高雄高等行政法院裁定
96年度訴字第741號原 告 甲○○輔 佐 人 丙○○被 告 經濟部水利署第五河川局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 何永福 律師複 代理人 林鍾仁 律師上列當事人間因眷舍事件，原告不服經濟部中華民國96年7月11日經訴字第09606103060號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、緣原告係被告之退休員工〔民國（下同）78年5月1日退休〕，前於50年8月1日由被告配住位於雲林縣北港鎮北段1308-77地號之員工眷舍（下稱系爭眷舍），嗣因系爭眷舍土地所有權人財團法人北港朝天宮向被告請求歸還上揭土地，被告乃以96年4月9日水五秘字第09650036890號函通知原告，請其於文到3個月內搬離該地，逾期將依法排除佔用。原告不服，提起訴願，經訴願機關經濟部以被告上揭函文，非行政處分為由，決定不予受理；原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：（一）先位事實及理由：１、程序方面：（１）按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「為維護法之安定性及保障人民之信賴，通說認為只要行政機關在外觀上具有處理公務之公權力，行政處分即可生效，．．．又行政處分並非僅限於發生公法上效果之單方行政行為，實例上尚有形成私法效果之行政處分存在，例如私法上之法律行為，依法須經主管機關之認可始生效力．．．皆屬之。」行政程序法第92條及其立法理由明文規定意旨參照。（２）原告於95年間曾在被告所召開之協調會中，以「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱眷舍房地處理要點）第8點及第17點針對同係合法配住者，卻因眷舍所在地使用分區不同及能否辦理騰空標售案，而異其搬遷補助費」，向被告提出陳情，並請求被告向上級機關反應，詎被告非但不予回應，且於96年4月9日以水五祕字第09650036890號函，通知原告應於3個月內迅速搬離該房地，顯見被告拒絕依眷舍房地處理要點第8點發給搬遷補助費予原告，且命原告限時搬遷，是對原告為行使權利之限制及免除而發生私法上之法律效果，從而被告96年4月9日水五祕字第09650036890號函應屬行政處分無疑。再者，被告要求原告搬離系爭房地，原告要求搬遷補助費新台幣（下同）150萬元，係基於公法上債之關係請求給付，原告不服原處分，經訴願程序後，提起本件訴訟自無不合法之處。２、實體方面：按原告本於被告處服務，嗣78年5月1日辦理退休，且原告所住眷舍係於50年8月1日由機關配住迄今，依眷舍房地處理要點處理要點第3條規定，原告為合法現住人。復依行政院74年5月18日台人政肆字第14927號函：「72年4月29日『事務管理規則』修正前配住之員工宿舍（非屬首長宿舍或單身宿舍），原配住人退休後准予暫時續住至宿舍處理時。」故原告自得暫時續住該眷舍至處理時，合先敘明。復按何謂「宿舍處理之定義」，攸關原告是否可以繼續居住於系爭房地上，影響原告之權利義務甚鉅，故被告訴請原告搬離系爭房地之行為，應為干涉行政，依法律保留原則應有法律或法律授權之命令始得為之。經查本件被告請求原告搬離系爭房地之依據為「公務人員住宅福利委員會96年1月15日住福工字第0960300139號書函」，惟該行政機關所作之解釋函令，僅為行政程序法第159條之行政規則，並非法律或授權命令，從而被告請求原告搬離系爭房地顯無法律依據，有違法律保留原則，被告請求原告搬離系爭房地是為無理由。（二）備位事實及理由：退步言之，倘鈞院認被告依據公務人員住宅福利委員會96年1月15日住福工字第0960300139號書函，請求原告搬離系爭房地有理由，則被告應作成核發原告搬遷補助費150萬元之處分，理由如后：１、按眷舍房地處理要點訂有搬遷補助費之規定，係考慮到當時退休人員生活清苦，為減輕退休人員心理負擔，避免該退休人員遽予搬遷眷舍居住無著，流離失所，所為退休人員之一種福利措施。復鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。又行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束，迭經司法院釋字第485號及第542號解釋在案。２、查眷舍房地處理要點第8點規定：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，於93年1月1日至95年12月31日，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之30給予一次補助費；其未達24萬元者，以24萬元計，最高不得逾150萬元。」第17點規定：「眷舍房地未依第6點、第12點、第13點規定辦理騰空標售、現狀標售、已建讓售，其合法現住人為退休人員或遺眷自行於95年12月31日以前遷讓所配住眷舍者，由各機關學校按眷舍坐落地點、大小等級，在12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費；所需經費，在年度經費預算內勻支。」由前開兩項規定可看出行政機關係以「眷舍房地位處區域」、「是否申辦騰空標售」而異其搬遷補助費之核給標準，如此可能導致家財萬貫者僅因所居住之眷舍房地，位處眷舍房地處理要點第8點規定之範圍內，而領取高額補償；生活困苦者卻因所居住之眷舍房地無法辦理標售，而領取微薄補償，致生失衡現象。又核給補助費為給付行政措施，依司法院釋字第485號及第542號解釋，應斟酌「受益人之財力」、「收入」、「家計負擔」及「須照顧之必要性」而為給付，然眷舍房地處理要點第17點規定僅考慮「眷舍房地是否可標售、讓售」及「眷舍坐落地點、大小等級」即斷然決定核給搬遷補助費之標準，明顯違背前開司法院解釋及行政程序法第6條差別待遇之規定。３、準此，眷舍房地處理要點第17點規定違背司法院釋字第485號及第542號解釋及行政程序法第6條，依憲法第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」前開規定應為無效。從而，被告原先依據眷舍房地處理要點第17點，核給原告補償費之規定，即不存在，而依相同事務應為相同處理之法理，故原告即可類推適用眷舍房地處理要點第8點規定，請求搬遷補助費150萬元。又被告雖於答辯狀第2頁稱：「原告逾95年12月31日尚未遷讓，依眷舍房地處理要點第17點規定，自無權利要求搬遷補助費。」惟依上所述眷舍房地處理要點第17點規定，既違反司法院解釋及行政程序法為無效，則原告請求搬遷補助費自不受95年12月31日期限之限制，被告之答辯顯無理由。再退步言之，倘鈞院認定原告只能依據眷舍房地處理要點第17點規定請求搬遷補助費，原告亦不受95年12月31日期限之限制。蓋眷舍房地處理要點第17點，雖規定「．．．於95年12月31日以前遷讓所配住眷舍者，由各機關學校按眷舍坐落地點、大小等級，在12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費」，惟前開規定之真意應係人民對行政機關要求搬遷眷舍房地，並無任何法律上之異議，且於95年12月31日自動搬離者，由行政機關核給搬遷補助費，增加搬遷之誘因。然本件被告要求原告搬離眷舍之合法性已先存疑，且補助費核給標準又與其他同為退休配住人員差距過大，原告屢次向被告陳情，皆未獲置理，不得已下只好提起訴願及行政訴訟。倘因原告行使憲法第16條規定所賦予之訴訟權，致逾越95年12月31日之期限，即使後來獲得勝訴判決，亦無法申請搬遷補助費，則行政救濟之美意亦喪失殆盡，顯見眷舍房地處理要點第17點規定中，「有關申請搬遷補助費應於95年12月31日遷讓所配住眷舍者」之要件，明顯侵犯人民之訴訟權，有違憲法第16條規定，且被告如遽予行使該期限之權利，亦有違行政程序法第8條誠實信用原則。據此，原告向被告請求搬遷補助費，自不受95年12月31日期限之限制，原告之請求是有理由。爰先位聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。備位聲明求為判決：被告應作成核發原告搬遷補償費150萬元之處分等語。
三、先位聲明部分：
（一）按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。
」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」同法第4條第1項亦有明文。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項規定自明。故提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院著有44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。
可知，提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起撤銷訴訟，其起訴即應認不備要件。
（二）次按因任職關係配住房屋，係屬使用借貸之性質，為私法關係之爭執，是關於眷舍之借貸事項產生爭執，縱為公有眷舍，仍屬私權爭議，最高法院44年度台上字第802號、91年度台上字第1926號著有判例。經查，本件原告既因任職之關係獲配住系爭眷舍，經被告以96年4月9日水五秘字第09650036890號函通知原告，請其於文到3個月內搬離該地，逾期將依法排除，係被告因私法上之使用借貸關係終止而請求返還借用物之意思表示，並非基於公權力所生之單方行政行為，其非屬行政處分甚明。原告對該通知不服，提起本件行政訴訟，而為前揭之請求，核其請求內容，無非基於上開私法上之使用借貸關係衍生之權利，揆諸前揭說明，係屬私權爭議，非屬公法爭議，應循民事訴訟途徑解決。是本件屬私權爭執，行政法院無審判權。原告逕向無審判權之本院提起行政訴訟，其起訴為不合法，應予駁回。
四、備位聲明部分：
（一）按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。
」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條亦定有明文。則提起本條之課予義務訴訟，須人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內「應作為而不作為」，或「予以駁回」即作成否准之行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起課予義務訴訟，其起訴亦應認不備要件。
（二）經查，本件原告提起課予義務訴訟之前，並未向被告提出作成核發搬遷補助費之行政處分之申請，僅於開協調會時，寫信請求被告暫緩搬遷等情，業經原告輔佐人於本院言詞辯論時陳明在卷（參見本院96年11月22日之言詞辯論筆錄），且參照訴願卷所附之被告96年1月8日曾為水五秘字第09605000020號函：「本局經管貴○○○鎮○○段1301-1及1308-77房地，至95年12月31日止，借用人（即原告）未申請搬遷補助費，．．．。」之內容。足見原告於提起本件課予義務訴訟之前，並未依前揭行政訴訟法第5條之規定，先向被告請求作成核發原告搬遷補助費150萬之行政處分，而被告自亦無法就該事項予以准駁，揆諸前揭說明，本件即無人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內「應作為而不作為」，或「予以駁回」（即作成否准之行政處分）情事。是原告依行政訴訟法第5條規定提起本件課予義務訴訟，即與該條構成要件不合，其起訴應認不備要件，應予裁定駁回之。
五、綜上所述，原告提起本件訴訟，先位聲明請求撤銷訴願決定及原處分（即被告96年4月9日水五秘字第09650036890號函），惟核其請求內容，無非基於上開私法上之使用借貸關係衍生之權利，揆諸前揭說明，係屬私權爭議，行政法院無審判權。原告逕向無審判權之本院提起行政訴訟，其起訴為不合法，應予駁回；又原告備位聲明請求被告應作成核發原告搬遷補助費150萬元之處分，因原告於提起本件課予義務訴訟之前，並未依行政訴訟法第5條之規定，先向被告請求作成核發原告搬遷補助費150萬元之行政處分，亦核與行政訴訟法第5條規定之要件不合，應予駁回。
六、原告本件訴訟既因起訴不合法，應予駁回，故原告關於其實體爭執，即與本件結論無影響，本院自無再予論述之必要，併予敘明。
七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 6 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 6 日
書記官 李昱