範圍或金額之多寡予以自行核定，而後再作成授益行政處分者，基於對行政權之尊重暨避免司法資源被濫用，自應由人民先向行政機關請求作成財產給付之授益處分。如行政機關對其請求於法令所定期間內應作為而不作為，或對其請求逕予駁回，則人民應依訴願法之規定提起訴願救濟；倘有不服，再循序依行政訴訟法第5條第1項、第2項規定，提起「怠為處分之課予義務訴訟」或「排除否准之課予義務訴訟」，而非得逕行提起同法第8條之一般給付訴訟。是原告就財產之給付，如主張其有公法上之請求權，而是項財產之給付，倘須由行政機關自行先為核定者，其捨上開合法救濟途徑不為，卻逕行向高等行政法院提起一般給付之訴者，則原告之訴自欠缺權利保護之必要，其訴訟即難認為有理由。又最高行政法院90年度判字第2369號判決：「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴之前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分。」亦同此旨。
（二）次依上開嘉義市興辦公共工程用地建築改良物拆遷補償救濟自治條例第14條、第15條及第20條規定觀之，被告就興辦公共工程而需拆遷該用地內之建築改良物時，其拆遷補償救濟金核發之程序，首先應由被告派員查明建築改良物之位置、地號及其所有權人之姓名及住址、建築改良物構造、面積及用途（營業或居住）、附屬設備、現住人口及遷入日期、建築改良物他項權利登記情形，再就實地調查之結果估算拆遷補償救濟金；如所有權人對於被告估算之拆遷補償救濟金提出異議時，被告應再派員複查，重新估算複查後之拆遷補償救濟金；俟該拆遷補償救濟金之核定確定時，所有權人始得憑被告之發款通知，親自攜帶相關文件前往指定地點領取之。準此可知，被告就興辦公共工程而發放建築改良物之拆遷補償救濟金，須先由被告派員實地調查、審核後，再據以決定其給付之對象及金額之多寡，並據此作成授益之行政處分，要非經申請人之申請，即給與確定金額之拆遷補償救濟金。是本件原告以其為上開下路頭段假7、8、9及20地號土地唯一之合法許可使用人為由，向被告申請核發上開土地及地上物之拆遷補償救濟金，揆諸前揭法令規定及說明，有關該拆遷補償救濟金發放之對象及金額，應先由被告先行核定或確定請求權之範圍，並非可直接對被告行使給付請求權；原告於遭被告否准其申請後，倘對該行政處分不服，自應先依訴願法之規定提起訴願救濟；如仍不服，再循序依行政訴訟法第5條第2項規定，提起「排除否准之課予義務訴訟」，而非得逕依同法第8條第1項之規定提起給付訴訟。故原告提起本件行政訴訟，顯係誤用訴訟類型，致無法達成請求權利保護之目的，且因原告未經訴願程序，亦無從補正，則本件訴訟類型之選定既屬有誤，原告之訴即屬欠缺權利保護必要。
五、綜上所述，原告提起本件一般給付訴訟，請求被告就嘉義市○路○段假8、9地號土地給付土地救濟金3,223,150元及地上物救濟金2,351,736元，共計為5,774,886元；就嘉義市○路○段假7、20地號給付土地救濟金257萬元，及各該金額之法定利息，顯係誤用訴訟類型，而欠缺權利保護要件，應予駁回。又原告之訴既因訴訟類型錯誤而遭駁回，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 11 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 詹 日 賢右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 6 月 11 日
書記官 宋 鑠 瑾