高雄高等行政法院判決
九十六年度訴字第八號九原 告 甲○○
乙○○丙○○戊○○己○○兼 共 同訴訟代理人 丁○○被 告 高雄市政府代 表 人 庚○ 市長訴訟代理人 癸○○
壬○○辛○○上列當事人間有關都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十五年十一月六日台內訴字第０九五０一七一九八三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落於高雄市○○區○○段四六二、四六二之六、四六二之八、四六二之九、四六二之一０、四六三及四六三之一地號土地（下稱系爭土地），位於都市計畫保護區，經民眾陳情原告在系爭土地堆置營建混合物及營建餘土，被告所屬都市發展局於民國（下同）九十五年五月八日、同年六月五日及十三日審查違章屬實，被告於九十五年六月十六日以高市府都開字第０九五００三０九三九號函請原告於九十五年六月十六日以前提出陳述意見。嗣經被告審查結果仍認原告違反都市計畫法高雄市施行細則第二十二條第二款規定，乃依都市計畫法第七十九條第一項之規定，裁處原告新台幣（下同）六萬元之罰鍰，並限於文到三個月內恢復原狀。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明求為判決：：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造主張之理由：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、因被告沒有專屬之農業局，故有關農業的各種問題，原告無法認知及其處理層面。原告丁○○在大坪頂坪北段集資購買土地，在取得所有權後即向被告相關單位申請農地填土整地及造林計畫，然因被告並無農業局，故由所屬工務局和建設局兩個單位聯合協辦，惟被告所屬工務局承辦人稱系爭土地尚未建築，故無法管，最後由建設局第三科為主辦，其他單位為協辦單位，其後建設局三科唐呈瑞科長主辦會勘，每次均會同很多單位，如被告所屬都發局、工務局、環保局及高雄市小港區公所、地政處、小港分局。嗣被告所屬建設局於九十四年一月二十八日以高市建設三字第０九四０００二０二五號函核准，原則同意農路設置及填土墊高造林使用，然該函尚有原告不懂之保護區說明。原告不知該函所謂的保護區含意是什麼？保護區要保護什麼？保護區要保護的背景資料說明，是要保護古蹟，或鳳山水庫，抑或軍事要地、水源保護、地形地貌等。究其原因乃係高雄市小港機場飛航管制，離地面不得超高十米半。惟保護區裡面亦可有相關設施即農地農用、造林、建設農用設施等，故被告所屬建設局始核發原則同意之公文。期間施工過程中，曾有三次遭移送法院偵辦，其中二次為高雄市捷運局之承包商偷傾倒廢棄物，致地主亦遭移送，然地主部分已為不起訴處分，其後環保警察已請承包商清運完畢。另南區環保警察大隊至工地調查八人，一台堆土機、一台怪手、六輛卡車駕駛等，被告所屬建設局告知要停工，靜待司法判決，俟結案後再行施工，惟相關人員嗣亦均遭不起訴處分，原告丁○○再次向被告所屬建設局申請復工，最後依行政院農委會水土保持局九十四年十一月二十八日水保監字第０九四一八四三四五八號函辦理，即「非屬本市公告山坡地範圍內，依法無須擬具水保計畫送核」，原告再向工務局申請，農地填土墊高造林開工申書，工務局即未予受理，回歸建設局為承辦單位。
二、被告所屬都發局鄭課長曾應訊，其對於前揭函文「原則同意」及最後一份公文，依法無須擬具水土保持，均不敢正面答覆，亦無法答覆。被告之代表人都發局鄭課長主張系爭土地位於保護區，惟保護區到底保護何者，究其實僅因位於高雄市小港區飛航管制，樓層的限高至地面算起不能超過十米而已，然區內土地仍可填土、造林種樹及申請遊憩區。又保護區內有大坪頂山莊土雞城，山海關山海產專門店兩家超大型土雞城，位於同地段且為緊鄰，未見被告所屬都發局取締開罰單及命回復原狀。本件被告確實曾核准，竟仍予裁罰及命恢復原狀，即有違誤等語。
乙、被告答辯意旨則謂：
一、按「保護區內之土地，禁止下列行為。但因前條第一項各款所列設施所必須，經本府核准者，不在此限：．．．二、破壞地形或改變地貌。．．．」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。．．．」分別為都市計畫法高雄市施行細則第二十二條第二款及都市計畫法第七十九條第一項所明定。
二、原告於系爭土地傾倒營建混合物及營建餘土，破壞地形、改變地貌，前經市民向被告陳情，指稱上開地點供人傾倒廢棄土，造成塵土飛揚等，經被告所屬都發局於九十五年五月八日、同年六月五日及十三日派員前往現場勘查屬實，被告乃認原告違反都市計畫法高雄市施行細則第二十二條第一項第二款之事實明確，爰依都市計畫法第七十九條第一項規定處原告罰鍰及限期恢復原狀，於法並無不合。
三、原告所述被告所屬建設局九十四年一月二十八日高市建設三字第０九四０００二０二五號函，係建設局檢送九十三年十二月三十日「本市○○區○○段四六二之二、四六三、四六三之一地號農路設置暨造林使用簡易水土保持」須填土墊高乙案之會勘紀錄，其結論第（三）點：「有關申請改良土地案內，水土保持部分原則同意。另請依平均地權條例施行細則逕洽本府工務局建築管理處申請驗證登記，俟完成後向本局報備開工，並應於開工時，置立施工範圍界樁，以紅色界樁標示開挖整地範圍及工地明顯位置豎立施工標示牌。」故可知該函僅對於水土保持項目原則性之同意，惟有相關作業仍須完備。且建設局表示，原告並未依上開會勘意見完成應有程序，乃以九十四年六月二十一日高市建設三字第０九四００一二五五七號函通知原告，本件尚未通過審查（核定），不得逕為施作。故原告未完成各項應辦事宜及經被告審查核准，即予傾倒營建混合物等，原告改變其地貌之違規事實明確，被告依法處分，並無違誤。
四、又內政部營建署九十三年十一月三十日營署綜字第０九三二九一九０八八號函，係說明本件系爭土地於九十三年十月十一日原告檢送之「四六二之二、四六三、四六三之一地號農路設置暨農業使用」簡易水土保持申報書，申請填土墊高案，因涉個案公共工程剩餘土石方處理計畫審查及申請窪地需填土作為農路之水土保持工程收受營建餘土事實認定事項，乃請土方來源之高雄縣政府工程主辦機關會同原告及被告相關機關，釐清案情與審查認定，並依相關規定辦理。被告所屬建設局遂於九十三年十二月三十日邀請原告、高雄縣政府水利局、被告所屬工務局、環保局、警察局及地政處及轄區區公所至現場會勘，會勘結果對於土方來源、水土保持計畫部分原則先同意，惟高雄縣政府水利局代表表示本件需俟審核通過計畫函送該府，經其備查後才准予土方運送作業，且會勘紀錄結論（三）亦載明「．．．申請驗證登記，俟完成後向本局報備開工，並應於開工時，豎立施工範圍界樁，以紅色界樁標示開挖整地範圍及工地明顯位置豎立施工標示牌」。原告並未依上開會勘意見完成應有程序，被告所屬建設局乃以九十四年六月二十一日高市建設三字第０九四００一二五五七號函通知原告本件尚未通過審查（核定），不得逕為施作。
五、按「保護區以供保養天然資源為主．．．」「水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地清、土石流等災害之措施。」分別為都市計畫法高雄市施行細則第二十一條及水土保持法第三條第一款所明定。本件依現場填置之事業廢棄物及作業情形觀之，其與保育水土資源、防治沖蝕、崩塌、地清、土石流等災害之水土保持目的背道而馳，被告因認原告以水土保持為藉口，行收容事業廢棄物之實，並認原告未經被告審查核准，即予傾倒事業廢棄物等，改變其地貌之違規事實明確，則被告依法處分，並無不合，原告所訴，核無足採，請予駁回等語。
理 由
一、按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區．．．。」「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，．．．省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。．．．」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第八十五條規定訂定之。」「保護區以供保養天然資源為主。但經本府核准者，得為下列之使用：．．．六、造林及水土保持設施。」「保護區內之土地，禁止下列行為。但因前條第一項各款所列設施所必須，經本府核准者，不在此限：．．．二、破壞地形或改變地貌。．．．」分別為都市計畫法第六條、第三十三條、第三十九條、第七十九條第一項、第八十五條及都市計畫法高雄市施行細則第一條、第二十一條第六款、第二十二條第二款所明定。蓋財產權之行使應顧及公共利益，而為個人履行社會職務之基礎，此一理念已獲得現代文明國家之普遍認同，而土地相較於其他財產，具有「數量固定性」與「不可移動性」等社會公益之特性，是國家對於人民土地所有權，基於環境保育、經濟使用與公共安全等目的，訂定諸多管制措施以確保土地所有權之行使有助於公益達成，即使因而限制人民土地使用之權利並增加行為負擔，若未逾越合理限度，亦應為法之所許。前揭都市計畫法第三十三條、第三十九條之規定，即係法律基於前開法理，授權行政機關為達成公共福祉之需求，得劃設「保護區」以保護土地資源，至其細部執行事項，則得委由地方行政機關視實際情況自行訂定，如上開都市計畫法高雄市施行細則第二十一條、第二十二條等規定，即為被告基於法律授權所制訂規範管制土地分區使用之法規命令，審視該規定之內容，於保護區內禁止之事項皆係對土地資源有嚴重破壞之行為，並未逾越都市計畫法之授權意旨，亦未對人民權利行使造成重大限制，應屬適法允當，並符合比例原則。故而，被告依據上開規定所劃設之保護區，於該保護區範圍內，人民權利之行使依法自應受到拘束。又國家為執行土地分區管制事項，除可劃設保護區限制人民使用外，仍須對違反行政義務者，科以一定制裁，方足以貫徹土地保育之立法目的。乃觀諸前揭都市計畫法第七十九條第一項規定之內容，可得知於保護區範圍內，若有從事採取砂石、變更地形之行為，行政機關即應裁處土地所有權人、使用人及管理人罰鍰並勒令回復原狀，合先敘明。
二、本件原告所有坐落於高雄市○○區○○段四六二、四六二之
六、四六二之八、四六二之九、四六二之一０、四六三及四六三之一地號都市計畫保護區土地上，堆置營建混合物及營建餘土等廢棄餘土，經被告所屬都市發展局於九十五年五月八日、同年六月五日及十三日查獲屬實，被告於九十五年六月十六日以高市府都開字第０九五００三０九三九號函請原告於九十五年六月十六日以前提出陳述意見。嗣經被告審查結果認定，原告違反都市計畫法高雄市施行細則第二十二條規定，乃依都市計畫法第七十九條規定，裁處原告六萬元罰鍰，並限於文到三個月內恢復原狀等情，有被告九十五年六月十六日以高市府都開字第０九五００三０九三九號函、被告九十五年七月十八日高市府都開字第０九五００三六九０一號函附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告提起本件訴訟，雖執起訴意旨而予爭執，惟查：
（一）系爭土地係都市計畫編定為保護區，有土地使用分區證明書附卷可稽，則系爭土地之使用應有前揭都市計畫法高雄市施行細則第一條、第二十一條第六款、第二十二條第二款之適用，委無疑義。準此，系爭土地為保護區，其利用以供保養天然資源為主，然經被告核准者，得為造林及水土保持設施之使用。另該編定保護區內之系爭土地，使用上原則上不得有破壞地形或改變地貌行為，然如為造林及水土保持設施之使用而必須之行為，仍須經被告核准該必須之行為，始可為之，至為灼然。
（二）系爭土地經被告所屬都發局於九十五年五月八日、同年六月五日及十三日派員勘查現場，發現系爭土地確有傾倒堆置營建混合物及營建餘土，並有破壞地形、改變地貌之事實，有會勘紀錄、照片數幀附於原處分卷可稽。又原告為該破壞地形、改變地貌之行為，並未經被告核准，此據被告陳述綦詳。雖原告主張被告所屬建設局曾於九十四年一月二十八日以高市建設三字第０九四０００二０二五號函文，原則同意其申請之農路設置及填土墊高造林使用，爭執原告並無違反首揭都市計畫法高雄市施行細則第相關規定云云。惟查，原告係於九十三年八月十一日以其所有坐落於高雄市○○區○○段○○○○號土地申請農地改良土地，經被告所屬工務局於九十三年八月三十一日以高市工務建字第０九三００二二七七六號函復原告應依水土保持法相關規定向被告所屬建設局提送水土保持計畫。原告乃於九十三年九月十六日以訴外人鼎升工程顧問有限公司函文重新申請簡易水土保持案，經被告所屬建設局於九十三年九月二十七日以高市建設三字第０九三００二０一一二號函復原告，補正相關資料重新送審。其後原告於九十三年十月十一日補正後重新申請簡易水土保持案，被告所屬建設局又於九十三年十月十八日以高市建設三字第０九三００二二０００號函復原告，補提基地實測地形圖、挖填整地縱、橫斷面剖面圖（每十公尺一處）等相關資料重新提送。被告所屬建設局復於九十三年十二月八日以高市建設三字第０九三００二六七０九號函知原告略以「．．．
本案因涉關個案公共工程剩餘土石方處理計畫審查及申請窪地需填土作為農路之水土保持工程收受營建餘土事實認定事項，請申請土方來源為高雄縣政府曹公圳排水改善工程主辦（管）機關會同申請人（陳怡鈞）檢備具體資料，邀集本府營建剩餘土石方處理及相關（工務局、建設局、地政處、環保局、警察局）機關釐清案情及審查認定，並依相關規定辦理。」其後，被告所屬建設局乃於九十四年一月二十八日以高市建設三字第０九四０００二０二五號函，檢送九十三年十二月三十日會勘原告陳怡鈞申請「高雄市○○區○○段四六二之二、四六三、四六三之一等地號農路設置暨造林使用簡易水土保持」需填土墊高乙案會勘紀錄，並說明「本件簡易水土保持申請案，原則同意農路設置及填土墊高造林使用，惟本案所在地位屬保護區，經簽會本府都市發展局表示，其規劃目的，基於大坪頂地區為丘陵地，除部分小面積之坡地雖大於百分之三十，但經過整地後可合併鄰地開發使用者，為便於整體發整起見，劃設為發展用地外，其餘坡度大於百分之三十以上者，因開發成本太高，影響水土保持，不宜作為發展用地，故規劃為保護區，本案請確依保護區相關規定使用。」等語，此均有相關函文附於原處分卷可按。按被告所屬建設局前揭九十四年一月二十八日高市建設三字第０九四０００二０二五號函文意旨，係指被告就原告申請系爭土地之簡易水土保持案，原則上同意作為農路設置及填土墊高造林使用之用，惟指明原告仍應依保護區之相關規定辦理，尚非指原告得以違反都市計畫法及都市計畫法高雄市施行細則之規定而任意整地及造林，自無原告所述被告已同意原告造林及水土保持設施使用且為必須破壞地形或改變地貌之行為。況被告所屬建設局復於九十四年六月二十一日以高市建設三字第０九四００一二五五七０號函知原告略以：「主旨：台端申請『高雄市○○區○○段四六二之二、
四六三、四六三之一等地號之土地改良』簡易水土保持案，擬需施工工期十二個月相關事宜，請查照。．．．說明：三、本案尚未通過審查（核定），不得逕為施作，請台端善盡土地管理之責。」等語，此並有原處分卷所屬被告建設局九十四年六月二十一日高市建設三字第０九四００一二五五七０號函足稽。亦足見被告所屬建設局仍未核准原告申請高雄市○○區○○段四六二之二、四六三四六三之一等地號之簡易水土保持案及為造林及水土保持設施使用之必須破壞地形或改變地貌行為。
（三）次依卷附之現場實地勘查照片顯示，系爭土地上所堆置為營建混合物及營建廢棄餘土，此與保育水土資源、防治沖蝕、崩塌、地清、土石流等災害水土保持之方法有別，亦非農路設置及填土墊高造林之方法。則系爭土地上堆置建混合物及營建餘土等廢棄餘土及作業方法，並非保護區之造林及水土保持設施行為，亦不符合都市計畫法高雄市施行細則第二十一條第六款之規定，且系爭土地上傾倒營建混合物、營建廢棄餘土，已屬破壞地形或改變地貌行為，亦違反都市計畫法高雄市施行細則第二十二條之規定。從而，被告予以裁罰及命限期改善，自無違誤。
（四）原告另主張其購買系爭土地時即有廢棄物，該部分行為經台灣高雄地方法院檢察署檢察官為不起訴處分云云。惟按行政罰事實認定係行政處分機關權責，刑事判決及檢察官不起訴處分所認定之事實及所持法律上之見解，並無拘束行政訴訟之效力，行政法院得本於調查所得，自行認定及裁判（最高行政法院四十四年判字第四十八號、五十九年判字第四一０號、七十五年判字第三０九號判例參照）。
本件原告因違反廢棄物清理法部分，雖經檢察官以罪嫌不足為由，予以不起訴處分確定在案，有台灣高雄地方法院檢察署檢察官九十四年度偵字第一四０九三號及第一六六０九號不起訴處分書附於本院卷可稽。然查，上開不起訴處分書係認定原告已向被告申請「高雄市○○區○○段四六二之二、四六三、四六三之一等地號農路設置暨造林使用簡易水土保持」案，故認定原告堆置廢棄物係屬整地之行為，與廢棄物清理法之構成要件不符，予以不起訴處分。惟保護區之使用，依前揭說明須以供保養天然資源為主，且須經主管機關核准，此為保護區土地使用應遵守之公法上之義務。本件原告既未經核准，而有違反都市計畫法高雄市施行細則第二十一條第六款及第二十二條規定之行為，則被告為行政上裁罰並命限期改善，洵非無據，此與原告未構成違反廢棄物清理法之罪則，尚無關涉。從而，本件被告以原告違反都市計畫法高雄市施行細則第二十二條第二款規定，依都市計畫法第七十九條第一項規定，裁處原告六萬元罰鍰，並限於文到三個月內恢復原狀，並無不合。
三、綜上所述，原告所訴，均無可採。原告於系爭土地上堆置營建混合物及營建餘土等廢棄土方，未經核准，擅自破壞系爭土地之地形及改變地貌，違反上述都市計畫法高雄市施行細則第二十二條第二款之規定，被告乃依都市計畫法第七十九條規定裁處原告六萬元罰鍰，並限於文到三個月內恢復原狀，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十六 年 五 月 八 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十六 年 五 月 八 日
書記官 陳嬿如