高雄高等行政法院判決
96年度訴字第66號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○己○○戊○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○共 同訴訟代理人 蔡鴻杰律師被 告 內政部代 表 人 寅○○部長訴訟代理人 辰○○
卯○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國95年11月21日院台訴字第0950093439號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣臺南縣麻豆鎮公所（下稱麻豆鎮公所）為辦理台19甲線麻善大橋北側外環道路改善工程（銜接南48線部分路段）（下稱系爭工程），需用含原告等所有或共有坐落臺南縣○○鎮○○○段4-3、6、6-1地號○○鎮○○○段698、699、700、700-1、700-5地號土地在內等共38筆土地，面積0.648434公頃，乃由臺南縣政府檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國（下同）94年8月18日台內地字第0940062166號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由臺南縣政府於94年10月13日以府地用字第0940223728號公告及以府地用字第0000000000E號函通知各權利人。嗣因原告等人不願配合辦理地上物查估作業，經麻豆鎮公所一再居中協調未果，遂以概估方式查估，並由臺南縣政府以95年9月6日府地用字第0950190532號公告徵收臺南縣○○鎮○○○段○○○○號（分割自同段6-1地號○○○鎮○○○段698-12、700-6、700-
8、700-9及700-10地號（分割自同段698、700、700-1、700-5地號）等土地（下稱系爭土地）之土地改良物，並以同日府地用字第0000000000C號函通知各權利人。原告等不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。
（二）備位聲明：確認原告所有坐落台南縣○○鎮○○○段698-
12、700-6、700-8、700-9、700-10地號及磚子井段6-5地號土地之被告94年8月18日台內地字第0940062166號徵收處分及法律關係不存在；訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
甲、原告主張之理由：
一、先位之訴部分：本件被告以94年8月18日台內地字第0940062166號函核准徵收處分，有以下違法，茲分述之：
（一）需用土地人未踐行協議價購之程序：
１、按土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而是一種最後不得已之手段，因而土地徵收僅僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始係合法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約、以公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合關發捐贈方式可代替土地徵收等等，則土地徵收欠缺必要性，自為法所不許。是以現行土地徵收條例第11條明定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」足見在土地徵收條例公布施行後，徵收前之協議自屬土地徵收之合法要件。又協議程序既經法律明訂為土地徵收行政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質上意義與內容，始與正當法律程序無違。
２、需用土地人應體認徵收係取得土地之「最後手段」而非「優先手段」，參與協議之人員，應不厭其煩予以溝通交涉，殊不得以協議購地曠日費時，以徒具形式之開會，始得因土地徵收而對人民憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。
３、另按司法院釋字第409號解釋謂：「土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制。」而土地徵收條例第11條之協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體體現之制度，所以協議價購在價格上除土地徵收條例第30條之法定補償地價外，需用土地人在擬定徵收計劃前，非不得考量強制徵收所引發之抗爭或爭訟所增加之成本，以較優渥之價格為協議價購之價格，若預算有限，則需用土地人或相關主管機關為因應土地徵收條例之施行，亦得修改奬勵金或救濟金發放規則，將奬勵金或救濟金改列入協議價購之價額，以使用地取得之協議價格有彈性，殊不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。
４、經查本件94年2月25日之協議價購固然不成立，惟依該會議紀錄所載「貳、三、（一）協議價購之價格⒈土地價格：以94年度土地公告現值再加四成計價。」另該會議紀錄
貳、四、（二）所載系爭土地徵收補償費亦同，而該土地徵收補償費即係土地徵收條例第30條規定之法定地價(因依土地徵收條例第30條第2項規定，在評定當年期公告現值時即已決定加成之成數），顯見該次協議價購程序，並無買賣，應與協議價購程序之精神有違。另土地徵收條例第11條既規定：「應先與所有權人協議購或以其他方式取得」惟依上開會議紀錄所載，需用土地人均未提出對協議價購之其他方式，如以地易地、設定地上權或其他方式取得之方案，或為何不可行之說明，亦有違法。
（二）被告為本件核准之行政處分未給予該處分相對人陳述意見之機會：
１、行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。
」司法院釋字第409號解釋理由釋示：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，．．．尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」土地徵收係對人民財產權之剝奪之行政處分，對人民財產權發生嚴重影響，自應適用行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會。
２、但土地徵收條例第11條規定僅係土地徵收事業計畫擬定之階段，與土地徵收之審核或核准，二者迥然不同，蓋徵收程序，需用土地人與核准徵收機關分屬完全不同法律地位，需用土地人僅係徵收程序之申請人，徵收核准機關始為作成土地徵收之主管機關，此觀之土地徵收條例第13條、第14條之規定甚明，蓋土地徵收之核准機關應超然於土地徵收事業計畫之擬定，而應客觀地就需用土地人之公益及被徵收土地所有權人之私益為考量，以使公益之達成與私權之保障得以兼顧，此亦為同條例第15條設置土地徵收審議委員會之理由（參照該條立法條文說明），所以土地徵收之核准機關在審議土地徵收案件之時，不只應予被徵收土地所有權人，甚至有必要時應予需用土地人陳述意見之機會（若不予核准，對需用土地人不利）。內政部90年1月31日台（九十）內地字第9064201號函認需用土地人舉辦公聽會後，內政部為核准土地徵收之行政處分前無庸再依行政程序法第102條予被徵收土地所有權人陳述意見之意見，與土地徵收程序各事業或主管機關之分工及行政程序法之規定有違，最高行政法院不予援用。上開見解，業經最高行政法院94年度判字第1709判決予以維持在案。查原處分卷所附資料，被告為核准本件徵收計劃前，並未依行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會，亦有未合。
（三）本件徵收處分不符比例原則：按國家因公益需要，興辦交通事業，得徵收私有土地，為土地徵收條例第3條第2款所明定。惟徵收須基於公益需要，並合於比例原則，土地徵收始係合法。此於司法院釋字第409號就土地法施行期間之徵收業已闡明：「土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制。」本件基於歷年來磚井里人口數並未成長反呈下降（附戶政事務所92-94年人口數）、所需交通流量極小，且銜接8米庄內道路後，與曾文溪堤防相接已無通路，有地籍圖可按，是以由交通動線、流量需要等因素觀之，實無拓寬必要，本件純粹是為了消化已取得的政府預算補助13,009,000元所為損人利己之徵收行為，實無必要。退而言之，依前述衰退中之人口成長及交通需求，且庄內道路也只不過為8米道路，從而將原有3米產業道路拓為6米應已足敷使用；退萬步言，將3米產業道路拓寬成與庄內道路相同之8米道路，提供原有交通流量更屬綽綽有餘，原處分竟徵收拓為11米道路所需土地，則有不符比例原則之違法。被告固辯稱：「為達改善現有麻豆大橋北側橋墩引道設計不利當地里民使用，並利於日後交通功功能及區域發展等目的，而採取徵收臺南縣○○鎮○○○段698-12、700-6、700-8、700-9、700-10地號及磚子井段6-5地號土地之手段，就上開目的所獲致之利益與徵收手段所成之損害，二者相較之下，後者顯然輕於前者，則依前揭行政法院裁判見解，本件徵收處分並無不符比例原則」云云，惟查交通部公路總局93年6月18日路養字第0930085984號函關於「（二）麻豆鎮龍泉里通往磚井里之原有道路切斷是否係陳情人甲○○所謂本工程設計施工缺失所造成：經查麻善大橋係依照河川局提供之河川百年洪水位高程設計，故新橋橋面較舊橋提高甚多，致通往龍泉里及磚井里與本路段銜接處行車視距不足，為考量行車安全，於該叉路口前方設一處迴轉路口，麻豆鎮龍泉里之車輛可經由該迴轉路口通往磚井里，故應無設計不當之處。」由此可知，本件並無麻善大橋北側橋墩引道設計不當問題，更無徵收土地改善交通必要。再者，磚井里人口數並未成長反呈下降，所需交通流量極小，被告並不爭執，惟以抽象空洞的「日後交通功能及區域發展等目的」辯稱該利益大於徵收之損害，實難令人信服。
二、備位之訴部分：本件徵收補償費未於法定期限內發給，被告所為之徵收處分失效：
（一）按「需用土地人，不依土地法第368條第1項規定(行為時第233條)，於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」此有司法院33年7月10日院字第2704號解釋可稽。依此意旨，徵收補償費必須在公告期滿後15日內發給之，否則即失其效力。又司法院釋字第110號解釋，即重申此意旨，並做補充解釋，謂「（二）需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。．．．（三）徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第233條所規定15日之期限。」又司法院釋字第425號解釋，略以「土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第233條明定補償費應於『公告期滿後15日內』發給。此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守．．。」89年2月2日公布施行之土地法施行細則本上述意旨，於第20條第1項規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」查本件內政部於94年8月18日作成台內地字第0940062166號函之核准徵收行政處分嗣由台南縣政府於94年10月13日以府地用字第0940223728號函公告至94年11月12日完畢，惟未於94年11月27日前將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣，甚至明示受補償人得於95年11月30日辦理領取徵收補償費，因此未於94年11月27日以前，前往領取之應受補償人不得認為拒絕受領或不能受領，然而逾94年11月27日以後，依前揭說明未將應補償地價及其他補償額發給完竣者，該徵收案從此失其效力。縱欲領取或已領取均屬無法可據；此外，本件主管機關遲至94年12月30日始交付保管，顯已逾上述15日之期間，依上揭司法院解釋意旨，被告就原告等所坐落台南縣○○鎮○○○段698-12、700-6、700-8、700-9、700-10地號及磚子井段6-5地號土地部分所形成之徵收律關係，自94年11月28日起因徵收處分失效而不存在。
（二）又，補償費之發給當指發給應受補償人，而非撥交主管機關，何況本件需用土地機關通知之領款最後期限在公告後第18日，被告固辯稱係便民措施，惟與土地徵收條例第20條第1項及第3項「15日內」之規定相悖，否則以此為由，可任意辦理第三次發放、第四次發放．．前揭規定豈非形同具文，是依上揭司法院解釋意旨，被告就原告等所坐落台南縣○○鎮○○○段698-12、700-6、700-8、700-9、700-10地號及磚子井段6-5地號土地部分所形成之徵收法律關係，自94年11月28日起因徵收處分失效力而不存在。
（三）卷附臺南縣麻豆鎮公所95年5月15日麻所建字第0950006653號函明白記載旨揭作業（補查估作業）因故取消，本所深表致歉，並依會勘紀錄追究責任。足見查估作業因被告機關之事由而稽延，與原告無涉，被告設詞主張原告事由無法獲得同意進入辦理查估作業，與事實不符，原告否認之。
（四）查本件土地改良物部分內政部於94年8月18日作作台內地字第0940062166號函之核准徵收行政處分，依土地徵收條例第18條第1項規定應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人。第2項並規定，前項公告之期間為30日。然而台南縣政府遲至一年以後，即95年9月6日始以府地用字第0950190532號函公告徵收，顯己違反土地徵收條例第18條規定，其後於95年10月11日府用字第0950213028號函通知領取補償費，遲至95年11月27日始交付保管，屬規避法律之作法，均已違反司法院33年7月10日院字第2704號解釋、釋字第110號、第425號解釋之意旨，被告就原告等所坐落台南縣○○鎮○○○段698-12、700-6、700-8、700-9、700-10地號及磚子井段6-5地號土地改良物部分所形成之徵收法律關係，自95年10月22日起因徵收處分失效而不存在。
乙、被告答辯之理由：
一、先位之訴部分：
（一）有關原告訴稱本件需用土地人徵收前未依法踐行協議價購程序部分：
１、按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條定有明文。
２、查麻豆鎮公所辦理系爭工程用地取得，曾於93年1月7日、94年1月19日及同年2月25日多次召開用地取得協議會，於93年1月7日之協議會，土地所有權人即表示不願與麻豆鎮公所價購，依上開規定土地所有權人拒絕，即可申請徵收，然麻豆鎮公所仍繼續與土地所有權人進行協議價購，因顧及財源與預算之限制，且限於無其他土地得以以地易地，乃於協議會時表示本件協議價購之買價為「以94年度土地公告現值加4成」，及無法以地易地之方式為之，因土地所有權人拒絕價購，且以地易地之方式經討論後亦不可行，爰申請徵收，本件需用土地人已充分踐行土地徵收條例第11條所定之協議價購程序，原告主張麻豆鎮公所未提出協議價購之其他方式而認定本件徵收處分違法，洵有未當。
（二）有關原告訴稱本件徵收處分前並未給予相對人陳述意見部分：
１、按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。」為土地徵收條例施行細則第13條所明定，故申請徵收案如已由需用土地人給予陳述意見，即符合法令規定。復參最高行政法院95年度判字第00383號判決理由略以：「按土地徵收程序連綿一貫，即使係需用土地人之所為，亦足以影響核准徵收機關核准處分之適法性．．．徵收程序中已由需用土地人給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會，核准徵收機關於為核准徵收之處分前自無依行政程序法第102條規定重複踐行之必要。」另查法務部90年3月28日法90律字第009099號函說明二略以：「按行政程序法第102條立法目的係為避免行政機關恣意專斷，並確保相對人之權益。是行政機關於作成行政處分前，就同一事件之重要事項，已依本法第39條規定基於調查證據之必要通知相對人陳述意見，或依本法第1章第10節舉行聽證，或依本法第102條規定給予處分相對人陳述意見機會，如踐行上開程序之機關係有權為之，則作成行政處分縱非踐行上開程序之機關，係亦符合本法第102條規定，毋庸於作成行政處分前再給予相對人陳述意見機會。」
２、查麻豆鎮公所辦理系爭工程用地取得一案，即依土地徵收條例第10條第2項之規定，於92年12月10日於該所3樓禮堂舉行公聽會，於該次公聽會中即有讓土地所有權人（即受徵收處分之相對人）陳述意見之機會，且麻豆鎮公所亦依循行政程序法第39條規定，送交土地所有權人陳述意見通知書，土地所有權人亦將其意見充分、完整表示，是以就本件徵收案，被告於94年8月18日台內地字第0940062166號函核准徵收處分前，麻豆鎮公所除依土地徵收條例第10條第2項規定舉辦公聽會，並給予土地所有權人（即受徵收處分之相對人）有陳述意見之機會，且針對原告所提替代方案邀集相關單位會勘並作成結論，已充分顧及原告之權利，則原告主張被告未依行政程序法之規定，顯與事實未合，自不足採。
（三）有關原告訴稱本件徵收處分不符比例原則部分：
1、 按土地徵收條例第3條第2款規定，國家因公益需要，興辦
交通事業，得徵收私有土地。查麻豆鎮公所辦理系爭工程，需用原告等所有或共有坐落臺南縣○○鎮○○○段4-3、6、6-1地號○○鎮○○○段698、699、700-1、700、700-5等地號土地，經核上開工程合於首揭規定，被告以94年8月18日台內地字第0940062166號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，於法並無不合。至原告訴稱道路定線不當及無需徵收寬度達11公尺道路之土地，經查係屬路線規劃設計事項，與徵收土地適法妥當與否，尚屬二事。況據臺南縣政府94年11月23日府地用字第0940254594號及95年7月28日府地用字第0950154924號函說明，本件系爭工程委外由漢銘工程顧問公司規劃、設計，分別於92年11月11日及同年12月10日舉辦定線說明會及公聽會；原告所提臺糖廢鐵道替代方案，於93年10月28日現場會勘結果，清水殿廟旁現有道路寬度3.7公尺，西側緊鄰清水殿廟，東側緊鄰民宅，行進約50公尺，向東邊轉彎約90度，建請評估臺糖廢鐵道銜接該50公尺部分，以如就該3.7公尺道路中心樁兩側平均開闢，須拆除西側清水殿廟及東側民宅，而考量清水殿係磚井里里民信仰中心，拆除清水殿不可行。若僅開闢東側民宅，拆除民舍範圍比原方案更大，向東轉彎約90度處，若以非現有道路開闢，需全面徵收民宅，故替代方案不可採。另據臺南縣政府94年1月19日府工土字第0940016029號函以本件道路工程寬度案提經臺南縣麻豆鎮民代表會第17屆第5次定期大會決議由麻豆鎮公所研議處理，該所以93年12月29日麻所建字第0930018020號函說明，決議仍維持原案，路寬開闢11公尺等語，所訴核不足採。
２、按「．．．行政法上之比例原則係指行政權力在侵犯人民權利時，除必須有法律依據外，其實施公權力行政行為的『手段』與行政『目的』間，應該存在一定的比例關係，即任何干涉措施所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始具有合法性。．．．」最高行政法院88年度判字第2073號判決意旨參照。
３、據臺南縣政府96年5月25日府地用字第0960107416號函稱：本件緣麻善大橋擴建完工後，交通事故傷亡時有所聞，造成龍泉里與磚井里間居民聯外交通之不便，為考量二地間交通安全問題，前臺南縣議會第15屆第5次定期大會議員質詢建請改善北端引道連絡工程。臺南縣政府爰以93年7月13日府工土字第0930128264號函麻豆鎮公所略為：「麻善景觀大橋通車後，交通事故傷亡時有所聞，請儘速改善北端引道連絡道工程，以維安全案，請貴所儘速辦理。」又該橋係依照河川局提供之河川百年洪水位高程設計，新橋面較舊橋提高甚多，致通往龍泉里與本路段接觸行車視距不足，故麻豆鎮公所係為解決上開問題，充分考量現況行車安全規劃本案。
４、復因現有麻善大橋北側橋墩引道設計不利當地里民使用，且為改善磚井里及龍泉里之聯外交通，另基於93年10月28日「麻善大橋北側外環道工程」台糖廢鐵道替代方案現場會勘之結論，若道路寬度僅拓寬成6公尺，將不利日後交通功能及區域發展，故仍維持原方案道路寬度11公尺。
５、而為達改善現有麻善大橋北側橋墩引道設計不利當地里民使用、增進磚井里及龍泉里之聯外交通便利、並利於日後交通功能及區域發展等目的，而採取徵收系爭土地之手段，就上開目的所獲致之利益與徵收手段所造成之損害，二者相較之下，後者顯然輕於前者，則依前揭最高行政法院判決之見解，本件徵收處分並無不符比例原則，故原告所言，顯非事實，不足採信。
６、綜上，本件工程規劃並無不當情事。系爭土地既係麻豆鎮公所辦理交通事業所必須者，其事業計畫並經目的事業主管機關臺南縣政府依法所核准，被告依法核准徵收之處分並無不符比例原則之情事。
二、備位之訴部分：有關原告訴稱本件徵收補償費未於法定期限內發給徵收處分失效部分:
（一）臺南縣麻豆鎮公所辦理台19甲線麻善大橋北側外環道路改善工程(銜接南48線部分路段)徵收案，業經被告94年8月18日台內地字第0940062166號函核准徵收，且臺南縣政府已於94年10月13日以府地用字第0940223728號公告徵收在案(公告期間94年10月13日起至94年11月12日止)，依據土地徵收條例第20條規定:「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿15日內發給之。」該府於94年11月14日府地用字第0940248684號函通知發放徵收補償費，94年11月23日辦理補償費發放，並無違反土地徵收條例第20條規定。
（二）上開函另訂於94年11月30日辦理第2次發價乃因考量便民之措施，亦無違反上開規定，另因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，亦於法定發給補償費之期限屆滿次日起3個月內存入專戶保管(94年12月30日存入)，並通知應受補償人在案，本件符合土地徵收條例第26條規定。
理 由
壹、先位之訴部分：
一、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．二、交通事業。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」「需用土地人經依前條規定協議不成時，為申請徵收土地或土地改良物之需，得洽請直轄市或縣（市）主管機關會同有關人員進入公、私有土地或土地改良物內實施調查或勘測，其所有權人、占有人、使用人或管理人不得拒絕或阻撓。但進入建築物或設有圍障之土地調查或勘測，應於7日前通知其所有權人、占有人、使用人或管理人。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之。但有第22條第4項之情形者，不在此限。」「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。．．．」土地徵收條例第3條第2款、第11條、第12條、第18條、第20條第1項、第3項前段分別定有明文。
二、本件麻豆鎮公所為辦理系爭工程，需用含原告等所有或共有坐落臺南縣麻豆鎮磚子井4-3、6、6-1地號○○鎮○○○段
698、699、700、700-1、700-5地號土地在內等共38筆土地，面積0.648434公頃，乃由臺南縣政府檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以94年8月18日台內地字第0940062166號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由臺南縣政府於94年10月13日以府地用字第0940223728號公告及以府地用字第0000000000E號函通知各權利人。嗣因原告等人不願配合辦理地上物查估作業，經麻豆鎮公所一再居中協調未果，麻豆鎮公所遂以概估方式查估，並由臺南縣政府以95年9月6日府地用字第0950190532號公告徵收稱系爭土地之土地改良物，並以同日府地用字第0000000000C號函通知原告等情，業經兩造分別陳明在卷，並有被告94年8月18日台內地字第0940062166號函、臺南縣政府94年10月13日府地用字第0940223728號公告、94年10月13日府地用字第0000000000E號函、95年9月6日府地用字第0950190532號公告及95年9月6日府地用字第0000000000C號函等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。
三、原告提起本件訴訟係以：本件需用土地人於徵收前未依法踐行協議價購程序，亦有違法；又被告為本件核准徵收之行政處分前，未給予該處分相對人陳述意見之機會；再者，歷年來磚井里人口數並未成長反呈下降，所需交通流量極小，且銜接8米庄內道路後，與曾文溪堤防相接已無通路，是以由交通動線、流量需要等因素觀之，實無拓寬必要，退而言之，庄內道路僅8米寬，將原有3米產業道路拓寬為6米應已足敷使用，更甚者將3米產業道路拓寬成與庄內道路相同之8米道路，提供原有交通流量更屬綽綽有餘，原處分竟徵收拓寬為11米道路所需土地，即有不符比例原則之違法云云，資為爭議。
四、按協議價購乃徵收之先行且必經之程序，倘需用土地人未依該條所規定之價購程序，即辦理徵收，則該核准徵收程序即屬違法，此觀土地徵收條例第11條規定自明。查，本件需用土地人麻豆鎮公所於申請徵收系爭土地前，業於93年1月7日召開用地取得協議會，惟協議結果，土地所有權人表示不願與麻豆鎮公所價購，致協議不成等情，此有該開會通知單及會議紀錄附原處分卷可稽，惟麻豆鎮公所仍繼續與土地所有權人進行協議價購，並於93年2月25日召開第2次用地取得協議會，原告丑○○、庚○○、乙○○及丙○○並親自出席，惟協議結果，部分所有權人仍不同意價購，致協議不成，而麻豆鎮公所限於財源與預算，且無其他土地得以地易地，始申請徵收，亦有用地取得協議會簽到簿、會議紀錄附於徵收土地計畫書可稽。是原告主張：需用土地人於徵收前未依法踐行協議價購程序，亦有違法云云，核不足採。
五、次按「土地徵收程序，依土地徵收條例規定，須先經需用土地人舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，將需用土地之事業計畫報經目的事業主管機關許可（第10條），之後與土地所有權人協議價購或以其他方法取得（第11條），協議不成經調查勘測（第12條），擬具徵收計畫書並附具圖冊等資料，送由核准徵收機關核准（第13條）。其程序連綿一貫，即使係需用土地人之所為，亦足以影響核准徵收機關核准處分之適法性。且需用土地人藉由核准徵收機關之核准而取得需用土地，參與徵收程序，居核准徵收機關之協力地位。徵收程序中已由需用土地人給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會，核准徵收機關於為核准徵收之處分前自無依行政程序法第102條規定重複踐行之必要。」（最高行政法院判決95年度判字第383號判決參照）。經查，本件土地徵收事件之需用土地人麻豆鎮公所，於系爭工程事業計畫報請被告許可前，已依土地徵收條例第10條規定，於92年12月10日下午2時，在該所3樓禮堂舉行公聽會，該公聽會會前，麻豆鎮公所亦已依土地徵收條例施行細則第10條第1款之規定，以92年11月28日麻所建字第0920015966號公告略以，公告舉行本鎮臺19縣麻善大橋北側外環道路新闢工程公聽會，舉行日期：92年12月10日，並以92年12月1日府交企字第0920016015號函請臺南縣政府及麻豆鎮公所各里里辦公處張貼公告；且將上開公告刊登於新聞紙以令週知；公聽會中除說明工程規劃，亦聽取土地所有權人及利害關係人之意見，並就其陳述意見之處理情形作成紀錄，此有麻豆鎮公所92年11月28日麻所建字第0920015966號公告、92年12月1日府交企字第0920016015號函、刊登於新聞紙之影本、公聽會會議紀錄等附原處分卷可稽。綜上，麻豆鎮公所既已給予系爭土地所有權人陳述意見機會，揆諸前揭判決意旨，則被告為核准本件徵收之處分前，自無依行政程序法第102條規定重複踐行之必要。是原告主張：被告為本件核准徵收之行政處分前，未給予該處分相對人陳述意見之機會云云，亦無足採。
六、末查，系爭工程乃緣於麻善大橋擴建完工後，交通事故傷亡時有所聞，造成龍泉里與磚井里間居民聯外交通之不便，為考量二地間交通安全問題，前臺南縣議會第15屆第5次定期大會議員質詢建請改善北端引道連絡工程。臺南縣政府依該項建議查處後，以93年7月13日府工土字第0930128264號函麻豆鎮公所略以：「麻善景觀大橋通車後，交通事故傷亡時有所聞，請儘速改善北端引道連絡道工程，以維安全案，請貴所儘速辦理。」麻豆鎮公所依台南縣政府函文並考量該橋係依照河川局提供之河川百年洪水位高程設計，新橋面較舊橋提高甚多，致通往龍泉里與本路段接觸行車視距不足等因素，為解決上開問題，充分考量現況行車安全始規劃本案等情，亦有台南縣政府96年5月25日府地用字第0960107416號函附本院卷可參。次查，系爭工程係委外由漢銘工程顧問有限公司規劃、設計，依損害最小之原則，研提具體路線方案，並於92年11月11日邀集交通部公路公路總局第五區養護工程處、交通部公路公路總局第五區養護工程處新化工務段、臺南縣政府、麻豆鎮民代表會、磚井里及龍泉里辦公處、臺南縣議會副議長及各土地所有權人舉辦定線說明會，且獲致出席地主原則同意該道路定線位置規劃等結論在案，又需用土地人麻豆鎮公所基於尊重民意，復於92年12月10日舉辦公聽會，然因會中意見不一，無法取得共識，麻豆鎮公所復針對原告甲○○所提台糖廢鐵道替代方案，於93年10月28日邀集臺南縣政府、臺南縣議會、麻豆鎮民代表會、磚井里及龍泉里辦公處、漢銘工程顧問有限公司及原告甲○○等陳情人進行現場會勘，經勘查結果：「．．．一、清水殿廟旁現有道路寬度3.7公尺，西側緊鄰清水殿廟，東側緊鄰民宅，行進約50公尺，向東邊轉彎約90度，．．．（一）倘以現有道路中心樁兩側平均開闢，須拆除西側清水殿廟及東側民宅，而考量清水殿係磚井里里民信仰中心，拆除清水殿不可行。
（二）若僅開闢東側民宅，拆除民舍範圍比原方案更大，將付出更多公帑辦理徵收並引發更多抗爭，無利改善現有鄉道南48線交通功能。（三）另現有道路向東轉彎約90度處，若以非現有道路開闢，可取最佳路線，惟需全面徵收民地，無以減少現有公有地徵收，將付出更多公帑辦理徵收並引發更多抗爭。綜上所述，陳情人所提替代方案經會勘評估並不可行。二、陳情人建請改為寬度6公尺，因鄉道規劃寬度為12公尺，故不利爾後交通功能及區域發展，依原方案道路寬度11公尺執行。」，此有系爭工程道路定線說明會會議紀錄、92年12月10日公聽會會議紀錄及台糖廢鐵道替代方案現場會勘紀錄附原處分卷可稽。又查，臺南縣麻豆鎮民代表會第17屆第5次定期大會，亦邀請原告、開闢路段兩側地主及磚井里里長等人與會，於會中協調以路寬8公尺開闢，惟仍無法取得共識，乃決議交由麻豆鎮公所研議處理，經麻豆鎮公所決議仍維持原案，路寬開闢11公尺等情，此有麻豆鎮公所93年12月29日麻所建字第0930018020號函及臺南縣政府94年1月19日府工土字第0940016029號函附原處分卷可憑。足見本件系爭工程，係經過評估各項方案，並聽取沿線及當地民眾意見後，所嚴選出損害最小之路線方案。復按路線規劃是否適宜，亦係工程規劃事項，要不得作為核准徵收土地適法與否之論據（最高行政法院79年度判字第325號判決可資參照）。是原告主張：歷年來磚井里人口數並未成長反呈下降，所需交通流量極小，且銜接8米庄內道路後，與曾文溪堤防相接已無通路，是以由交通動線、流量需要等因素觀之，實無拓寬必要，退而言之，庄內道路僅8米寬，將原有3米產業道路拓寬為6米應已足敷使用，更甚者將3米產業道路拓寬成與庄內道路相同之8米道路，提供原有交通流量更屬綽綽有餘，原處分竟徵收拓寬為11米道路所需土地，有不符比例原則之違法云云，指摘被告核准本件土地徵收違法，尚非有據。
貳、備位之訴部分：
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。
查，本件原告起訴時，其訴之聲明為訴願決定及原處分均撤銷，此有起訴狀附卷可稽。嗣於本院96年7月5日言詞辯論時追加確認原告所有坐落台南縣○○鎮○○○段698-12、700-
6、700-8、700-9、700-10地號及磚子井段6-5地號土地之被告94年8月18日台內地字第0940062166號徵收處分及法律關係不存在為備位聲明，被告並無異議，並為本案言詞辯論（參見本院96年7月12日之言詞辯論筆錄），揆諸前揭明文，視為被告同意訴之追加，則本件原告所為訴之追加，本院自應准許，合先敘明。
二、原告雖主張：本件徵收補償費未於法定期限內發給，被告所為之徵收處分應失其效力云云。
三、按「行為時土地法第233條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。惟認定此徵收補償費是否於公告期滿15日內發給之認定，應以需用土地人有無於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，主管機關有無通知領款人領款，使領款人處於隨時可領款之狀態為斷。如需用土地人已於徵收公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額撥交主管機關，土地權利人即得隨時請求領取，已符土地法第233條規定，各該補償費何時為土地權利人所領款，係法定要件即已具備之後續作為，並不影響徵收案之效力。」（最高行政法院93年度判字第1662號判決參照）。經查，麻豆鎮公所為辦理系爭工程，需用含原告等所有或共有坐落臺南縣麻豆鎮磚子井4-3、6、6-1地號○○鎮○○○段698、699、700、700-
1、700-5地號土地在內共38筆土地，乃由臺南縣政府檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以94年8月18日台內地字第0940062166號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由臺南縣政府以94年10月13日府地用字第0940223728號公告，公告期間自94年10月13日起至94年11月12日止，公告期滿後，臺南縣政府旋以94年11月14日府地用字第0940248684號函通知原告等各權利人定期於94年11月23日在麻豆鄉公所發放徵收補償費，原告等人並於94年11月15日分別收受通知等情，此有臺南縣政府94年11月14日府地用字第0940248684號函及送達證書影本附本院卷可憑。是臺南縣政府就系爭土地及其地上物之補償費既已於公告期滿後15日內通知原告領取補償費，揆諸前揭判決意旨，即已使原告處於隨時可得領款之狀態，即符合土地徵收條例第20條第1項前段之規定，自不生系爭土地及其地上物補償費未於系爭土地徵收公告期滿後15日內發給，而使系爭土地及其地上物之徵收失其效力之問題。至臺南縣政府於上開94年11月14日發放徵收補償費通知函，另敘明「四、台端如不克於上述時間領款時，再訂於民國94年11月30日上午10時至上午11時辦正在上述地點發放補償費。」乙節，係考量並非所有權利人皆能依該府所訂期日領取補償費，為使權利人更有彈性空間，並避免徵收補償費存入保管專戶後申請領款作業之等待，乃另訂期日辦理第2次補償費發放，此屬臺南縣政府所為之便民措施，尚與土地徵收條例第20條第1項前段之規定無違。次查，麻豆鎮公所為辦理系爭工程用地徵收案，分別於94年4月14日、94年5月3日通知土地所有權人於94年4月25日、4月26日及94年5月12日配合辨理地上物查估作業，惟原告因不同意規劃路線寬度，故未配合辦理地上物查估作業，期間經麻豆鎮公所一再居中協調，原告仍不願配合辦理，致臺南縣政府以94年10月13日府地用字第0940223728號函公告徵收時，未能將系爭土地之地上物一併徵收等情，此有麻豆鎮公所94年4月14日麻所建字第0940004998號函、94年5月3日麻所建字第0940006009號函及維駿工程顧問有限公司95年4月18日維字第0950004181號函附原處分卷及訴願卷可參。又查，麻豆鎮公所再於95年5月24日通知原告於95年6月6日配合辦理土地改良物查估作業，仍無法獲得原告同意進入系爭土地辦理查估作業，遂以概估方式查估，再由臺南縣政府以95年9月6日府地用字第0950190532號公告徵收系爭土地之土地改良物，公告期間自95年9月6日起至95年10月6日止，公告期滿後，再以95年10月11日府用地字第0950213028號函通知原告定期於95年10月20日在麻豆鄉公所發放徵收補償費等情，亦有麻豆鎮公所95年5月24日麻所建字第0950007137號函、臺南縣政府95年9月6日府地用字第0950190532號公告及95年10月11日府用地字第0950213028號函附本院卷及訴願卷足憑。職是，本件系爭土地係經臺南縣政府以94年10月13日府地用字第0940223728號公告徵收，至地上物部分經麻豆鎮公所一再居中協調原告辦理地上物查估作業未果後，為使徵收案順利進行，並保障原告之權益，乃採概估方式查估後，由臺南縣政府另以95年9月6日府地用字第0950190532號公告徵收，自無違反土地徵收條例第18條之規定，而公告期滿後，臺南縣政府又定期於95年10月20日發放徵收補償費，揆諸前揭說明，亦無違土地徵收條例第20條第1項前段之規定。是原告主張：本件徵收補償費未於法定期限內發給，被告所為之徵收處分應失其效力云云，委不足採。
參、綜上所述，原告之主張，均不可採。被告所為94年8月18日台內地字第0940062166號函核准徵收原告所有系爭土地，並一併徵收其土地改良物之處分，並無違法或失效之情形。從而，原告之先位聲明及備位聲明所為之請求，揆諸前揭說明，皆非有據，均應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 12 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 7 月 12 日
書記官 李昱