高雄高等行政法院判決
96年度訴字第670號原 告 浚有企業股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 雲林縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告從事製版業，經前台灣省政府環境保護處中區環境保護中心（以下簡稱前台灣省中區環保中心）於民國（下同）87年4月16日派員前往稽查，發現原告未領有廢（污）水排放許可證而排放廢（污）水於地面水體，經稽查人員於排放處採取水樣送驗，檢驗結果化學需氧量（COD）未符合87年製版業放流水標準134毫克/公升（mg/L），違反行為時水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，被告乃依同法第38條及第42條規定，以87年5月11日府環二字第0000000000號及第0000000000號處分書分別裁處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於87年8月5日前完成改善並報請查驗，因原告逾期未檢具相關文件報請查驗，視為未改善完妥，被告再以87年9月2日府環二字第0000000000號處分書（共計6件），處按日連續處罰，各裁處原告6萬元罰鍰，合計36萬元，總計原告被裁處罰鍰48萬元。因原告並未就前開處分書於期限內提起行政爭訟，亦未依規定於繳款期限內繳納罰鍰，被告乃依行為時水污染防治法第57條規定，將本件移送台灣雲林地方法院（以下簡稱雲林地院）強制執行，因查無原告財產，業經雲林地院核發87年12月29日雲院洋民執辛決字第87-6960號及88年4月15日雲院洋民執辛決字第88-2160號債權憑證在案。嗣經被告分別於94年8月29日及同年9月28日再函請原告儘速於94年9月15日及同年10月15日前繳清罰鍰12萬元及36萬元，並告知如逾期仍未繳納，將依法移送行政執行處強制執行，然原告多次以本件違章發生當時，原告廠房係出租予萬有紙廠股份有限公司（以下簡稱萬有公司）使用，且稽查紀錄中事業代表之簽名亦係萬有公司員工所為，是本件罰鍰處分之相對人應為萬有公司為由，拒絕繳納罰鍰，被告乃將本件移送法務部行政執行署嘉義行政執行處（以下簡稱嘉義行政執行處）執行，經該處於95年9月25日查封原告負責人甲○○所有車號00-0000號車輛1部。嗣原告於96年3月5日以浚字第9603003號函請雲林縣環境保護局（以下簡稱雲林縣環保局）更正上開處分之處罰對象為萬有公司，然雲林縣環保局經請求後超過30日仍不為確答，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：確認被告87年9月2日府環二字第873601
5444號（共計6件處分書）、同年5月11日府環二字第0000000000號及府環二字第0000000000號所為課處罰鍰之行政處分無效。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、本件被告以原告未領有廢（污）水排放許可證而排放廢（污）水於地面水體，且所排放廢水之化學需氧量未符合87年製版業放流水標準134mg/L，違反行為時水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，依同法第38條及第42條規定，以87年5月11日府環二字第0000000000號及第0000000000號處分書分別裁處原告6萬元罰鍰；又原告經通知限期改善後，屆期仍未檢具相關文件報請查驗，被告再以87年9月2日府環二字第0000000000號處分書（共計6件）各裁處原告6萬元罰鍰。上開處分作成期間為87年5月及9月，然於83年3月30日至93年3月30日間，原告即將廠房全部出租予萬有公司共計10年，是本件污染行為人係萬有公司，且稽查紀錄中事業代表之簽名亦為萬有公司所屬員工所為，因當時萬有公司陷入重整之困境中，對於罰鍰無心處理，此事遂漸漸淡忘，嗣被告於94年8月29日向原告催繳罰鍰12萬元，原告始發覺有異，向被告聲請補發處分書，被告復於94年9月28日催繳罰鍰36萬元，經原告向雲林縣環保局不斷提出申請，達成只要萬有公司同意更正為受處分人，即撤銷原告此部分罰鍰之協議，萬有公司於95年10月30日以萬紙總字第9510012號函同意更正繳款對象，惟被告仍未依協議作成更正，造成原告之權利受損。
二、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰‧‧‧七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條第7款定有明文。基於程序正義之要求，污染取締必須會同受處分人一同確認，給予陳述意見的機會，且處分文書必須依法送達於受處分人，俾供行政救濟，惟就本件觀之，被告於稽查之時所通知者為萬有公司，且於水污染稽查紀錄表上簽名者為吳堯鴻，而吳堯鴻自85年7月19日起，迄今均受僱於萬有公司，顯見取締之時即未通知原告，且處分書亦是直接寄給萬有公司，從未合法送達於原告，致原告無從得知受罰鍰處分之事實，於法定期間內提出救濟，足徵上開行政處分具有重大明顯之瑕疵，應屬無效之行政處分。
三、復按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第1項及第2項分別定有明文。原告多次提出陳情請求確認，要求被告更改受處分人之名稱，確認上開科處罰鍰之行政處分對於原告為無效，雖經協議由萬有公司出具同意更改名稱之函文，惟被告始終未為更改，且經請求後超過30日不為確答，造成原告權益受損，遂據此提出行政訴訟。
四、被告於94年8月29日以府環四字第0943664190號函通知原告欠繳罰鍰12萬元，希速繳交，否則將移送行政執行處強制執行，原告遂於94年9月12日向被告陳情，表明違章發生之時，原告廠房為萬有公司所承租，是處分之相對人應為萬有公司，始符法制。被告復於94年9月28日以府環四字第0943664854號函通知原告欠繳罰款36萬元，如逾期未繳，將移送行政執行處強制執行。被告雖於94年10月4日函復原告94年9月12日之陳情書，然卻答非所問，不同意原告之請求，令人遺憾。原告再次於94年10月21日寄發北港郵局第170號存證信函予被告及萬有公司，表明該罰款對象應係被告誤植，請求更正，並請萬有公司依法繳納罰款，並於94年11月22日向被告申請補發87年9月2日府環二字第0000000000號及同年5月11日府環二字第0000000000號、第0000000000號處分書，供萬有公司核對以明責任。惟被告於94年12月13日以府環三字第0940114738號函復原告，表示如需萬有公司之處分書資料，應由萬有公司提出申請為宜。既然被告處分原告，卻又不同意原告提出申請，不知被告主辦人員心態為何。原告復於94年12月30日以書面向被告提出申請，並說明被告94年12月13日府環三字第0940114738號函根本是被告自己弄錯了，然被告於95年1月12日以府環四字第0950002028號函復原告，僅一再催繳罰款，對原告94年12月30日之申請書根本不予理會，其承辦人心態可議。原告再度於95年1月20日向被告申請補發處分書，被告終於以95年2月9日府環四字第0950011513號函提供3份處分書，惟仍繼續催繳罰款，對處分對象錯誤隻字不提。原告於95年2月24日將被告所提供之3份處分書送交萬有公司處理，證明違章係於萬有公司承租期間所發生，罰款應由萬有公司繳納。萬有公司於95年3月14日以萬紙總字第9503006號函表示前開處分書係在該公司重整前發生，且未依公司法申報列入重整債權，不得依重整程序受清償，已間接承認系爭廢水罰款事件為其公司所發生。
五、又嘉義行政執行處於95年9月25日前來執行95年度水污執字第13275號等滯納水污染防治法行政執行事件，查封原告負責人甲○○所有車號00-0000號轎車1部，原告即於95年9月26日以浚字第9509001號函向被告及嘉義行政執行處表達萬有公司才是真正違法之公司，而非原告，敬請更正，以符法制。然嘉義行政執行處於95年9月27日以嘉執甲95年水污罰執專字第00013275號函告知交通部公路總局嘉義區監理所雲林監理站、原告代表人及被告其已查封原告代表人所有車號00-0000號車輛之情事，原告乃於95年9月29日以浚字第9509002號函通知萬有公司嘉義行政執行處查扣原告代表人所有車輛一事，因原告並非違法公司，衍生之損失將向萬有公司求償，並再於95年10月3日以浚字第9510001號函知萬有公司，請速處理原告因被誤植為受處分人而遭受之損失，以免滯納金持續增加，而遭受重大損失。萬有公司乃於95年10月30日以萬紙總字第9510012號函知雲林縣環保局，並以副本告知原告及嘉義行政執行處，同意將繳款對象更正為萬有公司在案，但雲林縣環保局卻仍不願更正，令人無法理解。
六、被告於95年11月l5日以府環四字第0953618159號函知原告，表示系爭3份處分書開立當時，原告未於期間內向被告提出陳述書，依行政程序法第105條第3項規定，不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會，然原告根本未收到處分書，根本無從提出陳述書，亦無違反上述法規之問題。原告遂於95年11月28日以浚字第9511001號函復被告，表示萬有公司已正式函告同意更正繳款對象為該公司，政府之錯誤應立即改善，如此消極諉過心態，非賢能政府應有之作為。原告負責人感嘆政府機關漠視人民權益之作為，特於95年12月1日向雲林縣縣長陳情其所屬機關不負責之事實，希速重視人民之聲音與疾苦。另嘉義行政執行處於96年1月5日以嘉執甲95年水污罰執專字第00013275號函知被告，因本件係屬公法上金錢給付義務存在與否之實體爭議事項，該處並無審認判斷之權，請被告本於職權速為查明逕復原告及該處，但雲林縣環保局仍未作處置，拖延至今。原告乃至雲林縣環保局協商解決之道，最後結論由原告函請雲林縣環保局調出原始稽查紀錄，看當時事業單位簽名者為何人，如為原告所屬人員，則原告不再異議，若為萬有公司人員，則雲林縣環保局應更正處罰對象為萬有公司，故原告於96年1月5日以浚字第9601001號函請雲林縣環保局調閱原始稽查紀錄。雲林縣環保局於96年3月2日以雲環衛字第0960000904號函通知原告其已調出87年4月16日之稽查紀錄，其中載明事業單位簽名人為吳堯鴻，而吳堯鴻為萬有公司課長級人員，由此可證該稽查紀錄非原告公司所簽。原告遂於96年3月5日以浚字第9603003號函告雲林縣環保局，既然已查出原始稽查紀錄簽名者為萬有公司課長吳堯鴻，非原告所屬人員，請依法更正處罰對象為萬有公司。然自原告96年3月5日函告雲林縣環保局，迄今仍石沈大海，經於96年5月7日電詢雲林縣環保局，主辦人員表示沒有人敢更正，除非由原告提起行政訴訟，公務員才依法有據予以更正，請原告諒解。原告迫於無奈，才於96年5月11日提起行政訴訟。
七、原告於96年6月5日收受被告96年5月31日府環水字第0963662606號函副本，函中說明系爭處分案告發機關為前台灣省中區環境保護中心，顯見雲林縣環保局又將責任推往前台灣省中區環境保護中心。本件原始資料、處分書，皆存在雲林縣環保局，因政府精省之政策，現在之環保局才未冠上「台灣省」之名而已，現在之雲林縣環保局與「台灣省」時代之環保局又有何兩樣，只顯露現任環保局人員「不願承擔責任」之心態。又於96年6月12日上午7時57分許，雲林縣環保局承辦人員丙○○來電詢問究為何人同意更正處分對象，原告乃回覆係原告協理龔先生至雲林縣環保局與詹梓陵接洽所獲致之結論，但丙○○卻表示，經詢問詹梓陵之結果，其意思是如萬有公司願意繳款結案方同意更正處分對象。退萬步言，若詹梓陵意思如此，則雲林縣環保局接獲萬有公司95年10月30日之同意函後，為何至今仍未回覆萬有公司其同意與否？
八、綜上所述，本件系爭處分案件相當清楚，違章發生時間及行為人皆為萬有公司承租原告廠房時所發生，稽查紀錄簽名人也是萬有公司人員，錯的是政府機關執行人員，當時未核對公司名稱及簽名人身分，事發後又不願承擔更正之責任，任令無辜之業者申訴無門，連真正違法之萬有公司函告同意更正處分對象為該公司，政府機關仍一再姑息不予更正，無奈只得訴求鈞院，給予公正之判決。另有關限期改善部分，自87年該事件發生後，萬有公司即停止製箱印刷作業，便無廢水產生，特此陳明。
乙、被告主張之理由：
一、按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」本件為87年違反水污染防治法事件，原告未循序先提起訴願，逕行提起本件行政訴訟，合先敘明。
二、次按行政程序法第128條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。‧‧‧。前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」本件被告分別於87年5月11日及同年9月2日作成府環二字第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號處分書，迄今已超過5年法定期限。又本件業經雲林地院核發87年12月29日雲院洋民執辛決字第87-6960號及88年4月15日雲院洋民執辛決字第88-2160號債權憑證予被告在案。
三、原告主張其於83年3月30日至93年3月30日合計10年間將廠房全部出租予萬有公司，但原告並未向被告或雲林縣環保局為任何形式之報備；又前台灣省中區環境保護中心於87年4月16日派員稽查時，原告指派會同之事業代表出示工廠登記證等相關資料即為原告，且其從事製版作業產生之廢水亦與稽查人員現場採樣之內容相符，同時稽查採樣過程及紀錄內容均經原告代表簽名確認並無異議；另被告分別於87年及88年2次將本件罰鍰移請雲林地院強制執行，原告亦未提出說明。
四、又原告主張其向雲林縣環保局不斷提出申請，達成只要萬有公司同意更正為受處分人，被告即撤銷原告有關本件罰鍰之協議，然被告或雲林縣環保局並未與原告召開類似之會議及作成類似之會議紀錄或其他書面資料。此外，萬有公司雖以95年10月30日萬紙總字第9510012號函表示就有關95年度水污執字第13275號等滯納水污染防治法行政執行事件，同意將繳款對象更正為該公司，然其亦於前開函中說明因該公司業已於88年5月31日經雲林地院民事裁定為重整公司，而系爭3筆罰鍰係在該公司裁定重整前所發生，請依公司法第296條及第297條之規定辦理等語，是由上開內容可知，萬有公司顯然僅形式同意更正繳款對象，而無繳納罰鍰之實質意願。
理 由
一、按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項所明定。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（最高行政法院94年度判字第199號判決參照）。經查，本件原告起訴請求確認被告87年9月2日府環二字第0000000000號（共計6件處分書）、同年5月11日府環二字第0000000000號及府環二字第0000000000號所為課處罰鍰之行政處分無效，於起訴前雖曾請求被告及雲林縣環保局更正上開行政處分之受處分人為萬有公司，然並未踐行請求被告確認該行政處分為無效之行政程序，因被告於本件訴訟中已將答辯狀送達原告，並於本院行準備程序中，主張所為上開處分為合法有效，業已就原處分為實質審查確認並非無效，是依前述說明，應認原告提起本件確認之訴之行政程序欠缺因而補正，本院自得實體審理本件訴訟，合先敘明。
二、次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所明定。上開行政程序法之規定，雖自90年1月1日始施行，然該法係將有關行政程序之學說、實務及行政法之一般原理原則予以明文化，是該法施行前，關於該法第111條之所規定之無效之原因，非不得認係行政法之一般原理原則而加以適用。
三、本件原告從事製版業，經前台灣省中區環保中心於87年4月16日派員前往稽查，發現原告未領有廢（污）水排放許可證而排放廢（污）水於地面水體，經稽查人員於排放處採取水樣送驗，檢驗結果化學需氧量（COD）未符合87年製版業放流水標準134mg/L，違反行為時水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，被告乃依同法第38條及第42條規定，以87年5月11日府環二字第0000000000號及第0000000000號處分書分別裁處原告6萬元罰鍰，並限期於87年8月5日前完成改善並報請查驗，因原告逾期未檢具相關文件報請查驗，視為未改善完妥，被告再以87年9月2日府環二字第0000000000號處分書（共計6件），處按日連續處罰，各裁處原告6萬元罰鍰，合計36萬元，總計原告被裁處罰鍰48萬元等情，業據兩造分別陳明在卷，復有水污染稽查紀錄及上開處分書等影本附卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：其所有位於雲林縣○○鎮○○路○○○號廠房，於案發當時已出租給萬有公司使用，故上開違章行為應屬萬有公司所為，被告自應將上開處分之受處分人更正為萬有公司，然被告堅持不為更正，系爭處分書自屬無效等語，資為論據。
四、按「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」行政程序法第101條第1項定有明文。由上開規定可知更正行政處分，並非處分機關就事件之爭執重新為處分，而係將處分書中誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤，加以更正，使處分書中所表示者，與處分機關本來之意思相符，原處分書之意旨，並未因而變更；亦即原處分之效力，不因更正而受影響。又上開法條規定所謂「顯然錯誤」，雖包括當事人姓名或名稱之錯誤在內，然當事人之姓名或名稱，因表示不正確而發生之顯然錯誤，須未變更該當事人之同一性，始得依上開規定予以更正。若當事人之姓名或名稱並無錯誤，而係就違章行為之行為人，究為受處分人或為其他人有所爭執，因所爭執之當事人並不具同一性，故屬行政處分有無認定事實錯誤之違法問題，而非屬上開法條規定「顯然錯誤」之情形，受處分人或利害關係人若有不服，自應就原處分以行政爭訟方式救濟，而不得請求處分機關逕為更正。查，本件係因前台灣省中區環保中心於87年4月16日派員前往原告所有位於雲林縣○○鎮○○路○○○號廠房稽查，發現原告所有該廠房未領有廢（污）水排放許可證而排放廢（污）水於地面水體，經稽查人員於排放處採取水樣送驗，檢驗結果化學需氧量（COD）未符合87年製版業放流水標準134mg/L，違反行為時水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，被告乃依同法第38條及第42條規定對原告裁罰，已如前述；又依當時稽查人員所載寫之水污染稽查紀錄，其檢查對象之名稱為原告，行業別為製版業，登記證號00-000000-00亦為原告之工廠登記證號碼，負責人蘇俊哲為當時原告之負責人，而系爭處分書之受處人名稱及其負責人姓名亦為原告及蘇俊哲乙節，此有水污染稽查紀錄及系爭處分書影本附卷足稽。足見系爭處分書之受處分人之名稱並無記載錯誤之情形，揆諸前揭法條規定及說明，若原告認其非屬該違章行為之行為人，自應對該處分提起行政爭訟，而非請求被告逕行將系爭處分書之受處分人更正為萬有公司。
五、又所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。至於行政處分無效之原因，我國行政程序法仿德國立法例，採取所謂「明顯重大理論」，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，即構成無效。是對於行政處分無效之原因，前揭行政程序法第111條設有規定，該條第1款至第6款為無效原因例示規定，第7款則為無效原因之概括規定。又行政處分具有明顯瑕疵者，在學理上依明顯瑕疵理論被認為是無效的處分。此因認為行政處分為國家意志力之表現與私人之法律行為略有不同，違法行政處分不應如民事之法律行為一律歸為無效，而是原則上有效，僅在重大明顯瑕疵之情形下，認定其為無效。此一行政法理論為了維護法安定性，國家本身所具有的公益性以及國家權威，傾向於減縮無效行政處分的範圍，使違法行政處分不致如違法的私法行為一般，罹於無效，而行政程序法第111條乃將明顯瑕疵理論加以法定化（林騰鷂著行政法總論，頁437參照）。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。查，本件被告稽查之對象為原告，而系爭處分書之受處分人亦為原告，且該處分書就違章行為之時間、地點、違章事實、處分理由及適用法令及裁處罰鍰額度等事項，均有詳細記載，並無行政程序法第111條第1款至第6款例示之情形，且該處分內容亦無何一望而知之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條第7款規定亦不相符；故縱使原告主張其廠房已出租給萬有公司，本件實際之違章行為人為萬有公司而非原告乙節屬實，亦屬被告就系爭處分所認定之事實有無錯誤違法，而得予撤銷之問題，揆諸前揭說明，該處分並非當然無效。故原告主張本件違章行為人為萬有公司，而系爭處分書受處分人卻記載原告，該處分應屬無效，應予更正云云，顯不可採。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，原告提起本件訴訟，請求確認被告87年9月2日府環二字第0000000000號（共計6件處分書）、同年5月11日府環二字第0000000000號及府環二字第0000000000號所為課處罰鍰之行政處分無效，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 26 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 9 月 26 日
書記官 周良駿