高雄高等行政法院判決
96年度訴字第92號原 告 頂高營造有限公司代 表 人 甲○○被 告 高雄縣政府環境保護局代 表 人 王茂松 局長訴訟代理人 乙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國96年1月3日府法訴字第0960002451號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告因承包工程在坐落高雄縣○○鎮○○段429、431、432地號等3筆土地（以下簡稱系爭土地）回填混凝土殘渣（俗稱劣質混凝土），因施工不當致該等混凝土殘渣暴露於地表，經被告於民國（下同）95年2月6日及同年3月22日稽查發現有揚塵及污染地面情形，核有違反廢棄物清理法第27條第2款規定之情事，遂依同法第50條第3款規定裁處原告新台幣（下同）1,200元罰鍰，並限於95年10月15日前清理完畢。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告未於言詞辯論期日到場，據其所具書狀聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：原告未於準備程序及言詞辯論期日到場，據其所具書狀陳述如下：
一、原處分及訴願決定認為原告違反廢棄物清理法第27條第2款有污染地面之行為，係以原告於95年2月6日現場稽查紀錄第3點陳述「本是傾倒土之後要舖混凝土，但業主已無法付工程款，所以無法舖設，‧‧‧」等語為其認定之依據。
二、惟本件原告已無法進入現場施作，自不能令原告負責。本件係肇因於業主陳永順不繼續給付工程款而無法繼續施作，並非原告不予施作而放任現場有揚塵或污染地面之情形。又現場工地是在業主陳永順管理之範圍，尤其是雙方發生工程款糾紛後，原告自不得隨意進入（原告代表人曾因僱用大貨車至另處工地載回碎石材料，遭業主陳永順誣告涉嫌竊盜，業經台灣高雄地方法院檢察署檢察官95年度偵字第6114號不起訴處分書予以不起訴在案），因此現場之環境維護應是由業主陳永順負責，不應由原告負責，且原告亦因無法進入工地而在事實上無法負責。另業主陳永順亦可委由其他公司繼續施作工程，因此倘若其故意不作而放任現場之環境衛生不管，則更應命其負責處理並科處其罰鍰，而不應對原告科處罰鍰。
三、被告辯稱原告無法進入現場乙節，純屬私權爭執云云，惟按違法處罰之對象應係對現場有支配權之人為之，亦即就該現場有支配權之人才有能力、機會及義務去防止污染及清除污染物，而若其因故意或過失而違反此項義務，始可對之處罰。原告與業主間因有「業主不給付工程款」及「業主不讓原告進入工地」之私權爭執，故原告實無能力、機會及義務去防止污染，因此自應由業主承擔防止污染及清除污染物之義務及責任，故本件應對業主處罰及命令限期改善才是，詎原處分竟對沒有能力、機會及義務，亦無故意或過失之原告處罰及命令限期改善，自有違誤。又本件之施工係與業主討論後才施作，業主本來就知悉，是其本應負防止污染之義務，更何況嗣後業主既不願付款予原告，表示已不讓原告施作及進入工地，則業主自更應負防止污染之義務。
四、原告既已無法進入工地現場施作，則原處分命原告限期清理完畢，實無理由，而訴願決定維持原處分，亦有違誤，自應均予撤銷。
乙、被告主張之理由：
一、依被告95年2月6日在系爭土地現場稽查所作之稽查紀錄第3點，原告於稽查當時陳述「本是傾倒土之後要舖混凝土，但業主已無法付工程款，所以無法舖設，‧‧‧」等語，足見該項工程原應舖設混凝土於該等混凝土殘渣之上，因故而未施作，以致該等混凝土殘渣暴露於地表，造成被告於同年3月22日稽查時發現揚塵及污染地面情事，此係不爭之事實。
二、原告係專業營建公司，應秉持施工專業及標準，對於該等混凝土殘渣於乾燥之後易因顆粒過細造成揚塵問題等應注意事項，施作各項防護措施，以避免可預期之環境危害，此與原告遭誣告之事項並不相近。
三、至業主陳永順故意不委由其他公司繼續完成工程，放任現場環境衛生不管乙節，該等混凝土殘渣如係原告因工程需要填於系爭土地之填物，其物理特性亦應為原告熟知之專業，故在原告與業主工程款糾紛未達成共識前，為避免污染持續擴大，原告應將該等混凝土殘渣先予清除以杜絕污染情事再生。故原告自不能以不得隨意進入現場為由拒絕清除造成污染之標的，被告依廢棄物清理法裁處原告1,200元罰鍰，並限期清除，並無不合。
四、原告填在系爭土地之混凝土殘渣既為被告核認造成環境污染之標的物，降低或清除環境污染物乃環境保護之基本要義，故被告依法要求原告於期限內改善並無違誤。另原告無法進入現場乙節，純屬原告與業主間之私權爭執，當循民事程序予以解決協調，原告即為本件污染之直接行為人，當儘其能事協調解決，儘速依法改善污染情形，故原告之主張，實為推諉之詞。
五、綜上所述，被告依廢棄物清理法第27條第2款及第50條第3款規定所為之處分，於法並無不當，原告之訴顯無理由，請予以駁回。
理 由
壹、程序部分：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：‧‧‧二、污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物。」「有下列情形之一者，處新台幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：‧‧‧三、為第27條各款行為之一。」分別為廢棄物清理法第27條第2款及第50條第3款所明定。又「說明：‧‧‧二、依內政部『營建剩餘土石方處理方案』規定，營建工程剩餘土石方（俗稱廢棄土）之種類，包括建築工程、公共工程及相關拆除施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，屬有用之土壤砂石資源。另依行政院86年12月31日台86內字第52109號函示，略以營建廢棄土為有用資源，非屬廢棄物範圍，其主管機關為內政部營建署；至因施工所附帶之金屬屑、塑膠類、木屑等廢棄物，則由本署主管；另營建剩餘土石方與營建廢棄物混雜未經分類者，為營建混合物，屬營建廢棄物範疇。‧‧‧。三、剩餘土石方如未依內政部『營建剩餘土石方處理方案』規定處理，其因棄置而致污染環境時，應依違反廢棄物清理法第27條第2款規定查處，‧‧‧。」業經行政院環保署（以下簡稱環保署）93年9月24日環署廢字第0930062724號函釋在案。查前揭函釋乃環保署本於中央主管機關之地位，就有關營建混合物（剩餘土石方）非法棄置或逕行填地案件涉及廢棄物清理法疑義所為之解釋性行政規則，核與廢棄物清理法相關規定無違，爰予援用。
二、本件原告因承包工程所需在系爭土地回填混凝土殘渣（俗稱劣質混凝土），因施工不當致該等混凝土殘渣暴露於地表，經被告於95年2月6日及同年3月22日稽查發現有揚塵及污染地面情形，核有違反廢棄物清理法第27條第2款規定之情事，被告遂依同法第50條第3款規定裁處原告1,200元罰鍰，並限於95年10月15日前清理完畢等情，業據兩造分別陳述在卷，並有被告95年2月6日及同年3月22日事業廢棄物稽查工作紀錄表、95年9月14日高縣環六字第0951001872號函等影本及現場照片4幀原本分別附原處分卷及本院卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：本件係肇因於業主陳永順不繼續給付工程款所致，並非原告不予施作而放任現場有揚塵或污染地面之情形，且現場工地係在業主陳永順管理之範圍內，原告已無法隨意進入，故原告實無能力、機會及義務去防止污染，自應由陳永順承擔防止污染及清除污染物之責任，是被告裁處原告1,200元罰鍰，並命原告限期清理完畢，實無理由等語，資為論據。
三、按台灣地區近年來由於社會經濟活動快速發展而邁向現代化國家，一般建築工程及交通經建等重大公共工程日益增加，其施工產出剩餘土石方數量相當龐大，為維護環境衛生與公共安全，確有必要妥善處理，遂由內政部參照各界意見檢討制定「營建剩餘土石方處理方案」，以維持國土環境品質。又「肆、收容處理場所設置與管理方針：‧‧‧三、收容處理場所設置應有設施：‧‧‧（四）應有防止土石方飛散以及導水、排水設施。」為行為時「營建剩餘土石方處理方案」第4點第3款第4目所明定。經查，原告因工程所需在系爭土地施填混凝土殘渣，因施工不當致該等混凝土殘渣暴露於地表，經被告於95年2月6日及同年3月22日稽查發現，系爭土地未設有防塵及排水收集處理設施，致有揚塵及污染地面之情形，且原告於被告95年2月6日現場稽查時亦陳稱：「本是傾倒土之後要舖混凝土，但業主已無法付工程款，所以無法舖設，‧‧‧」等語，可知系爭土地上之混凝土殘渣，原應再行施作舖設混凝土之工程，惟因故未施作以致造成揚塵及污染地面之情事，此有上開事業廢棄物稽查工作紀錄表影本及現場照片分別附原處分卷及本院卷可憑。是原告未依前揭處理方案規定處理營建剩餘土方而造成揚塵及地面污染，洵堪認定。揆諸前揭環保署函釋意旨，因建築工程或相關拆除施工等所產生之剩餘混凝土塊，核屬營建剩餘土方，其如未依內政部「營建剩餘土石方處理方案」規定處理，因棄置而致污染環境時，則應依違反廢棄物清理法第27條第2款規定予以查處。本件系爭土地既因原告未依內政部訂頒之「營建剩餘土石方處理方案」規定處理而產生污染地面之情形，則被告以原告違反廢棄物清理法第27條第2款規定，依同法第50條第3款規定裁處原告1,200元罰鍰，並限於95年10月15日前清理完畢，並無不合。
四、原告主張本件係因業主陳永順不繼續支付工程款所致，且陳永順不讓原告進入工地施工，並非原告不予施作而放任現場有揚塵或污染地面之情形云云。然查，原告向業主陳永順承攬興建位於系爭土地之農場工程，雙方因原告回填在該土地上之混凝土殘渣品質發生爭議，經陳永順向被告陳情，被告曾於95年3月22日會同陳永順至現場稽查，當場被告已表明將函請原告依法清除上開混凝土殘渣，而陳永順亦表明其並未同意原告傾倒該廢棄物，及原告如未依限處理，一切損失歸原告負責等情，此有上開事業廢棄物稽查工作紀錄表影本附卷可參。足見業主陳永順並無不讓原告進入系爭土地處理其回填之混凝土殘渣之情形。至於原告與業主陳永順所生工程款糾紛，乃屬渠等間之私權爭執，當另循民事程序予以解決，原告既在系爭土地上施填混凝土殘渣，自應秉持施工專業及標準，對於該等混凝土殘渣於乾燥之後易因顆粒過細造成揚塵問題等應注意事項，施作各項防護措施，以避免可預期之環境危害，是原告前開主張，委不足採。又原告主張現場工地係在業主陳永順管理之範圍，自應由其承擔防止污染及清除污染物之責任，是被告應對陳永順加以處罰，並命其限期改善，實不應由原告負責云云。然按在行政責任類型上，除因責任人自己之行為而肇致公共秩序或公共安全之危害的行為責任外，尚有所謂非責任人自己行為所致之狀態責任，亦即有時基於土地資源的珍貴性、不可或缺性以及行政機關之人力、物力有其侷限性之本質，法律乃課與土地所有人維護土地義務，土地所有人若未盡維持土地義務即加以科罰，以符合環境保護之目標。惟於就同一違法事實有行為責任人與狀態責任人存在時，則應認行為責任人優於狀態責任人，選擇行為責任人為裁罰對象（參見黃啟禎著，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，91年7月初版，第295至309頁及第319頁；李惠宗著，行政法要義，91年10月2版，第520頁）。查，本件系爭土地遭受污染係因原告施工不當所致，已如前述，是原告既為本件之直接行為人，自應就其施工不當致該等混凝土殘渣暴露於地表，而有揚塵及污染地面之情事負擔行為人之責任，則被告優先選擇以原告為裁罰對象，尚無不合，故原告前開主張，亦無可採。
五、綜上所述，原告之主張既不可採，則被告以其施工不當造成揚塵及地面污染，違反廢棄物清理法第27條第2款之規定，乃依同法第50條第3款規定裁處原告1,200元罰鍰，並限於95年10月15日前清理完畢，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 15 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 5 月 15 日
書記官 周良駿