高雄高等行政法院判決
96年度訴字第818號原 告 吳李愛玉即愛玉企業行
李文炎即冠和企業行共 同訴訟代理人 林樹根 律師
洪茂松 律師邱麗妃 律師被 告 交通○○○區○道○○○路局南區工程處代 表 人 甲○○ ○○訴訟代理人 乙○○上列當事人間採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國96年8月15日訴字第0960151號、第0000000號、96年8月20日訴字第0000000號、第0000000號審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告分別參與被告辦理之「國道三號古坑至白河段一般勞務工作（96）」採購案及「國道三號白河至關廟段一般勞務工作（96）」採購案，被告於民國96年1月31日開標發現原告二家企業行就採購案所投標之文件，彼此間有押標金支票連號，標封上之投標廠商電話號碼相同及報價單由同1人繕寫，因認原告不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情事，乃依政府採購法第50條第1項第5款規定，以原告之投標文件不合格，分別沒收原告繳納之押標金，原告不服，分別提出異議，經被告異議處理結果予以駁回。原告仍表不服，分別向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）提起申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「二人以上於左列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴。．．．三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」行政訴訟法第37條第1項第3款定有明文。被告辦理之「國道三號古坑至白河段一般勞務作業工作（96）」及「國道三號白河至關廟段一般勞務作業（96）」採購招標案，原告參與招標，被告以同一事由即有政府採購法第50條第1項第5款之情事，依政府採購法第31條第2項第8款及投標須知第13條第3項之規定，將原告二企業行所繳納之押標金沒收之，符合行政訴訟法第37條第1項第3款之規定，原告自得提起本件共同訴訟。
（二）原告愛玉企業行之負責人吳李愛玉與原告冠和企業行之負責人李文炎，係兄妹關係，而冠和企業行甫於96年1月10日成立，有台南縣政府營利事業登記證足憑，因冠和企業行之營業所在地設在負責人李文炎之戶籍所在地，而該戶籍所在地僅有李文炎與母親吳潘千金（6年0月00日生）同住，有戶口名簿影本足憑。吳潘千金年事已高（已屆90歲），無法代為處理日常事務，李文炎擅作主張以原告愛玉企業行之電話作為參與投標之聯絡電話，原告愛玉企業行事前並不知情，且有關原告冠和企業行之業務及參與投標之相關事宜，原告愛玉企業行亦未參與。再者，因資金不足，原告冠和企業行向原告愛玉企業行借款支付押標金，亦有借據及銀行存款存摺可證，以致原告所提出作為押標金之支票號碼連號，然原告間絕無圍標之意圖。
（三）原告冠和企業行於參與投標「國道三號古坑至白河段一般勞務作業（96）」採購招標案時，原告冠和企業行負責人李文炎因初次參與投標工程，向原告愛玉企業行負責人吳李愛玉請教相關投標文件如何填寫之問題，原告吳李愛玉並填寫一份報價單範例供李文炎參考，熟料原告李文炎因擔心填載錯誤，貪圖方便，直接以該報價單範例作為投標文件，以致發生原告二人所提出之報價單筆跡相同之情形，然此純屬原告李文炎擅作主張而為，原告愛玉企業行事前亦不知情。另參與「國道三號白河至關廟段一般勞務作業（96）」採購招標案時，原告係各自填寫報價單，被告及公共工程委員會認定筆跡為同一人所寫，顯屬誤會。
（四）依常理推斷，意圖圍標者，豈有自陷押標金被沒收之困境（本件押標金65萬元，對原告而言，實屬高額），又作業模式，誠屬可事先避嫌且容易預謀控制之情事，是以，如原告間若有圍標之企圖，豈會毫不避嫌地出現投標文件之聯絡電話號碼相同及押標金支票連號等情形，更何況本件「國道三號古坑至白河段一般勞務作業（96）」採購招標案，除原告外，尚有萬長富工程有限公司等10家廠商參與競標，另「國道三號白河至關廟段一般勞務作業（96）」採購招標案，尚有祥輝行等9家廠商參與競標，倘真有圍標意圖，原告儘可相互協調由一家出面參與競標即可，何必均參加競標，足見原告並無圍標意圖。
（五）按依一般工程慣例，押標金之作用在於督促得標者履行契約及防止圍標之目的，而申訴廠商並無圍標之意圖，已如前述，況且，上開095D03P118號及095D03P119號採購案均已於96年3月13日以低於底價之價格，順利開標，分別由萬長富工程有限公司及祥輝行得標，對被告而言，並未造成任何損害，則被告沒收原告所繳納之押標金，不予發還，顯不合理，亦嚴重影響原告營運生計。另按「行政行為，應依下列原則為之：．．．二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，三、採取之方法所造成之損害，不得與欲達成之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文。本件被告既以暫時停止開標，嗣後續辦開標之方法，業已順利達成開標之目的，然又將原告投標所繳納之押標金共計260萬元決定不予發還，因而影響到原告之生計，揆諸前開法條規定，顯有違行政行為之比例原則，自有未洽。
（六）況被告對於原告所為異議處理結果亦分別認：「本處迄今尚無認定貴廠商與冠和企業行有圍標之情事」及「本處迄今尚無認定貴廠商與愛玉企業行有圍標之情事」等情，有被告於96年4月11日，各以南工字第0960003586號、0000000000號、0000000000號、0000000000號函復原告等在案，足見原告純係疏忽，顯無圍標之意圖甚明，被告決定不予發還原告之押標金，殊有過當等語，並聲明求為判決撤銷審議判斷及原處分（含異議處理結果）。
三、被告則以：
（一）原告冠和企業行與原告愛玉企業行投標被告辦理之「國道三號古坑至白河段一般勞務工作（96）」（採購案號：095D09P118）採購案，並於96年1月31日開標。開標後，因發現兩廠商之標封上之投標廠商電話號碼相同，押標金支票連號，且報價單由同一人繕寫，被告認定兩廠商符合公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號令解釋之「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，乃依政府採購法第50條第1項第5款「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，不決標於愛玉企業行與冠和企業行，且投標所繳納之押標金依政府採購法第31條第2項第8款及採購案投標須知第13條不予發還。
（二）原告冠和企業行與原告愛玉企業行亦投標被告辦理之「國道三號白河至關廟段一般勞務工作（96）」採購案，並於96年2月1日開標。開標後，發現兩廠商之標封上之押標金支票連號，標封上投標廠商電話號碼相同，被告亦認定原告兩廠商符合公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號令解釋之「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，同依政府採購法第50條第1項第5款「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，認定兩廠商投標文件不合格，且投標所繳納之押標金依政府採購法第31條第2項第8款及採購案投標須知第13條不予發還。
（三）按行政訴訟第189條規定，認定事實應依論理及經驗法則，原告分別投標「國道三號古坑至白河段一般勞務工作（96）與「國道三號白河至關廟段一般勞務工作（96）」，當屬競爭關係，然原告愛玉企業行卻貸與金錢予其競爭對手原告冠和企業行，有違經驗法則。再者，原告冠和企業行和原告愛玉企業行所投標「國道三號古坑至白河段一般勞務工作（96）與「國道三號白河至關廟段一般勞務工作
（96）」之投標廠商電話相同且報價單筆跡以肉眼辨識即可認定相同，足證原告愛玉企業行與原告冠和企業行假性競爭關係，被告沒收押標金之處分，當屬適法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件原告分別參與被告辦理之「國道三號古坑至白河段一般勞務工作（96）」採購案及「國道三號白河至關廟段一般勞務工作（96）」採購案，被告於96年1月31日開標發現原告二家企業行就採購案所投標之文件，彼此間有押標金支票連號，標封上之投標廠商電話號碼相同及報價單由同1人繕寫，因認原告不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情事，乃依政府採購法第50條第1項第5款規定，以原告之投標文件不合格，分別沒收原告繳納之押標金，原告提出異議，經被告異議處理結果予以駁回，嗣向公共工程委員會提起申訴，均遭審議判斷駁回等情，業經兩造分別陳明在卷，並有被告96年3月19日南工字第0960003100號函、第0000000000號函，被告96年4月11日南工字第0960003587號函、第0000000000號函及公共工程會96年8月15日訴字第0960151號、第0000000號、96年8月20日0000000號、第0000000號審議判斷附卷可稽，應堪認定。本件之爭點厥為原告參與被告辦理之系爭二件採購案，有無違反政府採購法第31條第2項第8款及第50條第1項第5款規定，致其繳納之押標金不予發還。
五、經查：
（一）按「政府採購法第74條規定：『廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。』採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。機關依政府採購法第50條第1項第5款取消廠商之次低標決標保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。廠商雖僅對機關不予發還押標金行為不服，而未對取消其次低標之決標保留權行為不服，惟此乃廠商對機關所作數不利於己之行為一部不服，並不影響該不予發還押標金行為之爭議，為關於決標之爭議之判斷。因此，廠商不服機關不予發還押標金行為，經異議及申訴程序後，提起行政訴訟，行政法院自有審判權。至本院93年2月份庭長法官聯席會議決議之法律問題，係關於採購契約履約問題而不予發還押標金所生之爭議，屬私權爭執，非公法上爭議，行政法院自無審判權，與本件係廠商與機關間關於決標之爭議，屬公法上爭議有間。」最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議（二）作成決議在案。準此，本件原告係爭執被告認定投標文件內容有重大異常關聯情形，而不予發還押標金，依上開最高行政法院庭長法官聯席會議決議，自屬公法爭議事件，合先敘明。
（二）次按「二人以上於左列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：．．．三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」行政訴訟法第37條第1項第3款定有明文。其中所謂「有共同利益」者，係指多數當事人有得為共同訴訟人之關係，且其主要之攻擊或防禦方法相同者而言。本件原告二廠商均參與被告「國道三號古坑至白河段一般勞務工作（96）」採購案及「國道三號白河至關廟段一般勞務工作（96）」採購案，被告開標後，發現原告二家企業行就上開採購案投標之文件，彼此間有押標金支票連號、標封上之投標廠商電話號碼相同，報價單由同1人繕寫，原告間為不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情事，乃依政府採購法第50條第1項第5款，認定原告二家企業行之投標文件不合格，分別沒收原告繳納之押標金。從而，本件之訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於彼此間之事實上或法律上有同種類之原因，自屬有共同利益，原告為共同訴訟，揆諸首揭規定，應予准許。
（三）按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．
八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：．．．五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」為政府採購法第1條、第31條第2項第8款及第50條第1項第5款分別所明定。又依被告投標須知第13條第3項第8款亦訂定「其他經政府採購法主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」其繳納之押標金不予發還或予追繳，即將首揭政府採購法規定明定為投標人應遵守之約定。可知，立法者為確保公平公開之採購程序，避免不當之違法行為介入投標過程，就參與投標之廠商另於招標文件中明文規範如有政府採購法第31條第2項情形時，對於廠商所繳納之押標金應如何處分為事先之規範，此乃為確保採購過程之公開、公平目的所為之規範，且經被告明訂於招標文件中，是參與投標之廠商應予遵守。次按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。」「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關連者』情形，本會依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」業經公共工程委員會分別以91年11月27日工程企字第09100516820號函及92年11月6日工程企字第09200438750號函釋在案。上開92年11月6日函釋核屬政府採購法第31條第2項第8款所稱之「經主管機關認定」，並上開二函釋所闡述「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之假性競爭行為之具體內容，亦與前述政府採購法立法意旨相符，均爰予援用。
（四）本件原告參與被告辦理之「國道三號古坑至白河段一般勞務工作（96）」及「國道三號白河至關廟段一般勞務作業工作（96）」採購招標案，原告冠和企業行在國道三號古坑至白河段一般勞務工作（96）採購招標案所附支票號碼0000000、原告愛玉企業行所附支票號碼0000000；國道三號白河至關廟段一般勞務作業工作（96）採購招標案所附支票號碼00000000、原告愛玉企業行所附支票號碼0000000，上開附於投標文件內押標金支票均係原告愛玉企業行吳李愛玉設於京城商業銀行白和分行之連號支票，面額均為65萬元，該四紙支票筆跡相同，且標封上之投標廠商電話號碼相同，投標文件內報價單之筆跡亦相同等情，有上開支票及投標文件影本附於本院卷足佐。本件原告二家企業行在系爭採購案為同業競標廠商，依常理自應分別準備相關投標事宜，且投標廠商防止其他同業知悉其標價，理應親自填寫報價金額完成投標，然原告二家企業行竟以同一京城商業銀行白河分行連號之押標金支票，標封上之投標廠商電話號碼相同，筆跡相同之報價單投標，其投標文件內容有重大異常關聯，至為顯然。原告雖提出借據及銀行存款存摺證明原告冠和企業行因資金不足，向原告愛玉企業行借款支付押標金，以致原告二企業行所提出作為押標金之支票號碼連號云云。然原告間同為系爭採購案之同業競標廠，立場相佐，豈有由原告冠和企業行向原告愛玉企業行借款支付押標金，供競標充作押標金之理。又無論原告二家企業行使用同一帳號開立押標金支票之「實質原因」為何，原告二家企業行所提出之投標文件，在「外觀上」有重大異常關聯，實質上為同一之廠商所為，業已符合首揭公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號函及92年11月6日工程企字第09200438750號函釋具體內容。本件原告主張原告冠和企業行因資金不足，向原告愛玉企業行借款支付押標金，以致原告二企業行所提出作為押標金之支票號碼連號云云，委無可採。再查，原告自陳原告冠和企業行與愛玉企業行之負責人為兄妹關係，則原告二家企業行係家族企業，並共同使用相同銀行帳號之押標金支票，可證明原告二家企業行實質上之經濟利害相同，且具密切關聯性，競爭關係薄弱，究竟「何公司得標」之法律上意義不大，即係所謂假性競爭，並已相對影響競標效果，難謂未影響採購行為之公正。前揭投標文件，依一般社會觀念已可認定其有重大異常關聯，是原處分以原告二家企業行之投標文件有重大異常關聯，屬有影響採購公正之違反法令行為，依政府採購法第31條第2項第8款規定，不發還押標金，尚無違誤。至原告另主張其二家企業行並無共同圍標之意思及行為云云。然查，被告並非認原告涉嫌圍標而沒收保證金，而係以原告二家企業行押標金支票連號，出於同一銀行帳戶，標封上之投標廠商電話號碼相同，報價單筆跡亦相同等事實，認原告二家企業行為不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，依政府採購法第31條第2項第8款規定，不予發還押標金，則原告是否圍標核與本件情形，尚無必然關涉。原告執此爭執，亦無可採。
（五）另原告主張系爭二件採購案均於96年3月13日以低於底價之價格，分別由萬長富工程有限公司及祥輝行得標，對被告未造成任何損害，則被告沒收原告二家企業行繳納之押標金，顯不符比例原則云云。按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用。又按上揭政府採購法於第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為擔保金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」揆諸政府採購法第31條第2項各款規定，可知不予發還或應予追繳之事由，有屬於違約性質者（如得標後拒不簽約），有屬違法性質者（圍標或妨礙投標公平性等）。而倘係基於違法性質之事由，因該事由產生於決標前，故不論廠商就該採購工程有無得標，均不影響該決標前已存在之違規事由，故該押標金不予返還或追繳則屬行政法上之不利處分，自不因廠商有無得標而有所不同。本件原告二家企業行就系爭二件採購案所為之行為，為影響採購公正之違反法令行為，業如上述，則原告等二家企業行既有參與投標行為，不論是否得標，依政府採購法第31條第2項第8款規定及系爭採購案招標須知第13條規定，均應沒收押標金。準此，系爭二件採購案縱分別由萬長富工程有限公司及祥輝行得標，被告仍得以原處分決定不發還押標金予原告二家企業行。再者，政府採購法就被告所為不利原告等二家企業行之原處分，並未予被告有行使裁量權之空間，非屬有裁量性質之裁量處分。故而，被告所為不予發還押標金處分，僅生適法與否之問題，被告依上揭政府採購法及招標文件之規定，向原告二家企業行沒收系爭二件採購案之押標金，並無違誤。是原告主張古坑至白河段採購案發現有異常情形，停止開標即可達到避免圍標目的，則被告沒收押標金，不符合比例原則云云，顯不足採。
（六）綜上所述，原告之主張，均無可採。被告以原告二家企業行所附押標金支票連號，且出於同一銀行帳戶，標封上之投標廠商電話號碼相同，報價單筆跡亦相同，認定原告二家企業行為不同廠商間之投標文件內容有重大異常關連之情事，而有影響該採購公正之違反法令行為，乃依政府採購法第31條第2項第8款之規定，決定押標金不予發還，於法尚無違誤，審議判斷就此部分遞予維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷申訴審議判斷及原處分關於不予發還押標金部分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，核與本件判決結果無涉，爰不一一贅述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 97 年 10 月 31 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮法官 蘇 秋 津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 10 月 31 日
書記官 洪 美 智