高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00703號原 告 達榮環保股份有限公司代 表 人 甲○○送達代收人 乙○○訴訟代理人 李元德 律師
涂予尹 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 丙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年6月11日環署訴字第0960011998號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告為乙級廢棄物處理機構，從事一般廢棄物及一般事業廢棄物處理作業，前於民國91年2月25日與被告簽定雲林縣垃圾焚化廠「垃圾委託焚化處理契約（BOO）」，並於91年3月取得被告核發之廢棄物處理場（廠）設置許可證，復於95年8月9日經被告以府環五字第0953663528號函通知原告終止上開契約在案。嗣原告依據公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法(下稱許可管理辦法)第15條規定，於95年8月17日向被告所屬環境保護局（下稱雲林縣環保局）提出申請變更「雲林縣BOO垃圾焚化廠」（下稱系爭垃圾焚化廠）第一類乙級廢棄物處理場（廠）設置許可文件試車日期（由95年9月1日變更為同年12月1日），案經被告以雙方簽定之「垃圾委託焚化處理契約（BOO）」業經被告通知終止為由，乃於95年8月24日以府環五字第0953615395號函核定暫不准予變更登錄。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
(一)被告以系爭BOO契約業已終止為由，駁回原告變更試車日期之申請，業已違反不當連結禁止原則，並構成裁量違法：
(1) 按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾
越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」；最高行政法院95年度判字第496號判決並明示裁量權之行使應「在遵循法律授權目的及範圍之內，充分考量應考量之因素」。學者陳清秀亦認為「原本不應納入考量之事項予以納入考慮，或原本不應過大評價之事項予以過度評價，致影響其決定時，即構成裁量違法瑕疵」。是以倘被告作成原處分係摻雜與事件無關之考慮，即違反「不當連結禁止」之一般法律原則，並構成裁量違法。
(2) 經查，原告乃依許可管理辦法第15條第1項第2款規定，於95
年8月17日以95達榮字第0109號函向被告申請變更試車日期。徵諸前揭許可管理辦法規定及原告申請內容，被告自應立於主管機關之地位，以原告是否具展延試車日期之事由進行審查。
(3) 然被告竟立於系爭BOO契約當事人一造之地位，逕以契約業
已終止為由，否准原告變更試車日期之申請，其摻雜與事件無關之考慮、違反不當連結禁止原則之處，甚為顯然。況且原告與被告間之私法爭議，雙方業經提付仲裁程序審理中，則就該契約關係之存續與否實非被告所得自行認定。
(4) 況系爭BOO契約是否已合法終止，並非被告作成原處分所應
考量之因素。按系爭BOO契約縱經合法終止，原告仍能依廢棄物清理法第14條第2項及同法第28條第1項第3款等規定繼續營運系爭垃圾焚化廠。由此觀之，試車日期之擇定或變更，與系爭BOO契約之執行，顯屬二事；被告於作成准駁原告變更試車日期之申請時，自不應摻雜系爭BOO契約已經終止等與處分作成無關之考量因素。按系爭BOO契約是否已合法終止，刻正由中華民國仲裁協會仲裁庭審理中。如仲裁庭最後作出「雙方終止契約均無理由，系爭BOO契約仍繼續存在」之判斷，則被告仍有義務協助原告進行試車，以繼續興建、營運系爭焚化廠。縱使仲裁庭最後作出系爭BOO契約已合法終止之判斷，原告仍得依廢棄物清理法第14條第2項「前項一般廢棄物之清除、處理，執行機關得報經上級主管機關核准，委託公民營廢棄物清除處理機構．．．辦理。」及同法第28條第1項第3款「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：三、委託清除、處理。」等規定，接受執行機關、主管機關或目的事業主管機關清除、處理一般或事業廢棄物之委託，而繼續營運系爭焚化廠。由此觀之，不論系爭BOO契約是否已合法終止，原告均仍有申請變更試車日期以繼續營運系爭焚化廠之實益。
(5) 又被告於擇定或變更試車日期時，係適用許可管理辦法相關
規定所為，從未將系爭BOO契約納入考量，有下列事實為證。是以被告辯以有關變更試車日期之否准須考量系爭BOO契約業已終止之因素云云，顯係臨訟編造之詞，要不可採：
1. 按被告訴訟代理人於準備程序中針對鈞院「契約有無約定應
於何時試車」之問題即覆以：「沒有，僅約定完工期間．．．」。顯見被告過去於擇定或變更試車日期時，均未將系爭BOO契約之執行事項列為考量因素。
2. 另查，兩造下列文書往來，亦可證明有關試車日期之擇定或
變更，係依許可管理辦法規定所為，而非依系爭BOO契約規定而來：(1)原告係依許可管理辦法第9條第3項規定，備齊乙級廢棄物處理（場）廠設置許可文件（包括預計試車日期94年1月20日）後，向被告申請設置第1類乙級廢棄物處理機構；並獲被告復以「本府依據『廢棄物清理法』及『公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法』規定，同意核准貴公司第1類乙級廢棄物處理場（廠）設置許可證．．．」。(2)雲林縣環保局於95年4月27日對原告作成執行違反廢棄物清理法案件處分書，其理由係以原告「未依『公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法』規定完成試車日期變更申請」。亦即原告於不能依審查通過之試車日期完成試車時，負有申請變更試車日期之義務；此項義務顯係依許可管理辦法規定而生，非基於契約規定。(3)原告於94年12月19日、95年2月17日、95年4月12日、95年6月23日及95年8月17日函請被告准許變更試車日期，均註明係「依據公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第15條規定辦理」，而非依契約規定。
(6) 復依許可管理辦法第15條第1項第2款但書規定，被告交付廢
棄物予原告並非原告申請變更試車日期之前提。是以倘被告作成原處分係摻雜被告不提供廢棄物供原告試車之因素，亦已構成裁量違法。按：
1.許可管理辦法第15條第1項第2款但書規定：「清除、處理或清理機構之變更，應依下列規定辦理：２、．．．但其變更未影響其他許可事項者，得檢具變更申請表及其變更事項向核發機關提出申請。核發機關得就變更部分審查及核准」。原告即係依本項規定，向核發原告「乙級廢棄物處理廠」許可之被告提出變更試車日期申請。
2.依前開規定，被告提供廢棄物予原告供試車之用，並非原告申請變更試車日期之前提。是以被告於96年11月23日所進行之準備程序中主張「本件既然已經終止契約，我們就沒有理由提供垃圾讓原告試車」云云，顯與前開規定內容有悖。
3.系爭BOO契約建廠技術條款第7章「試運轉與功能測試」章前言有關「本章所述之試運轉與功能測試，應僅限於焚化甲方（按：即被告）交付之廢棄物，不包括乙方（按：即原告）自行接收之廢棄物」之規定，其規範意旨乃在於訂明由被告交付廢棄物供原告試車時，雙方各自應負之權利或義務，並非規定倘被告不交付廢棄物予原告，原告即不能申請變更試車日期。是被告以「既已終止契約，即沒有理由提供垃圾」為由，否准原告變更試車日期之申請，顯已曲解前揭契約規定。
(二)被告以原處分駁回原告變更試車日期之申請，業已構成裁量違法：
(1) 按行政機關行使裁量權，並非絕對自由，除應遵守一般法律
原則外，並應依其職務遵循法律授權之意旨，在授權範圍內，斟酌情況，選擇合乎行政目的之決定，如此方符合「義務性裁量」之要求。是以倘行政機關進行裁量時漏未衡酌與作成裁量有關之因素者，亦構成行政程序法第10條之裁量違法。
(2) 原告變更試車日期之申請乃係依許可管理辦法之相關規定辦理；而許可管理辦法乃係依廢棄物清理法第42條授權訂定。
因此，被告於作成原處分前，自應衡酌與廢棄物清理法第1條所揭示「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」等立法目的有關之一切因素，其裁量方屬合法。惟查，被告並未就原告變更試車日期之申請，對環境衛生、國民健康維護之影響等因素深入探究，而逕以「兩造間系爭契約業已通知終止」及「完備暨確保兩造間系爭契約之履行要求目的已失」等與法規所欲達成之行政目的不相關之事由，對原告作成不利益處分。核其內容，自已構成裁量違法。
(三)被告引據「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠作業辦法」(下稱作業辦法)及「依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管理辦法」(下稱管理辦法)等規定，顯係曲解法規，並與本件無涉：被告引據前開辦法相關規定，主張「被告得拒絕原告提出『雲林縣BOO垃圾焚化廠』．．．第1類乙級廢棄物處理場（廠）處理許可文件之申請，遑論於取得上開處理許可文件前之本案原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，被告亦得拒絕其再為展延系爭垃圾焚化廠試車日期，而被告是作成試車日期暫不予變更登錄處分非屬無據。」云云，顯不可採。按管理辦法第3條並無任何有關被告准駁變更試車日期之規定，然被告逕以管理辦法第3條與作業辦法第27條之規定內容相類似，即推論被告依管理辦法第3條規定有權否准原告變更試車日期之申請，顯有恣意擴張解釋法令之違誤。
(四)按前開作業辦法第27條乃係規定：「．．．興建營運公司應依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法及相關規定申請證照或許可，主辦機關並協助辦理之。」茲就該條文字義解釋，其規範主辦機關所應協助之對象應為興建營運公司，而非發照主管機關。亦即，本條文規範之目的並非在賦予主辦機關審核相關證照之權限，而係課予主辦機關協助興建營運公司儘速取得相關證照之權責。被告主張依前開作業辦法第27條規定，被告基於主辦機關之地位對於本件相關證照之申請亦有審核之權限云云，顯然誤解前開法令意旨。又按前開作業辦法乃係為執行「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」（下稱推動方案）而制定，該辦法中所稱「主辦機關」係指依前開推動方案與民間機構簽訂契約之機關；與前開管理辦法第2條第1項第1款規定「主辦機關」係指依「促進民間參與公共建設法」與民間機構簽訂投資契約設置廢棄物清除處理設施之機關，在定義上誠屬不同。益徵環保署制定管理辦法實乃有意針對依「促進民間參與公共建設法」設置之廢棄物處理設施特別立法管理，並且就該主辦機關之權責內容特別予以規範。因此，「主辦機關」之權責為何？至應按其性質之不同，各依其所應適用之法令內容而分別觀察。被告未察前開兩辦法對於主辦機關定義之不同，逕以管理辦法第3條與作業辦法第27條之規定內容相類似，推斷管理辦法第3條條文乃係環保署係參酌作業辦法第27條條文之內容而制定，而以管理辦法第3條規定內容主張作業辦法亦有賦予主辦機關審核證明之相關權限云云，亦有恣意擴張解釋法令之違誤。再按管理辦法乃係為管理依「促進民間參與公共建設法設置之廢棄物處理設施所為之特別立法，已陳述如前。被告既稱本件係依據作業辦法第23條第2項規定簽立系爭垃圾委託焚化處理契約，是依被告之主張，本件既非依「促進民間參與公共建設法辦理之投資興建案，則就本件試車日期展延之申請，至無適用管理辦法規定之餘地。尤以政府對於相關證照之管制措施，實乃係對於人民權利之限制，行政機關於審核證照時，更須嚴格遵守依法行政原則，方得避免人民之權利遭受不當之侵害。承上，本件試車日期展延之申請既非管理辦法規範之事項，而作業辦法亦無管理辦法第14條第1項第2款興建營運公司「1年內無從事廢棄物清除、處理業務者」主辦機關得終止原同意文件之類似規定，被告至不得僅以依照作業辦法辦理之廢棄物處理方式一類與依照「促進民間參與公共建設法」辦理之廢棄物處理方式一類同屬環保證照管制之事項，必需採相同嚴格之管制手段云云，即得不顧法令明文規範，逕以管理辦法第14條第1項第2款「1年內無從事廢棄物清除、處理業務者」之規定作為裁量本件試車日期申請案准否之依據，無待仲裁庭之判斷，擅自認定本件兩造間私法契約關係之存否，並作成本件不利原告之處分。益見被告在本件事實認定及法律適用上顯有違誤。承前所述，依作業辦法之規定並未賦予被告以主辦機關地位審核相關證照申請之權限，而本件試車日期展延之申請亦無適用管理辦法第14條第1項第2款「1年內無從事廢棄物清除、處理業務者」規定之餘地。是以，被告實不至濫指「契約終止善後處置」乙事與管理辦法第14條第1項第2款「1年內無從事廢棄物清除、處理業務者」之規定有一定關聯，而以其私法契約糾紛之善後處理考量，概稱為係對於公益之維護為辯。
(五)另按行政機關之行政行為必須顧及行政上之公益要求，尤其將涉及侵害人民之權利者，更加須要考量是否符合公益之要求，不可作與公益要求無實質關聯之決定，尤其不可誤用公益概念作為侵害人民權利之理由。而查本件兩造間契約乃屬私法契約（高雄高等行政法院90年度訴字第2121號裁定及最高行政法院92年度裁字第631號裁定參照），是有關被告所指「契約終止善後處置」問題乃屬被告（立於私法契約當事人地位）與原告間之私法契約糾紛，要與焚化廠設置地點附近居民生命、健康、財產權益保障等公共利益維護無涉。被告（立於公權力執行機關地位）審查本件原告申請案，卻未具體量酌試車日期之展延對於公益之侵害有如何之影響，而概以「避免兩造間私人契約終止善後處置不易」之對被告個人私法契約之後續處理考量僭稱係為對於公益維護，如此要難謂之其已符合公益衡量原則。
(六)綜上所述，原處分認事用法實有違誤，訴願決定予以維持，自難昭折服，爰依法提起本件訴訟，敬請鈞院鑒核，賜判如訴之聲明，以資救濟。
二、被告答辯意旨略謂：
(一)被告就原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，作成試車日期暫不准予變更登錄處分，未涉有違反不當聯結禁止原則。
(1) 首按「不當聯結禁止原則」，又稱「實質關聯性要求」，係
要求行政對人民造成不利益所使用之手段，必須與行政所追求之目的之間有合理之聯結關係存在,亦即須有實質之內在關聯性或合理正當之聯結關係否則即為不當聯結。其目的在防止行政機關利用其優勢地位而濫用權利，造成人民不合理的負擔，此揆諸行政程序法第93條、第94條及第137條第1項第3款規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。」「附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰．．．人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」之立法意旨即明。
(2) 次按原告申請系爭垃圾焚化廠試車日期，本屬兩造間系爭契
約履行之一環，其屬契約履行應盡之前契約義務，其目的在於完備暨確保兩造間系爭契約之履行要求，而被告就原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，作成試車日期准予變更登錄處分，其目的亦為完備暨確保兩造間所簽訂之系爭契約之履行要求，今因兩造間系爭契約業已通知終止，原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期之完備暨確保兩造間系爭契約之履行要求主要目的已失，被告引此就原告申請展延系爭契約試車日期，作成試車日期暫不准予變更登錄處分，實屬正當。
(3) 末按原告雖申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期在前，然因原
告於被告通知終止兩造間系爭契約後，原告對於系爭垃圾焚化廠已無興建營運之權利，自無再行申請系爭垃圾焚化廠變更試車日期之必要，是被告以兩造間系爭契約業已終止為由，作成試車日期暫不准予變更之處分，並無不當聯結禁止原則之違反。
(二)被告就原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，作成試車日期暫不准予變更登錄處分，未有逾越行政機關審查權限。
(1) 首按環境行政係屬一種保護性管制，其係有關環境之管制，
政府干預意味本相當濃厚，其目標在於達成「理想環境品質」，其主要任務之一即為「污染防治」，衍生出「管制污染源」「因應環境變化」等任務，其範圍之一即有包括「廢棄物」，關於其慣常採用管制手段（硬性管制措施）之一即為「證照管制」，而有廢棄物清理法、許可管理辦法等立法，先予敘明。
(2) 次按許可管理辦法第11條第1項規定:「處理機構或清理機構
經取得核發機關同意設置文件，於設置完成後，應提報試運轉期間及廢棄物來源資料，送請核發機關核備後，依試運轉計畫書進行測試。」其係唯一有關試運轉申請准駁與否之規定，且僅規定應送請環保主管機關核可，並無任何程序要件之要求。既然上開許可管理辦法第11條第1項規定關於環保主管機關試運轉申請准駁與否之方式、期間、實體效力及其所應遵循之法律原則（審查原則）等，未見其詳，其程序真空現象因環境行政個別程序與行政程序法具有互補關係，在相當程度內能由行政程序法予以彌補。是以行政程序法第4條至第10條規定之行政一般法律原則於所有環境行政行為均有其適用。
(3) 復按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得
逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」既然上開許可管理辦法第11條第1項規定關於環保主管機關試運轉申請准駁與否之方式、期間、實體效力及其所應遵循之法律原則（審查原則）等，未見其詳，已如上述，據其反面推論得知行政院環境保護署(下稱環保署)於訂立許可管理辦法時，關於有關環保主管機關受理試運轉申請准駁與否決定事項，充份授與環保主管機關具有准駁之裁量權。準此，被告對於原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，本於廢棄物清理法、許可管理辦法之「證照管制」之立法意旨，即具有准駁與否裁量權，得視個案實際情況不同，認定試運轉申請准駁與否，是以被告考量兩造間系爭契約業已通知終止，原告續為申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期已無必要上情，就原告申請系爭垃圾焚化廠展延試車日期，作成試車日期暫不准予變更登錄處分並無不妥。
(4) 首按環保署85年12月11日公布之作業辦法第27條規定：「垃
圾焚化廠興建營運期間，興建營運公司應依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法及相關規定申請證照或許可，主辦機關並協助辦理之。」基此，原告與被告簽立系爭契約，本須依照許可管理辦法之相關規定取得相關許可文件，併經被告予以審核同意後，原告始得接受委託處理廢棄物。
(5) 次按環保署91年6月26日公布之管理辦法第3條規定：「民間
機構於廢棄物清除處理設施依投資契約興建完工，並依法令取得相關許可文件後，經主辦機關審查通過後核發同意文件。民間機構應取得前項同意文件後，始得接受委託清除、處理廢棄物。」其係同類似上開作業辦法第27條規定之條款，更徵環保署於制定清除處理設施管理辦法時，不無參酌上開作業辦法之規範內容而為制定。
(6) 復按管理辦法第14條第1項規定：「民間機構從事廢棄物清
除、處理業務，有下列情事之一者，主辦機關得終止其同意文件：．．．２、喪失從事業務能力或1年內無從事廢棄物清除、處理業務者。．．．」。據此，上開作業辦法內雖無類似此一條款之規定，然基於「原告本係依據上開作業辦法第23條第2項規定與被告簽立垃圾委託焚化處理契約」之廢棄物處理方式一類，其與民間機構依據「促進民間參與公共建設法」第4條第1項規定與主辦機關簽立投資契約之廢棄物處理方式一類，均屬環保證照之管制，其「證照管制」之一般管制手段（硬性管制措施）均應同等嚴格，是系爭契約業已通知終止，被告即無須提供所轄縣內一般廢棄物予原告處理，亦可比照上開管理辦法第14條規定予以解釋，被告得拒絕原告提出系爭垃圾焚化廠第一類乙級廢棄物處理場（廠）處理許可文件之申請，遑論於取得上開處理許可文件前之本件原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，被告亦得拒絕其再為展延系爭垃圾焚化廠試車日期，而被告是作成試車日期暫不准予變更登錄處分非屬無據。
(7) 原告雖有引據廢棄物清理法第1條規定所揭示之為「有效清
除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」等立法目的作為被告准駁原告試車日期展延申請時，應予考量之行政目的云云，惟原告不查被告亦有衡諸上開管理辦法第14條第1項之規定上情，而就原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，作成試車日期暫不准予變更登錄處分，何有原告所稱「被告之處分自有違反法規授權之目的而有濫用權力之違法」？
(三)被告就原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，作成試車日期暫不准予變更登錄處分，基於公私益衡量原則，程序上並無不當及不妥，故實屬妥適。
(1) 首按行政程序法第7條：「行政行為，應依下列原則為之：
１、採取之方法應有助於目的之達成。２、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。３、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」且釋憲實務於個案中就比例原則之適用，雖甚少明白揭示或嚴格遵守比例原則三階理論，但就解釋文或解釋理由書的論證方式加以觀察，仍不乏蘊含比例原則之考量者。有關比例原則之論證過程，根據司法院釋字第476號解釋，乃可區隔為目的正當性、手段必要性、限制妥當性（公益私益衡量原則）等三個階段，此三個階段在本質上互通，且程序上可對調。
(2) 次按原告於其行政訴訟起訴狀內所稱關於試運轉日期審查之
准駁應符合「行政行為可預測性」等「依法行政」之一般原理原則要求云云，惟「公私益衡量原則」等亦係屬行政法一般原則，此應為原告所應知悉。原告「固定污染源操作許可」申請證照之審查，被告基於原告所設置焚化廠設置地點附近居民生命、健康、財產權益保障之維護，是本當慎重就原告所檢具被告要求「固定污染源操作許可」申請文件等予以審查，而不得便宜為「固定污染源操作許可」准駁之決定，其係基於公共利益維護之考量，而原告上開「固定污染源操作許可」申請證照之審查，其目的在於其系爭垃圾焚化廠之營運，僅代表私人利益之保障，上開二利益本需互為調合。
(3) 末按被告就原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，作成試
車日期暫不准予變更登錄處分，本為考量原告於被告通知終止兩造間系爭契約後，若未及時對於原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，作成試車日期暫不准予變更登錄處分，將致契約終止善後處置之茲擾不斷，經妥適衡量，是認避免契約終止善後處置不易，應優先於原告系爭垃圾焚化廠之迅為營運獲利權益之維護，故被告在兼顧公益、私益二利益下，對於原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，作成試車日期暫不准予變更登錄處分，雖然對於原告私人利益有所損害，即原告無法順利達成預期系爭垃圾焚化廠開始營運年度目標等，但基於焚化廠設置地點附近居民生命、健康、財產權益保障之維護，被告對於原告申請展延系爭垃圾焚化廠試車日期，作成試車日期暫不准予變更登錄處分實屬必要，尚屬妥適。
(4) 首按「公益原則」之司法審查操作上，司法實務上不論是採
取德國法「合理的公共利益」「重要的公共利益」「特別重要的公共利益」等理論，或美國法「合法的政府利益」「重要的政府利益」「極為重要的政府利益」等理論，其概念不僅頗為抽象，抑且亦不易清楚界分，基此，「公益原則」之論證價值實大於區隔實益。惟觀諸司法院釋字第584號許宗力大法官協同意見書即謂：「所謂『重要公益』，只要是立法者為特別之經濟社會政策目的所追求公共價值，基本上都可符合『重要公益』之標準。」自可明瞭，是在法律或法規命令業已明確其構成要件暨法律效果規範下，代表該法律或法規命令追求維護「特別之經濟社會政策目的所追求公共價值」，其重要性其實已跨得過「重要公益」之門檻，至「重要公益」位階，符合「重要公益」之要件，自不待言。
(5) 次按環保署為規範主辦單位對於興建營運公司（依上開作業
辦法興建垃圾焚化廠）之「證照管制」，雖無相同於上開管理辦法第14條第1項規定之制定，已如上述，且環保署為上開管理辦法第14條第1項規定之制定時，不無已有將「公私益衡量原則」考量在其中，尤以觀諸上開管理辦法第14條第1項規定：「民間機構從事廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，主辦機關得終止其同意文件：．．．２、喪失從事業務能力或1年內無從事廢棄物清除、處理業務者。．．．」，不無衡諸「焚化廠設置地點附近居民生命、身體、財產權利保障等公共利益之維護大於主辦機關核發民間機構同意文件之私人權益維護」而為此條款之制定，基於「原告本係依據上開作業辦法第23條第2項規定與被告簽立垃圾委託焚化處理契約」之廢棄物處理方式一類，其與「民間機構依據『促進民間參與公共建設法』第4條第1項規定與主辦機關簽立投資契約」之廢棄物處理方式一類，均屬環保證照之管制，其「證照管制」之一般管制手段（硬性管制措施）均應同等嚴格，業如前述，更徵環保署是應有肯認關於「依據上開作業辦法興建垃圾焚化爐」乙事，亦已有具體明確之態度可資依循。
(6) 被告前所稱「契約終止善後處置」乙事，雖無上開管理辦法
之適用，遑論其第14條第1項第2款規定內之「1年內無從事廢棄物清除、處理業務者」之主辦機關得終止民間機構同意文件之情事之一適用，惟系爭契約業已通知終止，被告即無須提供所轄縣內一般廢棄物予原告處理，亦即原告無從再為任何處理業務，被告自得揆諸上開管理辦法第14條第1項第2款規定，予以拒絕其再為展延系爭垃圾焚化廠試車日期之申請暨其後之拒絕原告提出「系爭垃圾焚化廠第一類乙級廢棄物處理場（廠）處理許可文件」之申請等，已如上述，倘被告仍予以核發原告上開許可文件暨其後同意文件等，是有致使事後之「契約終止善後處置」紛爭產生，亦即「契約終止善後處置」乙事與「1年內無從事廢棄物清除、處理業務者」，實具有一定關聯性，併合理推論出「契約終止善後處置」乙事同有其「焚化廠設置地點附近居民生命、身體、財產權利保障等公共利益之維護大於主辦機關核發民間機構同意文件之私人權益維護」之立法目的考量，故無原告所稱「（被告）概以『契約終止善後處置不易』之對被告個人私人契約之後續處理考量僭稱係為對於公益之維護」等語之情事該當。
(四)綜上所述，原告所陳顯無理由，請依法駁回原告本件之訴。理 由
一、按「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」「有下列情形之一者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰：１、公民營廢棄物清除處理機構違反第12條規定或依第42條所定管理辦法。」廢棄物清理法第41條第1項前段、第42條、第55條第1款分別定有明文。次按「清除、處理或清理機構之變更，應依下列規定辦理：．．．２、其他審查通過之申請文件內容及許可事項之變更，應於變更前依本辦法申請各相關許可之規定辦理。但其變更未影響其他許可事項者，得檢具變更申請表及其變更事項向核發機關提出申請。核發機關得就變更部分審查及核准。」許可管理辦法第15條第1項第2款亦規定明確。
二、經查，原告為乙級廢棄物處理機構，從事一般廢棄物及一般事業廢棄物處理作業，前於91年2月25日與被告簽定雲林縣垃圾焚化廠「垃圾委託焚化處理契約（BOO）」，並於91年3月取得被告核發之廢棄物處理場（廠）設置許可證，復於95年8月9日經被告以府環五字第0953663528號函通知原告終止上開契約在案。嗣原告依據許可管理辦法第15條規定，於95年8月17日向雲林縣環保局提出申請變更系爭垃圾焚化廠第一類乙級廢棄物處理場（廠）設置許可文件試車日期（由95年9月1日變更為同年12月1日），案經被告以雙方簽定之「垃圾委託焚化處理契約（BOO）」業經被告通知終止為由，乃於95年8月24日以府環五字第0953615395號函核定暫不准予變更登錄等情，此有原告前揭申請函、被告前述終止契約函、否准變更登錄函等附於原處分卷可稽，應堪信實。
三、原告雖主張:(一)被告以系爭BOO契約業已終止為由，駁回原告變更試車日期之申請，業已違反不當連結禁止原則，並構成裁量違法。(二)系爭BOO契約是否已合法終止，刻正由中華民國仲裁協會仲裁庭審理中，縱使仲裁庭最後作出系爭BOO契約已合法終止之判斷，原告仍得依廢棄物清理法第14條第2項及同法第28條第1項第3款等規定，接受執行機關、主管機關或目的事業主管機關清除、處理一般或事業廢棄物之委託，而繼續營運系爭焚化廠，由此觀之，不論系爭BOO契約是否已合法終止，原告均仍有申請變更試車日期以繼續營運系爭焚化廠之實益，雲林縣環保局於95年4月27日對原告作成執行違反廢棄物清理法案件處分書，其理由係以原告未依規定完成試車日期變更申請，亦即原告於不能依審查通過之試車日期完成試車時，負有申請變更試車日期之義務，原告若不申請變更試車日期，有再受被告裁罰之危險。(三)被告引據作業辦法及管理辦法等規定，顯係曲解法規，並與本件無涉。(四)被告審查本件原告之申請案，卻未具體量酌試車日期之展延對於公益之侵害有如何之影響，而概以避免兩造間私人契約終止善後處置不易之考量，僭稱係對於公益之維護，如此要難謂之其已符合公益衡量原則云云，資為爭論。
四、惟查，原告為乙級廢棄物處理機構，從事一般廢棄物及一般事業廢棄物處理作業，前於91年2月25日與被告簽定雲林縣垃圾焚化廠「垃圾委託焚化處理契約（BOO）」，依兩造所簽訂前述契約第六章興建及營運其中6.1.1.1籌辦工作第4點約定，原告應於籌辦期間內完成之工作，依「公民營廢棄物清除處理機購管理輔導辦法」之規定向主管機關申請取得廢棄物處理場設置許可證；另依其中6.1.2.2完工報告及完工查核記載，原告應於該廠各項設備安裝完成後，依建廠技術條款第7章之規定進行試運轉及功能測試，並於功能測試完成後，依建廠技術條款第9章之規定，將功能測試結果與竣工資料彙整為完工報告提交被告核備，被告於原告通過查核且收到原告所提送之操作許可證影本後7日內核定完工；又依其中6.1.2.3約定，完工期限為本焚化廠興建完工期限為自得標通知日起40個月。依契約文件第4之2冊附件2運轉功能測試程序之約定，運轉功能之測試，僅限於焚化被告交付之廢棄物，不包括原告自行接收之廢棄物，另依前述契約所附原告申請經被告同意所提之試運轉計劃書第3點，系爭垃圾焚化廠試燒物質其主要來源為雲林縣20個鄉鎮市居民日常生活所產生之一般都市垃圾，由各所屬清潔隊收集後，直接運送或經轉運後送至該廠處理。原告於訂約後即依上述籌辦工作第4點之約定，向被告申請系爭垃圾焚化廠設置許可證，並於91年3月取得被告核發之廢棄物處理場（廠）設置許可證，依原告前述申請書所載，系爭垃圾焚化廠試車日期為94年1月20日，嗣原告一再向被告申請許可變更試車日期(95年1月1日、3月1日、5月1日、7月1日、9月1日)，惟被告於95年8月9日以原告有重大違約事由，以府環五字第0953663528號函通知原告終止前述契約等情，此有兩造所訂立之前述契約、被告前揭函許可函、終止契約函、原告94年12月19日94達榮字第0159號、95年2月17日95達榮字第0021號、95年4月12日95達榮字第0043號、95年6月23日95達榮字第0082號函等附於訴願卷及本院卷可稽。觀諸兩造前述合約之內容可知，原告依約於籌辦系爭垃圾焚化廠工作時，向被告申請系爭垃圾焚化廠之設置許可證時，即載明系爭垃圾焚化廠之試車日期，且約定系爭垃圾焚化廠試車時，僅限於焚化被告交付之廢棄物，不包括原告自行接收之廢棄物，即其試燒物質之主要來源為雲林縣20個鄉鎮市居民日常生活所產生之一般都市垃圾，由各所屬清潔隊收集後，直接運送或經轉運後送至該廠處理，而系爭垃圾焚化廠之完工以經過前述試車測試為必要，是原告依上述系爭垃圾焚化廠之試車義務，顯係基於兩造所訂前述契約而來，與該契約有密切之關係。而依前揭許可管理辦法第15條第1項第2款之規定，被告對原告本件經審查通過之申請文件內容及許可事項之變更，本有審查及核准之權限，嗣因被告於95年8月9日以原告有重大違約事由，以府環五字第0953663528號函通知原告終止兩造所訂立之前述契約，是原告於95年8月17日向雲林縣環保局提出申請變更系爭垃圾焚化廠第一類乙級廢棄物處理場（廠）設置許可文件試車日期由95年9月1日變更為同年12月1日，經被告以雙方簽定之「垃圾委託焚化處理契約（BOO）」業經被告通知終止為由，於95年8月24日以府環五字第0953615395號函核定暫不准予變更登錄，其處分並無違反不當連結禁止原則，亦無何裁量違法之處。是原告主張：被告以系爭BOO契約業已終止為由，駁回原告變更試車日期之申請，業已違反不當連結禁止原則，並構成裁量違法云云，並非可採。
五、次查，兩造所訂立之系爭契約，經被告於95年8月9日通知原告終止，原告亦於同年10月間通知被告終止，兩造均主張系爭契約業經合法終止，至於終止之事由，究可歸責於原告或被告，刻正由中華民國仲裁協會仲裁庭審理中乙節，為兩造所是認，並有中華民國仲裁協會96年1月31日96年仲業字第960252號函附於原處分卷可憑。是關於系爭契約之效力，兩造既均主張業經終止，僅係爭執民事責任之歸屬，則被告依上揭規定核定暫不准予變更登錄試車日期，自無不合。且如前所述，本件原告上揭申請系爭垃圾焚化廠之試車日期，係依兩造所訂立之前述契約而來，則上述契約若經終止，原告欲依廢棄物清理法第14條第2項及同法第28條第1項第3款等規定，接受執行機關、主管機關或目的事業主管機關清除、處理一般或事業廢棄物之委託，而繼續營運系爭焚化廠，則其相關之試車計畫(含試車之試燒物質、環境影響說明、試車日期)均應重新向被告申請許可，始得為之，亦非當然得延用系爭垃圾焚化廠相關之試車計畫。另查，雲林縣環保局固曾於95年4月27日以原告未依規定完成試車日期變更申請為由，對原告作成執行違反廢棄物清理法案件處分書乙節，為被告所是認，惟因當時兩造尚未終止契約，被告該裁罰處分，揆諸廢棄物清理法第42條、第55條第1款之規定，仍無不合。至中華民國仲裁協會仲裁結果，縱認兩造所主張終止契約之事由，均不成立，系爭契約仍有效力，則原告自仍得依系爭契約之相關約定，重新向被告申請變更試車日期，由被告依許可管理辦法第15條第1項第2款之規定，審查核定之，至於仲裁前，被告自不得依違反廢棄物清理法第42條、第55條第1款之規定，對原告裁罰。是原告另稱：系爭BOO契約是否已合法終止，刻正由中華民國仲裁協會仲裁庭審理中，縱使仲裁庭最後作出系爭BOO契約已合法終止之判斷，原告仍得依廢棄物清理法第14條第2項及同法第28條第1項第3款等規定，接受執行機關、主管機關或目的事業主管機關清除、處理一般或事業廢棄物之委託，而繼續營運系爭焚化廠，由此觀之，不論系爭BOO契約是否已合法終止，原告均仍有申請變更試車日期以繼續營運系爭焚化廠之實益，雲林縣環保局於95年4月27日對原告作成執行違反廢棄物清理法案件處分書，其理由係以原告未依規定完成試車日期變更申請，亦即原告於不能依審查通過之試車日期完成試車時，負有申請變更試車日期之義務，原告若不申請變更試車日期，有再受被告裁罰之危險等詞，仍屬無據。
六、再查，如上所述，被告依據兩造所訂立之契約及前揭許可管理辦法第15條第1項第2款之規定，於終止兩造所訂立之前述契約後，對原告提出申請變更系爭垃圾焚化廠試車日期由95年9月1日變更為同年12月1日，核定暫不准予變更登錄，於法本無不合，是被告於本件審理中所為參照前述作業辦法第27條、管理辦法第3條、第14條第1項之規定，被告亦得拒絕原告再為展延系爭垃圾焚化廠試車日期之主張，縱如原告所稱：被告引據作業辦法及管理辦法等規定，顯係曲解法規，並與本件無涉屬實，惟本件仍無從為原告有利之認定。另如前述，被告對原告提出申請變更系爭垃圾焚化廠試車日期由95年9月1日變更為同年12月1日，核定暫不准予變更登錄，係參酌兩造所訂立之契約已終止，而依前揭許可管理辦法第15條第1項第2款之規定，本於職權所為之處分，於法並無違誤，自無涉及侵害人民之權利或違反公益要求之可言。是原告復稱：被告審查本件原告之申請案，卻未具體量酌試車日期之展延對於公益之侵害有如何之影響，而概以避免兩造間私人契約終止善後處置不易之考量，僭稱係對於公益之維護，如此要難謂之其已符合公益衡量原則云云，亦不足採。
七、綜上所述，原告之主張既無足採。則被告對原告於95年8月17日申請變更系爭垃圾焚化廠試車日期案（由95年9月1日變更為同年12月1日），以雙方簽定系爭契約終止為由，核定暫不准予變更登錄，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 9 7 年 3 月 25 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 蘇 秋 津法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 3 月 25 日
書記官 黃 玉 幸