高雄高等行政法院裁定
96年度訴字第587號原 告 華輪企業有限公司代 表 人 甲○○送達代收人 張政衡律師被 告 臺東縣政府代 表 人 乙○○縣長上列當事人間因採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國96年5月18日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文本件移送台灣台東地方法院。
理 由
一、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第12條之2第2項定有明文。次按我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫買賣或出租、承租公有財產等行為，本均屬私法上契約行為，如有爭議依二元訴訟制度，本應全部由普通法院審理。惟因立法者「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」（政府採購法第一條），乃制定政府採購法，於第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章（按指第6章）規定提出異議及申訴。」更於第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」，而將本屬私法上爭議之事項，另設行政爭訟程序以資救濟。惟按政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」又依其立法說明「財物之變賣及出租，屬收入行為，因國有財產法及省市政府相關法令已另有規定，故不列入本法適用範圍」。是由行政爭訟程序以為救濟之國庫行為，應以上開政府採購法明文規範之「採購」關於招標、審標、決標之爭議為限，其餘爭議仍均非在行政法院審理權限之內。
二、本件原告起訴意旨略以：（一）本件原告前於民國（下同）96年3月2日參與被告辦理之「95年度長濱漁港岸上堆置砂石料標售」投標案，原告提出證件封內之資格審查符合規定，雖因標單封內之標單二紙，一紙有記載新台幣（下同）2,760萬元，另一紙遺漏添記同樣金額，原告當場要求補充記載，遭被告拒絕，被告進而將原告投標視為廢標，由次高標陳子維26,168,000元得標，有被告開標紀錄影本可證。原告乃於96年3月3日向被告聲明異議，經被告於96年4月3日以府工核字第0960015977號函覆原告仍維持原決標結果，原告不服，向行政院公共工程委員會提出申訴，經審議判斷決定申訴不受理，遂向鈞院提起本件行政訴訟，合先敘明。（二）行政院公共工程委員會申訴判斷決定申訴不受理之理由略以：「系爭採購『95年度長濱漁港岸上堆置砂石料標售』為砂石標售，核其性質為招標機關動產之變賣，屬收入性之招標，非屬政府採購，並不適用本法之相關規定」等語。惟查：１、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。是我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫買賣或出租、承租公有財產等行為，本均屬私法上契約行為，如有爭議依二元訴訟制度，本應由普通法院審理。惟因立法者「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」（政府採購法第1條），乃制定政府採購法，於第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章（按指第6章）規定提出異議及申訴。」更於第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」，而將本屬私法上爭議之事項，另設行政爭訟程序以資救濟。２、就立法目的而論，政府採購之制度目的既建立公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，則不論機關辦理買受或出賣公有財產皆有必要依循公平、公開之採購程序而適用政府採購法。另以法條文義觀之，政府採購法第2條規定「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭。」既未明文財物買受係指機關向人民買受或為人民向機關買受，則依行政程序法第6條所定「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政法上平等原則之精神，不論機關向人民買受財物或人民向機關買受財物應皆有政府採購法之適用，以建立公平、公開之採購程序，是本件招標機關辦理本件標案，不論就立法目的或文義解釋觀之，皆應有政府採購法相關爭議處理規定之適用。３、本件原告依法聲明異議、申訴，惟經被告及行政院公共工程委員會以本件招標作業不適用政府採購法為由，而為程序上不受理之決定，原告對此項結果誠感錯愕。因開標之日，被告人員先拒絕原告補充記載，並指示原告應循政府採購法之救濟程序進行救濟，且系爭標案公告資料其他事項第7點亦載明本件招標以政府採購法為主。原告依法進行救濟，惟審議機關忽視本件被告開標作業不合理之處，僅於程序上即不受理原告之請求，則原告救濟無門。若謂原告應循民事救濟途徑解決，亦屬不合理，蓋本件人民參與政府機關之招標，人民同樣面對有公權力之政府機關之招標作業，僅因為機關買受及出售而區分救濟途徑，亦有違平等原則。（三）按政府採購法規定，其就採購爭議之性質，係採所謂「雙階理論」，即將政府採購契約締結前採購決定程序之相關爭議定位為公法性質，至於政府採購契約之履約或驗收爭議，則定位為私法上之爭議，應循民事爭訟途徑解決。且按依政府採購法第74條、第82條及第83條規定，廠商就其與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得提出異議及申訴，其提出申訴後，由採購申訴審議委員會審議判斷；審議判斷，視同訴願決定。可見廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，係屬公法上之爭議（參照最高法院94年度台上字第1792號判決）。次按標賣之表示，究為要約之引誘抑為要約，法律既無明文規定，自應解釋標賣人之意思定之，依普通情形而論，標賣人無以之為要約之意思，應解為要約之引誘，但標賣之表示，如明示與出價最高之投標人訂約者，除別有保留外，則應視為要約，出價最高之投標即為承諾，買賣契約因之成立，標賣人自負有出賣人之義務。是公開招標，若係採取「最低標」或「最高標」之方式決標者，招標單位所為招標之意思表示應屬「要約」，投標者為最低標或最高標之表示即係「承諾」，於決標時意思表示合致，契約因而成立（參照台灣台東地方法院91年度訴字第61號判決）。１、依全體投標觀之，可得確定原告願以2,760萬元向被告購買砂石，詳述如下：本件砂石標售案，原告之投標資格經被告審查符合規定，為兩造不爭之事實；價金部份，標單一紙已記明價金2,760萬元，另一紙標單雖遺漏同樣記載，惟依全體投標觀之，仍可得確定原告願以2,760萬元向被告購買砂石，且高於次投標人陳子維26,168,000元，多於1,432,000元，對被告有益。固然，原告因另一紙標單遺漏同樣記載金額，具有投標之瑕疵，惟實務上常有投標人，或因不明瞭法律規定，或因疏於注意，或因其他原因，致投標程序或投標書有誤寫、漏寫等瑕疵。具有瑕疵之投標，其投標是否有效，法無明文規定。按投標時間之遵守、投標秘密之保持，以及確保投標之正確性，為投標之重要原則，故執行法院或辦理公開招標之機關應依投標書記載之外觀，依上述原則客觀認定之。惟投標書記載雖未遵守法定之形式，除依其記載形式難以判斷投標之內容外，似不宜遽認其投標為無效（參見張登科著，強制執行法79年6月版第350頁）。再參酌司法院93年12月15日發布辦理強制執行事件應行注意事項第50條，投標人未記載每宗之價額或其記載每宗價額之合計數與其記載之總價不符者，應以其所載之總價額為準；其總價額高於其他投標人，且達於拍賣最低總價額者為得標；投標人僅記載每宗之價額，而漏記總價額者，執行法院於代為核計其總價額後，如其總價額高於其他投標人，且達於拍賣最低總價額時，亦為得標。因之參酌上開意旨，被告應准原告當場在另一紙遺漏金額之標單，為同樣2,760萬元之補充記載，詎被告竟將原告之投標最高金額標，決定廢標，依法尚有未合。２、本件被告招標機關之標單文件設計上顯有瑕疵：觀本件被告招標機關之標單其中一張有大寫書寫格式，而另一張沒有，且格式狹小，容易被忽略，設計上明顯有瑕疵。其設計上瑕疵致原告遺漏添記同樣金額。惟原告既已於第一張標單上填載價金，則原告之標價既屬確定（即2,760萬元），則原告當場要求補充記載，並非更改或增填寫標價，本件被告招標機關並無理由以投標須知第4節第1條規定拒絕原告補正記載。（四）末按民法第153條第1、2項，當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立。及依民法第345條第2項，當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立。依最高法院判解，買賣契約不以訂立書面為要件；本件依臺東縣政府95年度長濱漁港岸上堆置砂石料標售投標須知第陸節、決標原則:標價以標單上中文大寫總價為準，經審查以合於招標文件規定且在底價以上之最高標為得標廠商。本件既係採「最高標」之方式決標，招標單位所為招標之意思表示應屬「要約」。本件原告已於標單載明願購買價金2,760萬元，且為最高價標，就全體投標觀之，原告為最高標之表示即係「承諾」，於決標時意思表示合致，契約因而成立，本件買賣契約已具備成立要件，生效要件至明。被告將原告出價最高價標作為廢標，依法自有未合云云，原告不服，向行政院公共工程委員會提出申訴，經審議判斷決定申訴不受理，為此提起本件行政訴訟，請求（一）被告95年度長濱漁港岸上堆置砂石料標售案，被告決定原告廢標之處分及行政院公共工程委員會申訴審議判斷不受理，均撤銷。（二）准原告就第一項標售案，得與被告訂立買賣契約。
三、經查，本件被告辦理之「95年長濱漁港岸上堆置砂石料標售」投標案，依被告95年長濱漁港岸上堆置砂石料標售投標須知第陸節、決標，決標原則：標價以標單上中文大寫總價為準，經審查以合於招標文件規定且在底價以上之最高標為得標廠商；最高標價廠高如有二家以上之標價相同者，且在底價以上均得為決標對象時，應由該等廠商再比價一次，以高標者得標，但廠商有視同放棄或未到場之情形者，即喪失該次比價權利。比價後之標價仍相同時，由主持開標人員按廠商編號順序代為抽籤決定得標廠商。第捌節、簽訂契約一、得標廠商應於決標後14日內，一次繳足價金及履約保證金，按照本府所規定之格式及所需文件，由負責人或委託代理人攜帶與印模單相同之印鑑至本府簽訂契約。參諸民法第393「拍賣人除拍賣之委任人有反對之意思表示外，得將拍賣物拍歸出價最高之應買人。」之規定以觀，系爭招標案既為砂石料標售，核其性質為招標機關動產之變賣，屬收入性之招標，揆諸首揭規定及其立法說明，系爭招標案並非政府採購法規範之採購行為，縱有爭議，核屬私法爭議，應適用民事訴訟法之規定，由民事法院審判，原告尚不得依該法第6章之規定提出異議、申訴，進而提起行政訴訟。從而，原告提起之本件行政訴訟，行政法院並無受理訴訟之權限，應依首揭修正後行政訴訟法第12條之2第2項規定，將本件移送於該管轄法院，爰裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 16 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 16 日
書記官 李昱