高雄高等行政法院判決
96年度訴字第907號原 告 甲○○被 告 財政部台灣省南區國稅局代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年9月26日96公審決字第0572號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告現為被告所屬台南分局稅務員，原任被告所屬新化稽徵所稅務員，於民國95年6月1日調任現職。因原告不服被告核布其94年年終考績考列乙等，循序提起申訴、再申訴，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）95年8月22日95公申決字第219號再申訴決定，以被告之考績委員會之票選委員，係屬限制參選資格所選出，有違考績委員會組織規程第2條第4項前段規定，核有法定瑕疵，乃將被告對原告94年年終考績評定及申訴函復均撤銷，由被告另為適法之評定。嗣經被告重行辦理原告94年年終考績，以95年10月19日南區國稅人字第0950031564號考績（成）通知書，仍核布其94年年終考績考列乙等。原告仍表不服，提起申訴、再申訴，經保訓會於96年2月6日以96公申決字第41號駁回原告之再申訴確定。然原告認為其長官即被告所屬新化稽徵所股長周文躍虛構原告服務態度不佳之事實，致原告考績被考列乙等，雖經其對周文躍提起損害賠償之民事訴訟而由周文躍於台灣台南地方法院（下稱台南地院）96年度新簡調字第23號調解事件中向原告道歉，惟被告事後仍然偏坦周文躍，未加以處分為由，於96年5月8日向被告陳請處分周文躍，並請求被告應對周文躍考核其94年考績不公一事，一併處理。案經被告以96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函復原告，略以：「．．周股長文躍尚無台端所指陳故意、不法侵害名譽違反公務人員相關法規之情事。．．．。」等語。原告不服，提起復審，遭復審決定不受理，遂提起本件行政訴訟如其訴之聲明第1項至第3項所示。另原告於前述不服被告核布其94年年終考績考列乙等之申訴事件程序中，於95年11月7日依行政程序法第46條規定向被告申請提供有關其93年及94年考核表，案經被告以95年11月14日南區國稅人室字第154號函予以否准。嗣原告於96年8月3日向被告請求確認被告95年11月14日南區國稅人室字第154號函無效，案經被告以96年8月13日南區國稅人字第0960024016號函復原告，原告不服被告之函復結果，遂提起本件行政訴訟如其訴之聲明第4項所示。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）復審決定及原處分（即被告96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函）均撤銷。
（二）被告應依原告96年5月8日之申請對於被告所屬新化稽徵所人員周文躍依公務人員相關法規作出懲處。
（三）被告應賠償原告名譽損害及精神撫慰金新台幣（下同）50萬元。
（四）被告96年8月13日國稅人字第0960024016號函之行政處分應撤銷。被告並應依規定給予有關原告93年度及94年度之平時考核紀錄表。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張：
一、有關復審決定及原處分（即被告96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函）部分：
（一）本件復審決定書引用最高行政法院62年裁字第41號判例作為本件不受理之理由，惟按行政訴訟法於64年12月12日修正公布計34條，87年10月28日總統令修正公布308條；訴願法68年時法條才26條，87年10月28日全文101條，可見引用該判例已不合時宜，未考量修正後法條精神及意旨，時空背景已大異其趣。次查被告對周文躍誹謗情事一開始並未查證，未踐行正當法律程序及實質上之審查，故所稱無直接或間接證據可資佐證，更無積極證據，無法證明誹謗云云，即非事實，自非事實行為亦或單純事實敘述或理由說明，故無該判例之適用；況事件一開始互有攻防，並非原告對被告有所請求，而是被告認可周文躍誹謗乙事所為之行政處分，即是被告對周文躍誹謗情事未經查證，一概默認及認可、核定該申訴答辯書及再申訴答辯書，以公函函送保訓會，即就誹謗情事所為對長官、上級機關、考績委員會、保訓會、考試院發生效力之對外行政處分，重大影響原告之人格權及基本人權，可證無上揭判例及司法院釋字第230號解釋之適用；且原告係俟周文躍於法庭上道歉，載於調解筆錄後才向被告請求處分周文躍，乃事後請求被告處分，非於一開始攻防時即為此等請求，事後被告未依請求事項處分，此乃另一行政處分，足證被告行政處分在先，原告請求在後，故一開始即有復審及行政訴訟之適用，此2事皆是行政處分。
（二）第按行政行為乃指行政機關基於行政目的之達成所為之行政行為，包括對外與對內行為，發生法律效果與發生事實上效果之行為，以及發生公法上法律效果與發生私法上法律效果之行為等等，按公務人員保障法第25條規定公務人員對服務機關所為之行政處分，有顯然不當，損害原告之權益及第26條公務人員因原處分機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起復審，故原告事後請求被告處分周文躍而被告置之不理，未踐行正當法律程序，明顯未考量原告受侵害之人權，事涉違反基本人權，則此案關係基本人權、人格權暨監督管理者是否已負起監督管理屬下依法行政之職責，遵守相關法律規定，依此觀之，非屬管理措施之範圍，係屬公務人員權利有重大影響之事項，並對外直接發生效力之行政處分，被告不作為、放任原告名譽繼續受侵害，未依職責查究真偽即默認屬事實，認同周文躍誣蔑情事屬一種事實，未審先判依法已構成行政上重大瑕疵，即使未為行政處分，其未行政作為，亦視同行政處分之一種，何有不損及原告權益之理。另周文躍將子虛烏有情事登載於公文書已使眾多同仁知悉此事，即是對外直接發生效力之行政處分，原告實質上及程序上已合於行政程序法第1條、第92條第1項及公務人員保障法第25條、第26條之規定，自得提起行政訴訟，以資救濟。
（三）復審決定採信被告之論述，未審究周文躍已於法庭上公開道歉，即是自承違誤，且以文字載明於調解筆錄已具有形式上及實質上之確定力，當可拘束各機關，復審決定顯未公平論述，忽視原告權益；按周文躍任主管職有其一定之睿智及歷練，惟竟無憑無據論述致原告遭受重大損失，周文躍若非草率、不適任即意圖以上揭子虛烏有、誣蔑之情事發生，貶損原告，其舉止已達故意之構成要件。
二、有關被告應依原告96年5月8日之申請對於周文躍依公務人員相關法規作出懲處：
（一）依原處分之內容可知被告重大偏袒周文躍，縱容詆毀之言詞，縱無重大不法，亦屬重大不當，被告作為明顯牴觸憲法第7條平等之保障、第16條訴訟權及憲法第23條比例之原則。又周文躍為免被長官究責，而於申訴答辯書中以誣指原告，其以文字方式為之已達加重誹謗原告之人格及名譽。且周文躍上揭誹謗之情事，依刑法無自證有罪之規定，當由周文躍或被告證明有上揭情事；又原告於96年3月22日向台南地院提起民事訴訟，周文躍已於同年4月16日於法庭上道歉，顯然其已自承違誤，誹謗情事顯屬具體事實，被告身為監督管理者竟不受理原告請求之事項，顯有侵害原告之人權，涉及失職，周文躍及被告確有侵權行為，造成原告身心受創，名譽嚴重受損，故周文躍應負行政上之責任。
（二）周文躍誹謗原告且以載明文字方式傳述，已構成刑罰之要件，同理可知既未能證明原告有過失，依無罪推定原則自應認定原告是清白；原告已於96年5月8日請求被告依公務人員相關法規嚴懲周文躍，被告竟請求原告提出具體事實及違反相關法規之適用依據，原告已於同年月17日函復在案，由此可知被告未依權責依法行政，未處理原告請求事項，被告涉有失職，乃無庸置疑。又按行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。
」行政法院得予以撤銷，本件周文躍誹謗原告之舉止，已違反公務人員服務法第5條「公務人員應誠實清廉」及同法第6條「公務人員不得假借權力，以圖本身或他人之利益，並不得利用職務上之機會加損害於他人」等規定，則被告未嚴懲周文躍之處分自屬違法，應予撤銷。
三、被告應賠償原告名譽損害及精神撫慰金50萬元部分：周文躍係被告之受雇者，其不法之行為，被告自應盡監督管理者之義務，惟被告竟偏袒周文躍在先，失職在後，造成被告2次傷害，原告權益遭受侵害，依民法第195條第1項規定，被告雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額；其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分；另民法第188條規定受僱人因執行職務不法侵害他人之權利者，由僱用人與行為人連帶負賠償責任；次按國家賠償法第2條及第3條規定，因周文躍執行職務（依法提出答辯）係行使公權利，意圖故意侵害原告之權利，致被告負有賠償義務，故依行政訴訟法第7條規定向被告請求賠償名譽及精神撫慰金，請求賠償50萬元。
四、被告96年8月13日國稅人字第0960024016號函之行政處分應撤銷。被告並應依規定給予有關原告93年度及94年度之平時考核紀錄表部分：
（一）被告96年8月13日國稅人字第0960024016號函，略以公務人員平時考核紀錄表等相關資料均應予保密等語，顯已逾越立法目的及裁量範圍，未踐行政府資訊公開法及行政程序法之立法旨意，明顯擴張解釋增加原告無謂之負擔，違反公平原則，對訴訟權有重大影響，且亦違反比例原則及法律保留原則。又於訴訟救濟中，乃屬雙方之攻防，當事人有權調閱自身平時考核紀錄表，以釐清雙方癥結所在，被告未依規定給予，顯與法不合。
（二）平時成績考核紀錄表僅係成績紀錄表，並非政府資訊公開法第18條第1項第3款所載之內部單位之擬稿或其他準備作業，而屬一標準表格，為服務機關考量其考績之重大因素，又按考績法第20條規定「辦理考績人員對考績過程嚴守秘密，並不得遺漏舛錯‧‧‧。」僅規定考績過程嚴守秘密，並無規定永久保密，亦無規定考績過程後或核定後仍可保密或當事人依公務人員保障法提起救濟仍不得依行政程序法第46條規定申請閱覽卷宗。按行政程序法第46條第3項規定，涉及國防、軍事等無保密必要部分仍應准許閱覽，則將平時成績考核紀錄表視同與國防、軍事，外交一樣機密，顯違反比例原則；次按行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點第4點規定「平時成績考核紀錄及獎懲，應為考績評定之分數之重要依據‧‧‧。」及被告就原告之平時成績紀錄及具體優劣事蹟，經斟酌評比後‧‧‧等2則係保訓會再申訴決定書96公申決字第0041號決定書所載之內容，足證呈現平時成績考核紀錄表屬重要之考核依據，已非單純內部單位之擬稿或其他準備作業，與同一判決所載內容直陳「是有關公務人員平時考核紀錄表等之相關資料依上開相關規定，係屬辦理考績先前之作業程序及內部簽呈資料，均應予保密」前後矛盾，顯難理解。又平時成績考核紀錄表若屬辦理考績前之作業程序及內部簽呈資料，內部單位之擬稿或其他準備作業，則考績評定分數之重要依據又係指何種文件？依此觀之，平時成績考核紀錄表並非政府資訊公開法第18條第1項第3款及行政程序法第46條第2項第1款規定之文件，故被告未給與平時考核表即有不當。
（三）原告曾於95年11月7日請求被告依行政程序法第46條給予93年及94年平時考核紀錄表，經被告於同年11月14日答覆在案，原告不服該處分，曾於95年12月6日提起再申訴時於申請書第1頁言及；次查保訓會96年2月9日公保字第0950012313號函中亦提及「96公申決字第0041號再申訴決定書之內容論及平時考核紀錄表」情事。原告嗣於96年8月3日請求確認被告95年11月14日南區國稅人室字第0154號之行政處分為無效，後以先經復審及行政訴訟途徑，較符合體制及程序而未提起，原告不服被告96年8月13日南區國稅人字第0960024016號行政處分，惟因疏忽未於復審中提及，但曾於95年12月6日再申訴書中提及。
乙、被告主張：
一、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條第1項所明定。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所規定。復按「公務員有左列各款情事之一者，應受懲戒：1、違法。2、廢弛職務或其他失職行為。」為公務員懲戒法第2條所規定。又「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。」「辦理考績人員對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，‧‧‧。」為公務人員考績法第5條第1項、第14條第1項、第20條所規定。另按「平時成績考核紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。‧‧‧平時成績考核紀錄表，各機關於辦理年終考績時，應依公務人員考績法第14條第1項規定程序遞送考績委員會辦理，並至少每半年密陳機關首長核閱一次，‧‧‧。」為行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點第4點所規定。再按「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：1、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。‧‧‧3、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」為政府資訊公開法第18條第1項所明定。
二、原告因不服被告核布其94年年終考績考列乙等，提起申訴、再申訴，並由其任職被告所屬新化稽徵所之直屬股長周文躍代表被告就原告申訴內容提出答辯書，爰於答辯書上記載原告任職期間態度不佳，周文躍曾提出糾正等語，原告認答辯書內容登載不實並妨害名譽，遂向台南地方法院檢察署（下稱台南地檢署）對周文躍提起偽造文書及公然誹謗罪，經台南地檢署予以不起訴處分，並經台灣台南高等法院檢察署（下稱台南高分檢）駁回再議確定；原告又向台南地院提起民事侵權損害賠償訴訟，經台南地院新市簡易庭調解成立，原告亦與周文躍達成和解確定。原告旋於上開司法救濟程序確定後，又以周文躍故意、不法侵害其名譽，陳請被告予以嚴懲，被告乃依司法機關認定之事實，以周文躍僅於該申訴案件答辯書上就原告任職態度及爭議情形以書面提供被告參考，客觀上難認周文躍有何意圖散佈於眾之言詞，又其主觀上陳述之目的係陳述糾紛之原因，亦無不法性，是周文躍並無涉有應予懲戒之事由，被告否准所請，並無不合。依行政訴訟法第4條第1項規定，提起行政訴訟須以對行政機關作成之行政處分不服為要件，本件被告所為函復，僅為被告就周文躍無應被處分之事由，為事實之敘述，並未直接對原告發生法律上效果，非屬行政處分，且未損害被告之權利或法律上之利益，原告不得據以提起行政訴訟。再者，依國家賠償法提起損害賠償之訴，非行政訴訟審判權之範圍，原告據以提起行政訴訟，自非法之所許。
三、至原告請求撤銷被告96年8月13日南區國稅人字第0960024016號，給予平時考核紀錄表乙節，依法務部93年5月14日法律決字第0930020786號函釋略以，公務員年終考績之評定如係屬服務機關管理措施（非屬行政處分）之人事行政行為，有關其個人平時考核紀錄、年終考核表等相關資料，當事人自不得依行政程序法第46條規定申請閱覽。又平時成績考核紀錄及獎懲，乃為考績評定分數之重要依據，故於辦理年終考績時，應依規定程序遞送考績委員會辦理，並至少每半年密陳機關首長核閱1次，足見公務人員平時成績考核紀錄表等之相關考績資料，乃為辦理考績前之作業程序及內部簽呈資料，當應予保密，被告依首揭規定否准原告所請，並無不合。
四、又查原告因考績申訴案件於95年11月7日向被告申請提示其93年度及94年度考核表，被告爰於95年11月14日以南區國稅人室字第154號函復略以，按行政程序法第3條第3項第7款規定：「對公務員所為之人事行政行為，不適用本法之程序規定。」又依「行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點」第4點規定：「平時考核紀錄表‧‧‧至少每半年密陳機關首長核閱一次」，考核表屬應保密文件，所請尚難同意，否准其所請。復查原告另因考績事件向被告提起申訴，不服被告95年11月29日南區國稅人字第0950063778號函復，提起再申訴案，經保訓會96年2月6日以公申決字第41號再申訴決定駁回，並就原告主張被告應提示考核表等相關文件，使其立於平等地位乙節，於再申訴決定中明白釋明公務人員平時考核紀錄表等之相關考績資料，係屬辦理考績先前之作業程序及內部簽呈資料，均應予保密，拒絕其所請。原告嗣於96年8月3日請求被告確認95年11月14日南區國稅人室字第154號函復之行政處分無效，被告遂以96年8月13日南區國稅人字第0960024016號函復，略以該考核表應予保密乃經保訓會再申訴決定書明白闡釋，是原告如有相關疑義仍請參酌之。嗣後原告又於96年9月29日再次申請提示其93、94年度考核表，被告亦以96年10月8日南區國稅人字第0960029980號函復略以，依行政程序法第173條規定，同一事由，經予適當處理，並已明確答覆者，得不予處理。又原告嗣後未再有就被告96年8月13日南區國稅人字第0960024016號函或相關書面答覆表示不服，而提起復審或行政救濟等情事，併予陳明。理 由
壹、關於原告請求被告應依原告96年5月8日之申請對於被告所屬新化稽徵所人員周文躍依公務人員相關法規作出懲處，並合併請求損害賠償部分：
一、按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文；可知必須人民就其「依法申請」之案件，行政機關怠為行政處分或為否准之行政處分，人民始得依上述規定提起課予義務訴訟。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分。故人民若非就依法可申請之行政處分提起本條之課予義務訴訟，或行政機關並未為駁回之行政處分，即應認其起訴係不備要件。
二、本件原告現為被告所屬台南分局稅務員，原任被告所屬新化稽徵所稅務員，於95年6月1日調任現職。因原告不服被告核布其94年年終考績考列乙等，循序提起申訴、再申訴，經保訓會於95年8月22日以95公申決字第219號再申訴決定，以被告之考績委員會之票選委員，係屬限制參選資格所選出，有違考績委員會組織規程第2條第4項前段規定，核有法定瑕疵，乃將被告對原告94年年終考績評定及申訴函復均撤銷，由被告另為適法之評定。嗣經被告重行辦理原告94年年終考績，以95年10月19日南區國稅人字第0950031564號考績（成）通知書，仍核布其94年年終考績考列乙等。原告仍表不服，提起申訴、再申訴，經保訓會於96年2月6日以96公申決字第41號駁回原告之再申訴確定。因被告在上開再申訴程序中囑由原告之直屬長官即被告所屬新化稽徵所股長周文躍就原告申訴內容擬具答辯書，而於答辯書上記載原告任職期間態度不佳，曾經對原告提出糾正等詞，原告認為周文躍擬具之答辯書內容登載不實妨害其名譽，遂向台南地檢署對周文躍提起偽造文書及公然誹謗之告訴，經台南地檢署予以不起訴處分，並經台南高分檢駁回原告之再議確定；原告又向台南地院提起民事侵權損害賠償訴訟，經台南地院調解成立，原告亦與周文躍達成和解確定。原告旋於上開司法救濟程序確定後，又以周文躍故意、不法侵害其名譽，於96年5月8日陳請被告嚴懲周文躍，並請求被告應對周文躍考核其94年考績不公一事，一併處理。案經被告以96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函復原告，略以：「．．周股長文躍尚無台端所指陳故意、不法侵害名譽違反公務人員相關法規之情事。．．．。」等情，有上開保訓會再申訴決定書、原告之申請書及被告之函文附原處分卷可稽，自堪認定。原告不服被告上開函復，循序提起行政訴訟主張：訴外人周文躍毀損原告名譽，事證明確，然被告竟未依原告之申請懲處周文躍，對原告之權利有重大影響，自為行政處分；又因周文躍虛構誹謗原告情事，違反公務人員服務法第5條及第6條規定，被告自應予以懲處，然被告96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函竟否准原告所請，原告不服，循序提起再申訴又遭決定不受理，顯然違法，均應予撤銷，被告應依原告之申請作成懲處周文躍之處分，並應依行政訴訟法第7條、民法第188條、第195條第1項及國家賠償法第2條及第3條規定賠償原告50萬元等語。
三、經查，本件原告主張其因直屬長官周文躍於處理其94年考績事件之再申訴事件中有虛構其平日表現不佳之事實，周文躍所為核已違反公務員服務法，乃於96年5月8日向被告請求應嚴懲周文躍，並應對周文躍考核其94年考績不公乙事一併處理；案經被告以96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函復原告，略以：「．．周股長文躍尚無台端所指陳故意、不法侵害名譽違反公務人員相關法規之情事。．．．。」等旨，固據其提出申請書及被告上開函文可憑。惟查，公務人員是否有違反公務員服務法而構成懲處情事，核屬其服務機關之監督懲處權責，至於人民向公務員之服務機關陳明該公務員有違反公務員服務法情事，僅是促請該管公務員服務機關為懲處職權之發動，其並無賦予人民請求主管機關作成懲處所屬公務員行政處分之請求權。故原告於96年5月8日向被告請求應嚴懲周文躍，並應對周文躍考核其94年考績不公一事，一併處理之案件，顯非行政訴訟法第5條所稱「依法申請之案件」；並且被告96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函復原告，係謂：「．．．說明二、查台端對新化稽徵所股長周文躍所提偽造文書及誹謗之告訴，分別經台南地檢署及台南高分檢，以無積極證據，予不起訴及再議駁回，民事侵權行之損害賠償部分，亦經台南地院新市簡易庭調解成立，並願拋棄其餘請求；至94年考績申請及再申訴案，業經本局考績委員會決議維持原考評並經保訓會96年2月9日公保字第0950012313號函（即96年2月9日96公申決字第41號決定書）決定駁回。三、茲以台端所提偽造文書及毀謗罪嫌及民事紛爭均已由司法機關處分確定，按司法機關處分確定之案件，不僅具備形式確定力亦具實質確定力。本件依司法機關認定之事實，其客觀上難認周文躍君有何意散佈於眾之言詞，主觀上陳述之目的復係在陳述糾紛之原因，亦無不法性可言。四、綜上，周股長文躍尚無台端所指陳故意、不法侵害名譽違反公務人員相關法規之情事。．．．。」等語，核係被告就原告促請被告注意其所屬職員周文躍有無違反公務員服務法乙事，將其處理之情形為單純事實之敘述，依前所揭說明，並不因該項敘述或說明而生任何法律效果，亦非行政處分；復審決定以被告上函非行政處分而決定不受理，洵無不合。原告起訴意旨求為撤銷復審決定及原處分並請求被告應懲處周文躍（即訴之聲明第1項、第2項部分）即非合法。又縱認原告訴之聲明第2項訴之類型為行政訴訟法第8條之一般給付訴訟，然依上開所述，被告所屬公務員有無違反公務員服務法而應予以懲處情事，核屬被告權責，原告無請求被告作成懲處處分之請求權存在，故其請求亦於法無據，應予駁回。
四、又「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第7條所明定。而行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。本件原告請求被告應懲處周文躍及應對周文躍考核其94年考績不公乙事一併處理之訴訟，既應予以駁回，則其依行政訴訟法第7條、民法第188條、第195條第1項及國家賠償法第2條、第3條合併請求被告應賠償其50萬元之訴訟部分，即失所附麗，應併予駁回。
貳、有關請求被告96年8月13日國稅人字第0960024016號函之行政處分應撤銷。被告並應依規定給予有關原告93年度及94年度之平時考核紀錄表部分：
一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項固定有明文，惟仍以有原處分或決定存在為前提。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。再所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟。
二、本件原告前於不服被告核布其94年年終考績考列乙等之申訴事件程序中，於95年11月7日依行政程序法第46條規定向被告申請提供有關其93年度及94年度考核表，案經被告以95年11月14日南區國稅人室字第154號函予以否准。嗣原告於96年8月3日向被告請求確認被告95年11月14日南區國稅人室字第154號函無效，案經被告以96年8月13日南區國稅人字第0960024016號函復原告，略以：「台端前因考績申訴案，申請提示93年及94年考核表，經本局以考核表係屬應保密文件予以否准．．．。該案嗣經保訓會96年2月9日公保字第0950012313號再申訴決定書《即96公申決字第41號再申訴決定書》以政府資訊公開法第18條、公務人員考績法第20條及行政院所屬各機關公務人員平時考核要點第4點規定，明白闡釋公務人員平時考核紀錄表等相關考績資料均應予以保密。台端如有疑義仍請參酌保訓會96年2月9日公保字第0950012313號再申訴決定書。」等情，有原告之申請書及被告上開函文附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起此部分訴訟無非以：平時考核紀錄表並非政府資訊公開法第18條第1項第3款所載之內部單位之擬稿或其他準備作業文件，且考績法第20條僅規定考績過程應嚴守秘密，並無規定考績核定後仍應保密及不許當事人依行政程序法第46條規定申請閱覽卷宗。被告否准提供，致原告於考績再申訴救濟程序中無法釐清事實，有損原告之權益云云。是被告96年8月13日南區國稅人室字第0960024016號函自屬違法，應予撤銷，原告依行政程序法第46條規定自得請求被告應給予有關原告93年度及94年度之平時考核紀錄表等語，資為論據。
三、經查，原告如前所述於不服被告核布其94年年終考績考列乙等之申訴程序中，於95年11月7日依行政程序法第46條規定向被告申請提供有關其93年度及94年度考核表，案經被告以95年11月14日南區國稅人室字第154號函予以否准在案，原告復主張其業已於該考績事件之再申訴程序中對被告否准其閱覽考核表一事表示不服，而經保訓會96年2月9日96公申決字第41號再申訴決定書於理由中予以駁回等語，並據其提出再申訴書、再申訴決定書等附本院卷可稽。是原告就同一事件，復於96年8月3日以請求被告確認其95年11月14日南區國稅人室字第154號函無效之方式再為爭執，則被告以96年8月13日南區國稅人字第0960024016號函復原告，略以：「台端前因考績申訴案，申請提示93年及94年考核表，經本局以考核表係屬應保密文件予以否准．．．。該案嗣經保訓會96年2月9日公保字第0950012313號再申訴決定書《即96公申決字第41號再申訴決定書》以政府資訊公開法第18條、公務人員考績法第20條及行政院所屬各機關公務人員平時考核要點第4點規定，明白闡釋公務人員平時考核紀錄表等相關考績資料均應予以保密。台端如有疑義仍請參酌保訓會96年2月9日公保字第0950012313號再申訴決定書。」等語，核僅為被告單純就前已拒絕被告閱覽93年度、94年度考核表之決定再添加理由予以通知原告而已，並不生任何法律效果，自非行政處分，故而被告復單獨對被告96年8月13日南區國稅人字第0960024016號函提起撤銷訴訟，於法即有未合。
四、次按行政程序法第3條第3項第7款規定，對公務員人事行政行為，不適用該法程序之規定，此所謂「對公務員所為之人事行政行為」範圍極為廣泛，指凡服務機關或人事主管機關，就具體事件，對公務員（基於公務員身分）所為直接發生法律效果的單方決定皆屬之，其範圍兼指公務人員保障法第18條所稱之「行政處分」與第23條第1項所稱之（內部）「管理」（措施）。有利於相對人者，例如：職位陞遷、俸給晉級；不利於相對人者，例如：免職、停職、降級、減俸、記過、申誡等。原不適用同法程序規定者之範疇甚廣，實與人權保障之趨相違，是學理上，對於不利人事行政行為足以改變公務員身分關係或於其權益有重大影響者，亦主張應受正當行政程序之保障。蓋不利於相對人的人事行政行為，依公務人員保障法之規定，本得為復審、再復審，如有不服並得為行政訴訟，應受行政程序法正當行政程序保障。此外，司法院釋字第419號解釋意旨亦闡述：「對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序。．．。」從而，「對於公務員所為人事行政行為」中，足以改變公務員身分關係或於其權益有重大影響者，應受正當行政程序之保障，而適用行政程序法相關規定，然除此之外，非「足以改變公務員身分關係或於其權益有重大影響」者，自仍屬首揭規定之「人事行政行為」，而不適用行政程序法之程序規定。本件原告所受93年及94年年終考績考列乙等之處分，均屬被告管理措施之範疇，為對公務員「免職」以外之人事行政行為，不適用行政程序法之程序規定，且其依公務人員考績法規定亦無允許陳述意見之機會，而猶如行政程序法中之卷宗閱覽請求權為聽政權之附屬權，當事人如無聽政權，即無卷宗閱覽請求權，自不得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，至為灼然（最高行政法院95年度判字第250號判決參照）。是關於對公務員所為「免職」以外人事行政行為既不適用行政程序法之程序規定，則該人事行政行為事件，當事人或利害關係人自不得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，而無行政程序法第46條之適用。則原告依行政程序法第46條規定請求被告應給予有關其93年度及94年度之考核表，自屬無據。
五、退而言之，縱認系爭原告請求被告提供之資料不屬行政程序法第3條第3項第7款之範圍，而有行政程序法第46條之適用，抑或原告所行使者為資訊公開請求權。惟按「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕。‧‧‧。當事人就第一項資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者，得檢具事實證明，請求相關機關更正。」、「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」為行政程序法第46條第1項、第3項及第174條所明定。原告既謂其閱覽卷宗之請求係於前述考績程序中所為而經被告前於95年11月14日以南區國稅人室字第154號函否准，則被告此項否准，應屬程序上之決定，原告苟有不服，自應併同於被告所為考績評定之實體決定一併提出救濟，且原告亦自稱其已於上開考績評定之再申訴事件中併同對被告否准其閱覽卷宗一事表示不服等語，則其復另行單獨對閱覽卷宗之請求部分提起行政訴訟，尚非合法。又縱認原告得依行政程序法第46條單獨提起本件閱覽卷宗之請求，抑或本件原告係本於資訊公開請求權請求被告提供行政資訊，惟按「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕：一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。．．．。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」分別為行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款所明定。次按「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據，．．．。」固為考績法第13條所規定，惟依同法第20條：「辦理考績人員，對於考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」及同法施行細則第17條：「本法第13條所稱平時成績紀錄，指各機關單位主管應備平時成績考核紀錄，具體記載屬員工作、操行、學識、才能之優劣事實。其考核紀錄格式，由各機關視業務需要自行訂定。」等規定，可知，所謂年終考績，應以平時考核為依據，係指應依平時考核所構成公務員之工作、操行、學識、才能之具體事蹟為其評定之依據而言，至平時考核（成績）紀錄表，僅是各機關為作成考績評定前，由各單位主管就所屬公務員平日事蹟予以綜合紀錄，以作為考績評定之準備資料，核屬上開行政程序法及政府資訊公開法之行政決定前之內部準備作業文件之範疇，且此紀錄表，係對於公務員平日表現所為之紀錄，為考績評定前之處理過程，並非該當考績評定之基礎原因事實本身。因此，有關原告93年度及94年度之考核表既為被告對原告各該年度作成考績評定前之準備作業資料，則依行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，被告否准提供，即非無據，原告之請求，即無理由，應予駁回。
參、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，原告提起本件行政訴訟求為判決如其聲明所示，均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
書記官 涂 瓔 純