高雄高等行政法院判決
96年度訴字第819號原 告 甲○
丙○○丁○○戊○○黃○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○共 同送達代收人 乙○○共 同 何建宏 律師訴訟代理人被 告 臺南市政府代 表 人 地○○ 市長訴訟代理人 宙○○
玄○○
參 加 人 宇○○上列當事人間祭祀公業事件，原告不服台南市政府中華民國96年7月26日南市法濟字第09609507360號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落於台南市○區○○段（下稱省躬段）978、978之1、978之2、978之3地號等4筆土地（重測前為灣裡段1820地號，民國84年逕為分割978-1、-2地號，85年978-2地號逕為分割978-3地號，以下合稱為系爭土地），原登記為「祭祀公業蘇紅戇」所有，管理人為「蘇四夷」。原告甲○於94年4月12日檢具⑴申報書。⑵沿革。⑶派下全員系統表。⑷現派下全員名冊。⑸財產清冊。⑹台灣台南地方法院（下稱台南地院）89年度亡字第22號民事判決書影本。⑺派下全員戶籍謄本。⑻土地登記簿謄本。⑼推舉書及切結書等相關表件，向台南市南區區公所（下稱南區區公所）申報，並請求准許公告異議、核發派下全員證明。南區區公所審查後，於94年4月21日函請原告甲○將本件公告文副本等有關資料，張貼公告以徵求異議，並於公告之日起連續刊登於本地通行報紙3日。嗣原告甲○再於94年5月30日提出申請書，請求南區區公所核發派下全員證明書，經南區區公所以94年6月14日南南民字第0940010019號函，同意備查「現派下全員名冊」「派下員全員系統表」「財產清冊」等。原告甲○再於94年7月20日提出申請書，表示已獲派下全體2/3以上同意推舉本公業之派下員甲○為新任管理人，請求南區區公所准予備查，南區區公所遂以94年7月27日南南民字第0940013274號函准予備查。嗣因漏列省躬段978之3地號1筆土地，原告甲○再於94年8月22日提出申請書，請求南區區公所更正財產清冊，經登報1日及公告30日期滿，原告甲○再於94年10月7日向南區區公所申請核發財產清冊證明，南區區公所遂以94年11月3日南南民字第0940020290號函同意備查。嗣參加人於95年11月間接獲系爭土地95年度地價稅繳款通知書，發現納稅義務人已變更為「祭祀公業蘇紅戇管理人甲○」，乃檢具其父蘇來成、祖父蘇萬的、曾祖父蘇四夷等戶籍謄本，主張原告甲○所陳報之派下全員名冊及全員系統表，均非蘇四夷之後嗣，而對於南區區公所前開94年6月14日及94年7月27日等同意備查函，表示不服，提起訴願，案經訴願決定撤銷原處分。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）依祭祀公業土地清理要點（下稱清理要點）第8點規定，民政機關（單位）核發之派下全員證明書係應當事人之申請而發給，並無確定私權之效力。又祭祀公業派下全員證明書核發後，管理人、派下員或利害關係人發現有漏列派下員者，得檢具派下員全體半數之同意書，敘明理由，申請民政機關（單位）公告後更正派下全員證明書，如對該更正有異議者，應向法院提起確認派下權之訴，俟判決確定後，再依確定判決更正派下全員證明書，清理要點第9點亦有明定。故民政機關（單位）核發之派下全員證明書並無確定私權之效力，對於當事人是否係祭祀公業之派下員倘有爭議，應由受理民事訴訟之法院於具體個案中調查認定。從而，祭祀公業派下權之存否，屬私權事項，不以鄉鎮市公所出具派下全員證明書為必要，故非派下員之人，亦不因行政法院之認定，當然取得祭祀公業之派下員資格，因此行政機關就關於是否屬祭祀公業派下員之爭執，無權置喙（台灣高等法院93年度上更（二）字第4號判決及最高行政法院89年度判字第2944號判決參照）。另最高行政法院92年度判字第1875號判決雖認為否准關於派下員變動之備查申請核屬行政處分，惟其亦於判決書內陳明：祭祀公業派下之爭執，屬私權爭執，應訴經民事法院判決，非行政機關所得處理。
（二）按前清時代禁止攜眷入台之令，迨至乾隆12年始見撤廢，蓋此禁令，已發生相當之困難，且漸漸有藉其眷屬之移台，以調和移民精神上之慰藉，由是，移民之生活安定，精神振作，久住之意既定，自此以還，台灣之祭祀公業亦漸見其設立。自嘉慶、道光年間以後，逐年增加。現時所存之祭祀公業，多作設立於此時期（參台灣民事習慣調查報告第702頁），足見現今祭祀公業之設立時期多數早於日據之前，其時關於祭祀公業派下員或管理人身分之確定及住居所均因未有行政機關之調查登記致難以考究，因循至今，實務上通常認祭祀公業以選任派下擔任管理人為原則，如某人主張為特定祭祀公業管理人之繼承人，則其亦為該祭祀公業之派下。本件參加人固提出戶籍資料主張其為蘇四夷之曾孫，然細譯參加人曾祖父蘇四夷之戶籍資料記載，蘇四夷係大正5年（即民國5年）11月29日死亡，生前最後住所地為「台南廳永寧里灣裡庄千九百五十壹番地」，要與系爭土地於登記謄本所載之本公業管理人蘇四夷住所「台南市○○路○○○○號」不同。且參加人曾祖父蘇四夷自嘉永3年（西元1850年）3月4日前戶主蘇高硯死亡戶主相續後，即未變更其住所，亦有參加人提出之戶籍資料可供參酌，故難逕認土地登記謄本上本公業管理人蘇四夷與參加人曾祖父蘇四夷為同1人。
（三）另有重測前為灣裡段1930地號（即1930番地）之「土地台帳」記載業主為「蘇紅戇」，管理人為「蘇佛」，而蘇佛為原告等人之先祖，參酌上開實務見解，原告等人為蘇佛之繼承人，原則上當然係蘇佛所管理之本公業之派下員，故於本公業沿革內主張原公業管理人蘇四夷死亡，續由蘇佛登記為管理人並非全然無據。繼有台南地院89年度亡字第22號確定判決主文記載「蘇四夷（男，生前最後住所台南市○○路○○○○號）於18年10月10日下午12時死亡」，宣告死亡之對象為系爭祭祀公業所屬土地登記謄本上所載之祭祀公業管理人「蘇四夷」，並未變更參加人曾祖父「蘇四夷」之死亡時點，就系爭本公業原管理人蘇四夷之死亡及死亡時點之確定，亦因確定判決產生形成力，南區區公所據此核給派下全員證明書，並無違誤。
（四）又按「內政部訂頒『祭祀公業土地清理要點』，旨在清理祭祀公業土地，加強其管理與使用，以免因祭祀公業成立年代久遠，相關文件難免散失，以致土地權利久懸不決，造成會土地資源之浪費。其中前揭第4、5、6點所規定之公告異議程序，即為因應相關證明文件因年代久遠散失且已無從查考之情形，促使真正權利人循司法程序行使其權利，俾使私權得以早日確定之1種方法。該程序本身，並無確定私權之效力，此由前揭要點第8點規定，民政機關縱於公告期滿無人異議後所核發派下全員證明書，仍不具確定私權之效力，即可得知。因此，前揭要點第7點固規定，民政機關受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查，其有不符者，應通知補正，逾期不補正者，駁回其申報，其所謂『審查』僅形式上審查，所謂『不符』固指所附文件之記載彼此有所不符而言，惟申請人如已依要點第2、3點規定，善盡最大舉證之可能，檢附文件，申報祭祀公業土地，其所附文件之記載並無彼此不符之情形，則就待證事實而言，所附文件縱有部分『不明』，而非相關資料可以證明其為不實者，則主管機關即應予公告，其餘爭議或疑義應即由對於公告有異議者，循民事訴訟程序請求確認，並非主管機關所得推定或認定，亦非公告效力所及事項。」最高行政法院83年度判字第2706號判決理由足資參照。本件被告以原告未提出「蘇畢」之除戶謄本，且所提出之派下全員系統表及派下全員名冊，亦無法證明「蘇畢」為「該祭祀公業設立人蘇四夷」之子孫，即認原告非系爭祭祀公業派下員，因之，南區區公所未善盡形式審查之義務，即遽認原告甲○及所提出之派下全員名冊所列之派下，為系爭「祭祀公業設立人蘇四夷」之後代子孫，同意核備原告甲○所提出之派下員名冊及同意核備甲○為新任管理人處分，均有違誤，將之撤銷，顯悖於上開最高行政法院判決所揭櫫之形式審查原則，進而就實體權利之有無為實質判斷，被告所為訴願決定，難謂適法。
（五）復按祭祀公業派下員之公告，核發證明只有形式效力，不具實體效力，故受理申報機關只作形式上審查，不再實質加以審查（見內政部70年5月22日台內民字第22424號函）。而所謂形式上審查者，係指就清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與原申請公告應附文件是否齊具，程式是否相符而言。至於申報推舉人與享祀人是否有直接血親關係或有無設立原始資料，由於公業均年代久遠，資料多不齊全，故歷來函令，均准申報人附切結書，即准予公告徵求異議（見內政部71年11月26日台內民字第119668號函、71年12月2日台灣省民5字第29380號函、79年10月17日台內民字第84169號函）。又因行政機關所核發之派下全員證明書並無確定私權之效力（清理要點第8條參照），是行政機關就祭祀公業派下員申報事項僅為形式之審查，且就該設立人之證明文件之欠缺，可由申報人附具切結書而予公告徵求異議，因切結書之內容若有不實，相關當事人仍得經由異議，民事訴訟法等救濟程序保障其權利，故行政機關之形式審查准許以較寬鬆之標準為之，鈞院95年度訴字第57號判決意旨參照。本件原告甲○向南區區公所申報本公業所有系爭土地已依清理要點規定提出申報書、推舉書、沿革、派下全員系統表、派下全員名冊、土地清冊、派下全員戶籍謄本等項料，就原告甲○祖父「蘇畢」是否為系爭公業設立人蘇四夷之子孫，囿於蘇畢早於日據時期明治32年1月4日死亡（即西元1899年1月4日），斯時日本政府尚未就台灣人口進行調查（第1次調查為明治38年，即西元1905年），當然未建立蘇畢之戶口資料，何能苛求原告提出蘇畢之除戶戶籍謄本，以證明與設立人蘇四夷之血親關係？類此因年代久遠，致資料不齊全情形，參酌鈞院上開判決與內政部函釋，均准以附切結書方式辦理，而原告於申報時同樣依規定切結申報內容實在，形式上符合清理要點第2點規定之程式，南區區公所亦盡形式審查之責准予公告，所為核備處分，何有違誤之情？
（六）另被告以「蘇爛」當時設籍之「台南州新豐郡永寧庄灣裡千九百參拾番地」並無蘇四夷設籍資料，同樣有將不同年代之人強加比較之謬誤（按依原告申報時檢附之派下全員系統表及沿革記載，蘇四夷生存之年代較蘇畢為早，則蘇畢已無除戶戶籍資料可供查證，蘇四夷當然更不可能有戶籍資料供佐證，故蘇四夷未與蘇爛同樣設籍於永寧庄灣裡千九百參拾番地，實不足為奇）。另參加人主張其曾祖父蘇四夷，生前住所並未設於上開永寧庄千九百三十番地，與現行土地登記謄本記載之祭祀公業管理人蘇四夷住所地址不同，亦無從證明2蘇四夷為同1人，是參加人是否為本件系爭祭祀公業申報案之利害關係人，得否提起本件訴願，殊有疑義。
並聲明求為判決：訴願決定撤銷。
三、被告則以：
（一）按祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立，雖然祭祀公業之設立人未必即係享祀人本人或其第二代子孫所設立，且享祀人亦未必係設立人自己之祖先，然惟有設立人及其子孫始得謂之為派下，並對祭祀公業有所謂「派下權」，則無二致，最高法院92年度台上字第251號判決可資參據。因此，主管機關同意核備祭祀公業申報人提出之派下全員證明書及管理人變更申請，第三人提出積極證據證明其始為該祭祀公業之派下員，而申報人並非派下員者，應認第三人具有法律上之利益，應為法律上之利害關係。查本件參加人宇○○已提出其父蘇來成、祖父蘇萬的、曾祖父蘇四夷等戶籍謄本，加以證明其為本公業設立人之子孫，應認參加人對南區區公所94年6月14日南南民字第0940010019號函、94年7月27日南南民字第0940013274號函，同意核備本公業派下全員名冊及新任管理人之處分，具有法律上之利益，應為法律上之利害關係。
（二）第查內政部93年8月20日修正頒布清理要點，台灣省政府87年4月30日發布「台灣省政府祭祀公業土地清理辦法」（下稱清理辦法），皆係內政部及台灣省政府，為清理祭祀公業土地，健全地籍整理，促進土地利用所必要而訂定。但適用上開2種法規不一致時，應優先適用省訂辦法，省訂辦法未規定者，始適用內政部之要點，內政部86年12月19日台內地字第8690098號函釋可資參據。因此，依清理要點第2點第1項規定，祭祀公業土地之申報，由管理人檢具規定之文件，向該管土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之；同點第2項規定，祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員1人，加附推舉書為之；第4點規定，民政機關（單位）於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地等處公告並連續刊登於當地通行報紙3日；第6點規定，異議期限屆滿後，無人異議，或異議人逾期未提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位）應核發祭祀公業派下全員證明書；第8點規定，民政機關（單位）核發之派下全員證明書內應載明：「祭祀公業○○○派下員計有○○○等○○人，經公告期滿，無人提出異議，特此證明。又本證明書係應當事人之申請而發給，無確定私權之效力。」另清理辦法第7條規定：「縣（市）政府（民政單位）審查祭祀公業申報案，發現應提出之文件不符者，應通知申報人於接到通知書之日起3個月內補正。申報案有下列情形之一者，應以書面敘明理由，駁回之：1、申報之資格不符者。2、不屬受理機關管轄者。3、逾期不補正或未完全補正者。4、涉及私權爭執者。同一祭祀公業有2人以上申報者，縣（市）政府（民政單位）應通知當事人於3個月協調以1人申報，逾期協調不成者，均駁回之。」準此，受理祭祀公業土地申報機關於受理祭祀公業之申報時，應僅就申請人所提文件是否具備前開規定之形式要件為審查，而不就私權之實質關係予以審究。所謂「形式上審查」者，係指就清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相符而言（內政部78年8月16日台內民字第37067號函參照）。是以，如已符合清理要點第2點、第3點之規定，受理祭祀公業土地申報機關即應辦理公告，公告期滿，無人提出異議，即發給派下全員證明書，並無確定私權之效力。易言之，申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出之派下員名冊，係正確之名單，仍有闡明之義務。若受理申報之機關經審查之結果，認申報人所提出之相關資料，尚不足以為前開之釋明，而有不符者，受理機關即應通知申報人於3個月內補正，逾期不補正者，應駁回其申報；反之，受理祭祀公業土地未善盡其形式審查義務，卻核發予非祭祀公業設立人及其子孫之申報人為全體派下員證書，該核發處分，自有違誤。
（三）經查，原告甲○向南區區公所申報本公業所有省躬段978、978之1、978之2地號等3筆土地（嗣後再追加申報同段978之3地號土地），固然提出申報書、推舉書、沿革、派下全員系統表、派下全員名冊、土地清冊、派下全員戶籍謄本等相關資料。惟查，祭祀公業設立人及其子孫始得謂之為派下，並對祭祀公業有所謂「派下權」，因此南區區公所有依申報人即原告甲○所提出之戶籍資料，善盡其形式審查之義務。但申報人即原告甲○當時並未提出「蘇畢」之除戶謄本，且其提出之派下全員系統表及派下全員名冊，亦無法證明「蘇畢」為「該祭祀公業設立人蘇四夷」之子孫，被告乃以96年6月12日南市法濟字第09600557490號函通知限期提出足資證明之證據，原告甲○仍無法提出。次查，自原告甲○提出其父「蘇爛」之除戶謄本，可知蘇爛當時（日據時代）設籍之「臺南州新豐郡永寧庄灣裡千九百參拾番地」，並無蘇四夷設籍資料，此觀原告甲○96年6月8日檢送參加訴願程序意見書附件4之台南市南區戶政事務所85年10月8日南南戶楊字第9690號簡便行文表主旨可證。末查，台南地院89年度亡字第22號民事判決書理由欄所謂「聲請人（甲○）係蘇四夷之派下員」，並非該案訴訟標的，故就此事實尚無確認事實之既判力。從而，南區區公所未善盡形式審查之義務，即遽認申報人即原告甲○及其所提出之派下全員名冊所列之派下，為系爭「祭祀公業設立人蘇四夷」之後代子孫，分別以94年6月14日南南民字第0940010019號函、94年7月27日南南民字第0940013274號函，同意核備原告甲○所提出之派下全員名冊及同意核備原告甲○為新任管理人。上開核備處分，難謂無違誤。
（四）另查，台南地院89年度亡字第22號民事判決主文雖然載明「蘇四夷（男，生前最後住所台南市○○路○○○○號）於中華民國18年10月10日下午12時死亡」，然此並非本件應審酌之爭點，蓋清理要點第2點、第4點及第7點所謂民政機關（單位）於受理申報後所為之審查，係指作形式上之審查，而不就私權之實質關係予以審究，即僅就清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與申請公告應檢附交件，是否齊全，程式是否相符而言。再查祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立，故設立人及其子孫始得謂之為派下，並對祭祀公業有所謂「派下權」；又祭祀公業之管理人，若與該公某享祀人或創設人無直接血統關係者，於清理要點實施後，如該公業申報人，並無血統關係之管理人，而由他人予以列入派下員名冊，得自可據此公告，徵求異議；反之，申報人如為無直接血統關係之土地管理人，而將自己姓名列入派下員名冊時，在未檢附該祭祀公業全體派下員同意書，得不予受理。故本件首應探究者，厥為原告甲○等23人與本公業之設立人蘇四夷間是否具有直接血統關係，而南區區公所於受理申報後，有無善盡形式審查義務等情。至於參加人固然提出其父蘇來成、祖父蘇萬的、曾祖父蘇四夷等戶籍謄本，但其是否為本公業設立人之子孫，並非本件應審究之事實，故原告以台南地院89年度亡字第22號確定判決，並未變更「原告曾祖父蘇四夷」之死亡時點為由，主張被告訴願決定違誤，容有誤解事實等語，資為爭執。
並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、參加人則主張：
（一）參加人曾祖父蘇四夷戶籍地為「台南廳永寧里灣裡庄千九百五十壹番地」，歷經多次變革，傳至家父蘇水成地號變更為「壹玖肆玖」，至73年土地重測後，變更地號為940，原告甲○等人所提台南市○○段○○○○○號，重測後變更為中和段941地號，如上述可印證灣裡段1950與1930地號係相鄰之兩塊土地。至灣裡段1930地號清楚記載是參加人先祖蘇紅戇與蘇佛共有。參加人現居住的房子是源自繼承，且坐落於灣裡段1930及1950地號兩塊土地上，可推知參加人之曾祖父蘇四夷有居住灣裡段1930地號之事實。原告始終無法提出所謂蘇四夷另有其人之戶籍資料。故綜合以上所述，原告認定參加人曾祖父「蘇四夷」與本公業之管理人「蘇四夷」非同1人之說詞，顯無法成立。
（二）灣裡段1930地號土地，依據地籍資料記載，其地目為建地，而民法並未規定共有人必須有血緣關係，亦即原告祖父蘇佛與參加人祖先蘇紅戇僅是共有建地，而不能逕認其間具有血緣關係。況原告等人又無法舉證其祖先蘇佛與先祖蘇紅戇或蘇四夷有任何血緣關聯。既無血親關係，依祭祀公業管理條例規定，原告等人自不能以蘇紅戇或蘇四夷之直系血親卑親屬之名義，作為本公業之派下員或管理人。
五、本件如事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有南區區公所各該函文、除戶謄本、地價稅繳款書及訴願決定書等附訴願卷可稽，自堪認定。茲應審究者為：參加人之訴願是否合法﹖以及原告主張：㈠參加人主張之「蘇四夷」與系爭土地登記之祭祀公業管理人「蘇四夷」之住址不同，無從證明二者為同一人，故參加人是否具備提起本件行政爭訟之利害關係人身份，殊有疑義。㈡原告雖無法提出祖父「蘇畢」之戶籍謄本，以證明「蘇畢」為系爭祭祀公業設立人「蘇四夷」之子孫，惟行政機關核發祭祀公業派下全員證明書僅有形式效力，故受理申報機關祇須依清理要點第2點就管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與申請公告所應附文件是否具齊，程式是否相符予以形式審查即可，至於申報推舉人與享祀人是否有直系血親關係或有無設立原始資料，由於公業均年代久遠，資料多不齊全，實務上均係由申報人附具切結書而予公告徵求異議即足；因「蘇畢」於日據時期之明治32年1月4日死亡（即西元1899年1月4日），當時日本政府尚未對台灣人口進行調查，原告自無法提出蘇畢之戶籍謄本，故原告等人共同推舉原告甲○檢附切結書切結申報內容實在，形式上符合清理要點第2點規定之程式，南區區公所已盡其形式審查之責准予公告，而於無人異議之情形下，核發派下全員證明書及准予原告甲○為祭祀公業蘇紅戇新任管理人之備查，並無違誤；又南區區公所核發之派下全員證明書及同意備查原告甲○為新任管理人之處分，並無確定私權之效力，參加人如對之有爭執，應循民事訴訟以求解決，被告無於事後介入為實質審查之權限。㈢依重測前灣裡段1930地號之「土地台帳」記載業主為「蘇紅戇」管理人為「蘇佛」，而蘇佛為原告之先祖，上開台帳「蘇紅戇」一欄應是漏載「祭祀公業」等字，參以系爭土地登記簿謄本所載管理人「蘇四夷」之住址為灣裡路1930號，核與原告祖先「蘇佛」及原告甲○父親「蘇爛」之戶籍地址即「台南州新豐郡永寧庄灣裡千九百參拾番地」相符，此外，系爭土地向來由原告甲○以祭祀公業蘇紅戇管理人身分繳納地價稅，凡此足見原告當然係蘇佛所管理之「祭祀公業蘇紅戇」之派下員。被告徒以原告父親蘇爛之設籍地並無蘇四夷之設籍資料，即謂原告非系爭公業之派下員，因而撤銷原處分，自有違誤等語，是否可採﹖
六、經查：
（一）查系爭土地登記之所有權人為「祭祀公業蘇紅戇」，管理人為蘇四夷，而參加人業已提出其父親蘇來成、祖父蘇萬的、曾祖父蘇四夷之戶籍謄本，形式上足以證明與上開祭祀公業管理人蘇四夷之子孫關係，應認參加人對於南區區公所前揭同意核備「祭祀公業蘇紅戇」派下員名冊及新任管理人之處分，為具有法律上利益之利害關係人，而得提起訴願及本件行政訴訟。
（二）按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。．．．。訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。．．．。」為訴願法第14條所明定。本件參加人係於95年11月間於收到系爭土地之地價稅繳款書後，方知悉南區區公所於94年6月14日以南南民字第0940010019號函就原告甲○所提出祭祀公業蘇紅戇之派下員名冊准予備查，另以94年7月27日南南民字第0940013274號函准予原告為祭祀公業蘇紅戇新任管理人之備查等情，有系爭土地變更納稅義務人之地價稅稅單影本為證，復為原告所不爭，是參加人旋於95年11月27日向南區區公所為不服之表示，雖係以陳情書之名義為之，惟依其記載之內容已具備訴願法第56條所定訴願書之實質內容，有該份陳情書附訴願卷可憑，自應認其業已於法定期間內提起訴願，先此敘明。
（三）又「為清理祭祀公業土地，加強其管理與使用，特訂定本要點。」「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或縣 (市)政府民政機關 (單位)為之。．．．㈠申報書。㈡沿革。㈢派下全員系統表及現員名冊。㈣土地清冊。㈤派下全員戶籍謄本。㈥土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。㈦原始規約，但無原始規定者，免附。」「祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員一人，加附推舉書為之。」「申報時應檢具之派下全員戶籍謄本，係指自戶籍登記開始實施後至申報時全體派下員之戶籍謄本。」「民政機關 (單位)於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊30日，並將公告文副本交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙3日。」「異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起2個月內，逾期未向民政機關 (單位)提出法院受理訴訟之證明者，民政機關 (單位)應核發祭祀公業派下全員證明書。‧‧‧。」「民政機關(單位)受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申報。」「民政機關(單位)核發之派下全員證明書內應載明：『祭祀公業○○○派下計有○○○等○○人，經公告期滿，無人提出異議，特此證明。又本證明係應當事人之申請而發給，無確定私權之效力。』」「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具㈠派下全員證明書，㈡規約(無者免)，㈢選任之證明文件，向民政機關(單位)申請備查，．．．。」「縣(市)政府(民政單位)審查祭祀公業申報案，發現應提出之文件不符者，應通知申報人於接到通知書之日起3個月內補正。申報案有左列情形之一者，應以書面敘明理由，駁回之：1、申報人之資格不符者。2、不屬受理機關管轄者。3、逾期不補正或未完全補正者。4、涉及私權爭執者。
同一祭祀公業有二人以上申報者，縣(市)政府(民政單位)應通知當事人於3個月協調以1人申報，逾期協調不成者，均駁回之。」分別為清理要點第1點、第2點第1項、第2項、第3點第1項、第4點、第6點、第7點第1項、第8點、第16點及行為時清理辦法（95年12月12日廢止）第7條所規定。又「．．．祭祀公業土地清理要點第7點規定：民政機關（單位）受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查，此項審查，係指形式上之審查，所謂形式上審查，係指就祭祀公業土地清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明與申請公告應檢附文件是否具齊，程式是否相符而言。民政機關對於申報內容明知不實與錯誤之文件資料，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申請。」則為內政部79年8月24日(79)台內民字第825239號函釋在案。準此可知，前開規定所指之「形式
上審查」，雖受理之機關無須就所申報祭祀公業之私權作實質上之認定，然因祭祀公業清理要點及辦法，係行政機關制定有關祭祀公業派下員申報之程序，藉該程序達到清理祭祀公業土地之目的，雖無確定私權之效力，惟透過該申報程序，實質上會對人民之土地所有權產生變動之重大影響，故而清理要點及清理辦法仍賦予受理申報機關負有一定之審查義務，尚非受理申報之機關得不問申報人所提出之資料，是否有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義下，均予以公告（最高行政法院93年度判字第1047號判決參考）。蓋從清理要點第7點第1項及清理辦法第7條第1項第1款規定可以得知，受理申報機關對於申報人之資格仍有形式審查之義務，而所謂申報人，依清理要點第2點第2項及清理辦法第5條第1項規定，以具備派下員之資格為必要，是以，受理申報之機關，除應審查申報人是否具有祭祀公業土地清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表之身分證明，及檢查申請公告應檢附交件，是否齊全，程式是否相符外，尚須檢視申報人所提出之文件是否足以使受理機關產生薄弱之心證，相信申報人大概係祭祀公業設立人之子孫，而非祇要有自稱為派下員之申報人一經提出清理要點第2點之文件主張其為祭祀公業之派下員者，受理申報機關即可不問其提出之文件與申報人之主張之間，形式上是否相符﹖有無矛盾﹖是否可以釋明申報人為祭祀公業設立人之子孫而為符合資格之申報人﹖即逕予公告。又受理申報機關所負之審查義務，不因清理要點或清理辦法設有徵求異議之公告程序而異。是若受理申報機關未盡其形式審查義務，其據以核發之派下全員證明書及管理人備查處分，即難認為合法。
（四）經查，系爭土地登記為祭祀公業蘇紅戇所有，管理人為蘇四夷。原告甲○於94年4月12日以其為蘇四夷之派下員且為經派下員依規定所推舉之申報人為由，檢具⑴申報書。⑵沿革。⑶派下全員系統表。⑷現派下全員名冊。⑸財產清冊。⑹台南地院89年度亡字第22號民事判決書影本。⑺派下全員戶籍謄本。⑻土地登記簿謄本。⑼推舉書及切結書等相關文件，向南區區公所提出申報，主張蘇紅戇祭祀公業享祀人為蘇紅戇，設立人則為原告之曾祖父蘇四夷，蘇四夷每於清明時節在日治舊址台南廳永寧里灣里庄一千九百三十番地舉行祭典，嗣蘇四夷於民國前24年（即西元1888元，明治21年）遭海盜擄走，行蹤不明，乃續由原告之祖父蘇畢出資重建宗祠於原址，並由蘇四夷之直系男卑親屬即原告甲○之堂伯父蘇佛續任該公業之管理人，惟因蘇四夷及蘇佛均已亡故，為清理該祭祀公業之土地，故由派下員推舉原告甲○為管理人，辦理祭祀公業之申報等情，有原告提出之上開申報資料附訴願卷可稽。查依清理要點第2點第2項之規定，原告甲○辦理蘇紅戇祭祀公業申報所應提出之戶籍資料，固以自戶籍登記實施後自戶籍登記開始實施後至申報時全體派下員之戶籍謄本為限；所謂戶籍登記開始實施係指明治39年即民國前6年（西元1906年）有內政部97年4月22日內授中民字第0970032061號函附本院卷可憑。是以，依原告之申報資料記載蘇四夷於明治21年失蹤，另祖父蘇畢於明治32年1月4日亡故，易言之，其2人於戶籍登記開始實施前已經失蹤或死亡，因此，依清理要點第2點第2項規定，原告甲○於申報時固毋庸提出蘇四夷及蘇畢之戶籍謄本；然如前述，受理申報機關至少仍應綜合原告甲○所提出之文件資料為形式上之審查，以明其主張與文件資料所呈現之事實，二者於形式上是否相符。
（五）經查，依原告提出之公業沿革及繼承系統表（見訴願卷第152頁）記載，祭祀公業蘇紅戇為蘇四夷設立，蘇四夷之繼承人為蘇畢，蘇畢於民國前13年1月4日死亡，其繼承人為蘇爛及蘇佛，而原告等人則分係蘇佛及蘇爛之子孫。然因原告祇能提出蘇爛及蘇佛以下子孫之戶籍謄本，而無法提出蘇畢至蘇四夷之間之戶籍謄本以證明其間之親屬關係，以致出現戶籍資料上之斷層，故無法從原告提出之戶籍謄本釋明原告等人即為蘇四夷之派下子孫之事實；因此，原告無非以其自行製作之祭祀公業沿革及另筆重測前灣裡段1930地號（重測後為中和段941地號，即日據時期土地台帳1930番地）土地台帳記載之情形，主張蘇佛為原告之先祖，而蘇佛又為蘇紅戇所有之1930番地管理人，此外，1930番地復為蘇佛等祖先之設籍地，足證原告當為蘇佛所管理之「祭祀公業蘇紅戇」之派下員等語，為其釋明之論據。惟查，系爭登記為祭祀公業蘇紅戇所有之土地，重測前為灣裡段1820地號，該土地即為日據時期土地台帳之1820番地，此有土地登記簿謄本及土地台帳附訴願卷可稽。
而依原告甲○提出之系爭祭祀公業沿革描述該公業之宗祠係設立地於日據時期台南廳永寧里灣里庄一千九百三十番地，該地即為日據時期土地台帳之1930番地等情，復為原告所不爭，並有該份公業沿革附訴願卷（第380、381頁）可稽。然而，1820番地及1930番地之所有權人，前者為「祭祀公業蘇紅戇，管理人蘇四夷」；而後者則為「蘇紅戇，管理人蘇佛」，嗣又變更為共有，其後又移轉登記為蘇佛、蘇爛、蘇無毛等人所有，嗣更傳至後代男女子孫；此有原告甲○於申報時提出之1820及1930番地之土地台帳附訴願卷（第157、158、348、349頁）及原告訴訟代理人於本院97年2月27日準備程序所提出之1930番地連名簿，以及1930番地經重測後之中和段941地號土地登記簿謄本附本院卷可資對照。是以1930番地於土地台帳所登記之所有權人既非「祭祀公業蘇紅戇」，參以原告等人亦未將1930番地列為本件「祭祀公業蘇紅戇」之土地辦理申報等情，從而，形式上已難認1930番地為「祭祀公業蘇紅戇」之公產甚明。1930番地既難認係「祭祀公業蘇紅戇」之公產而與祭祀公業無關，則原告於公業沿革內記載所謂其先祖蘇四夷於設立該公業後，即每於清明時節在日治舊址台南廳永寧里灣里庄一千九百三十番地舉行祭典，嗣更由原告甲○之祖父蘇畢出資於原址重建宗祠等詞，從式上觀察，已難遽信，從而僅由1930番地之土地登記或設籍資料，自難釋明原告即為系爭祭祀公業設立人蘇四夷之派下子孫甚明。
（六）再按「『‥．依據大正元年控民字第150號及第151號判例，不問其有無管理人存在，並非當然認定其為公業，應視其實質如何，而判定為公業抑或私業，‥‥』，『關於同一派下子孫，先後設置名稱不同之數祭祀公業，其目的亦為祭祀其共同祖先，目前又屬同一人管理，似應准其合併公告，惟公告時仍應將各祭祀公業之名稱並列，以防事後發生共有與共同共有之爭執。』前經本部以69年10月16日台內民字第50493號函及60年4月21日台內民字第412569號函釋在案。本案土地登記簿所有權人不同，且未載有『祭祀公業』名稱，惟管理人相同，可否受理申報公告派下員，案關事實之認定，請查明『吳德隆』、『吳正然』是否有成為祭祀公業之事實，及其是否確係同一派下子孫為祭祀其共同祖先而創設之事實後，本諸職權逕為核處。」則經內政部79年9月18日(79)台內民字第828892號函釋在案；該函釋亦揭櫫受理申報機關之形式審查義務。本件如前所述，1930番地之土地所有權人為「蘇紅戇」而非「祭祀公業蘇紅戇」，嗣又變成共有，形式上已難認該土地與祭祀公業有關；尤其該土地登記曾登記之管理人「蘇佛」，亦與1820番地登記之「祭祀公業蘇紅戇，管理人蘇四夷」之情形，明顯不同；是從形式上觀察，自難僅憑「蘇佛」曾登記為1930番地之管理人乙節，即得出「蘇佛」亦為祭祀公業蘇紅戇所有之1820番地之管理人，從而，自亦無脈胳可導出蘇佛為蘇四夷子孫之外觀。況且，日據時期台灣土地台帳為日本政府於明治37年間依據明治31年成立之台灣臨時土地調查局所為之土地調查成果整理編製，此亦為原告於其訴願時提出之意見書所不否認（見訴願卷第335頁，另參本院卷附鄭政誠著重現台灣史舊慣調查）；南區區公所身為祭祀公業受理申報機關，對於台灣土地調查之歷史沿革，理應有瞭解之義務，不能怠於認識。則依系爭1820番地與1930番地係位在同一區域之情形，該2筆土地衡情應係在同一時期完成調查。然而，依原告甲○提出之祭祀公業沿革卻記載蘇四夷於民國前24年（即明治21年）失蹤，則蘇四夷又何能於10餘年後之明治37間年接受土地台帳之地籍調查﹖尤其，上開公業沿革既謂蘇佛係於蘇四夷失蹤後接續蘇四夷成為「祭祀公業蘇紅戇」之管理人，則何以蘇佛在同一時期之土地調查中未如同1930番地一般，將其本人登記為1820番地之管理人﹖其間顯有矛盾甚明。從而，原告於祭祀公業沿革內主張原公業管理人蘇四夷死亡，續由蘇佛擔任管理人，核與上開土地台帳登記之情形不符，尚難信實。是以，本件從原告甲○提出之申報文件即1820番地、1930番地土地台帳，對照其提出之祭祀公業沿革，從形式上審查，已難得出彼此相符之結論，則原告甲○所提上開資料即難以釋明其為系爭祭祀公業設立人蘇四夷之派下員而具有申報人之資格，洵堪認定。
（七）原告雖稱蘇四夷於系爭1820番地土地台帳上登記之住址為1930番地，而1930番地即為原告先祖蘇佛、蘇爛之設籍地址台南州新豐郡永寧庄灣裡千九百三十番地之所在，此外，台南地院89年度亡字第22號民事判決主文亦記載「蘇四夷」（男，生前最後住所台南市○○路○○○○號）於中華民國18年10月10日下午12時死亡」，因此由上開住所登載之情形，足認蘇佛及原告為蘇四夷之派下子孫云云。惟查，土地台帳上登記之住所何在，與該人是否為某人之子孫，並無必然關係；況且，原告於公業沿革中既謂蘇四夷於民國前24年（即明治21年）即已失蹤而下落不明，斯時土地台帳及戶籍登記尚未實施，則蘇四夷又何能於土地台帳上申報其住所為1930番地？亦啟人疑竇，因此，本件原告提出之戶籍謄本、公業沿革及1820、1930番地之土地台帳，既存有如前所述之不明與不符之處，則自僅難以1820番地記載管理人蘇四夷之住所係在1930番地乙節，即謂已足釋明蘇佛及原告等人即為蘇四夷之派下子孫。至於台南地院89年度亡字第22號民事判決，係由原告甲○自稱為蘇四夷派下子孫而向該法院聲請對蘇四夷為死亡宣告之判決，核該判決僅是依原告甲○之片面聲請，經由公示催告程序後所為之死亡宣告判決，並無確定原告甲○即為蘇四夷之派下員之效力，故縱令該判決依原告甲○之聲請內容而記載蘇四夷之生前最後住所，亦無從釋明原告即為蘇四夷之派下子孫。況依本院卷附台南市東南地政事務所97年3月7日東南地所登字第0970002062號函及其檢附之台灣省土地關係人繳驗憑證申報書等資料，可知系爭祭祀公業土地（即1820番地）於35年間曾由蘇佛之子蘇雙耳以原管理人蘇四夷死亡為由，而暫為代理申報管理人蘇雙耳，登記住址台南市灣裡1930號，惟經受理申報機關審核結果認為業主不符，而將土地登記簿謄本有關管理人蘇雙耳之記載刪除，回復蘇四夷為管理人，惟住址之部分則未更改；此外，蘇雙耳代理申報時所檢附蘇四夷之日據時期戶籍謄本，有關記載蘇四夷之住址「台南廳永寧里灣裡庄千九百五十一番地」及蘇四夷之死亡日期「大正5年11月29日」等情，反而是與參加人所提出其祖先蘇四夷及蘇四夷之子蘇萬的之戶籍謄本之記載相符等情，有台南市東南地政事務所檢附之蘇四夷戶籍謄本附本院卷可憑，足見參加人主張其為系爭1820番地原管理人蘇四夷之子孫乙節尚非虛構。由此益證原告所稱系爭祭祀公業土地管理人「蘇四夷」已於民國前24年（明治21年）失蹤而下落不明云云，與事實不符甚明。從而當無法單從系爭1820番地之土地台帳登記管理人蘇四夷之住所為1930番地乙節，即謂曾設籍於1930番地之人包括蘇佛及原告等人在內均為蘇四夷之派下員，甚為明確。至於原告雖謂系爭土地之地價稅係由原告甲○繳納，足證原告甲○為蘇四夷之子孫乙節，經查，原告甲○僅曾繳納系爭土地之84年、86年及87年之地價稅，此有原告提出之地價稅繳款書附本院卷可稽。而依土地稅法第4條規定可知，地價稅之繳納人非僅土地所有權人而已，即便是土地之使用人亦可成為繳納人，此從台南市稅捐稽徵機關亦曾以94年9月30日南市稅土字第09401061750號函（見訴願卷第58頁）准由參加人之妹妹蘇錦雲為系爭土地地價稅之繳納人，益徵明瞭。況且，土地之使用人並非當然就是祭祀公業之派下員，是單從原告甲○曾於84年、86年及87年繳納系爭土地地價稅乙節，亦難得出原告為系爭公業設立人蘇四夷派下員之關聯性。從而原告上開主張，即難採取。
（八）綜上所述，本件由原告甲○提出之申報資料，無從由其形式上認定原告甲○為系爭祭祀公業設立人蘇四夷之派下員，則其自稱已獲蘇四夷派下員推舉為該公業之申報人，即難謂符合清理要點及清理辦法所定之申報人資格，其辯稱可以立具切結書以代釋明，並不可採。訴願機關以南區區公所未審究原告未提出「蘇畢」之戶籍謄本及原告甲○父親蘇爛設籍之「台南州新豐郡永寧庄灣裡千九百三十番地」查無蘇四夷之設籍資料等情節為由，指摘南區區公所未盡形式審查義務，理由雖有不同，惟同謂南區區公所未盡形式審查義務之結論，則無二致，故訴願決定以南區區公所未盡形式審查義務為由，撤銷該所據以核發之派下全員證明書及管理人備查函，洵屬有據。
七、綜上所述，本件南區區公所未盡清理要點第7點第1項及清理辦法第7條規定所賦予之形式審查義務，其據以核發之派下全員證明書及管理人備查文件，即有瑕疵；訴願決定予以糾正而予撤銷原處分，所持之理由雖有不同，惟結論並無不合，仍應予以維持。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無涉，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 97 年 7 月 24 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 7 月 24 日
書記官 涂 瓔 純