高雄高等行政法院判決
96年度訴字第647號民國97年1月9日辯論終結原 告 台灣環境保護聯盟代 表 人 徐光蓉訴訟代理人 詹順貴 律師被 告 台東縣政府代 表 人 鄺麗貞 縣長訴訟代理人 羅淑圓
李逸文 律師許坤皇 律師
參 加 人 美麗灣渡假村股份有限公司代 表 人 黃春發訴訟代理人 戴仲懋 律師
馮基源 律師蔡東賢 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文被告應命參加人停止在坐落台東縣○○鄉○路○段○○○○○○號土地上之一切開發施作工程行為。
被告應給付原告新台幣陸萬元。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣參加人與被告於民國93年12月14日簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以ＢＯＴ（設定地上權50年）方式進行開發，由參加人負責投資興建並為營運，營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予被告，且參加人須支付開發權利金新台幣（下同）500萬元及自營運開始日起每年應繳納營業總收入2%之營運權利金給被告，依上開營運契約規定參加人所使用基地為坐落台東縣○○鄉○路○段○○○○○○○○○○號（即目前之346及346-4地號）土地，面積合計59,956平方公尺，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第33條規定，應以申請開發之整體面積進行環境影響評估，嗣因參加人以「因應開發需要」為由，於94年2月21日函請被告所屬旅遊局，合併當時之346及346-2地號土地，再分割成現存之346及346-4地號土地，將參加人實際之建築基地面積9,997平方公尺之土地分割出來，而被告於同年3月8日，以「配合開發需要」理由，同意辦理土地合併及分割作業，使該建築基地（即目前之346-4地號土地）面積因不足1公頃，得以不必進行環境影響評估，即可進行開發。而參加人於取得被告核發之開發許可後，於346-4地號土地上興建觀光旅館，進行第1期施工。嗣經原告發現上情，乃於96年5月11日依環境影響評估法第23條第8項規定，函請被告應依環境影響評估法第22條規定，對參加人裁罰及命其立即停工，因被告未依原告請求對參加人裁罰及命其立即停工，原告遂提起本件訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應命參加人停止在坐落台東縣○○鄉○路○段○○○○○○號土地上之一切開發施作工程行為。
（二）被告應給付原告新台幣（下同）6萬元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、緣參加人與被告簽訂ＢＯＴ合約，在坐落台東縣○○鄉○路○段○○○○號及346-4地號土地興建觀光飯店，開發面積達6公頃，本件開發案符合開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第13款第5目規定，開發超過1公頃，應實施環境影響評估，不料被告為求ＢＯＴ業績，竟罔顧環境影響評估法規定，反向協助參加人規避環評，先行發給不足1公頃之開發許可，任由參加人全面開挖，事後再送其餘約5公頃基地之環境影響說明書供環境影響評估委員審查，更無視於廢棄物清理法相關規定，將營建廢土任意棄置海灘，造成美麗原始沙灘之生態浩劫，而被告全然放任不管。惟依環境影響評估法第14條規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」本開發案為6公頃之ＢＯＴ開發案，豈可將開發行為以技術性分割之方式，而認發給不足1公頃之許可為有效？案經被告所屬環評委員會審查後，發現事態嚴重，要求本案「先行停工」，然被告卻仍置之不理，任由參加人繼續施作，並由參加人對外宣稱於96年9月份即將開幕。
二、嗣經立法委員及環保團體召開記者會揭露此等不法情事，雖然參加人亦自承當初申請的開發面積即是6公頃，惟被告竟然表示申請第1期0.9公頃開發面積（即346-4地號土地），並未超過需進行環評的1公頃規定，故只有命超過之部分停工，而非要求全面停工。此種說詞，不惟環評主管機關無法接受，行政院環境保護署（以下簡稱環保署）綜合企劃處受訪時便指出，全國各地透過工程分割手法，規避環評的案例不少，開發行為應從整體規劃考量，不能採分割方式，否則，如高爾夫球場也分割成一塊塊0.9公頃來陸續施工，那環境影響評估法就形同虛設；環保署更以96年7月9日環署綜字第0960049484號函表示：「查『美麗灣渡假村新建工程』旅館，屬台東縣政府辦理『杉原海水浴場經營案投資執行計畫書』內容，位於山坡地，其目的事業主管機關為台東縣政府，整體開發面積約5.9公頃，應實施環境影響評估。」直接否定被告以切割地目規避環評之方式，連法務部調查局台東縣調查站聞訊後亦已主動向檢舉之環保團體瞭解，並索取事證資料，主動介入偵辦有無公務人員可能涉及貪瀆罪嫌。
三、依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第33條規定：「開發行為之開發基地，同時位於本標準所列各種開發區位時，應以較嚴格之細目及範圍認定之，並以申請開發之整體面積進行還境影響評估。」被告一再為其先行核准不足1公頃之違法行為辯解，然查，依前開規定及開發單位所送審查之範圍，包○○○鄉○路○段346及346-4地號2筆土地，則該全部開發範圍當然應受環境影響評估法之拘束，依環境影響評估法第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」就類似之切割開發範圍而規避環評之北投纜車案，依報載環保署即表示：「內政部在未實施環評前就發給開發許可，已違反環境影響評估法規定，不必等內政部撤銷，這份許可根本無效。」所謂無效者，係指自始、當然、確定無效，被告所核發之建造執照依法無效，且依環境影響評估法第22條規定，開發單位於主管機關依環境影響評估法第7條或第13條規定作成認可前，自不得為開發之行為。本件開發案自被告於92年11月27日初步審核通過之會議紀錄至93年12月開發單位提出之投資執行計劃書及其與被告所訂定之興建暨營運契約，皆明白表示基地○○○鄉○路○段346及346-2地號（即目前之346及346-4地號）、面積59,956平方公尺，依上述開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準規定，該開發行為全部範圍自應依法提送環評，不料，開發單位為規避「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第13款第5目規定，竟於94年2月21日去函被告所屬旅遊局，以「因應開發需要」之理由，要求合併當時之346及346-2地號，再分割成現存之346及346-4地號，將實際建築基地面積基地9,996平方公尺之土地分割出來，而被告立即於同年3月8日，以配合「開發需要」為理由，同意辦理土地合併及分割作業，被告為該土地所有人，若非幕後有所隱情，豈有必要配合開發單位，先為土地合併，再分割出符合渡假村本體興建範圍之不足1公頃之土地？被告及開發單位所稱「開發需要」，若非規避環境影響評估法，又所指為何？如此脫法行為，一目瞭然，實無庸多言。
四、參加人之渡假村開發案，全案未經通過環評，當然不得為全案之任何開發行為，被告之開發許可，依上述環境影響評估法第14條規定亦為無效，參加人當然不得施工，另按「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業機關，命其停止實施開發行為，必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新台幣三十萬元以下罰金。」環境影響評估法第22條亦有規定，被告更應依前開規定裁罰參加人30萬元以上150萬元以下罰鍰。另查環境影響評估法第22條後段規定：「必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」，本件非但涉及被告與開發單位共同違法，環評委員要求立即停工，環保署更以96年7月9日環署綜字第0960049484號函，要求被告「應依環境影響評估法第22條規定處新台幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。」惟被告至今仍置之不理，視法令為無物，自已有逕命開發單位停止實施開發行為之必要。
五、按「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」環境影響評估法第23條第8項、第9項定有明文。原告於96年5月11日依法提出書面告知後，被告於96年7月5日以府環一字第0966100936號函回覆，但卻表示已命開發單位停止在346地號土地上之開發行為，對於實際上建築主體所在之346-4地號土地，亦即被告配合參加人所切割出不足1公頃之土地，仍是任由參加人繼續施工，仍是未依法執行，怠於執行職務，原告自得依前開規定提起本件訴訟。
六、按環境影響評估法第23條第10項規定：「行政法院為前項判決時，得依職權判令被告支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。」原告等為預防及減輕開發行為對環境造成台東杉原海灣之不良影響，延聘律師為訴訟代理人，依照我國市場價格，至少需6萬元，此費用既因被告違法怠於職務而生，自應由被告負擔。
七、被告主張參加人現處於事實上停工狀態，無任何開發行為持續進行中，原告令被告以行政命令命其停工，顯無實益；開發面積應以實際興建範圍計算，實際興建範圍未達1公頃，故依法即無須實施環境影響評估。惟查，參加人之開發工程仍持續進行中，並無所謂「事實上停工」之狀態，開發行為仍持續進行，被告應以行政處分命其停工。縱如被告所述有事實上停工之情形，然此並無實質拘束力可言，參加人可隨時予以復工，不受任何限制。況且本案所爭執者，並非參加人是否有停工之事實，而是被告是否有命參加人停止開發行為之法定作為義務而不作為。又開發面積應以申請總面積計算，非以設施基地面積為計算標準，應否實施環境影響評估，應以申請開發總面積為判斷標準，並不因開發工程是否分期而受影響。本開發案業者主張興建工程係分期興建，應依各個期數之面積判斷應否實施環境影響評估，即應以設施基地面積為斷。然按參加人所提開發計畫，其計畫內容包含：「服務設施區（一）旅客服務區（1,295平方公尺）；（二）渡假村停車場（2,829平方公尺）；（三）環保設施區（180平方公尺）；渡假旅館區：第一期度假旅館會議中心（17,021平方公尺）、第二期度假別墅區（13,243平方公尺）及戲水活動區與休閒活動區（15,418平方公尺）；戶外景觀區、觀景草坡活動區（9,970平方公尺）」各分期計劃僅係施工分期，但仍屬無法分割之整體渡假村開發計畫。且依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第33條規定：
「開發行為之開發基地，同時位於本標準所列各種開發區位時，應以較嚴格之細目及範圍認定之，並以申請開發之整體面積進行環境影響評估。」縱分期興建，各期之工程仍屬總開發行為之一部分，整體開發面積仍為5.9956公頃，依此立法目的，自應以開發行為之總面積判斷其應否實施環境影響評估。故應否為環境影響評估之審查，實應以開發總面積為基準，不受整體開發行為是否分期興建之影響，環保署96年7月9日環署綜字第0960049484號函更已明白闡釋。若開發工程准予分期判斷，則環境影響評估制度將失其意義與目的，亦與環境影響評估法立法目的有違，且不啻承認脫法行為之合法化（如政府採購金額之切割亦然）。
八、又台東縣杉原海水浴場ＢＯＴ案「美麗灣度假村新建工程環境影響評估」中央與地方協商會中，行政院公共工程委員會已指出：「該促參案經簽訂投資契約後，民間機構自應就該促參案『全部』標的依約履行興建營運等事宜，並非如來函議程（參、討論事項一）所述：『．．．可自行規劃於促參案之全部或一部範圍辦理興建或營運工作．．．』特予澄清。」且環保署亦再度重申：「本渡假村新建工程係於既有之海水浴場範圍內興建，是否應實施環境影響評估，不能僅以旅館本身建築基地面積認定，旅館所需之公共設施（如停車場、進出道路．．．）應該計入。」故旅館興建工程部分於整個開發案不得分開予以判斷應否實施環境影響評估，依環境影響評估法第22條規定，此係屬環境影響說明書完成審查前即逕行為開發行為之情形，主管機關除應對開發單位為裁罰，並應轉請目的事業主管機關命其停止實施開發行為。退而言之，縱應以其所謂之各期開發工程認定是否為環境影響評估，然依環境影響說明書所載該開發案第一期之開發工程面積為17,021公頃，亦應為環境影響評估。依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第13款第5目規定，申請面積超過1公頃，應實施環境影響評估。是縱單依參加人之第一期開發面積為認定，亦已超過上述規定之1公頃，仍應依法實施環境影響評估。今被告卻率而以該開發工程未達1公頃，而作出免於環境影響評估之決定，自有違反環境影響評估法第5條、開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定範圍第31條及第33條之規定，被告應依環境影響評估法第22條規定，應命參加人全部停工。
九、被告援引最高行政法院96年度裁字第1734號裁定，該裁定認：（一）系爭開發行為因面積未達1公頃，依環境影響評估法第5條第2項規定無須為環境影響評估；（二）被告已就未經核准之土地上之開發行為，以96年4月9日以府環一字第0966100425號函裁處罰鍰30萬元，並命其停止實施開發行為，足認相對人已依環境影響評估法第22條規定予以處罰及防範云云。惟按最高行政法院之裁定並無如判決之拘束力，且裁定係未經過言詞辯論程序，最高行政法院對於事實之認定及法律之適用皆有所違誤。再者，最高行政法院並未適用開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準。對於法規之適用有所違誤：1.應否實施環境影響評估並非單憑以環境影響評估法第5條規定即能認定，尚須依其授權訂定之子法「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」認定之。依環境影響評估法第5條第1項第6款規定，遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場之開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估。同條第2項規定，前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院審查。由本條並無法得知環境影響評估之實施標準，且亦未規定本案之情形無庸實施環境影響評估，是否應實施環境影響評估仍應依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準而定。2.依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第1項第13款第5目規定，及開發行為應實施環境影響評估細目及認定標準第33條規定，申請開發之整體面積超過1公頃者，應實施環境影響評估。依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第13款第5目規定，遊樂區位於山坡地，申請開發面積1公頃以上，應實施環境影響評估。復依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第33條規定：「開發行為之基地，同時位於本標準所列各種開發區位時，應以較嚴格之細目及範圍認定之，並以申請開發之整體面積進行環境影響評估。」申請開發面積亦應以整體面積進行環境影響評估，而非以設施基地面積為準，且亦不以整個開發工程是否分期受影響，行政院環境保護署96年7月9日環署綜字第0960049484號函亦明示此旨。3.最高行政法院對於依環境影響評估法第5條第2項制定之「開發行為應實施環境影響評估細目及認定範圍標準」，疏而未論，而僅同條第2項規定率為判斷，逕以個別之開發工程面積未達1公頃，率而判斷無須實施環境影響評估，自嫌速斷。4.被告應令全部（346地號及346-4地號）開發工程停工，而非僅令346地號之開發工程停工：應否實施環境影響評估應以申請之開發總面積為斷，已如前述。參加人今申請開發總面積為5.9956公頃，應為環境影響評估之實施，縱分期興建或將土地予以分割皆不影響其開發總面積之認定。今參加人未實施環境影響評估即為開發行為，被告不僅係此開發行為之環境影響評估主管機關，且因該渡假村係以「一般旅館」申請設立，是其目的事業主管機關並非交通部觀光局而係被告，是被告負有依環境影響評估法第22條規定，令參加人全部停工之義務，應無疑義。被告雖以府環一字第0966100425號函命其停止開發行為，惟並非命全部開發行為停工，僅命346地號之開發行為（亦即超過346-4地號土地部分）停工，於法仍有未洽。
十、環境影響評估之實施，並不因其所採取ＢＯＴ方式，抑或依政府採購法自行發包興建而有不同之判斷。環境影響評估係為減輕及預防開發行為對於環境之不良影響所設計，並不因開發行為係政府自辦或採取ＢＯＴ方式而有所不同，所有的開發行為皆須依環境影響評估法之規範為環境影響評估，只要涉及環境影響評估法所規範之開發區域，即應為環境影響評估，與所採取之方式無涉。今被告依促進民間參與公共建設法之規定，與參加人簽訂ＢＯＴ契約，仍應遵守環境影響評估法之規範，於申請面積超過1公頃之開發工程，仍應為環境影響評估之實施，尤其台東縣長乙○○身為環境影響評估之主任委員，對於環境影響評估之規範自是瞭解。被告縱然以當時不知法令規範為由諉為不知，於原告檢舉告發，環保署發函告知應為環境影響評估後，被告即應令參加人全面停工，進行環境影響評估。
十一、被告認環保署環署綜字第0000000000A號函文係於96年7月9日始作成，於被告94年10月7日核發建造執照與參加人時並不存在，基於信賴保護原則，不應溯及生效，而僅適用於解釋函發布後之案件云云。惟按信賴保護原則除有信賴基礎及信賴表現外，更應無信賴不值得保護之情形，始有適用，司法院釋字第525號解釋已明文揭示在案。依行政程序法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述作成行政處分。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」又依環境影響評估法第14條規定：「目的事業主管機關於環境影響評估說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」參加人既以全部之申請開發總面積5.9956公頃（含346、346-2地號）提出環境影響說明書，明知參加人已知其開發行為應為環境影響評估，且對於環境影響評估法之規定亦應瞭若指掌，違反環境影響評估法，未經環境影響評估所取得之許可將為無效，參加人刻意規避申請總面積為5.9956公頃此一重要事項，以346-2地號土地申請核發建造執照，取得建造執照，使被告依此核發建造執照，而有行政程序法第119條第2款信賴不值得保護之情形。綜上，參加人之行為有行政程序法第119條第2款規定，且其亦明知該核發之行政處分（即建造執照）將因違反環境影響評估法第14條規定而無效，亦有同條第3款信賴不值得保護之情形，故參加人欠缺信賴保護要件，並不在信賴保護之範圍內。退而言之，參加人縱有信賴保護之適用，然本件僅係請求命被告令參加人停工，並非訴請撤銷其建造執照及判命回復原狀（即拆屋），並無信賴保護原則適用之餘地。本件申請開發總面積為5.9956公頃，依法應為環境影響評估，被告於參加人未通過環境影響評估，逕發建造執照。原告係依環境影響評估法第23條規定，命被告依環境影響評估法第22條規定，命參加人停止346-4地號土地之開發行為，待環境影響評估結果出來後，依所建議之改善方案修正之，並非請求撤銷被告違法核發之建造執照。換言之，僅是令被告命參加人停止開發行為，並無涉建造執照之撤銷與否及應否拆除建物回復原狀，並無侵害參加人之權益，惟信賴保護原則之適用係在撤銷違法行政處分始有適用之餘地，今既非撤銷違法之建造執照，何有信賴保護原則適用之餘地？因此，本件並無信賴保護原則適用之問題。再者，按最高行政法院96年度判字第01601號判決：「．．．，是原審顯僅考量撤銷原違法處分將使已實施之工程拆除所耗費之成本因素，而得標廠商未取得土地及興建工程已支出之金額，似僅係該廠商之私人成本，與社會成本有何關聯，未據敘明得心證之理由，已嫌疏漏。至於其是否得依國家賠償請求賠償，並非行政法院為情況判決所應考慮之項目，否則豈非違法行政處分皆可『就地合法』？」同理，於本件訴訟中，被告於參加人未經環境影響評估所核發之建造執照，是否應予以撤銷或為無效，及撤銷後或無效後得否請求國家賠償或是信賴利益賠償乃是另一問題，皆非本件所應處理或考慮之對象。
乙、被告主張之理由：
一、按「民間自行規劃申請參與公共建設案件，主辦機關與民間應本於創造公共利益之目的，基於合作之觀念，共同推動公共建設。」乃行政院公共工程委員會訂頒「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項」第2點（政府與民間之角色）所明訂；促進民間參與公共建設法第7條規定：公共建設，得由民間規劃。ＢＯＴ係促進民間參與公共建設法第8條第1項所定民間機構參與公共建設方式之一，即由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。同法第9條規定「前條第一項各款之新建、擴建、整建（以下簡稱興建）或營運工作，得就該公共建設之全部或一部為之。」同法第2條規定「促進民間參與公共建設，依本法之規定。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」再者，同法第46條第1項、第3項規定「民間自行規劃申請參與公共建設者，應擬具相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他法令規定文件，向主辦機關提出申請。」「民間依第一項規定自行規劃申請參與公共建設，經主辦機關審核通過後，應按規定時間籌辦，並依主辦機關核定之土地使用計畫，取得土地所有權或使用權，並與主辦機關簽訂投資契約後，始得依法興建、營運。」基此，被告依規定受理民間自行規劃參與公共建設案件，辦理審核、議約、簽約後，基於雙方合作之立場，依契約規定監督參加人履約，及處理參加人請求之土地合併事宜。被告依促進民間參與公共建設法有關規定辦理投資執行計畫審核或簽訂ＢＯＴ契約，並非屬環境影響評估法第14條規定「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可。」所稱之許可行為。參加人依促進民間參與公共建設法第7條及第9條之規定，本可自行規劃於本促參案全部或一部分範圍辦理興建或營運工作。本促參案所使用之土地範圍與原有杉原海水浴場之經營範圍相同，參加人原規劃於1公頃範圍內興建主體建物，其餘停車設施、海水浴場、戶外設施、沙灘設施，僅係就既有設施加以整理更新，被告依參加人所請，同意土地之合併分割，並無悖於契約監督之立場，參加人依法向台東地政事務所申辦土地合併分割作業，並依建築法、水土保持法規定向被告申請坐○○○鄉○路○段346-4地號之一般旅館建築執照、水土保持計畫，案經被告（環保主管機關）審查未達「開發行為應實施環境影響評估細目及認定標準」第31條第1項第13款之規定，依法免實施環境影響評估，被告乃依法核發建造執照及核定水土保持計畫。被告所屬各權責單位於受理參加人各項申請後均依法審核，並監督參加人後續執行情形。嗣參加人提出之變更計畫已達實施環境影響評估之規模，其變更計畫之環境影響說明書，被告亦依法審核中，並無協助業者規避環境影響評估法情事。
二、環境影響評估，係指開發行為或政府政策可能對環境造成影響時，針對生活環境、自然環境、社會環境以及經濟、文化、生態等不同層面可能受衝擊的程度與範圍，事前進行科學、客觀、綜合性的調查、預測、分析與評定，提出環境管理計畫，並且公開說明及審查。我國自63年開始，便引進環境影響評估制度，到了83年正式通過環境影響評估法，其中對於環境影響評估的流程，亦參考美國與其他國家的制度，構成目前二階段環境評估的架構。在第一階段環境影響評估的部分，直接由開發單位提交「環境影響說明書」供環境影響評估委員會審查，審查結果如認為不需要進行第二階段環境評估，則僅需於實際開發前進行公開說明會即可。如果審查發現開發行為可能對環境造成重大衝擊，就必須進入第二階段環境評估，此時開發單位就要負責將環境影響說明書分送相關機關，並在開發場址附近陳列30天以上，同時於平面新聞媒體刊載相關事項。規定之陳列期滿後，還要舉行公開說明會，參考有關單位、學者專家、當地居民及團體的意見，編製「環境評估報告書」，並舉辦聽證會，最後再一併交由環保主管機關審查。經查，參加人所提出之環境影響說明書內容，除了對該開發內容進行相關科學之調查，提出相關管理計畫之外，並於製作環境影響說明書前依據「開發行為環境影響評估作業準則」第6條第2項，於開發地點召開公開說明會讓附近居民參與並了解該開發案內容。原告引用環境影響評估法第8條至第13條有關居民參與權；但查，本案現為環境影響評估法第7條所稱之第一階段環境影響評估（即環境影響說明書），而非同法第8條以下所稱之第二階段環境影響評估（環境影響評估報告書），依法尚不需舉行公聽會等行為。
三、原告所稱居民參與權，應屬非涉及個人利害關係之參與類型，如環境影響評估法第9條規定「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」同法第10條規定「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」第12條規定「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」此類型民眾參與之程序規定並非基於人民之權利保障所設，而係為增強行政決策之正確性並滿足民主國家對於行政程序中賦與相關當事人「明瞭真相之權利」及「意見受尊重之權利」所為之規定（引述自葉俊榮，環境影響評估之公共參與－法規之要求與現實的考慮，經設法治論叢，1993年1月，頁19-20），故被告依環境影響評估法規範之作為應屬適當。原告前於96年5月10日向高雄高等行政院提出行政訴訟假處分案，該案訴之聲明為「相對人（台東縣政府）應命丙00000000000於本件本案行政訴訟程序終結前停止在台東縣○○鄉○路○段○○○○○○○○○○號二筆土地上之一切開發施作工程行為。」該案業經高雄高等法院96年5月31日裁定聲請駁回，原告不服裁定提出抗告，亦經最高行政法院96年8月2日裁字第01734號裁定抗告駁回。
四、環境影響評估法第2條規定「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」同法施行細則第12條規定「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。」環境影響評估法第7條第1項規定「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」施行細則第11條規定「開發單位依本法第七條第一項提出環境影響說明書者，除相關法令另有規定程序者外，於開發審議或開發許可申請階段辦理。」依上開規定，本案環保主管機關及目的事業主管機關均為被告，參加人規劃申請於加路蘭段346-4地號（1公頃範圍內）開發建築，被告依目的事業主管機關權責認定之開發面積未逾1公頃，且依「開發行為應實施環境影響評估細目及認定標準」第31條第1項第13款（第5目）之規定，被告亦依環保主管機關權責依法認定免實施環境影響評估後，據以核發建造執照。該開發行為業經被告認定免實施環評，並非原告所○○○鄉○路○段○○○○○○號上之開發行為係開發單位於未經主管機關依第7條作成認可前即逕行之開發行為，而應依環境影響評估法第22條罰則規定予以罰鍰及命其停止實施開發行為之法規適用；亦無原告所稱加路蘭段346-4地號之建造執照，係目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前所為之開發行為許可，應依環境影響評估法第14條註銷許可之法規適用。
五、有關參加人辦理美麗灣渡假村新建工程是否違反環境影響評估法問題，環保署前於96年5月18日環署綜字第0960036335號函請被告提供相關資料，被告以96年6月28日府環一字第0966100910號函及96年7月5日府旅企字第0963022302號函陳環保署；環保署96年7月9日環署綜字第0000000000A號函復被告，同時於96年7月9日環署綜字第0960049484號函復原告，被告以96年7月30日府環一字第0966100179號函請環保署修正有關「基地範圍面積」及「開發面積」均為59,956平方公尺應實施環評而命其實施環評之誤導語意，另被告於96年7月30日召開「徵求民間參與杉原海水浴場投資經營案」96年7月份履約監督管理會報決議向環保署就96年7月9日環署綜字第0000000000A號函另行申復，且行政院公共工程委員會原亦訂於96年7月27日召開「徵求民間參與杉原海水浴場投資經營案」美麗灣渡假村新建工程環評實施疑義協調會議（臨時取消）。杉原海水浴場自76年核准開放迄今達20年之久，被告為鼓勵民間參與推動地方觀光產業，並為開闢挹注財源，以ＢＯＴ方式提供民間投資經營，迄今辦理實情已如前述，並無原告指控違法情事。
六、按「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」第
6.1條規定，「徵求民間參與杉原海水浴場經營案」之計畫範圍涵蓋原台東縣○○鄉○路○段○○○○○○○○○○號土地（嗣經分割○○○鄉○路○段346及346-4地號），總面積為59,956平方公尺。惟參加人按投資執行計畫書之土地使用計畫，於94年8月向被告申請於○○鄉○路○段○○○○○○號土地興建一般旅館，其申請之建築基地面積為9,997平方公尺，因未達1公頃，經認定不符「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第1項第13款規定，依法免實施環境影響評估。故參加人於系爭ＢＯＴ案之實際興建範圍，即被告於94年10月7日核發之府城建字第0947005050號建造執照所載基地面積，因未達1公頃，依法本無須實施環境影響評估。另參加人於94年12月12日灣字第09412001號函，提出變更投資執行計畫書，其興建範圍包括原核定之旅館區及新增之二期Villa、三期旅館區。因其計畫興建之範圍已逾1公頃，依法應實施環境影響評估，故參加人按其變更投資執行計畫書，於95年9月8日向被告提出環境影響說明書，現業由被告環境影響評估委員會審查在案。又被告於96年初曾至系爭ＢＯＴ案現場進行履勘，發現參加人未經核准開發之346地號土地上有堆置機具、土石、建築材料等情形，故被告旋依環境影響評估法第22條規定，就參加人開發超過1公頃範圍部分，裁處參加人30萬元罰鍰，並於96年5月3日以府旅企字第0963014140號函通知參加人，於環境影響說明書審查通過前，於超過1公頃範圍，未經核准開發之土地上應停止實施一切開發行為。又查系爭ＢＯＴ案，因原告不斷陳情、舉發、訴願及訴訟，參加人為釐清相關法律議題，及為辦理超過1公頃以上開發面積之作業，故目前系爭工程區域，參加人現處於事實上停工狀態，並無任何開發行為持續進行中。
七、按「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。」環境影響評估法第22條定有明文，而依該法條之意旨，必須開發單位於取得認可前，仍有開發行為者，主管機關方有轉請目的事業主管機關命其停止實施開發行為之必要；倘若開發單位於取得認可前，已停止一切開發行為，則目的事業主管機關應無命其停止實施開發行為之必要。今原告起訴以參加人違反環境影響評估法第22條規定為由，並依同法第23條第9項規定狀請鈞院判令被告命參加人停止於台東縣○○鄉○路○段○○○○○○號土地之一切開發行為。然查環境影響評估法第22條規定，於開發單位未經主管機關作成認可前，即逕行為開發行為，始有課處罰鍰並命其停止實施開發行為之必要，惟系爭ＢＯＴ案現處於事實上停工狀態，今參加人既無任何開發行為持續進行中，則原告強要令被告重以行政處分命其停工，顯無實益，故原告於本件訴訟標的之請求，是否因欠缺權利保護要件而屬於無訴訟利益之情事，恐應先行探究。
八、又按「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第1項第13款規定，於山坡地興建旅館，且申請開發面積達1公頃以上者，應實施環境影響評估。惟「開發面積」究竟應以系爭ＢＯＴ案之計畫範圍抑或實際興建範圍計算？（一）緣原告前曾提起另案訴訟，要求鈞院施以假處分，命參加人停止於台東縣○○鄉○路○段○○○○○○○○○○號土地上之一切開發行為，經鈞院裁定駁回後，原告爰提出抗告，業經最高行政法院96年度裁字第1734號裁定駁回確定，其理由謂：「查系爭開發行為依開發單位原訂計畫，因面積未達1公頃，依環境影響評估法第5條第2項之規定，既無須經環境影響評估，自無抗告意旨所謂須經主管機關之開發許可，亦無同法第14條許可無效之情事；次查本件開發單位因逾越開發範圍於未經核准之土地上為開發行為，業經相對人於96年4月9日以府環一字第0966100425號函裁處罰鍰30萬元，並命其停止實施開發行為，足認相對人已依環境影響評估法第22條之規定予以處罰及防範．．．」觀諸最高行政法院上開裁定可知，對於「開發面積（範圍）」之認定，其係以參加人於系爭ＢＯＴ案之實際興建範圍（即建造執照所載基地面積）為計算，又因該實際興建範圍未達1公頃，而認依法即無須實施環境影響評估，故本件原告主張應以全部計畫範圍即59,956平方公尺，應進行環境影響評估，其主張即有與最高行政法院之法律見解不一致之情形。
九、又環保署96年7月9日環署綜字第0960049484號函謂：「說明：四、．．．『申請開發面積1公頃』，係指向目的事業主管機關申請許可之用地總面積，而非僅指設施基地面積。本案『開發面積』應包括旅館主體建物，及其他相關設施如停車設施、海水浴場、戶外設施及沙灘設施等，上述設施及活動範圍不可分隔，面積應合併計算。非如貴府96年7月5日府旅企字第0963022302號函所稱『以委託後實際有開發的面積』或旅館之主體建物範圍．．．」惟查，環保署對於ＢＯＴ案中「開發面積」之認定，並無一通令全國各縣市之統一標準，其往往僅於環境影響評估法規適用發生疑義時，始於不同個案闡明開發面積之認定標準，且於環保署對系爭ＢＯＴ案中「開發面積」之認定作出解釋前，被告本得依職權依法為認定。退步而言，若本案係由被告自行依政府採購法發包興建旅館者，即無所謂ＢＯＴ計畫範圍，則被告以縣庫之資源自行興建者，因無所謂「計畫範圍」而可僅以實際興建範圍來判斷是否應實施環境影響評估，惟本案依據促進民間參與公共建設法後，即擴張必須以所謂之「計畫範圍」，而非以實際興建範圍來判斷是否應實施環境影響評估，此一作業評估標準，是否將因系爭開發行為係政府自辦或採取ＢＯＴ方式而有區別？此豈為法律適用之標準？
十、綜上，杉原海水浴場自76年核准開放迄今達20年之久，其為台東縣內唯一之海水浴場，擁有優美之天然景致及海岸風光。被告為鼓勵民間參與推動地方觀光產業，提升經營服務水平，並開闢挹注地方政府財源，爰以ＢＯＴ方式提供民間參與投資經營杉原海水浴場。被告於系爭ＢＯＴ案興建及營運期間，本應平衡兼顧公共利益及政策目的，善盡其履約監督之責，而「環境保護」，對致力於推動地方觀光產業之被告而言，更是不容忽視之一環。今環保署對於「開發面積」之認定，與被告有不同之解釋，而認系爭ＢＯＴ案依法應實施環境影響評估。縱環保署與被告之解釋各有其論理依據，惟被告仍充分尊重環保署對此一爭議之見解，爰旋即將環保署認系爭ＢＯＴ案須實施環境影響評估乙事告知參加人，參加人亦明確表示其願配合辦理停工。查系爭ＢＯＴ案今確實處於事實上停工狀態，並無任何開發行為持續實施中，且系爭ＢＯＴ案之環境影響說明書，現業由被告所屬環境影響評估委員會審查在案。又參加人前曾於超過1公頃範圍，未經核准開發之土地上為開發行為，業經被告於96年4月9日以府環一字第0966100425號函裁處罰鍰30萬元，並命其停止實施開發行為，足認被告已依環境影響評估法第22條規定，善盡其對於「環境保護」監督及防範之責。今原告狀請鈞院判令被告命參加人停止於台東縣○○鄉○路○段○○○○○○號土地之一切開發行為，其請求於本案似已無訴訟利益存在。
丙、參加人主張之理由：
一、按「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」固為環境影響評估法第23條第8項、第9項之規定；惟「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」亦為行政訴訟法第9條所明定。故原告必須確符合環境影響評估法第23條第8項及第9項所特別規定之要件，始能直接向鈞院提起本件訴訟。
二、又原告所指被告疏於執行之環境影響評估法第22條乃規定：「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新台幣三十萬元以下罰金。」但本件原告所指之台東縣○○鄉○路○段○○○○○○號土地，係參加人依法取得建造執照並據以興建旅館之基地，該建造執照本即含有停車場及進出道路等公共設施，且該等設施亦均位於1公頃之範圍內，依法並無須進行環評，此業經最高行政法院以96年度裁字第01734號裁定意旨認定「系爭開發行為依開發單位原訂計畫，因面積未達1公頃，依環境影響評估法第5條第2項規定，既無須經環境影響評估，自無抗告意旨所謂須經主管機關之開發許可，亦無同法第14條許可無效之情事。」而被告核發之建造執照亦明確批註「本件免實施環評」，則主管機關既已作成無須為環境影響評估之決定，當無進行環境影響評估之必要。是參加人在主管機關核發之建造執照許可範圍內予以開發，即無所謂未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前逕行開發之問題，根本就無上開環境影響評估法第22條規定之適用，原告認被告應依環境影響評估法第22條命參加人停止開發行為云云，實屬誤會。又本件既無開發單位違反環境影響評估法或環境影響評估法所授權訂定相關命令之情形，顯不符環境影響評估法第23條第8項及第9項所定要件，原告稱其得依環境影響評估法第23條第8項、第9項提起本件訴訟云云，即屬誤解。至原告若認被告以技術性切割方式規避環評，所發給不足1公頃之許可違法，應屬無效云云，則原告應考慮是否循行政訴訟法第6條規定提起確認行政處分無效訴訟，或者依行政程序法第128條規定申請撤銷、廢止或變更原核發建造執照之行政處分，尚非遽以提起本件訴訟；然若原核發之建造執照若果遭到撤銷或廢止，被告就參加人因信賴該處分致受財產上之損失，亦應依法給予合理之補償（行政程序法第120條或第126條規定參照）。另就原告所指同段第346地號土地部分，被告前業以參加人在尚未經核准開發之該地號土地上已有開發行為為由，於96年4月9日以府環一字第0966100425號函，依環境影響評估法第22條規定裁處參加人30萬元罰鍰，並命參加人停止實施開發行為，足徵被告已依環境影響評估法第22條之規定予以處罰及防範，並無疏於或怠於執行職務。
原告稱其得依環境影響評估法第23條第8項及第9項提起本件訴訟云云，同屬誤會。
三、本件原告所為訴求，既屬請求行政機關應為上開環境影響評估法第22條所定行政處分之訴訟，即屬所謂「課予義務訴訟」之類型。本件原告之訴求既不符環境影響評估法第23條第8項及第9項得逕行向行政法院提起訴訟之特別規定，則依行政訴訟法第5條規定，課予義務訴訟需以「經依訴願程序」為前提。但查，本件原告從未曾就本案向環保署提起訴願，此為原告96年8月10日陳報狀所自承，並有環保署96年8月10日環署訴字第0960059642號函可參，與行政訴訟法第5條規定已屬有違；且上開環境影響評估法第22條並未賦與人民有請求主管機關為該條行為之規定，原告依環境影響評估法第22條請求被告逕命參加人停止實施開發行為云云，至多其性質上僅屬促使主管機關考量是否發動職權而已，尚非屬於「依法申請之案件」，此均與行政訴訟法第5條有關課予義務訴訟之要件不符，是原告亦不得主張其係據行政訴訟法第5條規定提起本件訴訟。況且，提起任何種類的行政訴訟（包括公益訴訟），必須以訴訟方式請求法院裁判始能達到當事人訴請目的時，才符合訴訟上權利保護的要件，如無庸以訴訟方式請求法院裁判，即能達到其目的時，自無權利保護之必要，法院應以該訴為無理由，判決駁回其訴，此最高行政法院95年度判字第73號著有判決足資參照。本件參加人早於95年9月8日即就346地號、併同346-4地號土地上之開發內容，依環境影響評估法提出環評之申請，目前環評作業程序尚在進行中；且自96年9月起參加人亦已配合停止旅館部分（即346-4地號土地）之施工，靜候環評之結果，故目前無論在346地號或346-4地號土地上，均已無任何開發行為之進行，從而原告提起本件訴訟，並無實益，亦徵本件無由法院以訴訟方式加以裁判之必要，蓋事實上參加人亦已無任何開發或施工行為。
四、至原告指摘開發單位為規避環評，要求合併當時之346及346-2地號土地，再分割成現存之346及346-4地號土地，將實際建築基地面積9,996平方公尺之土地分割出來，被告竟配合開發單位，先為土地合併，再分割出符合渡假村本體興建範圍之不足1公頃土地云云。惟查，參加人係因原所規劃開發範圍，大致位於當時現有平台，故函請被告同意按建築需要，以實際建築基地分割土地，並因實際建築基地面積未達1公頃，於94年8月向被告提出於○○鄉○路○段○○○○○○號（1公頃範圍內）申請興建一般旅館之建造執照及水土保持計畫，經被告審查未達「開發行為應實施環境影響評估細目及認定標準」第31條第1項第13款之規定，依法核定免實施環境影響評估在案。但嗣後參加人因引進國際連鎖飯店經營管理顧問Holi day Inn之專業經營團隊，參酌該團隊意見，經檢討建物造型、平面、遊憩雜項工作物內容後，因規劃範圍較原申請建照範圍為大，故參加人依契約規定辦理變更程序，並提送變更計畫之環境影響說明書（包括原投資執行計畫書之旅館區、增加二期VILLA及三期旅館）送審，經被告審核依環境影響評估法相關規定辦理，目前環評作業程序仍在進行中。是本件參加人及被告均是循契約及有關法令辦理；原告前揭所述，乃對前後相關事實有所不瞭解所生誤會，致為不當聯想及臆測，均非屬可採。
五、按「行政法院為前項判決時，得依職權判令被告支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。」固為環境影響評估法第23條第10項所規定，原告並主張依此環境影響評估法第23條第10項規定，其得請求鈞院判決被告應給付原告新台幣六萬元云云。但本件既無環境影響評估法第23條第8項及第9項規定適用之餘地，業如前述，是原告依此環境影響評估法第23條第10項要求被告給付律師費用六萬元云云，自無理由。
六、至原告所引之環保署96年7月9日環署綜字第0960049484號函文，雖謂「『美麗灣渡假村新建工程』旅館設施，屬台東縣政府辦理『杉原海水浴場經營案投資執行計畫書』內容，位於山坡地，其目的事業主管機關為台東縣政府，整體開發面積約5.9公頃，應實施環境影響評估」「有關『美麗灣渡假村新建工程』是否應實施環境影響評估，應依上開認定標準第31條13款第5目規定辦理，『申請開發面積1公頃』，係指向目的事業主管機關申請許可之用地總面積，而非僅指設施基地面積。」云云。然此函文見解，僅屬環保署基於主管機關立場就「申請開發面積1公頃」所為解釋意見，並非法律所明確定義及規定者，且環保署就其解釋亦未附具任何理由，其見解是否正確無誤非屬無疑。況此函文亦未具體說明「向目的事業主管機關申請許可之用地總面積」，是指「實際開發」用地面積？抑或連「未實際開發」用地面積亦予列入計算？查，本案租地面積5.9公頃，原訂開發範圍之旅館暨其附屬設施面積未達1公頃，其餘將近5公頃則屬沙灘、道路等，參加人根本未予開發，只是負管理之責（詳後述），環保署將未實際開發面積亦列入計算應辦理環評之範圍，已有未洽。況查，此環保署函文既係96年7月9日始作成，於被告核發建造執照予參加人之當時（即94年10月7日）並不存在，自不能溯及認被告於核發建造執照時，亦有此函文之適用，此觀最高行政法院73年判字1585號判決，亦認發布在後之解釋令如對當事人不利，基於信賴保護原則，不應溯及生效，僅適用於解釋函發布後之案件。而行政院61年6月22日台財字6281號令亦載明「解釋令發布前已確定之行政處分，所持見解縱與解釋令不符，除經上級行政機關對特定處分自行糾正者外，亦不受解釋令影響而變更。」又信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，即行政法規（包括解釋性之行政規則）之變更，亦有其適用（司法院釋字第525號解釋參照）。換言之，參加人就建造執照所取得之信賴應予保護，不應受嗣後環保署所為函文意見之影響，基此建造執照所許可之開發行為，自不能任由原告主張即認應命停止。且上開環保署函文亦無拘束鈞院之效力，其既與最高行政法院嗣後於96年8月2日作成之96年度裁字第01734號裁定意旨有違，以最高行政法院為職司我國行政爭訟之最終認定機關，其裁定意旨亦作成於環保署意見之後，顯見最高行政法院並不認同上開環保署之見解，有關本件被告當時核發建造執照時，需否進行環境影響評估，自應以最高行政法院所為裁定意旨為據。
七、原告一再誤導鈞院，指稱本件有以技術性切割方式規避環評云云。然查，如果被告或參加人真有原告所稱以技術性切割方式規避環評之意圖（假設語氣），大可再以未達1公頃之範圍再次提出建照之申請，又何必將原已核定免實施環評之系爭346-4地號土地亦予納入？甚且僅因有原告之環保團體質疑，參加人雖已合法取得建照，亦願配合被告免生困擾，停止一切開發或施工行為。參加人一切遵守環保法令，竟遭原告片面曲解，原告指摘所謂本件有以技術性切割方式規避環評，或謂參加人及被告既認346-4地號無須進行環評，何以嗣後又將346-4地號併入環評範圍，有自相矛盾云云，均係對事實不瞭解所生誤會，並非可取。至原告主張被告與參加人簽訂ＢＯＴ契約時，在被告與參加人之投資計畫中，本來即預定分兩期，兩期總面積5萬9千多平方公尺，總共就是要興建5萬9千多平方公尺云云。惟查，目前參加人擬擴大開發範圍送請環評之「環境影響說明書」，並非參加人當初與被告簽訂ＢＯＴ契約時之文件，原告顯係誤導鈞院，顛倒前後事實，將嗣後發生擬擴大開發範圍送請環評之文件當成原先簽約文件來看待，才會誤認所謂投資計畫本來即預定分二期云云；況被告亦澄清：「原告這樣的陳述係屬誤導，獨立參加人提出一個投資計畫係分期計畫沒錯，但提出這個投資計畫被告並沒有接受，被告於附件十四有投資執行契約，僅有一期，並沒有允許契約中有分期開發行為，被告自始至終僅有訂定一期，且該期的面積也是在一公頃以下，所以，被告才發給建造許可，免環境影響評估的認定。至於獨立參加人現在提出新的想法要求擴建，被告目前沒有同意。亦即，絕對沒有如原告所述，以切割的方式分期開發，意圖規避環評。」是被告上開所稱之分期計畫，乃係參加人目前擬擴大開發範圍向被告所提出之變更計畫，並非謂參加人與被告簽訂ＢＯＴ契約之前或當時即已存在或曾提案過所謂的分期計畫；被告對此擬擴大開發範圍之變更計畫目前尚未同意，亦未與參加人就此簽署任何契約。原告乃將目前擴大開發計畫與之前被告與參加人所簽訂之ＢＯＴ契約內容混為一談而誤導鈞院。而參加人原訂實際開發範圍，僅有在346-4地號土地興建旅館，其面積並未達1公頃，至契約計畫面積所以達5.9公頃，乃因被告要求將整個海水浴場包括沙灘、道路等等均含括在計畫面積計算，以增加被告租金收益，並利於海水浴場之整體管理（蓋如僅實際開發之旅館基地列入計畫範圍，其餘沙灘、道路等等部分如何管理？由誰管理？未來均有可能產生爭議），計畫面積始會達5.9公頃之大，非謂全部5.9公頃參加人都計畫要進行開發或者是興建設施，原告上開所稱，亦實誤會。又參加人既僅取得346-4地號土地之建造執照，即僅得在此核准範圍內為開發，未能及於其他計畫面積。況逾建照範圍之擺放機具或土方行為，雖未涉及施工或開發，但亦已遭被告命為停工並裁處罰鍰；而在建照核准範圍即346-4地號所為開發，姑不論目前配合縣府已事實上停工，縱使參加人有開發行為，亦係根據被告核發之建造執照所為權利之正當行使，豈可任憑原告在無法源依據下，即認為可剝奪參加人依法取得之權利，而謂可逕由被告作成命參加人停工之行政處分？
八、原告又稱：參加人既以全部之申請開發總面積5.9956公頃提出環境影響說明書，明顯參加人已知其開發行為應為環境影響評估，且對於環境影響評估法之規定亦應瞭若指掌，卻違反環境影響評估法，未經環境影響評估所取得之許可將為無效，參加人刻意規避申請總面積為5.9956公頃此一重要事項，以346-4地號土地申請核發建造執照，取得建造執照，使被告依此核發建造執照，而有行政程序法第119條第2款信賴不值得保護之情形；且參加人亦明知該核發之建造執照將因違反環境影響評估法第14條規定而無效，亦有同條第3款信賴不值得保護之情形云云。然查，參加人所提出之環境影響說明書，是嗣後擬擴大開發範圍，於95年8月所提出，並非94年8月申請旅館建造執照時所提送；所謂「申請開發總面積」為5.9956公頃，亦係原告誤解並強加套用於參加人，此前皆已述及，茲不贅言。參以行政程序法第119條係規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」查，本件參加人前於94年8月向被告提出於系爭346-4地號申請興建一般旅館之建造執照時，所有資料皆屬正確，並已就相關事項為陳述，自無上開行政程序法第119條第2款所定之情形。至被告核發之建造執照批註免實施環評，乃依「開發行為應實施環境影響評估細目及認定標準」第31條第1項第13款之規定為之，並無違法，是原告無端稱參加人有所謂行政程序法第119條第3款所定明知建造執照違法或因重大過失而不知違法云云，亦屬誤會。又參加人既已合法取得系爭346-4地號土地之建造執照，即得在此建造執照許可之範圍內為開發行為，詎原告竟訴請鈞院判決被告應命參加人停止在系爭346-4地號土地上之一切開發行為，顯係意圖侵害參加人依法所取得之權利，原告稱不會侵害參加人之權益云云，顯非可信；又信賴保護原則之適用並不限於撤銷行政處分始有適用，此觀司法院釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，即行政法規（包括解釋性之行政規則）之變更，亦有其適用」即明，原告稱本件無信賴保護原則適用之問題云云，亦非可採。再按最高行政法院96年度判字第1601號判決，乃係針對行政訴訟法第198條有關「情況判決」之論述，與本件誠屬無關，況本件亦非撤銷訴訟，此為原告所自承，原告將之與本件相提並論，已有誤解。而原告一再堅稱本件違反環境影響評估法第22條規定，依同法第23條第8項及第9項提起本件訴訟云云，然本件參加人在被告核發之建造執照許可範圍內予以開發，無所謂未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前逕行開發之問題，根本就無違反環境影響評估法第22條規定之問題，與環境影響評估法第23條第8項及第9項規定之要件全然不符，若原告自認被告核發之該建造執照係屬無效，則是原告應否考慮提起確認行政處分無效訴訟，或者是申請撤銷、廢止或變更原核發建造執照之問題，尚非遽以提起本件訴訟。然若原核發之建造執照若果遭到撤銷或廢止，被告就參加人因信賴該處分致受財產上之損失，依行政程序法第120條或第126條規定，是應給予合理之補償，故原告稱此些問題於本件並無庸考慮云云，顯有掩飾其誤提本件訴訟之意圖，並非可取。
理 由
甲、程序方面：按「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」環境影響評估法第23條第8項定有明文。查，原告於89年4月29日成立，並經內政部准予立案，此有內政部94年4月補發之台內社字第0940015154號全國性及區級人民團體立案證書影本附卷可稽。而原告章程第2條第1項規定：「本組織為依法設立，非以營利為目的之社會團體，以結合關心環境保護人士，推展環保運動，維護台灣生態環境為宗旨。」第5條規定：「本組織之基本主張如下：環境權為基本人權，不得交易或放棄；人民為維護自身之生存環境，得以反對危害環境之法令或政策，並有權決定及監督社區內之建設發展。人類乃依附自然環境而生存；自然資源的永續利用、人與自然的和諧相依乃是社會、經濟、科技發展應遵循的原則，也是人類生存的保證。環境保護乃全體人類之責任，並無國界、種族、宗教及黨派之分，凡關心環境之個人或團體，均應積極主動為共同的目標團結奮鬥。」則由原告章程所載其成立之宗旨及主張，乃係為推展環保運動，維護台灣生態環境，可知原告乃為公益團體。又原告依上開環境影響評估法第23條第8項前段規定，以台東縣杉原海水浴場ＢＯＴ案「美麗灣渡假村新建工程」未經通過環評審查即自行動工為由，於96年5月11日以（96）環盟總字第960026號函通知被告，應依環境影響評估法第22條規定，對參加人裁罰及命其立即停工，此有該函影本附卷足稽。被告雖在原告為上開通知之前，即以參加人在未經核准開發之台東縣○○鄉○路○段○○○○號土地已有開發行為，違反環境影響評估法第7條第1項規定為由，並依同法第22條規定，於96年4月9日對參加人裁處30萬元罰鍰；復於同年5月3日再通知參加人，於環境影響說明書未經審查通過前，在上開土地上停止實施所有開發行為乙節，此有被告96年4月9日府環一字第0966100425號函及同年5月3日府旅企字第0963014140號函等影本附卷為憑。然就參加人在加路蘭段346-4地號土地為開發行為部分，被告則迄未命參加人停止其開發行為，原告乃依環境影響評估法第23條第8項後段規定，對被告怠於執行職務之行為，直接向本院提起本件行政訴訟，請求判令被告應命參加人停止在上開346-4地號土地上之一切開發施作工程行為，核屬給付訴訟之訴訟類型，揆諸上開環境影響評估法第23條第8項規定，並無不合。參加人主張本件原告所為訴求，既屬請求行政機關應為上開環境影響評估法第22條所定行政處分之訴訟，即屬所謂「課予義務訴訟」之類型，依行政訴訟法第5條規定，課予義務訴訟需經訴願程序，而認原告提起本件訴訟不合法云云，顯有誤會，自不足採。
乙、實體方面：
一、按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：．．．六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。．．．前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。」環境影響評估法第2條、第4條、第5條第1項第6款、第2項、第7條及第22條前段分別定有明文。又「本標準依環境影響評估法（以下簡稱本法）第五條第二項規定訂定之。」「相關法令所未禁止之開發行為，其應實施環境影響評估之細目及範圍，依本標準規定。」「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影評估：．．．十三、觀光（休閒）飯店、旅（賓）館興建或擴建，符合下列規定之一者：．．．（五）位於山坡地，申請開發面積一公頃以上者。」「開發行為之開發基地，同時位於本標準所列各種開發區位時，應以較嚴格之細目及範圍認定之，並以申請開發之整體面積進行環境影響評估。」亦為行為時開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第1條、第2條、第31條第13款第5目及第33條所明定。
二、經查，訴外人德安開發股份有限公司（以下簡稱德安公司）依促進民間參與公共建設法第46條規定，於92年7月16日向被告申請投資經營「杉原海水浴場」，嗣經被告於93年9月13日評定德安公司為上開投資案之最優申請人，而由德安公司依該開發案申請須知及公司法等相關法令規定，成立特許公司即參加人負責本案之開發及營運業務，並由參加人與被告於93年12月14日簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以ＢＯＴ（設定地上權50年）方式進行開發，由參加人負責投資興建並為營運，營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予被告，且參加人須支付開發權利金500萬元及自營運開始日起每年應繳納營業總收入2%之營運權利金給被告等情，此有德安公司92年7月16日德安92字第07006號函、被告93年9月13日府旅企字第0933030626號函及徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約等影本附卷可稽。又依據當初德安公司自行規劃申請「杉原海水浴場」投資經營案規劃構想書摘要：「（一）民間參與方式：以ＢＯＴ（由民間機構投資興建並為營運，營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府）方式進行開發。（二）計畫摘要：拆除杉原海水浴場現有建物，保留硬鋪面，加作部分區域，建物重新配置興建餐飲、海水浴場等相關服務設施，增加停車數量。（三）使用政府土地設施：土地面積59,956平方公尺；設施包括現有辦公室、餐廳、浴廁等建物（建築面積
918.14平方公尺），以及停車場、露營區等相關設施。」（詳見卷附被告92年11月27日府旅企字第0923029213號函及所附民間自行規劃申請「杉原海水浴場」投資經營案初步審查會會議紀錄等影本）。再依據被告93年7月13日所編徵求民間參與杉原海水浴場投資經營案申請須知第2章計畫說明所載：「基地範圍：提供台東縣○○鄉○路○段○○○○○○○○○○號土地，面積59,956平方公尺（實際面積以土地登記謄本所載面積為準），編定為風景區遊憩用地，所有權人台東縣，管理機關台東縣政府，採設定地上權方式，供民間機構興建暨營運杉原海水浴場所需．．．」另由被告與參加人於93年12月14日簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，其中第1條總則亦載明：「名詞解釋：．．．6.『本基地』指本計畫所使用之土地，坐落台東縣○○鄉○路○段○○○○○○○○○○號土地，面積59,956平方公尺（實際面積以土地登記謄本所載面積為準），編定為風景區遊憩用地，所有權人台東縣，管理機關台東縣政府。」參以海水浴場之經營重點仍係在海灘及沿岸之戲水區域，供入場民眾遊憩、游泳、戲水使用，至於在海水浴場範圍內經營旅館，僅係提供遊客用餐或住宿使用，若無海水浴場及其周遭附屬遊樂等設施，該區域內之旅館勢必無法單獨經營。綜上可知，本件被告徵求民間參與杉原海水浴場投資經營案申請開發之整體面積應為上開土地全部面積59,956平方公尺無誤。
三、又本件開發案所使用之上開土地屬山坡地乙節，此有參加人96年7月所編之美麗灣渡假村基地新建工程環境影響說明書所附環境敏感區位及特定目的區位限制調查表（被告府農自字第0940101113號）附卷足稽。再據上開「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」第3章土地使用及興建計畫其中規劃方向亦載明：「為有效利用土地，同時兼顧未來經營管理效率，將興建73間客房、中西式兩餐廳及會議室，以滿足東部海岸南端住房需求不足問題．．．」嗣因參加人以「因應開發需要」為由，於94年2月21日函請被告所屬旅遊局，合併當時之346及346-2地號土地，再分割成現存之346及346-4地號土地，將參加人實際之建築基地面積9,997平方公尺之土地分割出來，而被告於同年3月8日，以「配合開發需要」理由，同意辦理土地合併及分割作業，亦有參加人94年2月21日（94）灣字第09402001號函、被告同年3月8日府旅企字第0940015147號函及分割後之土地登記謄本等影本附卷為憑；而參加人再於94年10月7日向被告申請在上開合併分割後之346-4地號土地興建飯店，並經被告核發建照執照在案，亦有被告94年10月7日府城建字第0947005050號建造執照及建造中之現場照片等附卷可參。綜上，足見參加人確有在本件開發案所使用之土地上興建觀光（休閒）飯店，雖然其興建飯店所使用之土地面積為9,997平方公尺，然因其開發基地，同時位於行為時開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準所列之開發區位，依該標準第33條規定自應以較嚴格之細目及範圍認定之，並以申請開發之整體面積進行環境影響評估；則本件參加人申請開發之整體面積既為上開土地全部面積59,956平方公尺，而非僅是旅館之建築基地而已，其申請開發面積顯逾1公頃以上，且因該土地屬山坡地，依行為時開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第13款第5目規定，自應實施環境影響評估。而中央主管機關環保署96年7月9日環署綜字第0960049484號函亦認：「美麗灣渡假村新建工程」旅館設施，屬台東縣政府辦理「杉原海水浴場經營案投資執行計畫書」內容，位於山坡地，其目的事業主管機關為台東縣政府，整體開發面積約5.9公頃，應實施環境影響評估。亦採相同見解。足證參加人在346-4地號土地興建旅館，該土地面積雖小於1公頃，然因其申請開發之整體面積高達59,96平方公尺，依上開法令規定自應實施環境影評估。至於將應實施環境影評估之開發土地面積，以土地分割方式，分割成每筆小於1公頃，各別開發，或以分期施工之方式，以每次施工面積小於1公頃之方式開發，因其申請開發之整體面積不變，故不論係以上開何種方式開發，對該開發案應否實施環境影評估均不生影響。否則開發單位若得以土地分割或以分期施工之方式，規避實施環境影評估，則環境影響評估法等相關規定，將形同具文。是被告及參加人主張是否應實施環境影響評估，應以分割後實際開發之面積為準，參加人在346-4地號土地興建飯店，其面積既小於1公頃，自毋需實施環境影響評估云云，自屬無據。
四、至於被告及參加人援引最高行政法院96年度裁字第1734號裁定：「查系爭開發行為依開發單位原訂計畫，因面積未達1公頃，依環境影響評估法第5條第2項之規定，既無須經環境影響評估，自無抗告意旨所謂須經主管機關之開發許可，亦無同法第14條許可無效之情事；．．．」主張最高行政法院係認定參加人在346-4地號土地興建旅館，因該土地面積小於1公頃，故不必實施環境影響評估云云。然查，上開最高行政法院裁定係就原告以參加人在上開土地之開發案，依法應先實施環境影響評估而未實施，使當地居民生命權、身體權、財產權遭受顯著不利益之影響，並剝奪聲請人在環境影響評估法上之程序參與權，參加人在未有環境影響評估機制的評估及事後環境監測機制追蹤監督之情形下違法施工行為，將造成原始自然沙灘之嚴重破壞，且無法回復為由，依法聲請定暫時狀態之假處分乙節，所為之判斷，是該裁定乃係就原告之主張是否符合行政訴訟法第298條第2項規定：「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」所為之判斷，至於本件開發案是否應實施環境影響評估，該聲請案之原審及最高行政法院並未就此部分為實體調查，故上開裁定之見解認系爭開發行為依開發單位原訂計畫，因面積未達1公頃，依環境影響評估法第5條第2項之規定，無須經環境影響評估乙節，既未經實體調查，且與上述本院調查結果不符，故尚難以上開最高行政法院裁定之見解，即為被告有利之認定。至於被告等主張參加人在未經核准開發之台東縣○○鄉○路○段○○○○號土地所為開發行為，違反環境影響評估法第7條第1項規定，被告已依同法第22條規定，於96年4月9日對參加人裁處30萬元罰鍰；復於同年5月3日再通知參加人，於環境影響說明書未經審查通過前，在上開土地上停止實施所有開發行為；暨參加人在346-4地號土地所為開發行為，現在已處於停工狀態，從而原告提起本件訴訟，並無實益云云。然查，就被告以參加人在未經核准開發之加路蘭段346地號土地已有開發行為，違反環境影響評估法第7條第1項規定，並依同法第22條規定，對參加人裁處30萬元罰鍰，及通知參加人於環境影響說明書未經審查通過前，應停止在上開土地上實施開發行為乙節，原告並不爭執，並已減縮訴之聲明，僅訴請被告應命參加人停止在加路蘭段346-4地號土地上之一切開發施作工程行為；至於同段346地號土地部分則不再請求。另被告及參加人主張參加人已停止在加路蘭段346-4地號土地上之一切開發施作工程行為，縱令屬實；然此乃屬參加人個人之行為，並非經被告依法強制命其停工，故參加人是否復工？何時復工？仍由參加人自由決定，則在被告就此部分命參加人停工之前，參加人隨時可以復工，並不受任何拘束。故本件原告若未訴請被告命參加人停工，實無法達到真正令參加人停工之效果，故其提起本件訴訟自有實益。是被告及參加人上開主張，尚非可採。
五、再按「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」環境影響評估法第14條第1項定有明文。查，參加人在346-4地號土地興建旅館，雖有依法向被告申請建造執照，並經被告核發建照執照在案，然上開土地面積雖小於1公頃，惟因其申請開發之整體面積高達59,956平方公尺，依上開法令規定自應實施環境影響評估，已如前述；則本件開發案既未經環境影響評估，被告自不得核發上開建造執照給參加人，故被告所核發之建造執照，依上開環境影響評估法第14條第1項規定，自屬無效。而行政處分之無效為自始、當然、絕對無效，自不生信賴保護之問題。又據被告與參加人簽訂之「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」第8條興建內容觀之，其中8.4執照與許可規定：「乙方（指參加人）應自行負擔費用辦理環境影響評估及取得與興建工作相關之各項執照及許可，並將其相關機關核發之審查結果、執照或許可之副本提送甲方（指被告）備查，變更時亦同。並應取得有關證照後始得開工或使用，其變更時亦同。」則被告與參加人在簽訂上開興建暨營運契約時，即已知本件開發案應辦理環境影響評估。再者，興建建物之面積小於其所使用之土地面積，只要經由測量即能確定所欲興建之建物位置，並不須將欲興建之建物位置獨立分割出來，始得申請建造執照，此乃眾所周知之事實。然查，本件參加人卻於簽訂上開契約後，即以「因應開發需要」為由，於94年2月21日函請被告所屬旅遊局，合併當時之346及346-2地號土地，再分割成現存之346及346-4地號土地，將參加人實際之建築基地面積9,997平方公尺之土地分割出來，而被告於同年3月8日，以「配合開發需要」理由，同意辦理土地合併及分割作業，足見被告及參加人為了儘速著手開發行為興建旅館，乃以上開土地分割之方式，使得分割後之346-4地號土地面積小於1公頃，意圖規避實施環境影響評估，至為明顯。縱認本件參加人對其申請興建旅館，已取得相關執照及許可，而有信賴保護之問題，然依行政程序法第119條第3款規定，參加人亦屬明知行政處分違法，或屬因重大過失而不知該行政處分違法，故其信賴亦不值得保護。是參加人主張其就建造執照所取得之信賴應予保護，不應受嗣後環保署所為函文意見之影響，基此建造執照所許可之開發行為，自不能任由原告主張，即認被告應命參加人停止開發之行為云云，顯不可採。
六、又按「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。」環境影響評估法第23條第8項、第9項定有明文。查，本件原告因依上開規定，以書面告知被告，請求被告應依環境影響評估法第22條規定，對參加人裁罰及命其立即停工，因被告迄未命參加人停止其在346-4地號土地上之開發行為，原告再依環境影響評估法第23條第8項後段規定，對被告怠於執行職務之行為，直接向本院提起本件行政訴訟，並委請律師代理訴訟，支出律師費用6萬元乙節，此有元貞聯合法律事務所出具之收據影本附卷為憑，該律師費用金額依目前律師訴訟收費標準，及上開律師事務所設在台北市，承辦本案之律師須長途往返台北高雄兩地訴訟，訴訟成本較高，故本院認該律師費用尚屬合理適當，是原告請求被告支付上開律師費用，為有理由，應予准許。
七、綜上所述，原告及參加人之主張既不足取。而本件開發案所使用之基地乃屬山坡地，參加人在該土地上興建旅館，且其申請開發整體面積已逾1公頃，揆諸首揭法令規定，該開發案自應實施環境影響評估，參加人在本件開發案未經實施環境影響評估前，即在系爭土地上興建旅館，已違反環境影響評估法第7條第1項規定，原告乃依同法第23條第8項前段規定通知被告，應依該法第22條規定，對參加人裁罰及命其立即停工，因被告迄未命參加人停工，原告再依環境影響評估法第23條第8項後段規定，對被告怠於執行職務之行為，直接向本院提起本件行政訴訟，請求判令被告應命參加人停止在加路蘭段346-4地號土地上之一切開發施作工程行為，及被告應給付原告律師費用6萬元，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 23 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 1 月 23 日
書記官 周 良 駿