高雄高等行政法院判決
96年度訴字第821號原 告 好事多開發有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 鍾夢賢 律師被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國96年7月30日勞訴字第0960010015號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告為雇主李燈爐及越南籍外勞HOAC THI THIEN（以下簡稱Ｈ君，護照號碼：M00000000）辦理就業服務業務，卻以「國外借款」名義收受規定標準以外之費用，合計新台幣（下同）40,560元（明細如下：國外借款每期10,140元，共4期），違反就業服務法第40條第5款之規定，被告乃依同法第66條第1項規定，於民國96年3月9日以府勞組字第0960026225號裁處書處原告罰鍰405,600元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、緣原告係私立就業服務機構，從事國內暨跨國就業服務業務，原告於九十三年推介越南籍看護工Ｈ君為雇主李燈爐從事工作，惟被告認原告自93年4月間起至同年7月份止，每月自Ｈ君之薪資中以「國外借款」名義超收10,140元，共計40,560元，由被告於96年3月9日以府勞組字第0960026225號裁處書認原告違反就業服務法第40條第5款規定，依同法第66條第1項規定按所收受超過規定標準之費用，處10倍之罰鍰。
被告僅以原告每月向Ｈ君收取標準以外之國外「欠款」10,140元，於Ｈ君第二次抵台之「外國人來華工作用費及工資切結書」上並無借款之記載，而仍按月收取及原告不否認有收取之情事與Ｈ君之投訴等節，資為處罰之依據。
二、惟按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第8條、第9條分別定有明文。查Ｈ君於95年10月31日在民間公證人李溪芬事務所，已在其親書之切結書上載稱確有在國外借款之事實，且該借款在Ｈ君親簽，由越南仲介公司提出之授權書，亦以中文載明其所積欠越南仲介公司之借款，同意自2004年4月起每月償還10,140元。則原告依其意願於每月工資內代收轉交予其貸款人，雖未盡符合行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）於91年10月7日勞職外字第0000000000函示在國外發生之費用（含借款）應載明於「外國人來華工作用費及工資切結書」，並經勞工輸出國驗證，金額並應與上開切結書所載金額相符之規定，然仍符合上開函示所載「如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉介代為轉交『借款』」等規範意旨，至多僅生是否應於Ｈ君之「外國人來華工作費用及工資切結書」上補正該筆借款是否屬實與填載，及是否應在勞工輸出國補正驗證手續，俾便就缺漏之程序補正而得認定為合法；乃被告疏未就原告提出Ｈ君親自切結，且經認證合於公證法推定為公文書之切結書，查核該文書之證據與證明力，及該切結書已足以證明勞工確係以書面同意，而合於得為代收轉交借款之規範，仍為罰鍰之處分，自有未洽。
三、次按勞委會於91年12月26日發布之公告內，雖將代收行為列為禁止之列，惟依據就業服務法第40條第5款規定並未將代收（所謂代收乃指代理他人收取之意）列為禁止之列。因此縱認原告之行為為代收，亦難認定原告違反就業服務法第40條第5款之規定，自無同法第66條第1項處以罰鍰之適用。又依據上開勞委會之公告及就業服務法第40條第5款所謂「規定標準以外之費用」，既謂「費用」，自應認係服務提供所收取之對價，始能稱之為費用，倘非基於服務關係所生之債務，自難屬於規費性質，縱有收取或代收行為，亦難謂合於就業服務法第40條第5款及第66條第1項處罰之規定。本件原告確實並未違反就業服務法，被告並無其他積極確切之證據足以認定原告有上開違章行為，依據前開法條規定，被告自須為原告有利之認定。
乙、被告主張之理由：
一、按就業服務法第40條第5款規定：「私立就業服務機構及其從事人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．五、要求、期約或收受超過規定標準之費用，或其他不正利益。」違反者依同法第66條第1項規定處10倍至20倍罰鍰。本件原告向Ｈ君收取切結書中未列之國外借款，其作為已構成「收受超過規定標準之費用」之規定。另依勞委會96年1月19日勞職外字第0960500465號函略以：「好事多公司收取Ｈ君切結書中未載之費用，雖提出已還款之事證，但該公司超收之事證明確，不因還款而消滅收受規定標準以外之費用，或其他不正利益之事實，故仍適用本條款之罰則。」又依據Ｈ君於95年11月7日所親寫之2份陳情書中表示，Ｈ君未曾收到原告所返還之費用，並陳述原告如何誘導及欺騙Ｈ君簽下所謂之「切結書」。另依勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函及91年12月26日勞職外字第0910208011號公告略以：「自90年11月9日起取得入境簽證外勞之第1年每月服務費及交通費，合計上限為新台幣1,800元，第2年上限為新台幣1,700元，第3年上限為新台幣1,500元。．．．有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於切結書中，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與切結書相符．．．。」查就業服務法第40條第5款之立法目的，仍在防止國內仲介巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，保障國外勞工最低基本工資。基此立法目的，國內仲介業者，非但對於國內仲介費用收取不得違反私立就業服務機構收費標準表之規定，且就國外仲介公司對外籍勞工於國內薪資之代扣，亦不得違規代收，否則仍屬收受規定標準以外之費用；原告未依法令規定暨Ｈ君所簽定並經該國政府認證之「外國人工作費用及工資切結書」所載項目收取費用，卻收受超過規定標準以外之費用，係違反上開規定。
二、查Ｈ君第1次來台之切結書中列有國外貸款78,000元，惟第2次來台之切結書中未列有任何國外貸款；該款項若為Ｈ君第1次來台之切結書中之貸款未清償之部分，方可於第2次來台時註明於切結書中，並明定償還方式。又依常理判斷，若原告向Ｈ君收取之費用係為Ｈ君第1次來台未清償之費用，且又有Ｈ君第2次入境時之授權書作為證明，何以原告須退還Ｈ君上開款項？原告所提出之「授權書」「切結書」等所揭之金額皆不同，無法由上開文件，探究其所謂借款金額究竟為多少？遑論原告實際向Ｈ君收取所謂「國外借款」之總金額為121,680元；被告於95年10月17日以府勞組字第0950224967號意見陳述通知書中已函請原告意見陳述，故已依行政程序法第102條之規定通知處分相對人陳述意見，實已踐行給予原告陳述意見之機會。本件原告超收費用之違法事證昭然若揭，其所訴為狡辯推諉之詞且不合邏輯，不足採信。
理 由
一、按「私立就業服務機構得經營下列就業服務業務：一、職業介紹或人力仲介業務。二、接受委任招募員工。三、協助國民釐定生涯發展計畫之就業諮詢或職業心理測驗。四、其他經中央主管機關指定之就業服務事項。私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」「違反第四十條第五款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處十倍至二十倍罰鍰。」就業服務法第35條、第40條第5款及第66條第1項分別定有明文。又勞委會依就業服務法第35條之授權制訂「私立就業服務機構證照費及各項收費標準表」，該標準表於90年11月7日修正，並適用於90年11月9日（含當日）取得入境簽證之外勞，該表第6點規定：「（四）私立就業服務機構不得向外國人收取或代收本收費標準表以外之費用。」再按「二、為明確訂定相關仲介收費標準，本會採取以下措施：．．．（三）為維持台灣仲介公司之合理利潤，除遏止雇主收取回饋金或其他不正利益外，並合理調整自九十年十一月九日起取得入境簽證外勞之第一年每月服務費及交通費，合計上限為新台幣一、八○○元、第二年上限為新台幣一、七○○元、第三年上限為新台幣一、五○○元，且私立就業服務機構應與外勞簽訂書面服務契約，協議服務事項及金額後，始得收取。．．．三、為確保上開收費標準之執行，本會採行以下措施：（一）協調各外勞輸出國針對自九十年十一月九日起取得入境簽證之外勞所簽具之『外國人來華工作費用及工資切結書』（如附件）予以查驗，該切結書外勞應於辦理入境簽證時出示，並攜帶來台於雇主申請聘僱許可時繳交；如未依規定繳交者，將不予核發聘僱許可，外勞應即出境，不依期出境者，將依法強制其出境。」「（四）有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。」亦經勞委會90年10月31日台勞職外字第0225169號、91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋在案。按勞委會上述函釋係上級機關為下級機關在執行職務時所為之解釋，性質上屬行政規則，查其內容係闡明法規之原意，故該函釋自得自原法規生效時日起生效（司法院釋字第287號解釋參照），且該函釋並未牴觸上開法律規定之意旨，爰予援用。
二、本件原告為雇主李燈爐及越南籍外勞Ｈ君辦理就業服務業務，卻以「國外借款」名義收受規定標準以外之費用，合計40,560元，違反就業服務法第40條第5款規定，被告乃依同法第66條第1項規定，裁處原告罰鍰405,600元等情，業據兩造分別陳明在卷，復有被告96年3月9日府勞組字第0960026225號裁處書影本附卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：Ｈ君於95年10月31日在民間公證人李溪芬事務所，親書之切結書上載明確有在國外借款之事實，且該借款在Ｈ君親簽，由越南仲介公司提出之授權書，亦以中文載明其所積欠越南仲介公司之借款，同意自2004年4月起，每月償還10,140元；則原告依其意願於每月工資內代收轉交予其貸款人，雖未盡符合勞委會91年10月7日勞職外字第0000000000函釋規定，至多僅生是否應於Ｈ君之「外國人來華工作費用及工資切結書」上補正該筆借款之記載及在勞工輸出國補正驗證手續，俾便就缺漏之程序補正而得認定為合法；乃被告疏未就原告提出Ｈ君親自切結，且經認證合於公證法推定為公文書之切結書，查核該文書之證據與證明力，及該切結書已足以證明勞工確係以書面同意，而合於得為代收轉交借款之規範，仍為罰鍰之處分，自有未洽等語，資為論據。
三、經查，原告對其以「國外借款」名義向其仲介引進之越南籍外勞Ｈ君，收取規定標準以外之費用，每月10,140元，共計4期合計40,560元之事實，並不爭執，復有原告代收款項證明書影本附訴願卷足稽，洵堪認定。又本件越南籍外勞Ｈ君經原告引進，並於93年3月6日入境，由訴外人李燈爐聘僱為看護工，此有外籍勞工申請書影本附訴願卷為憑；是原告及其從業人員從事本件就業服務業務，即應遵守上述勞委會90年11月7日修正之「私立就業服務機構證照費及各項收費標準表」之規定，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用。而本件原告於引進越南籍外勞Ｈ君入境後，委請雇主李燈爐每月自Ｈ君薪資扣除14,140元交付予原告之事實，亦有私立就業服務機構收取外籍勞工費用調查表影本附訴願卷可參，且為原告所不爭；原告雖主張系爭費用並非規定標準以外之費用，而係代收Ｈ君與越南仲介公司間之借款，並提出Ｈ君之授權書及切結書等為證；惟有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於外國人來華工作費用及工資切結書，如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交「借款」，其金額應與外國人來華工作費用及工資切結書相符，業經前揭勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋在案。原告為私立就業服務機構，對於上開勞委會規定其得收取之費用標準，乃屬其業務範圍內之事項，自無不知之理；然本件Ｈ君所書立之外國人來華工作費用及工資切結書，並未記載其有何應償還之借款，此有該切結書影本附卷可參；是原告向Ｈ君收取系爭款項顯與上開切結書之內容不符，依上開勞委會函釋規定，原告自不得以轉交之名，收取系爭與切結書不符之費用。故原告主張上開款項確係Ｈ君積欠越南仲介公司之借款，Ｈ君並同意自93年4月起，每月償還10,140元，原告依其意願於每月工資內代收轉交予其貸款人，並無違反就業服務法第40條第5款規定云云，非屬可採。
四、至於原告所提出外勞Ｈ君之授權書雖載明「本人HOAC THI THIEN，護照號碼：M00000000，於2004年3月6日入境台灣工作，因本人上一次去台灣工作時（2003.10.13入境，2003.1
2.18出境）仍積欠越南仲介公司新台幣6萬5千元，且本人因家中小孩生病向越南仲介公司借支約新台幣6千元，故同意自2004年4月起，每月償還新台幣10,140元，共七個月，合計新台幣70,980元。」然查，上開授權書並無書寫日期，且僅由越南仲介公司及勞工簽章，並未經越南商貿部確認蓋章，而其所載Ｈ君借款之金額（總計71,000元）及應還款之金額（70,980元）並不相符（此尚不含加計利息之情況）；且由原告提出之代收款項證明書及越南監護工薪資明細表所載，Ｈ君每月須償還之借款為10,140元，共12期（總計121,680元），其總額亦與上開授權書所載借款金額不符，故該授權書之真實性已令人存疑；又由上開授權書所載內容觀之，該內容僅書明借款金額及償還方法，然並無授權原告代為收取並轉交該借款給越南公司之意思，故該授權書之性質較類似借據，而非屬授權書，原告尚難以該授權書主張其有權收取系爭款項；況且上開授權書所載之欠款既係發生在Ｈ君本次來台工作之前，越南仲介公司及Ｈ君若有意授權原告代收該款項，則依上開勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋規定，該借款自可載明於外國人來華工作費用及工資切結書中，並由Ｈ君出具書面同意雇主或仲介公司代為轉交「借款」，原告或雇主始得依規定代收該借款，而上開勞委會函釋規定早於91年10月7日即已發布，至93年3月6日原告辦理仲介Ｈ君來台時，該規定已實施將近1年5月，而原告為專業之人力仲介公司，對上開攸關其收費之規定，自無不知之理；則若Ｈ君及越南仲介公司確有授權其收取上開借款，豈有僅以越南仲介公司及Ｈ君出具上開授權書之方式為之，而未遵行上開勞委會函釋規定之理。又據原告提出之Ｈ君書立經民間公證人李溪芬認證之切結書載明「本人HOAC THITHIEN，國籍越南，於2004年3月6日來台灣工作，台灣仲介公司於2004年7月30日，將原來代收之國外借款，每個月新台幣10,140元，共四個月，共計新台幣40,560元歸還本人無誤。」然若Ｈ君確有積欠越南仲介公司款項，並授權原告代收系爭款項，原告豈有於收取4期後，即將所收之系爭款項再返還Ｈ君之理。綜上，足認原告所提出之上開授權書及切結書乃屬臨訟補具之文件，且其內容自相矛盾，尚難採信。退而言之，縱令上開授權書及切結書內容屬實，惟有關外勞在國外發生之費用（含借款）應由「外國人來華工作費用及工資切結書」認定，因該費用及工資切結書已經由勞工輸出國驗證，足以防止仲介公司假藉任何名義超收費用，然上開授權書及切結書既未經越南商貿部確認蓋章，且未載明被授權人，足見該授權書及切結書係事後補具，此處於勞資關係不平衡之情況下所簽定之授權書及切結書，自不得作為扣款代收之依據。
五、又按就業服務法第40條第5款之立法目的，乃在防止國內仲介巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，保障國外勞工最低基本工資。基此立法目的，國內仲介業者，非但對於國內仲介費用收取不得違反私立就業服務機構就業服務收費標準表之規定，基於對外國勞工尚按月收取服務費，對於雇主或國外仲介對外國勞工在本國之薪資扣領費用或借款等款項，亦應負有審查及看管之義務，否則將使就業服務法第40條第5款之規定，對仲介公司利用外國勞工在入境前，先行巧立名目迫使該外勞在其本國簽訂扣薪或借款之字據，再於該外勞入境後依據該字據予以扣薪之情形，無從加以規範，致上開條文形同具文，故勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函乃特別重申有關人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及製給收據，自屬依法有據。是本件原告為越南籍看護工之仲介，自應依主管機關所公布之標準收費，然原告確有超收規定外費用之事實，業如前述，則被告據以科罰，洵非無據。
六、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告係私立就業服務機構，從事國內暨跨國就業服務業務，其推介越南籍外勞Ｈ君為雇主李燈爐從事監護工作，自93年4月起由Ｈ君之薪資中，以「國外借款」名義收取40,560元；經被告審查屬實，乃以其違反就業服務法第40條第5款之規定，並依同法第66條第1項規定，裁處原告罰鍰405,600元，認事用法，並無違誤；訴願決定，予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 9 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 1 月 9 日
書記官 周 良 駿