高雄高等行政法院判決
96年度訴字第870號原 告 嘉義縣社區復健服務協會代 表 人 甲○○訴訟代理人 林春發 律師被 告 嘉義縣衛生局代 表 人 鍾明昌 局長訴訟代理人 黃曜春 律師上列當事人間採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國96年8月10日訴字第0960078號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告參與被告所辦理「95年度送醫療到我家居家復健服務」採購案，因未依契約規定聘請投標審定之醫師擔任執行此項業務致驗收不合格，被告乃於民國96年1月25日以嘉衛保字第0960000313號函通知原告，將依政府採購法第101條第1項第8款（原處分書誤載為第101條第8款）規定，將其刊登政府採購公報（另依約追繳第1次驗收已請領之契約價金新台幣（下同）217,448元部分因屬私法關係，故不在本件審判範圍，併此敘明），原告於96年2月8日以書面向被告提出異議，經被告於96年2月16日以嘉衛保字第0960003972號函駁回原告之異議。原告不服，向行政院公共工程委員會（以下簡稱公共工程委員會）提起申訴，亦遭判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：採購申訴審議判斷、異議決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、被告於96年1月25日以嘉衛保字第0960000313號函通知原告，就「95年度送醫療到我家居家復健服務」招標案，因原告未依契約聘請投標審定之醫師擔任執行此項業務，致驗收不合格，將依據政府採購法第101條第1項第8款刊登政府採購公報，並依約追繳第1次驗收已請領之契約價金217,448元，驗收不合格事實及理由則為：「1.依貴我勞務採購契約（案號：0000000000）第一條－契約文件及效力：含招標文件及其變更或補充、投標文件及其變更或補充‧‧‧本局招標文件居家復健服務案計畫書，第陸項服務內容第一點已敘明診斷或醫囑，應由得標廠商自行聘請領有醫師執照之醫師（評估醫師資格以復健科、神經內科、神經外科、整型科、骨科、風濕免疫科等六科專科醫師為限），貴會未依契約聘請投標審定之醫師擔任執行此項業務，書面驗收醫師診療，王姓醫師既非契約書執行業務人力，再經查證醫事人員系統（如附件2），該醫師為家醫科，亦不符招標文件中所限定六大科之資格。2.符合契約要求之專科醫師係本契約所要求之品質，故專科醫師資格不符，其後續所執行之復健服務亦不符契約品質要求，構成政府採購法第101條第1項8款查驗或驗收不合格情節重大者，自當刊登政府採購公報並追償契約價金。」原告乃以96年2月8日嘉社服（96）字第0208號函提出異議，被告遂於96年2月16日以嘉衛保字第0960003 972號函通知原告，對於原告之異議不予採納，並要求原告依約繳回第1次驗收已請領之契約價金217,448元。原告復向公共工程委員會採購申訴審議委員會提出申訴，請求將原異議處理結果撤銷，亦經公共工程委員會採購申訴審議委員會駁回原告之申訴。
二、按原告原聘請盧亞人醫院之醫師擔任執行居家復健個案往診之業務，但其配合醫師因醫院門診業務增加無法支援原告，故原告另聘家庭醫學科王文憲醫師執行業務並告知嘉義縣長期照顧管理中心了解。故王文憲醫師於95年8月31日偕同物理治療師朱宏儒、民雄鄉衛生所護理師吳澤蓉前往本計畫第1位個案家中訪視，並於95年9月3日將評估情形及家庭醫學科醫師以書面資料上傳被告，並註明「王文憲醫字第023018號」，且立即與被告電話聯繫醫師身分、往診情形及相關書面資料，原告在被告知情下履行採購標的之供應至95年12月31日（履約到期日）止，共計服務嘉義縣縣民82案，並完成第1次驗收請款合格，自屬程序允當。
三、另被告於履約期間（95年）邀請家庭醫學科王文憲醫師及物理治療師協助拍攝「95年度衛生局居家復健成果及宣傳短片」，影片詳實記錄本協會派遣醫護人員至社區提供民眾居家復健服務，協助患者重新增進功能獨立並融入社會，以減少長期照護需求並增進生活品質。豈奈原告於第2次驗收請款時，被告卻告知本項業務驗收不合格，將依據政府採購法第101條第1項第8款刊登政府採購公報。原告依法於規定期限內提出書面資料說明，因被告無法認同，故向公共工程委員會申訴，卻遭駁回。另一方面，原告於96年6月23日竟接獲被告告知解除契約。
四、按原告當時依法檢送之「95年度送醫療到我家創新行動－居家復健服務案服務建議書」，其中第3、4、9點提及醫師服務部分皆依物理治療師法之規定辦理。次按物理治療師法乃是物理治療師之母法，該法第12條第2項規定：「物理治療師執行業務，應依醫師開具之診斷、照會或醫囑為之。」故凡領有合法中華民國醫師執照之醫師均屬物理治療師法第12條第2項所稱之醫師（本法所稱醫師，係指醫師法所稱之醫師、中醫師及牙醫師），並未限定特定專科醫師始得為之。再按公共工程委員會頒布之採購契約要項第22條及本件勞務採購契約第1條第8款規定：「契約所定事項如有違反法令或無法執行之部分，該部分無效。但除去該部分，契約亦可成立者，不影響其他部分之有效性。該無效之部分，機關及廠商必要時得依契約原定目的變更之。」是以被告若限定醫師資格以復健科、神經內科、神經外科、整形科、骨科、風濕免疫科等6科專科醫師始得執行物理治療，不僅違反物理治療師法第12條第2項規定，亦造成該項契約規定為無效部分。換言之，被告認為須以6科專科醫師為限始得為之，惟按憲法第172條規定，命令與憲法或法律牴觸者無效，故原告依家庭醫學科醫師之照會及醫囑執行居家復健業務完全合法，並按時繳交被告所規定之驗收資料，且於驗收合格後請領相關費用，一切按規定辦理，是以被告應立即支付原告第2次之請款即物理治療師費用353,294元及醫師費用78,330元。
五、又按政府採購法第72條及本件勞務採購契約第8條第11款規定：「機關於廠商履約中，若可預見其履約瑕疵，或其有其他違反契約之情事者，得通知廠商限期改善。」本件被告將需要提供居家照護之民眾資料提供給原告後，原告即會同王文憲醫師、物理治療師及當地之衛生所公衛護士實地前往民眾家中訪視，認為可以依照護計畫收案服務時，原告即填寫轉介回覆單給予被告所屬之長期照護中心，該轉介回覆單上早已有王文憲醫師之名字，原告執行業務時皆據實已告，並未欺瞞聘任家庭醫學科醫師往診一事，倘若被告不同意由王文憲醫師提供居家照護醫囑，或認為王文憲醫師與契約規定不符或原告履約有瑕疵，應立即按本件勞務採購契約第8條第11款規定通知原告限期改善，但直至契約終止日，原告皆未接獲被告通知不符規定並限期改善之行文。被告逕於契約期滿後拒付款項，並以查驗或驗收不合格情節重大為由，將原告刊登政府採購公報並追償契約價金，顯與契約條款及行政法上之「誠信原則」有違。再者，原告於履約期間均定期檢附相關資料並以電話聯繫被告進行驗收，且於檢附之復健個案驗收文件中，其醫師往診服務紀錄單皆清楚印記醫師職章（王文憲醫字第023018號）及簽名，且被告核認第1次驗收合格並支付請領款項，是以被告對於原告聘任家庭醫學科醫師執行業務一事並無異議。另於履約期間（95年），被告曾邀請家庭醫學科王文憲醫師及物理治療師協助拍攝「送醫療到我家」計畫之宣傳短片，並於片中介紹王文憲醫師為家庭醫學科醫師，且於電視台每天播放至今，被告卻謊稱於原告96年1月第2次請款時經查證始得知家庭醫學科王文憲醫師往診一事，實有違其良知及誠信。
六、又「醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」醫師法第8條第1項定有明文。按王文憲醫師自91年7月1日至93年6月30日受聘至嘉義縣太保市華濟醫院擔任家庭醫學科主任，當時王文憲醫師即依上開醫師法規定向被告申請執業登記並領有執業執照。更何況本件王文憲醫師曾向台南市衛生局申請前往嘉義縣慈護居家護理所執行醫療業務，經台南市衛生局以95年3月2日南市衛醫字第0950003941號函准予備查，而前開函文之受文者分別為王文憲家醫科診所，中央健康保險局南區分局、被告及台南市衛生局醫政課，被告豈能諉為不知王文憲醫師係屬家庭醫學科醫師？故被告於鈞院97年1月16日行準備程序時表示查不到王文憲醫師之資歷，顯然不實。
七、承上所述，王文憲醫師經台南市衛生局核准前來嘉義縣慈護居家護理所執行醫療業務，並由台南市衛生局以副本通知被告。而嘉義縣私立慈護老人養護中心附設居家護理所向被告申請開業時所提出之計畫書（擬定日期：94年1月1日），亦經被告以94年1月26日嘉衛健字第0940002098號函通知經審核合於規定，准予籌設備查。按上開計畫書第2點規定：「服務對象之條件：一、病人只能維持有限之自我照顧能力，即清醒時百分之五十以上活動限制在床上或椅子上。‧‧‧。」此為所謂之「失能」民眾。又上開計畫書第4點所規定之轉介流程亦有醫院出院病患，由醫師開立居家照護醫囑，再由居家護理所受理，並由居家護理所安排護理人員訪視病患，從事居家護理工作。顯見對於「失能」民眾提供居家照護醫囑，並未限定復健科、神經內科、神經外科、整型科、骨科、風濕免疫科等6科專科醫師為限。更何況家庭醫學科醫師所開立之居家照護醫囑，中央健康保險局亦核認其診察費用，故原告根據家庭醫學科醫師所開立之居家照護醫囑，豈能謂與契約條款不符？又豈能謂原告係符合政府採購法第101條第1項第8款規定「查驗或驗收不合格，情節重大者」之情形，而將其刊登政府採購公報並追償契約價金？
八、最高行政法院96年度判字第932號判決意旨略以：「本件上訴人依照被上訴人有關『處理細節』之指示，於第三次申請『細部變更』遭被上訴人以尚未消除之『停工原因』拒絕後，隨即於91年3月4日依系爭採購契約第19條規定向工程會申請調解系爭採購契約關於車身骨架之『規格審查表』與『車體圖說』不符，應以何者為據之爭議。詎料被上訴人竟於調解期間之同年6月7日以91嘉縣車機字第1152號函以上訴人已逾履約期限，又未申請展延為由向上訴人為契約解除。然上訴人依系爭採購契約規定，就此『規格審查表』與『車體圖說』不符，應以何者為據之爭議，申請調解，應屬依約有據，被上訴人自應依約參與調解，以解決因兩造過失及被上訴人要求停工所引起之爭議。詎料被上訴人於停工原因是否已經解決消除有爭議之際，及以此爭議之解決為前提之履約期限是否屆至尚無法作判斷前，即遽予解除系爭採購契約，顯然違反誠信原則，其所為解約亦不生效力，系爭採購契約之契約關係仍然存在。」準此，本件之爭執點在於被告之行政命令是否牴觸物理治療師法？是否有行政命令違反法律規定無效之情形？對此法理上之爭議及契約履行之爭議尚未解決之前，被告遽予解除系爭勞務採購契約，並以查驗或驗收不合格情節重大為由，擬將原告刊登政府採購公報並追償契約價金，顯與「誠信原則」有違。更何況原告確實依據計畫執行復健業務，既無需造假，更無欺騙瞞混，被告將原告公告為不良廠商，非僅於法不合，更有違情理。
九、按行政程序法第144條規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關得就相對人契約之履行，依書面約定之方式，為必要之指導或協助。」又本件勞務採購契約第9條第2款、第3款及第17條第5款明文規定，被告須執行審查、查驗工作，並有輔導及監督之責。被告對於原告聘任家庭醫學科醫師往診一事確實知情，並判定驗收合格且同意支付費用，亦未行文通知任何不符契約之情事並命限期改善，難道被告本身就無任何督導責任及任何疏失嗎？因被告未能確實執行驗收及查驗作業，亦未能於契約到期日前通知原告限期改善，致原告依契約規定繼續完成履約，被告遂逕自公告原告為不良廠商，對於原告實至不公。
十、針對被告行文通知解除本件勞務採購契約，明顯已違反行政程序法第7條針對行政行為之規範及本件勞務採購契約第8條第11款、第9條第2款及第17條第5款規定，被告本應善盡其輔導及監督之責任，實則未然。是以被告不應只片面解除契約，更應考量公共利益及公平合理，本誠信和諧盡力協調解決之。故原告完全不同意解除契約一事，原處分於法不合應予撤銷。綜上所述，原告確實依法實施計畫並完成所有個案之復健服務，亦協助失能者積極復健，達到被告之期許與契約之目的，被告實無任何理由拒絕撥付相關請領費用及將原告刊登政府採購公報並解除契約。被告異議處理結果及公共工程委員會採購申訴審議判斷顯然違法不當，應予撤銷。
乙、被告主張之理由：
一、被告於95年8月間辦理「送醫療到我家創新行動－居家復健服務案」招標案，經由原告以879,899元標得，此有兩造簽立之勞務採購契約可證。系爭招標案之主要目的，在於招標優良服務廠商，至社區中提供民眾復健服務，以可近性方式為嘉義縣失能民眾提供積極性的復健治療，提高失能民眾體能與日常生活功能獨立自主的能力，協助患者重新增進功能獨立並融入社會，以減少長期照護需求並增進生活品質。其中所謂「失能」，指經巴氏量表（Barthel Index），即日常生活活動功能量表（ADL）評估為61分至80分者，為輕度失能；評估為31分至60分者，為中重度失能；評估為30分以下者，為極重度失能。此等失能之人，因身心功能受損致日常生活須他人協助。系爭招標案為達到對「失能」民眾提供積極性之復健治療等目的，所安排之專科醫師資格自然應以曾於專科醫師4年臨床訓練課程及每年繼續教育學分中，受有與復健相關教育課程之復健科、神經內科、神經外科、整形科、骨科、風濕免疫科等6科專科醫師親往訪視，渠等所為之診斷、照會、醫囑，交由物理、職能治療師，進行物理、職能治療，方能對失能民眾達到復健治療之目的。故而本件於居家復健服務案計畫書第6點第1款特別嚴格要求「診斷或醫囑：應由得標廠商自行聘請領有醫師執照之醫師（評估醫師資格以復健科、神經內科、神經外科、整形科、骨科、風濕免疫科等六科專科醫師為限）前往訪視，了解個案情況及需求，並開具之診斷、照會或醫囑為之。」此乃系爭契約何以限制醫師資格須具復健科等6科專科醫師最主要之理由。至於其他專科醫師，如家庭醫學科醫師，雖亦具醫師資格，然於專科醫師4年臨床訓練課程中，完全沒有安排與復健有關科別；取得家庭醫學專科醫師之後，於每年家庭醫學科繼續教育60個學分中，也完全沒有復健相關學分。換言之，家庭醫學科醫師因欠缺復健專科知識及臨床經驗，雖有親往訪視，然對「失能」病患之診斷，顯然無法開出如上述6科專科醫師所出具符合病患需求、貼切的醫囑。從而物理、職能治療師若依家庭醫學科醫師所為之醫囑、照會或處方，進行物理、職能治療，明顯無法符合被告於系爭招標案所要求之品質至明。
二、原告於系爭招標案招標前，已自網站充分得知系爭招標案計畫書之目的及內容，故而招標前依投標須知第82點規定撰寫服務建議書。其於服務建議書第10點「執行業務之組織與人力」自行明列：「姓名：盧亞人，專業學歷：高雄醫學大學醫學系，執業機構：盧亞人醫院，計畫中擔任職位：神經外科醫師」「姓名：黃秉皇，專業學歷：國防醫學院醫學系，執業機構：亞人診所，計畫中擔任職位：骨科醫師」，並於第11點「服務管理之執行能力評估」明列：「神經外科或骨科醫師負責個案之診斷及醫囑並建議個案及家屬預防保健事項。」原告並檢具其與盧亞人醫院間之合約書乙份，內容為：「乙方（即盧亞人醫院）願提供神經外科、骨科等專科醫師前往訪視甲方（即原告）轉介之居家復健個案，了解個案情況及需求並開具診斷、照會或醫囑。」另檢附盧亞人醫師之神經外科專科醫師證書及黃秉皇醫師之醫師證書、執業執照，以資證明確實符合被告招標之要求。由上開原告所出具之事證，在在均足以證明，原告確已知悉系爭招標案所聘請之醫師應以復健科等6科專科醫師為限。
三、詎原告明知上情，於未變更合約及告知被告之情況下，竟違反系爭招標案之主要目的，私下自行聘僱不具上揭6科專科醫師資格而於台南縣執業之王文憲醫師（家庭醫學科醫師）1人，前來嘉義對失能民眾進行訪視看診。而物理、職能治療師則依據王文憲醫師不符復健專業醫療所為之診斷、照會、醫囑，進行各類物理、職能復健治療，此後續執行之復健服務，基前所述，顯然嚴重違反契約要求之品質，無法達到對失能民眾提供積極性復健治療之目的。從而，被告以原告有政府採購法第101條第1項第8款規定「查驗或驗收不合格，情節重大者」之情事，通知原告擬將其刊登政府採購公報，自屬合法有據。
四、王文憲醫師係家庭醫學科醫師，並非兩造契約所明定之復健科、神經內科、神經外科、整型科、骨科、風濕免疫科等6科專科醫師，原告也從未告知被告上情，顯然原告自始即有意矇蔽、心存違約之念。王文憲醫師於台南縣執業，被告非王文憲醫師之主管機關，故不知王文憲醫師為家庭醫學科醫師。另原告雖謂有傳「95年嘉義縣衛生局送醫療到我家醫師往診服務紀錄單」予被告，其上載明「王文憲醫字第023018號」，故被告知情云云。然該紀錄單未有任何足以識別王文憲醫師係契約所定專科醫師之記載，被告焉能知情。另民雄鄉衛生所之護理人員陪同訪視，主要目的係為帶路及避免民眾誤以為是詐騙集團或不肖業者，並無查核醫師資格之任務，且衛生所陪同訪視之護理人員，亦未曾告知王文憲醫師專科醫師資格與契約不符，被告怎會知情。被告第1次驗收，係針對原告95年11月21日函文請求復健治療師服務費用部分（非醫師診療費），當時僅就復健治療師服務訪視紀錄進行書面驗收，被告核認與應檢具之資料相符，而准予驗收合格。然此係遭矇蔽，非謂原告取得該款合法、妥適、允當。
五、又被告拍攝95年醫療到家創新行動宣導短片，除作為宣導之外，也可呈現服務之成效。然被告從未主動邀請王文憲醫師協助拍攝，光碟片名也是原告所自創。被告第2次驗收係針對原告96年1月1日及同年月2日以函文申請95年8月至12月醫師診療費計83人次之費用及95年11月、12月復健師診療費。
被告於96年1月5日併案辦理驗收時，針對醫師資格查核，始發現原告聘僱未具上述6科專科醫師專長之王文憲醫師前往對失能民眾會診。基前所述，原告故意違反契約約定之目的，完全失去專科醫師對失能民眾居家復健之醫療效果，且情節重大，故驗收不合格。
六、系爭契約既特別約定限於6科專科醫師始得對失能民眾為診斷、照會、醫囑，原告故意違反規定，致物理治療師依不符契約訂定目的之其他專科醫師之醫囑、處方所為復健，當然無法達到醫療之效用，亦不符合契約之目的，其咎自應歸責於原告。此部分既係雙方特別約定，基於契約自由之原則，應屬合法允當。原告謂被告限定於6科專科醫師始得執行系爭招標案，有違反法令之情，應屬無效云云，顯係誤解法令。
七、原告主張被告若認原告聘任王文憲醫師資格不符，何以未曾通知原告限期改善，然原告於96年1月1日始請領王文憲醫師95年8月至12月之診療費，而兩造合約於95年12月31日即已到期，被告於96年1月5日審查時始發現上情，如何通知原告改善？第1次及第2次驗收情形，已如前述，被告並無「違反誠信」問題。又原告主張本件之爭點在於行政命令是否牴觸物理治療師法？是否有行政命令牴觸法令之無效情形？顯屬誤解。本件兩造間訂立之契約，純屬私法上之權利義務關係，基於契約自由原則，自得訂定符合契約目的之規定，被告限定醫師之資格，並無違反物理治療師法之情形。
八、原告故意違反契約規定，不告知所僱醫師與契約約定本旨不符，致被告無從知悉，迄第2次驗收時始知上情。原告未思己過，卻指責被告未通知其限期改善、對伊不公，天下有如此道理嗎？被告依系爭勞務採購契約第16條第1款第13目、第11款第1目第1小目及第7小目規定解除契約，要屬合法、妥適。
理 由
一、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：‧‧‧八、查驗或驗收不合格，情節重大者。」為政府採購法第101條第1項第8款所明定。
二、本件原告參與被告所辦理「95年度送醫療到我家居家復健服務」採購案，因未依契約規定聘請投標審定之醫師擔任執行此項業務致驗收不合格，被告乃於96年1月25日以嘉衛保字第0960000313號函通知原告，將依政府採購法第101條第1項第8款規定，將其刊登政府採購公報等情，業據兩造分別陳述在卷，並有勞務採購契約、上開被告函及驗收紀錄等影本附卷可稽，洵堪認定。而原告提起本件訴訟係以物理治療師法第12條第2項規定：「物理治療師執行業務，應依醫師開具之診斷、照會或醫囑為之。」故凡領有合法中華民國醫師執照之醫師均屬上開法條所稱之醫師，並未限定特定專科醫師始得為之；再按公共工程委員會頒布之採購契約要項第22條及本件勞務採購契約第1條第8款規定：「契約所定事項如有違反法令或無法執行之部分，該部分無效。但除去該部分，契約亦可成立者，不影響其他部分之有效性。該無效之部分，機關及廠商必要時得依契約原定目的變更之。」是以被告若限定醫師資格以復健科、神經內科、神經外科、整形科、骨科、風濕免疫科等6科專科醫師始得執行物理治療，不僅違反物理治療師法第12條第2項規定，亦造成該項契約規定為無效部分；換言之，被告認為須以6科專科醫師為限始得為之，惟按憲法第172條規定，命令與憲法或法律牴觸者無效，故原告依家庭醫學科醫師之照會及醫囑執行居家復健業務完全合法，並按時繳交被告所規定之驗收資料，且於驗收合格後請領相關費用，一切按規定辦理，是以被告應立即支付原告第2次之請款即物理治療師費用353,294元及醫師費用78,330元等語，資為論據。
三、經查，被告為辦理「95年度送醫療到我家居家復健服務案」，擬招標優良服務廠商至社區中，提供民眾居家復健服務，以可近性方式為其轄區內失能民眾提供積極性的復健治療，提高失能民眾體能與日常生活功能獨立自主的能力，協助患者重新融入社會，以減少長期照護需求並增進生活品質（詳見上開居家復健服務案計畫書），故本件採購案之目的，乃為提供失能民眾居家復健服務及積極性的復健治療。而上開居家復健服務案計畫書第5點第1款規定：「投標廠商資格：
一、應具備下列資格之一者：（一）經衛生主管機關認可須聘有物理治療師或職能治療師之立案社團或法人機構，並與相關專科醫師立有合約者。（二）地區級以上聘有物理治療師或職能治療師之醫療機構，並有服務內容之一所列相關專科醫師之1-2科者。」第6點第1款規定：「服務內容：一、診斷或醫囑：應由得標廠商自行聘請領有醫師執照之醫師（評估醫師資格以復健科、神經內科、神經外科、整形科、骨科、風濕免疫科等六科專業醫師為限）前往訪視，了解個案情況及需求，並開具之診斷、照會或醫囑為之。」而原告為符合上開投標廠商資格，於本件採購案投標時，即提出原告與盧亞人醫院所簽訂之合約書，該合約書載明盧亞人醫院願提供神經外科、骨科等專科醫師，前往訪視原告轉介之居家復健個案，了解個案情況及需求，並開具診斷、照會或醫囑；另提出盧亞人之神經外科專科醫師證書、黃秉皇之醫師證書及執業執照（骨科）乙節，此有上開合約書、神經外科專科醫師證書、醫師證書及執業執照（骨科）等影本附卷足稽。又原告所提出「95年度送醫療到我家居家復健服務案」服務建議書就原告執行業務之組織與人力部分，亦將盧亞人及黃秉皇醫師納入，並於該建議書關於職責區分乙項載明：「醫師：神經外科或骨科醫師負責個案之診斷及醫囑並建議個案及家屬預防保健事項。」此有該服務建議書影本附卷為憑。再依原告於得標後與被告簽訂之勞務採購契約第1條規定：「契約文件及效力：（一）契約包括下列文件：1.招標文件及其變更或補充。2.投標文件及其變更或補充。3.決標文件及其變更或補充。4.契約本文、附件及其變更或補充。5.依契約所提出之履約文件或資料。」綜上情節可知，兩造有將上開招標及投標文件，作為契約內容，並有以神經外科專業醫師盧亞人及骨科專業醫師黃秉皇負責個案之診斷及醫囑之意思。
四、按本件採購案之目的，係為提供被告轄區內之民眾居家復健服務，以可近性方式為失能民眾提供積極性的復健治療，提高失能民眾體能與日常生活功能獨立自主的能力，以減少長期照護需求並增進生活品質，已如前述；故「為失能民眾提供積極性的復健治療」，乃為兩造簽訂本件勞務採購契約之主要目的。再依上開居家復健服務案計畫書規定，投標廠商資格，須經衛生主管機關認可，且聘有物理治療師或職能治療師之立案社團或法人機構，並與相關專科醫師立有合約者；及服務內容關於診斷或醫囑部分，應由得標廠商自行聘請領有醫師執照之醫師（評估醫師資格以復健科、神經內科、神經外科、整形科、骨科、風濕免疫科等六科專業醫師為限）前往訪視。則本件採購案既係為以居家復健服務與治療為目的，故被告就評估個案之醫師資格除指定復健科之專業醫師外，另將與肢體發生失能原因相關之科別，即神經內科、神經外科、骨科、風濕免疫科，及與人造肢體使用之訓練及指導有關之整形科等專科醫師亦一併納入，乃為實現本件採購案之目的所必要，自不容原告任意加以變更，否則上開契約就醫師資格之約定，將形同具文。又按醫療服務隨著社會之進步，對專業分工之要求也越高，故我國醫療制度係採專業證照制，對專科醫師之養成，除須具備學校之基本醫學通才教育及取得醫師執照（不分科別）外，就各科之專科醫師之訓練，另制定有訓練課程基準及評核標準，須通過各專科醫師之訓練評核，並經考試及格，始能取得各該專科醫師證照；再者，醫師在取得專業證照及執業後，因其專科所接觸之病患及案例與其他專科已有所區隔，亦即專業醫師在其專業領域，隨著看診所累積之經驗，亦非其他專科醫師所能比，故家庭醫學科醫師在大學醫學系之通才教育中，雖有修習復健科之學分，另於家庭醫學科專科醫師訓練課程中亦得選修復健科，然其就復健科部分所修學分及訓練時間，與復健科本科之專業訓練相比，其所占學分及訓練時間之比例相對偏低，故取得家庭醫學科專科醫師證照之醫師，其就復健相關知識及經驗，仍不足於取代上開復健科等6科之專業醫師。是原告於本件採購案得標簽約後，未依兩造之約定，以神經外科專業醫師盧亞人及骨科專業醫師黃秉皇負責個案之診斷及醫囑，改以家庭醫學科醫師王文憲負責執行，顯然已違反上開勞務採購契約之約定，而不符合原契約之要求。
五、又按「物理治療師執行業務，應依醫師開具之診斷、照會或醫囑為之。」物理治療師法第12條第2項定有明文。上開條文雖未就「醫師」之資格加以規定，然不論該條文是否有將「醫師」限制在復健科或其相關專科之醫師，因依政府採購法規定所簽訂之勞務採購契約乃屬私法契約，依私法自治及契約自由原則，若當事人簽訂之契約規定不違反公序良俗，其所為約定自屬有效，契約當事人間即應受其規定所拘束。查，本件勞務採購契約因屬私法契約，其就服務內容關於診斷或醫囑部分，已規定應由得標廠商自行聘請領有醫師執照之醫師（評估醫師資格以復健科、神經內科、神經外科、整形科、骨科、風濕免疫科等六科專業醫師為限）執行，而該規定乃為被告實施本件採購案（復健治療）所需，且為執行該採購案所必要，並無違反公序良俗，是上開契約規定自屬有效，且為契約規定之重要事項，兩造即應受該規定之拘束，不得任意加以變更。本件原告違約自行變更以家庭醫學科醫師王文憲，代替原約定之神經外科專業醫師盧亞人及骨科專業醫師黃秉皇負責個案之診斷及醫囑，顯已違反上開契約規定，且因家庭醫學科醫師對復健專科知識及臨床經驗較為欠缺，其對「失能」病患之診斷，顯然無法如上述復健科等6科專科醫師所為診斷來得精確，從而物理及職能治療師依家庭醫學科醫師所為之診斷、照會或醫囑，進行物理或職能治療，亦無法符合被告在本件採購案所要求之品質，而無法達到對失能民眾提供積極性復健治療之目的；故原告上開違約情節自屬重大，不因原告係以具有醫師資格之人執行業務，且於履約過程中未發生醫療糾紛，即謂其未違約或其違約情節輕微。是被告以原告違約情節重大而認定驗收不合格，並按上述政府採購法第101條第1項第8款規定，以驗收不合格，情節重大為由，擬將其刊登政府採購公報，並無不合。原告主張上開契約規定限定復健科等6科專科醫師始能為復健之診斷、照會或醫囑，違反物理治療師法第12條第2項規定，應屬無效，其改以家庭醫學科醫師之照會及醫囑執行居家復健業務完全合法，被告不能以此為由解除契約，並應依約給付原告有關物理治療師及醫師之費用云云，顯有誤解，自不足採。
六、再查，原告改以家庭醫學科醫師王文憲履行本件採購案，事前並未告知被告，且王文憲係在台南縣執業，被告並非王文憲醫師之主管機關，自亦不知王文憲為家庭醫學科醫師；另原告主張其有傳「95年嘉義縣衛生局送醫療到我家醫師往診服務紀錄單」予被告，其上載明「王文憲醫字第023018號」，然因該紀錄單未有任何足以識別王文憲醫師係契約所定專科醫師之記載，故被告無法由上開紀錄單記載知悉王文憲為家庭醫學科專科醫師；又被告所屬各基層衛生所之護理人員陪同王文憲醫師訪視病患，主要目的係為帶路及避免民眾誤以為是詐騙集團或不肖業者，便於執行居家復健治療之業務，該護理人員並無查核醫師資格之任務，被告亦無從由陪同訪視之護理人員，得知王文憲醫師之專科醫師資格與契約不符；再者，被告第1次驗收，係給付復健治療師之服務費用，而非醫師診療費，被告僅就復健治療師服務訪視紀錄進行書面驗收，並未審查王文憲之專業醫師資格，故被告第1次驗收雖核認原告所檢具之資料，並准予驗收合格，亦無從由該資料得知王文憲之醫師資格與契約規定不符；又被告拍攝95年醫療到家創新行動宣導短片，除作為宣導之外，也可呈現服務之成效，然被告從未主動邀請王文憲醫師協助拍攝，而被告第2次驗收係針對原告96年1月1日及同年月2日申請95年8月至12月醫師診療費及95年11、12月復健師診療費，被告於96年1月5日併案辦理驗收時，針對醫師資格查核，始發現原告聘僱未具上述復健科等6科專科醫師專長之王文憲醫師前往對失能民眾會診等情，業據被告陳明在卷，復有驗收紀錄、嘉義縣長期照顧管理中心個案轉介單、居家職能物理治療評估量表等影本附卷為憑。參以政府機關因分工及分層負責，其決策者與執行者常為不同之人，故實際執行之人對原採購案所簽訂之契約內容細節，不必然全部知悉；此外，原告亦無其他積極證據，足以證明其改以王文憲醫師執行本件採購案乙節，為被告所知悉且默示同意。是被告所述其於第2次驗收時，始查得原告前述違約情形，堪予採信。則被告既係於履約完畢後始發現上情，其對原告履約結果認定驗收不合格，難謂有何違背誠信原則可言。至於被告已受領之勞務給付，原告得否依民法第259條第3款規定，於契約解除後，請求被告照受領時之價額，以金錢償還，乃屬另一問題，且非本件審理範圍，自不待言。又本件勞務採購契約第8條第11款雖規定「機關於廠商履約中，若可預見其履約瑕疵，或其有其他違反契約之情事者，得通知廠商限期改善。」第9條第2款規定「機關於廠商履約期間如發現廠商履約品質不符合契約規定，得通知廠商限期改善或改正。廠商逾期未辦妥時，機關得要求廠商部分或全部停止履約，至廠商辦妥並經機關書面同意後方可恢復履約。廠商不得為此要求展延履約期限或補償。」然由上開契約規定可知，須於廠商未依約定履約，並已經被告發現之情形，被告始有依上開規定通知廠商限期改善之可能，上開規定並非課予被告於廠商違約時，應立即發覺該違約情形，並加以制止之義務。查，本件勞務採購契約於95年8月16日簽約，履約期限至95年12月31日止，期間僅有4個多月，且原告係於履約完畢後，始向被告請領醫師診療費，致被告未及時發現上開違約情事，揆諸前揭說明，本件原告尚難以被告未及時發現其違約情事，及命其限期改善為由，而主張被告應對原告之違約負責。
七、綜上所述，原告上開主張，既不足取。被告以原告未依約聘請復健科等相關專業醫師，而改以家庭醫學科醫師執行本件採購案之居家復健治療業務，因而對原告履約結果認定驗收不合格，且情節重大，並依政府採購法第101條第1項第8款規定，通知原告欲將其刊登政府採購公報，並駁回原告所提出之異議書，依法均無不合。公共工程委員會採購申訴審議判斷遞予駁回其申訴，亦無違誤。原告提起本件訴訟為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 2 月 27 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 2 月 27 日
書記官 周 良 駿