高雄高等行政法院判決
96年度訴字第615號原 告 人合國際開發有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡明哲律師
黃清江律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○市長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國96年6月28日勞訴字第0960008537號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告係私立就業服務機構，從事國內暨跨國就業服務業務，其於民國（下同）93年間推介越南籍家庭看護工DINH THITHUY（下稱D君，護照號碼：M00000000）為雇主鍾源益從事工作，嗣D君於95年10月19日向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申訴原告超收仲介費用，案經勞委會函轉被告所屬勞工局調查，發現原告以「國外借款」代收名義向D君收取新臺幣（下同）92,520元（分13期收取：8,960元收7期共62,720元、3,960元收3期共11,800元、7,920元收1期、5,000元收2期共10,000元），其中50,000元登載在D君之「外國人來臺工作費用及工資切結書」借款項目，其餘42,520元為超額收取款項，被告認原告違反就業服務法第40條第5款之規定，乃依同法第66條第1項規定，以96年2月15日高市府勞三字第0960009117號裁處分書，處原告罰鍰425,200元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）D君於來台時即向原告及雇主鍾源益告知，曾向國外仲介公司即越南國際人力供應與貿易公司（SONA）（下稱SONA公司）借款約92,520元，並直接委請雇主鍾源益幫忙匯款，然雇主鍾源益為節省匯費等方便，乃直接將D君之國外欠款及國內服務費一併匯至原告之帳戶，並委請原告將D君國外欠款部分代轉於SONA公司，此有雇主鍾源益親筆之說明書為證。且D君於93年3月2日入境至今，原告對之僅服務而已，迄無違法收取或代收任何不當之款項，原告就此曾二次發函向被告說明原委，並說明D君將於95年11月23日離境，懇請被告能於D君出境前儘速查明真相，惜均未獲置理，被告未於D君離台前儘速查明真相，卻遲至D君出境後，始對原告作出科處罰鍰之處分，其程序及動機，殊有可議。
（二）原處分指原告收取之92,520元，其中50,000元登載於D君之外國人來華工作費用及工資切結書，其餘42,520元原告曾於95年11月8日協調會議中退還，顯見原告超額收取款項事實明確云云。惟查，D君借款金額共計92,520元，該筆借款係D君分兩次向SONA公司借貸，一次為50,000元，另次為42,520元，此有SONA公司之說明函為證。至於原告向D君退款一事，此係被告向原告表示需於D君離台前退款，否則將以超收費用為由處罰原告，且因SONA公司與原告素有業務往來，故SONA公司勉為配合才同意退還42,520元予D君。但因時間緊迫，無法派專人來台處理退款事宜，才委託原告代為處理。
（三）又原處分另指原告所提供D君有關其他國外借款相關聲明書及SONA公司開立之收據，其中4張收據製造年度為西元2006年度，填發之日期卻為西元2004年度及2005年度，實屬事後捏造云云。惟SONA來台收款人員所開給之收款證明已交給D君，但其未保存，故該4張收據係原告應被告之查察人員要求而於西元2006年補開，由於SONA公司為說明真相才補開收據，故該4張收據右上角係西元2006年財政部版本，但實際日期確為SONA公司收款之日期（即西元2004年度及2005年度），均與事實相符，確無捏造之情事。
（四）再者，勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函，並無相關法律效果之規定，無法當然導出形式上或本質上超額收取費用，從而依就業服務法第66條第1項之規定科處10倍至20倍之罰鍰，被告仍應實質調查原告有無超收之情事，然訴願決定及原處分卻未予調查審認，即據以科處原告罰鍰，則訴願決定及原處分之處罰即有認事用法之違誤。
二、被告答辯之理由：
（一）按「私立就業服務機構得經營下列就業服務業務：．．．
四、其他經中央主管機關指定之就業服務事項。」「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．
．．五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」就業服務法第35條第1項第4款、第2項第40條第5款及第66條第1項分別定有明文。次按「重申各人力仲介應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法，請 查照並轉知所屬知照。．．．（四）有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。」「行政機關就行政法規之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。」為勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋及司法院釋字第287號解釋在案。
（二）經查，原告以分13期方式，向D君收取共92,520元之國外借款，其中50,000元部分為D君之「外國人來華工作費用及工資切結書」所登載，D君於談話紀錄中表示知情，且於被告調查協調時並無爭執，D君就原告代收50,000元部分借款未表示異議，則扣除該部分金額，原告超收金額共計42,520元。次查，原告提供之國外仲介SONA公司所開立之收據，其中4張收據所載金額分別為21,880元共3張、26,880元共1張，總金額為92,520元，惟該4張收據為西元2006年度印製，填發年度卻為西元2004年度2張及西元2005年度2張，顯為事後補正開立，此節並經原告於訴願狀事實及理由四、自述前揭事實在案。被告依據勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋認定D君之「外國人來華工作費用及工資切結書」所登載之借款50,000元，原告須經D君同意始可代收，至於原告向D君超收之42,520元，屬「外國人來華工作費用及工資切結書」所未登載之範疇，原告不得收受或代為扣款。核此情節，原告違反前揭函釋意旨，違法收受規定標準以外之費用事證明確，此有服務費用扣款明細表、談話紀錄、協調紀錄、處分書、收據及原告訴願狀等影本附卷可稽，被告依首揭規定予以處分，經核於法並無不合。
（三）又查，就業服務法、私立就業服務機構許可及管理辦法、私立就業服務機構收費項目及金額標準等相關法令，所稱私立就業服務機構之收費項目及金額標準，僅以業務費用或服務費用名目為限。至「外國人來華工作費用及工資切結書」內容所登載之「來華工作有關借款」項目，係指外籍勞工來台前於外國所發生之借貸關係，其債權債務關係成立生效既非發生於我國境內，則該債務處理方式應由外籍勞工本諸自由意志自行處置。另勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號釋示，旨在規範私立就業服務機構許可收費之範圍；至於前揭函釋就有關仲介公司代為轉交國外費用借款乙節，係基於仲介公司協助、服務外籍勞工，經外籍勞工書面同意，且金額與「外國人來華工作費用及工資切結書」所登載金額一致時，始可代為轉交或轉匯借款於外國債權人，考其目的乃為防止不諳我國文字、法令之外籍勞工與仲介公司間產生不當借貸關係，或防止仲介公司巧立借貸名目向外籍勞工收取不當費用，因而產生糾紛，實為維護外籍勞工與仲介公司權益及社會秩序所必要。是仲介公司未按規定收費且超過標準者，自屬違反就業服務法第40條第5款禁止「收受規定標準以外費用」之行為，應依同法第66條第1項予以裁罰，至有關原告執詞爭執行政釋令效力一節，依據司法院釋字287號解釋意旨，已揭櫫於理由欄前段，其法源依據洵無疑義。故D君之國外借款，既非屬原告合於就業服務法等相關法令所訂許可收費項目，亦非必要收費項目，原告預先將D君之國外借款共92,520元合併服務費、居留証費、體檢費項目一併預先分期記載於「服務費用扣款明細表」中，交由D君簽名存查，其行為即表示要求D君必須按表逐期依登載金額交付於原告，且該扣款明細表所登載之越南費用總額，亦超出「外國人來臺工作費用及工資切結書」所登載之50,000元，顯為原告之故意行為。又原告向D君收費，未製給收據乙節，D君及雇主之談話紀錄均為相同之陳述，原告僅於被告查核時出示D君與國外債權人所簽訂之借款證明及收據，惟該借款證明係以外國文字作成，僅為債權人與債務人私法上借貸關係之立證，被告本無認定其正當性之必要，然原告既屬我國私立就業服務機構，應嚴守就業服務法及相關法令之規範，針對代（轉）交借款之服務，應依規定以「外國人來臺工作費用及工資切結書」所載金額為限，超出借款金額部分，原告應拒絕收付代轉，以免產生糾紛進而違反就業服務法規定。原告未依規定而超收借款，即屬違反禁止規定之行為，故原告所訴，顯無足採，從而被告依首揭法令所為處分，認事用法並無違誤。
理 由
一、按「私立就業服務機構得經營下列就業服務業務：一、職業介紹或人力仲介業務。二、接受委任招募員工。三、協助國民釐定生涯發展計畫之就業諮詢或職業心理測驗。四、其他經中央主管機關指定之就業服務事項。私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」就業服務法第35條、第40條第5款及第66條第1項分別定有明文。
又勞委會依該法第35條之授權制訂「私立就業服務機構證照費及各項收費標準表」，該標準表於90年11月7日修正，並適用於90年11月9日（含當日）取得入境簽證之外勞，該表第6條規定：「（四）私立就業服務機構不得向外國人收取或代收本收費標準表以外之費用。」次按「主旨：本會重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法，請查照並轉知所屬知照。說明：．．．三、茲摘列有關仲介收費疑義如下，請各人力仲介公司清查所有引進或管理之外勞收費情形，並確實遵守法令規定收費，以免觸法：．．．（四）有關外勞在國外之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。．．．（八）仲介公司向外勞收取費用時，應依『私立就業服務機構許可及管理辦法』第4條第5項規定掣給外勞收據，並依同辦法第8條第1項第4款保存收據5年，另該收據得以統一發票為之。」則經勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋在案。
二、本件原告係私立就業服務機構，從事國內暨跨國就業服務業務，其於93年間推介越南籍家庭看護工D君為雇主鍾源益從事工作，嗣D君於95年10月19日向勞委會申訴原告超收仲介費用，案經勞委會函轉被告所屬勞工局調查，發現原告以「國外借款」代收名義向D君收取92,520元（分13期收取：8,960元收7期共62,720元、3,960元收3期共11,800元、7,920元收1期、5,000元收2期共10,000元），其中50,000元登載在D君之「外國人來臺工作費用及工資切結書」借款項目，其餘42,520元則為超額收取款項，被告認原告違反就業服務法第40條第5款之規定，乃依同法第66條第1項規定，以96年2月15日高市府勞三字第0960009117號裁處分書，處原告罰鍰425,200元等情，業據兩造陳明在卷，並有勞委會95年10月24日勞職外字第0951180223號函、外國人來臺工作費用及工資切結書、原告服務費用扣款明細表及被告96年2月15日高市府勞三字第0960009117號裁處分書附於原處分卷可稽，堪信為真實。
三、原告提起本件訴訟係以：D君來台時曾向SONA公司分2次借款，一次50,000元，另次為42,520元，共92,520元，D君並委請雇主鐘源益幫忙匯款，然雇主鐘源益為節省匯費方便，直接將D君國外欠款及國內服務費一併匯至原告帳戶，並委請原告將D君國外欠款部分代轉於SONA公司，原告僅單純服務而已，並無違法收取或代收任何不當款項；又SONA公司所開給之收款證明已交給D君，因其未保存，故系爭4張收據係原告應被告要求而於西元2006年補開，惟實際日期確為SONA公司收款之日期（即西元2004年度及2005年度），原告絕無捏造之情事；再者，勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函，並無相關法律效果之規定，被告自應實質調查原告有無超收之情事，然被告卻未調查審認即科處原告罰鍰，顯有認事用法之違誤云云，資為爭議。
四、經查，本件越南籍外籍勞工D君係由原告引進，並於93年3月2日入境，由訴外人鍾源益聘僱為家庭看護工，有越南籍外勞D君之申請資料附於原處分卷足明，是原告及其從業人員從事本件就業服務業務，即應遵守上述勞委會90年11月7日修正之「私立就業服務機構證照費及各項收費標準表」之規定，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用。次查，原告於越南籍外勞D君入境後，請其雇主鐘源益依原告所製作之服務費用扣款明細表，每月自其薪資扣除越南費用合計92,520元（分13期：8,960元7期共62,720元、3,960元3期共11,800元、7,920元1期、5,000元2期共10,000元），並以外勞D君名義匯至原告帳戶，惟原告並未開立收據等情，有上開服務費用扣款明細表及雇主鍾源益95年11月7日於被告之談話紀錄附原處分卷可稽，且為原告所不爭，原告雖主張：D君來台時曾向SONA公司分2次借款，一次50,000元，另次為42,520元，共92,520元，D君並委請雇主鐘源益幫忙匯款，然雇主鐘源益為節省匯費方便，直接將D君國外欠款及國內服務費一併匯至原告帳戶，並委請原告將D君國外欠款部分代轉於SONA公司，原告僅單純服務而已，並無違法收取或代收任何不當款項云云，惟有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於外國人來華工作費用及工資切結書，如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交「借款」，其金額應與外國人來華工作費用及工資切結書相符，亦有前揭勞委會函示在案，原告為私立就業服務機構，對於前揭規定應為其所知悉，本件外勞D君所簽署並經越南政府驗證之「外國人來臺工作費用及工資切結書」中於借款乙項記載越南幣23,000,000元（折合新台幣50,000元），此有該切結書影本附原處分卷足憑，原告卻向其收取共92,520元，超額收取款項42,520元，顯與越南籍外勞D君所簽署之上開切結書內容不符，是依前揭勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋，原告自不得收取系爭與切結書不符之費用。況原告於95年11月8日與外勞D君勞資爭議協調會中，已將其超收之差額款42,520元返還予越南籍外勞D君，此有被告勞工局勞資爭議協調紀錄影本附原處分卷可稽，則原告以國外借款名義超額收取上開款項可資認定，足見原告此部分之主張，不足採信。
五、又原告主張：SONA公司所開給之收款證明已交給D君，因其未保存，故系爭4張收據係原告應被告要求而於西元2006年補開，惟實際日期確為SONA公司收款之日期（即西元2004年度及2005年度），原告絕無捏造之情事云云。惟查，原告提供之國外仲介SONA公司所開立之收據，其中4張收據所載金額分別為21,880元共3張、26,880元共1張，總金額為92,520元，惟該4張收據為西元2006年度印製，填發年度卻為西元2004年度2張及西元2005年度2張，此有國外仲介SONA公司所開立之收據附於原處處分可卷，足見上開收據為原告事後補正開立。又縱認原告此部分主張屬實，然原告為就業服務機構，自應熟稔法令規定仲介業者得代收費用之項目及標準，該筆42,520元之借款縱因SONA公司之疏失而未登載於「外國人來華工作費用及工資切結書」，依勞委會前開函文意旨，縱使原告未「收受」該項金額，僅係將該費用代轉交給國外仲介公司，惟因原告所代收之金額超過外勞D君之「外國人來華工作費用及工資切結書」中所約定之數額，就超過之數額，本質上均屬收受規定標準以外費用。另原告固據提出D君於96年10月31日簽署之自白書影本，以證明D君確有國外欠款92,520元云云。惟查，該自白書之內容，顯與D君於95年10月19日申訴時稱：「仲介超收費用，扣13期仲介費共計92,520元」等語，及D君於被告所屬勞工局95年11月7日之談話紀錄稱：「（問：你來台工作之前在越南有沒有借錢？向誰借？借多少？）答：實際上我沒有借錢，但我有簽一張借據金額50,000元」等語不符，此有行政院勞工委員會職業訓練局0800專線外勞申訴資料及被告所屬勞工局95年11月7日之談話紀錄附於原處分卷可參，足見該自白書乃係事後彌縫之作，自不足採。準此，扣除「外國人來臺工作費用及工資切結書」記載之來華借款50,000元，原告向外勞D君收取規定標準以外費用42,520元，其違反就業服務法第40條第5款規定之情事，洵堪認定。足見原告此部分之主張，亦不足採。
六、末查，就業服務法第40條第5款之立法目的，乃在防止國內仲介巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，保障國外勞工最低基本工資。基此立法目的，國內仲介業者，非但對於國內仲介費用收取不得違反私立就業服務機構就業服務收費標準表之規定，基於對國外勞工尚按月收取服務費，對於雇主或國外仲介對國外勞工於國內薪資之扣領，亦應負有審查及看管之義務，否則將使就業服務法第40條第5款之規定，因屬於國外勞工於國外訂定之契約而失其意義，此參行政院勞工委員會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋有關人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及製給收據第3項第4款規定可稽。是本件原告為越南籍家庭看護工之仲介，自應依主管機關所公布之標準收費，然原告確有超收規定外費用之事實，業如前述，則被告據以科罰，洵屬有據。原告主張：上開勞委會函釋，並無相關法律效果之規定，被告自應實質調查原告有無超收之情事，然被告卻未調查審認即科處原告罰鍰，顯有認事用法之違誤云云，核不足採。
七、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告代收國外借款，超過外勞D君之外國人來臺工作費用及工資切結書中所約定之數額，違反就業服務法第40條第5款規定，依同法第66條第1項規定，裁處原告425,200元罰鍰，認事用法，洵無違誤。訴願決定予以維持，並無不合。原告起訴求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告聲請通知證人鍾源益及SONA公司人員到庭作證，核與本件判決結果不生影響，本院核無必要。另兩造其餘攻擊防禦方法，尚與裁判基礎無涉，爰無逐一論述必要，均附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 29 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 11 月 29 日
書記官 李昱