高雄高等行政法院判決
96年度訴字第721號原 告 甲○○訴訟代理人 蔡雪苓 律師被 告 台南市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 戊○○上列當事人間醫療法事件，原告不服行政院衛生署中華民國96年6月29日衛署訴字第0960020435號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告係台南市○區○○路○○○號「甲○○診所」負責醫師，經民眾於民國95年12月18日向台南市醫事檢驗師公會檢舉原告派員至台南市○○路一帶商家招攬民眾抽血健檢，案經該公會移送被告審查結果認為原告違反醫療法第61條及醫事檢驗師法（下稱醫檢師法）第14條規定，依醫療法第103條第1項及醫檢師法第37條規定，核處原告新台幣（下同）25萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
乙、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之主張：
甲、原告主張：
一、本件檢舉人○○○（姓名年籍詳卷）經鈞院傳訊出庭作證惟並未到庭。又因當時檢舉人之檢舉係透過台南市醫事檢驗師公會為之，並非直接向被告所屬衛生局檢舉，且據台南市醫事檢驗師公會96年1月3日南市醫檢洲字第068號函所述，檢舉人去做健康檢查當日即95年12月18日，立即向該會提出檢舉，其時間點實令人質疑。因檢舉人雖提出其生化檢驗申請單、健康檢查報告、甲○○診所收據、印花、甲○○診所郵寄報告信封等證物為憑，但上開證物僅能證明檢舉人確曾至甲○○診所進行健康檢查，而所有醫院及診所為民眾進行健康檢查後，民眾均可取得上開文件，證人又未到庭證明，實不足以此逕認原告有醫療法第61條第1項之以中央主管機關公告禁止之不正當方法招攬病人（公告事項第3款為未經主管機關核備，擅自派員外出辦理義診、巡迴醫療、健康檢查或勞工健檢等情形）之情事。
二、退步言之，如僅係派員宣導健康檢查之重要性，亦非以「不正當方法」招攬病人；因該法條之反面解釋，應為：醫療機構得以正當之方法招攬病人，亦即招攬病人之行為本身並不違法，僅不得以不正當方法為之。且醫療法第61條第1項所指之「不正當方法」，應以中央主管機關公告禁止者為限，被告不得自行擴張解釋。乃公告事項第3款所禁止者，為未經主管機關核備，擅自派員外出「辦理」健康檢查，亦即執行健康檢查之具體工作。故本件原告既非辦理而是宣導（甚或招攬）健康檢查，即無違法之處。事實上，被告雖謂原告違反醫療法已有4次前科紀錄，惟據醫事檢驗師公會前開函文第2點所述，在95年11月17日，原告所派人員之「違法行為」，亦僅是「招攬健康檢查」，並非「辦理健康檢查」或「以不正當方法招攬健康檢查」，有何違法之處？僅因前次罰鍰金額不高，被告又是原告之主管機關，原告乃默默忍受。現今醫事檢驗師公會再次阻撓原告之合法行為，僅憑檢舉人之空口指訴即認定原告有違法，原告實難心服。
三、再者，原告為醫師而非醫事檢驗師，而醫檢師法第14條第1項規定：「醫事檢驗師，應製作檢驗結果紀錄，出具檢驗報告，並於檢驗報告上簽名或蓋章。」故該項之規範對象，顯係醫事檢驗師而非他人，如要處罰，處罰之對象亦應為醫事檢驗師，原告身為醫師，並無違反該條規定之可能，就此部分原告於訴願書內已有提起，惟決定書並未敘及。而證人丁○○之檢驗報告上之所以僅有原告而無醫檢師之印章，係因此為業界相沿成習之作法，但該次檢驗確有由合格醫事檢驗師所為之，就此亦經被告查證檢驗數據無誤。且被告並未敘明是以如何之標準處原告25萬元之罰鍰，又各依該2法條科處多少罰鍰，亦屬本件應予撤銷之理由。
乙、被告主張：
一、本件經被告所屬台南市衛生局人員分別於96年1月8日、23日及24日約談檢舉人、原告及外出招攬健檢之訴外人丙○○，原告雖表示不知道該診所95年12月17日、18日、19日是否有派員外出為民眾抽血，惟坦稱其合作對象為丙○○及其配偶林瑞美；丙○○辯稱民眾檢體（血液）係在原告診所採集，然檢舉人直指係某先生於00年00月00日下午2時至其店內解說胎兒蛋白AFP的重要性，遊說接受檢驗允諾，於同年月18日由另位年約30歲身著護士服之小姐進店內推銷「血液生化檢驗」，全部檢查只收2,500元，並附送女性癌症檢查，由前述護士當場抽血，聲稱有任何問題可以打電話至原告診所詢問。同年月25日親送檢驗報告，告知「鈣質在流失中，其餘項目均無問題」等語，此有檢舉人之檢查報告及經各該當事人簽名捺指印確認之台南市衛生局訪問紀要（3份）影本附卷可稽，檢舉人陳述內容具體，原告確已違反醫療法第61條第1項所指之未經主管機關核備，擅自派員外出辦理健康檢查情事。
二、依行政院衛生署（下稱衛生署）84年4月26日衛署醫字第84018617號解釋函，其說明段第3項略謂：醫事檢驗所所為之抽血‧‧‧，不論是否具有護士或醫事檢驗人員資格，均屬違反醫師法第28條規定等語。同理，原告於檢驗報告上簽名或蓋章，經查證該診所並無醫事檢驗人員執業登錄，明顯已違反醫事檢驗師法第14條規定。且原告指稱不知道診所是否有在95年12月17日、18日、19日派員外出抽血，可知該健檢行為未在醫師指示下為之。
理 由
一、按「醫療機構，不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人。」「有下列情形之一者，處新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰：一、違反．．．第六十一條．．．規定．．．。」「本法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其其負責醫師。」「醫事檢驗師檢驗，應製作檢驗結果紀錄，出具檢驗報告，並於檢驗報告上簽名或蓋章。醫事檢驗師對於醫師所開之檢驗單，以檢驗一次為限；檢驗後，醫事檢驗師應於檢驗單上簽名或蓋章，並添註檢驗日期。」分別為醫療法第61條第1項、第103條第1項第1款、第115條前段及醫檢師法第14條所規定。又「主旨：公告醫療法第61條第1項所稱禁止之不正當方法。．．．公告事項：一、醫療機構禁止以下列不正當方法招攬病人：㈠公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。㈡以多層次傳銷或仲介之方式。㈢未經主管機關核備，擅自派員外出辦理義診、巡迴醫療、健康檢查或勞工健檢等情形。．．．。」為行政院衛生署94年3月17日衛署醫字第0940203047號公告在案。
二、本件原告係台南市○區○○路○○○號「甲○○診所」負責醫師，經民眾於95年12月18日向台南市醫事檢驗師公會檢舉原告派員至台南市○○路一帶商家招攬民眾抽血健檢，案經該公會移送被告審查結果認為原告違反醫療法第61條及醫事檢驗師法第14條規定，乃依醫療法第103條第1項及醫檢師法第37條規定，核處原告25萬元等情，分別為兩造所自陳，並有台南市醫事檢驗師公會96年1月3日南市醫檢洲字第068號函、被告96年2月12日南市府衛字第0962200350號行政處分書附原處分卷可稽，自堪認定。
三、原告提起本件行政訴訟主張：衛生署依據醫療法第61條第1項所公告之不正當招攬病人之方法，其中第3項所禁止者為未經主管機關核備，擅自派員外出辦理健康檢查，並不包括單純實行宣導或招攬健康檢查之行為。本件原告祇是對外宣導或招攬民眾實施健康檢查，並未在院外對檢舉人ＯＯＯ辦理健康檢查之抽血工作，自無違反醫療法第61條第1項之違章行為。又原告並非醫事檢驗師，並無依醫事檢驗師法第14條第1項規定出具檢驗報告並於檢驗報告上簽名或蓋章之義務，故原告無違反該條規定之可能，然被告竟以原告違反該條規定依同法第37條第1項規定處罰原告，即有違誤。再者，被告並未敘明是以如何標準處原告25萬元，且各依上開2法條科處之罰額各多少，其處分自有違誤等語。
四、經查，被告以本件業經檢舉人ＯＯＯ指訴原告有派員在外為檢舉人ＯＯＯ辦理健康檢查及原告於系爭檢驗報告上簽名或蓋章之行為，且有台南市醫事檢驗師公會之函文、系爭檢驗報告、檢舉人ＯＯＯ、訴外人丙○○及原告之訪談紀錄等為證，因認原告違反醫療法第61條及醫檢師法第14條規定，乃依醫療法第103條第1項及醫檢師法第37條規定核處原告25萬元，固非無據。惟按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一、處分相對人之姓名．．．。二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．．。」行政程序法第96條定有明文。經查，本件被告以96年2月12日南市府衛字第0962200350號行政處分書處罰原告，依其內容之記載：「主旨：台端違反醫療法第61條及醫檢師法第14條規定，分別爰依同法第103條第1項及第37條，核處25萬元整。說明：一、．．．。二、事實：『受處分人甲○○醫師係為甲○○診所負責醫師，經檢舉95年12月18日派同址5樓揚升健檢部丙○○至台南市○○路為民眾篩檢健檢抽血（有檢舉人生化檢驗單、健康檢查報告、甲○○診所收據、印花、甲○○診所郵寄報告信封等證物）之健康檢查業務』及『於受檢之健康檢查報告上蓋章（有訪談紀要為憑）』，已違反醫療法第61條第1項第3款不正當方法招攬病人及醫檢師法第14條，爰依法處辦。三、處分理由及法令依據：１、醫療法第61條：醫療機構，不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人。醫療機構禁止以下列不正當方法招攬病人：一、公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。二、以多層次傳銷或仲介之方式。三、未經主管機關核備，擅自派員外出辦理義診、巡迴醫療、健康檢查或勞工健檢等情形。．．．。２、醫檢師法第14條：醫事檢驗師，應製作檢驗結果紀錄，出具檢驗報告，並於檢驗報告上簽名或蓋章。醫事檢驗師對於醫師所開之檢驗單，檢驗一次為限；檢驗後，醫事檢驗師應於檢驗單上簽名或蓋章，並添註檢驗日期。」等詞，可知，被告係以原告具有「於95年12月18日派同址5樓揚升健檢部丙○○至台南市○○路為民眾篩檢健檢抽血之健康檢查業務」及「於受檢之健康檢查報告上蓋章」2種行為，認其分別違反醫療法第61條第1項第3款及醫檢師法第14條規定，而分別依醫療法第103條第1項及醫檢師法第37條規定，核處原告25萬元甚明，此復經被告訴訟代理人於本院96年12月6日行準備程序時陳述甚詳，然其嗣於本院行言詞辯論時改稱其係依行政罰法第24條規定從一重之醫療法第103條規定處罰原告云云，顯與其書面行政處分之記載與意旨不符，並非可取。況按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。．．」固為行政罰法第24條第1項所規定。惟此乃指一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰時之法律效果。所謂一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰，例如○○○區○○道路兩旁附近燃燒物品，產生明顯濃煙，足以妨礙行車視線者，除違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，應依同法第60條第1項處以罰鍰外，同時亦符合道路交通管理處罰條例第82條第1項第2款或第3款應科處罰鍰之規定。因行為單一，且違反數個規定之效果均為罰鍰，處罰種類相同，從其一重處罰已足達成行政目的，故僅得裁處一個罰鍰，爰為第1項規定，並明定依法定罰鍰額最高之規定裁處及裁處最低額之限制。惟查，被告所認原告「於95年12月18日派同址5樓揚升健檢部丙○○至台南市○○路為民眾篩檢健檢抽血之健康檢查業務」及「於受檢之健康檢查報告上蓋章」而違反醫療法第61條第1項及醫檢師法第14條規定等違章行為，不論於事實或法律上均屬獨立之2個行為，果均成立違章，亦係分別違反2個行政法上義務，核與行政罰法第24條第1項規定之情形不同，並無該條規定適用之餘地，被告上開所稱顯係對法令之誤解。又「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」「行政行為之內容應明確。」分別為行政罰法第25條及行政程序法第5條所規定。是以，本件被告既以原告違反醫療法第61條第1項及醫檢師法第14條所規定之2種行政法上義務而分別依醫療法第103條第1項規定及醫檢師法第37條規定予以處罰，自應就其分別依各該條文處罰原告之內容予以明確表示，俾原告得以明白其受罰之情形。查，醫療法第103條第1項之罰鍰額度為5萬元以上25萬元以下，另醫檢師法第37條之罰鍰額度則為1萬元以上5萬元以下，然被告之處分書卻僅概括記載核處原告25萬元，則被告究係如何依醫療法第103條第1項及醫檢師法第37條規定分別對原告處罰？依其處分書之內容，顯然無從區分，其行政處分並不明確，即與行政程序法第5條之規定不合。
五、況且，原告究竟有無違反醫檢師法第14條規定之行為？按醫檢師法第14條有關醫事檢驗師檢驗，應製作檢驗結果紀錄，出具檢驗報告，並於檢驗報告上簽名或蓋章之規定，係以醫事檢驗師為規範對象而課予其應依該規定作為之公法上義務。換言之，係以醫事檢驗師未製作檢驗報告且未於報告上簽名蓋章時，始有違反該規定可言，至若非醫事檢驗師，縱令於檢驗報告上簽名或蓋章，亦不生違反醫檢師法第14條之問題。經查，原告不僅並非醫事檢驗師，且反而是在系爭檢驗報告上簽名蓋章，核與醫檢師法第14條規定之情形不符，然被告卻以原告有在系爭健康檢查報告上蓋章之行而認其違反醫檢師法第14條規定，其適用法規顯有錯誤。再按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」為行政罰法第18條第1項所規定。本件原告於系爭檢驗報告上簽名蓋章之事實，既未違反醫檢師法第14條規定，則被告以原告有違反該規定，復以原告另有違反醫療法第61條第1項之行為，進而依醫檢師法第37條及醫療法第103條第1項規定核處原告25萬元，顯有將原告不應受責難之行為納入處罰之裁量因素，則其所為之裁罰，顯有違反行政罰法第18條第1項規定之違法，洵堪認定。原告執此指摘原處分違法，即非無據。
六、綜上所述，被告以原告違反醫療法第61條及醫檢師法第14條規定，依醫療法第103條第1項及醫檢師法第37條規定，核處原告25萬元之處分，既有前述之違誤，原告執以指摘原處分違法，即非無據，訴願決定未予糾正，亦有未合。爰由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，由被告重予調查後另為適法之處分，以資適法。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 24 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 許 麗 華法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 1 月 24 日
書記官 楊 曜 嘉