高雄高等行政法院判決
96年度訴字第946號原 告 甲○○輔 佐 人 丁○○被 告 雲林縣西螺地政事務所代 表 人 乙○○主任訴訟代理人 丙○○
戊○○己○○上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服雲林縣政府96年9月19日府行法字第0960067549號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於駁回如主文第2項申請部分均撤銷。
被告應依原告請求作成准原告閱覽、抄錄原內政部土地測量局第六測量隊88年10月5日88測隊6字第1187號簽所附被告土地複丈圖及地籍調查表之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之一；餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國96年1月22日向被告申請提供內政部土地測量局（96年11月改制為內政部國土測繪中心）88年10月28日88地測2字第15995號函台灣雲林地方法院（下稱雲林地院）虎尾簡易庭（副本抄送被告）所附重測前雲林縣○○鄉○○段
280、280-2、280-26地號之土地鑑定書圖，經被告以96年2月5日雲西地2字第0960000543號函復略以：「請台端前來本所填載申請書並繳納規費後予以核發。」等語，嗣原告至被告處填具申請書閱覽上開鑑定書圖結果，認被告所提供者並非其所需之資料，乃拒絕領受。原告復於96年3月8日再次向被告申請核發內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭所附崙背段280、280-2、280-26地號之土地鑑定書圖及內政部土地測量局第六測量隊88年10月5日88測隊6字第1187號簽所附鑑定書圖、地籍謄繪圖、實地指界連線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表、法官現場囑託事項紀錄表、被告土地複丈圖、調處筆錄、地籍調查表、圖根、界址測量觀測簿及報表等資料，經被告以96年3月12日雲西地2字第0960001425號函復略以：「．．．二、有關台端申請書第二點所提本所拒發內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函送台灣雲林地方法院虎尾簡易庭之鑑定書圖等有關資料乙節，經查本所依台端申請之事項調閱公文檔案管理資料保有之資料經台端閱視後，認為並非所需之資料文件（有存案可查），台端所陳本所拒絕發給之情事顯有誤解。三、另台端申請書第三點陳請本所核發內政部土地測量局第六測量隊88年10月5日第1187號簽之鑑定書圖、地籍謄繪圖、實地指界連線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表、法官現場囑託事項紀錄表、西螺地政事務所土地複丈圖、調處筆錄、地籍調查表、圖根、界址測量觀測簿及報表等，其附件非本所管（保）有，台端所陳發給資料乙節歉難辦理。」等語，原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、被告96年3月12日雲西地2字第0960001425號函為行政處分：
l、按行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力之措施對外直接發生法律效果之單方行政行為．訴願法第3條定明文。又行政處分不因用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明異議之文字而有異，若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務，且實際上對外已發生法律上效果者，如仍似有後續行為或載明不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。再行政機關對人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其事實之敘述及理由說明之內容，如足認其有淮駁之表示，而對人民發生法律效果者，自難謂非行政處分，此有司法院釋字第423號解釋意旨及最高行政法院77年判字第2054號判決意旨可參。
2、原告接獲被告96年2月5日雲西地2字第096000543號函後，即前往被告處填具申請書，申請內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭鑑測崙背段28
0、280-2、280-26地號土地之鑑定書圖，但被告僅願提供原告所有崙背段280-2地號土地之鑑定書圖（含坐標），而不願提供崙背段280、280-26地號土地之鑑定書圖（含坐標），並對原告表示：「內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函並無送被告。」惟查，內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函確有函送被告，此有內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函可稽，其主旨載明：「檢送雲林縣○○鄉○○段○○○○號等土地鑑定書（含圖）、地籍圖重測糾紛調處筆錄、重測地籍調查表乙份、復請卓參。」又載明「正本：雲林地方法院虎尾簡易庭；副本：雲林縣西螺地政事務所（附鑑定書、圖乙份）。」據此，被告確有內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭鑑測崙背段280、280-2、280-26地號土地之鑑定書圖（含坐標），但被告僅願提供原告所有崙背段280-2地號土地之鑑定書圖（含坐標），而不願提供崙背段280、280-26地號土地之鑑定書圖（含坐標），被告即有准駁之表示，但原決定漏未斟酌，僅以「該函僅在說明原告請求提供之政府資訊，非其職權範圍內作成或取得，核其內容係屬行政機關所為單純事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願非法之所許（最高行政法院62年度裁字第41號判例參照），揆諸首揭法條規定及最高行政法院判例意旨，，本件訴願程序不合法，應不予受理。」云云，顯有違誤。
3、依政府資訊公開法第17條規定：「政府資訊非受理申請之機關於職權範圍內所作成或取得者，該受理機關除應說明其情形外，如確知有其他政府機關於職權範圍內作成或取得該資訊者，應函轉該機關並通知申請人。」據此，被告確知內政部土地測量局第六測量隊88年10月5日第1187號簽之鑑定書圖、地籍謄繪圖、實地指界連線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表、圖根、界址測量觀測簿及報表等，為內政部土地測量局第六測量隊所製作，依政府資訊公開法第17條規定應函轉內政部土地測量局第六測量隊，始為合法，但被告不函轉卻以「台端所陳發給資料乙節歉難辦理。」顯然違法，致損害原告法律上之利益，原告得依法提起訴願，但訴願決定卻以非訴願法上之行政處分為由，不予受理，顯有違誤。
4、再依政府資訊公開法第20條規定：「申請人對政府機關就其申請、提供、更正或補充政府資訊所為之決定有所不服者得依本法提起行政救濟。」但原決定卻不受理原告之訴願，顯然違法。
㈡、本件實體法請求權為行政程序法第46條第1項、訴願法第1條第1項前段、第3條、政府資訊公開法第17條及第22條：
1、按「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印、或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」行政程序法第46條第1項定有明文。被告為雲林縣○○鄉○○段280、280-2、280-26地號土地所在地之地政事務所，為原告訴之聲明第二項請求所有資料之取得及管（保）有機關，現原告與被告因地籍圖重測公告事件，上訴最高行政法院（96年度上字第312號）尚在審理中，須用內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函送雲林地院所附崙背段280、280-2、280-26地號土地之鑑定書圖及座標，但被告僅願提供原告所有崙背段280-2地號土地之鑑定書圖及座標，而拒絕提供崙背段280、280-26地號土地之鑑定書圖及座標，顯然違反行政程序第46條第1項規定，而損害原告法律上利益，原告依法自得提行政救濟。
2、次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利者，得依本法提起訴願」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而做一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止、或一般性使用者，亦同。」為訴願法第1條第l項前段及第3條所明定。再按，政府資訊公開法第22條規定：「政府機關依本法公開或提供政府資訊時，得按申請政府資訊之用途，同申請人收取費用；申請政府資訊供學術研究或公益用者，其費用得予減免。前項費用，包括政府資訊之檢索、審查、複製及重製所需之成本；其收費標準，由各政府機關定之。」依上開規定，政府資訊除限制公開事項，不得提供外，人民得向政府機關申請提供。又同法第17條規定：「政府資訊非受理申請之機關於職權範圍內所作成或取得者，該受理機關除應說明其情形外，如確知有其他政府機關於職權範圍內作成或取得該資訊者，應函轉該機關並通知申請人。」據此，本件被告確實有取得內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函送雲林地院所附崙背段280、280-2、280-26地號土地鑑定書圖及座標，但被告拒絕提供，顯然違法。又被告辯稱其未保（管）有「內政部土地測量第六測量隊88年10月5日第1187號簽所附之鑑定書圖、地籍謄繪圖、實地指界連接線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表，法官現場囑託事項紀錄表、西螺地政事務土地複丈圖、調處筆錄、地籍調查表、圖根、界址測量觀測薄及報表等。」惟被告明知內政部土地測量局第六測量隊確實擁有88年10月5日第1187號簽所附之上開鑑定書圖等資料，依政府資訊公開法第l7條規定應函轉內政部土地測量局第六測量隊，並通知原告為適法，但其明知法律卻故意不作為，顯然違法。
㈢、內政部國土測繪中心97年7月30日測籍字第0970007660號函係偽證之公文書，茲列舉理由如下：
1、內政部國土測繪中心97年7月30日測籍字第0970007660號函說明二㈠稱：「本中心改制前內政部土地測量局前以88 年10月28日地測二字第15995號函臺灣雲林地方法院虎尾簡易庭附雲林縣○○鄉○○段○○○○號等土地鑑定書（含圖），其鑑定圖（含坐標表）係僅如貴院附件所附之文件，並無就每一地號均各別製有坐標表。」惟查，該中心及被告有雲林縣○○鄉○○段280、280-2、280-26地號每一地號土地之各別坐標表，而不願給予原告閱覽，因內政部土地測量局以96年3月5日測籍字第0960002127號函示被告「『司法機關囑託之複丈案件，應依司法機關所囑託事件辦理，對土地所有權人不得發土地複丈成果圖。』為地籍測量實施規則第222條第1項所明定。貴所來函所敘『請臺端前來本所填載申請書並繳納規費後予以核發。』核與上開規定不符。」據此，被告批示「依函辦理」而不核發，職是被告及國土測繪中心有崙背段280、280-2、280-26地號土地各別坐標表，否則內政部國土測繪中心何以函知被告不能核發，不得核發就是擁有該資料，內政部國土測繪中心為袒護被告，作偽證說並非每一地號均各別製有坐標表，顯與事實有違，不予採信。又地籍測量實施規則位階比行政程序法第46條位階低，依法律優位原則，地籍測量實施規則牴觸法律無效，此有憲法第172條規定：「命令與憲法或法律抵觸者無效。」規定之明文，因此被告應予核發，否則違法。
2、本件鑑測案件，原告繳納前揭崙背段280、280-2、280-26地號等3筆土地鑑測費用共新台幣（下同）15,152元，有內政部土地測量局88年8月6日88地測2字第12181號函可稽，該項測量費用為鑑測崙背段280、280-2、280-26地號等3筆土地之費用，而非僅鑑測原告所有崙背段280-2地號單筆土地之費用，所以應有3筆土地之鑑定圖（含坐標）之最後階段結果，因為原告所有崙背段280-2地號土地有鑑定圖（含坐標），崙背段280及280-26地號土地就會有鑑定圖（含坐標），但內政部國土測繪中心稱僅有原告所有崙背段280-2地號土地有鑑定圖（含坐標），顯然違反經驗法則與論理法則，不足採信。
3、被告所提出之鑑定書圖（含座標）為原告所有土地之鑑定書圖（含座標），但被告尚有崙背段280、280-26地號土地之鑑定書圖未提出。緣原告所○○○鄉○○段○○○○○○號土地，88年辦理地籍圖重測與崙背段280及280-26地號指界不一致，嗣經雲林地院虎尾簡易庭以88年7月31日雲院洋民虎甲虎簡調字第53號函囑託內政部土地測量局鑑測雲林縣○○鄉○○段280、280-2、280-26地號3筆土地，內政部土地測量局於88年8月21派測量員會同法官及雙方當事人履勘現場，法官當場囑託測量員：「請依兩造實地指界之經界線，以實虛線標明，於圖面敘述實地位置之名稱，暨計算出各別指界面積若干？與登記簿面積所載是否相符？」有雲林地院虎尾簡易庭88年度虎簡字第205號民事判決書所附內政部土地測量局88年10月19日製作之鑑定書可稽，當時原告與崙背段280地號土地所有權人李德松對南邊之指界均為兩造面臨道路各有大柱子底下接縫中間處，並無爭執，而北邊C點之指界，李德松主張以其牆角K點為經界，此觀勘驗筆錄載明「被告李德松主張應以此線（KH線）為界線，K點在其牆角轉彎處」即明，而原告指界以李德松牆角內縮5公分為界，有雲林地院虎尾簡易庭88年度虎簡字第205號判決載明：「原告主張其所有土地經界應以被告牆壁外緣內縮5公分之位置為界」可稽，職是，無論是李德松之指界抑或是原告之指界，該B-C點連接線的距離（縱深長度）均為30.54公尺，此為被告事後實地施測之結果，與法院確定判決勘驗筆錄界址點相符，亦與被告91年5月13日起至96年6月12日公告之地籍圖相符，且該公告地籍圖載明依法院確定判決書辦理，但土地複丈處理清冊卻載明為31.233公尺，顯然違法（詳崙背段280地號土地之地籍公告圖）。據此，內政部土地測量局確有鑑測崙背段280、280-2、280-26地號等3筆土地並計算面積，所以原告所有崙背段280-2地號土地有坐標、崙背段280及280-26地號土地也應該有坐標，否則無法計算面積，因為本件地籍圖重測為數值區，必須先有坐標，才能計算土地面積，土地面積計算完後才能製圖，此有地籍測量實施規則第182條規定：「數值地籍測量之製圖，依基本資料檔按所需比例尺，以自動繪圖儀直接繪製之。」職是，沒有坐標不能計算面積，也不能製圖，所以被告及內政部國土測繪中心謂僅有原告所擁有崙背段280-2地號土地有坐標，顯然違反經驗法則與論理法則，不足採信。
4、雲林地院88年度虎簡字第205號判決書所附內政部士地測量局88年10月19日製作之鑑定圖上A、B、C、D、E、F、G、H、
I、J、K界址點之YX坐標皆為原告所有，其僅能計算出原告所有崙背段280-2地號土地面積為157.22平方公尺或158.33平方公尺，而崙背段280地號土地沒有坐標不能計算其土地面積為131.82平尺公尺，同理崙背段280-26地號土地沒有坐標不能計算其土地面積為l31.30平方公尺。據此，被告及內政部土地測量局說僅有原告所有之崙背段280-2地號土地有鑑定圖（含坐標）顯與事實不符，不足採信。
5、被告於97年7月10日準備程序筆錄稱：「每個地號都有座標無誤，原告應該是認為每個地號都有自已的座標表，而本件的座標表是做在一張，但原告不相信。」（鈞院97年7月10日準備程序筆錄第7頁）。查，雲林地院88年度虎簡字第205號判決書所附內政部土地測量局88年10月19日所製作鑑定圖上座標都是原告所有，受命法官也告訴被告鑑定圖上坐標為原告自已所有，倘被告自認本件的坐標是做在同一張，應負舉證責任並指出鑑定圖上崙背段280地號土地之坐標及說明如何算出面積131.82平方公尺、同樣指出鑑定圖上崙背段280-26地號土地之坐標及說明如何算出面積131.30平方公尺。
被告既認同每個地號土地都有座標無誤，所以內政部國土測繪中心97年7月30日測籍字第0970007660號函謂：「本中心改制前內政部土地測量局前以88年10月28曰地測2字第15995號函臺灣雲林地方法院虎尾簡易庭附雲林縣○○鄉○○段○○○○號等土地鑑定書（圖），其鑑定圖（含坐標表）係僅如貴院附件所附之文件，並無就每一地號各別製有坐標表。」等語，顯然是偽證。
6、內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函主旨載明：「檢送雲林縣○○鄉○○段○○○○號等土地鑑定書（含圖）15份．．．。」則被告將崙背段280地號拿去那裏？又崙背段280地號等土地就是除崙背段280地號以外，還包括崙背段280-2、280-26地號，那被告把崙背段280-26地號拿去那裏，怎會只有崙背段280-2地號土地之鑑定圖（含坐標）呢？倘如被告及內政部國土測繪中心所言，僅有原告所有崙背段280-2地號土地有鑑定書（含圖），則被告於91年5月13日起至同年6月12日止，公告崙背段280地號土地之公告圖又從何來？該崙背段280地號土地地籍公告圖上載明：「依據雲林地方法院91年3月25日判決確定證明書辦理。」該崙背段280地號土地之地籍公告圖，被告事後實地測量之結果為30.54公尺，與該崙背段280地號土地之地籍公告圖相符，亦與法院勘驗筆錄之界址相符。但該地籍公告圖與雲林地院88年虎簡字第205號判決書所附內政部土地測量局88年10月19日所製作之鑑定圖並不等長，崙背段280地號土地之公告圖長度比原告所有崙背段280-2地號土地之鑑定圖短60公分，此有內政部土地測量局測量員蔡昌杰（即本件鑑定人）92年12月30日於雲林地院90年度簡上字第32號撤銷調解事件作證時坦承：「．．．B點往外拉60公分，J點是要外移14公分。」等語足憑，由此可證明，被告及內政部國土測繪中心所稱「僅有原告所有崙背段280-2地號土地之鑑定圖（含坐標）」，顯與事實不符，職是，內政部國土測繪中心97年7月30日測籍字第097000766號函係偽證之公文書，至為顯然。
7、雲林地院88年度虎簡字第205號判決書所附內政部土地測量局88年10月19日製作之鑑定書第五項載明：「本鑑定圖係依據鑑測原圖調製後影印。」查鑑測原圖確有鑑定崙背段280、280-2、280-26地號3筆土地，崙背段280地號土地之地籍線比崙背段280-2地號土地之地籍線退後60公分，有內政部土地測量局測量員蔡昌杰上開作證可稽，亦有內政部土地測量局鑑測原圖可稽，而原告所有崙背段280-2地號土地，內政部土地測量局鑑測原圖將已屬公有土地之公用道路用地和水溝用地計算面積給原告，而崙背段280-26地號土地之地籍線比原告所有崙背段280-2地號土地退後計算面積，有內政部土地測量局鑑測原圖可稽，由此可資證明，內政部土地測量局確有鑑測崙背段280、280-2、280-26地號3筆土地鑑定書圖（含坐標），但被告及內政部國土測繪中心卻辯稱該局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭之鑑定書圖（含坐標）「僅有原告所有崙背段280-2地號之鑑定書圖（含坐標）」，顯與事實不符。
8、被告97年7月4日雲西地2字第0970003885號函以：「．．．本所以97年6月6日雲西地2字第0000000000函轉甲○○君96年3月8日之申請書至相關資料原轄管機關（內政部土地測量局）核處，案經內政部土地測量局（改制後為內政部國土測繪中心）於97年6月16日測籍字第0970005929號函復本所，無法提供申請人所需鑑測成果等相關資料。」查被告之答辯顯與事實不符，內政部國土繪測中心函被告「請依權責辦理」而非「無法提供」，有內政部國土測繪中心97年6月16日測籍字第0970005929號函可稽，該函說明二載明「查本案歷次鑑定書（含圖）前經改制前內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函．．．均已副送貴所在案，甲○○先生向貴所申請其他地號之鑑定書（含圖），請貴所依權責處理。」所指其他地號鑑定書（含圖），即指崙背段280、280-26地號之鑑定書（含圖），職是，內政部國土測繪中心及被告均有改制前內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭之崙背段280及280-26地號之鑑定書圖（含坐標）。內政部國土測繪中心97年7月30日測籍字第0970007660號函謂「．．．僅如貴院附件之文件，並無就每一地號均各別製有坐標表．．．」顯係作偽證。
9、綜上所述，內政部國土測繪中心97年7月30日測籍字第0970007660號函指稱，該中心88年10月28日88地測2字第15995號函之鑑定書圖（含座標）僅有原告所有崙背段280-2地號土地鑑定書圖（含座標）一張而已，顯然違反經驗法則與論理法則，且與事實不符，其雖為公文書被推定為真正，但原告有反證足以推翻，為此，原告請求傳訊該函承辦人黃欽泉到庭說明，以求發現事實真相。
㈣、被告96年12月18日雲西地2字第0960006689號函謂：「查本所非此等資料文件之管（保）機關，致無法核發，故本所爰以96年3月12日雲西地2字第0960001425號函敘明歉難辦理，並副知資料保管機關內政部土地測量局在案。」惟據上開所述，被告確有崙背段280、280-2、280-26地號土地之鑑定書圖（含座標），因被告係崙背段280、280-2、280-26土地所在地之地政機關，其為崙背段280、280-2、280-26地號土地資料之取得與管（保）有機關，依行政程序法第46條第1項第1款規定應核發予原告，毋庸轉知內政部土地測量局，但被告卻函轉內政部土地測量局，顯有違法。
㈤、再查內政部國土測繪中心以97年6月30日測籍字第0970006309號函復原告97年6月17日陳情書，略以：「下列機關之行為，不適用本法之程序規定：．．．二、司法機關。．．．為行政程序法第3條第2項第2款所明定。基此，本中心受司法機關囑託鑑測，依承辦法官囑託事項辦理之鑑定書（含圖）等成果資料，在未經法院同意本中心提供相關資料時，未便提供當事人申請閱覽、抄寫、複印或攝影，合先敘明。」惟查，內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函為內政部土地測量局之行政行為，而非司法機關之行政行為，此觀該函文蓋有內政部土地測量局局長黃德福之官防自明，既是行政機關之行政行為，自應適用行政程序法第3條第1項第l款規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」職是，內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函為內政部土地測量局之行政行為，自有行政程法第46條第1項第1款規定之適用，得向被告申請原告訴之聲明第二項所有之資料，而毋庸徵得司法機關等情，並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵被告應依原告請求，作成准原告閱覽、抄錄內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭所附雲林縣○○鄉○○段280、280-2、280-26地號土地之鑑定圖（含座標）及內政部土地測量局第六測量隊88年10月5日88測隊6字第1187號簽鑑定書圖、地籍謄繪圖、實地指界連線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表、法官現場囑託事項紀錄表、被告土地複丈圖、調處筆錄、地籍調查表、圖根、界址測量觀測簿及報表之行政處分。
三、被告則以：
㈠、查原告向被告申請內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭副知被告之鑑定書圖等資料，被告依其所請提供上揭函全卷附件重測前崙背段280、280-2、280-26等地號土地鑑定書圖供原告閱覽，惟原告認為該資料不符所需，不願請領。查上揭函附件僅此，且已全數提供參閱，原告稱被告僅願提供崙背段280-2地號土地之鑑定書圖及座標，而拒絕提供同段280、280-26地號土地之鑑定書圖及座標乙節，與事實不符。
㈡、原告復於96年3月8日函送申請書函再度向被告申請上揭資料及內政部土地測量局第六測量隊（現內政部土地測繪中心南區第二測量隊）88年10月5日第1187號簽鑑定書圖、地籍謄繪圖、實地指界連線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表、法官現場囑託事項紀錄表、本所土地複丈圖、調處筆錄、地籍調查表、圖根、界址測量觀測簿及報表等。經查上開前段資料並非被告作成或保管，實無從核發，故被告參照行政程序法第171條意旨，以96年3月12日雲西地2字第0960001425號函敘明理由函復原告無從受理，並依同法172條意旨副知本案管轄機關內政部土地測量局處理。
至於被告土地複丈圖，調處筆錄，地籍調查表、圖根、界址測量觀測簿及報表等，查84年度崙背鄉地籍圖重測主辦機關為雲林縣政府，辦理機關為內政部土地測量局。原告訴請雲林地方法院審理確認經界案件，係由內政部土地測量函局交該局第六隊辦理，被告並無該案土地複丈圖等多項資料。
㈢、被告曾以96年10月31日雲西地2字第0960006171號函婉轉請原告逕向內政部土地測量局申請，並附具詳細地址與聯絡電話，期藉由資料作成機關作較為妥適之處理。故被告並無違背行政程序法第172條及政府資訊公開法第17條規定之意旨。
㈣、雲林縣政府96年9月19日府行法字第0960067459號訴願決定書略謂：「．．．該函僅在說明訴願人請求提供之政府資訊，非其職權範圍內取得或作成者，核其內容係屬行政機關所為單純事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，非訴願法上之行政處分．．．。」足見被告原處分確僅係對原告作事實與陳述及說明，應非屬訴願法上之行政處分，併予敘明。
㈤、因被告並非原告申請上列資料之製作及保管機關，且被告已於96年2月5日以雲西地2字第0960000543號函復原告，並以96年10月31日雲西地2字第0960006171號函及97年6月6日雲西地2字第0970003315號函轉送原告96年3月8日申請書至相關資料原轄管機關（內政部土地測量局）核處，案經內政部土地測量局（改制後為內政部國土測繪中心）於97年6月16日測籍字第0970005929號函復，無法提供申請人所需鑑測成果等相關資料，該中心並另於97年6月30日以測籍字第0970006309號函復原告，略以「．．．本中心無法提供申請人所陳申請閱覽、抄寫、複印或攝影，惟台端既是本案民事訴訟之當事人，可依民事訴訟法之閱覽相關規定，逕向受理法院聲請辦理。」是以，被告並非原告申請上列資料之製作及保管機關，原告訴訟主張顯無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第1條第1項及第3條第1項分別定有明文。經查，原告於96年3月8日向被告申請核發內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭所附崙背段280、280-2、280-26地號之土地鑑定書圖及內政部土地測量局第六測量隊88年10月5日88測隊6字第1187號簽所附鑑定書圖、地籍謄繪圖、實地指界連線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表、法官現場囑託事項紀錄表、被告土地複丈圖、調處筆錄、地籍調查表、圖根、界址測量觀測簿及報表等資料，經被告以96年3月12日雲西地2字第0960001425號函復略以：「．．．二、有關台端申請書第二點所提本所拒發內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函送台灣雲林地方法院虎尾簡易庭之鑑定書圖等有關資料乙節，經查本所依台端申請之事項調閱公文檔案管理資料保有之資料經台端閱視後，認為並非所需之資料文件（有存案可查），台端所陳本所拒絕發給之情事顯有誤解。三、另台端申請書第三點陳請本所核發內政部土地測量局第六測量隊88年10月5日第1187號簽之鑑定書圖、地籍謄繪圖、實地指界連線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表、法官現場囑託事項紀錄表、西螺地政事務所土地複丈圖、調處筆錄、地籍調查表、圖根、界址測量觀測簿及報表等，其附件非本所管（保）有，台端所陳發給資料乙節歉難辦理。」等語等情，有原告96年3月8日申請書及被告96年3月12日雲西地2字第0960001425號函附原處分卷可稽，觀諸被告上開函文內容，實為否准原告申請之意旨，自屬行政機關就公法上具體事件所為對外直接發生公法上效果之行政處分，訴願機關認被告前揭函文非屬行政處分，而決定訴願不受理，尚有未洽，則原告提起本件行政訴訟，應由本院為實體之審理，合先敘明。
五、兩造之爭點：原告向被告申請提供內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭所附崙背段280、280-2、280-26地號之土地鑑定書圖及內政部土地測量局第六測量隊88年10月5日88測隊6字第1187號簽所附鑑定書圖、地籍謄繪圖、實地指界連線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表、法官現場囑託事項紀錄表、被告土地複丈圖、調處筆錄、地籍調查表、圖根、界址測量觀測簿及報表等資料，是否有據？經查：
㈠、按「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕：一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件．．．。」政府資訊公開法第9條前段、第18條第1項第3款、行政程序法第46條第1項、第2項第1款分別定有明文。
㈡、本件原告於96年1月22日向被告申請提供內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭所附雲林縣○○鄉○○段280、280-2、280-26地號之土地鑑定書圖，經被告以96年2月5日雲西地2字第0960000543號函復略以：「請台端前來本所填載申請書並繳納規費後予以核發。」等語，嗣原告至被告處填具申請書閱覽上開鑑定書圖結果，因認被告所提供者並非其所需之資料，乃拒絕領受等情，為兩造所不爭，並有原告96年1月22日申請書、被告96年2月5日雲西地2字第0960000543號函及原告輔佐人丁○○填具之地籍謄本及相關資料申請書附原處分卷足憑，又原告於96年3月8日再次向被告申請核發內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭所附崙背段28
0、280-2、280-26地號之土地鑑定書圖，並主張「申請人於民國96年2月15日到貴所填載申請書並繳納費用後，貴所僅願意發給崙背段280-2地號鑑定書圖，而拒絕發給崙背段280地號及崙背段208-26地號鑑定書圖，顯然違反行政程序法第46條規定．．．」云云，由上開申請書可知，原告所申請之資料除原告所有崙背段280-2地號土地之鑑定圖（含坐標）外，尚包含崙背段280及280-26地號等2筆土地之鑑定圖（含坐標）。惟查，內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭所附鑑定書圖，已包含崙背段280、280-2、280-26地號等3筆土地，而該鑑定圖內僅載有崙背段280-2地號土地有坐標，並無崙背段280及280-26地號等2筆土地之坐標，此有本院於97年7月22日將上開鑑定書圖以高行獻記信96訴00946字第09700005962號函向內政部國土測繪中心查詢，經該中心以97年7月30日測籍字第0970007660號函略以：「㈠本中心改制前內政部土地測量局前以88年10月28日地測2字第15995號函台灣雲林地方法法虎尾簡易庭附雲林縣○○鄉○○段○○○○號等土地鑑定書（含圖），其鑑定圖（含坐標表）係僅如貴院附件所附文件，並無就每一地號均各別製有坐標表。．．．」等語足憑，從而，被告既已提供內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭所附之鑑定書圖供原告閱覽，並敘明該鑑定書圖並無崙背段280及280-26地號等2筆土地之坐標，原告猶請求被告提供崙背段280、280-26地號2筆土地之鑑定圖（含坐標），被告無從提供，並無不合。原告主張被告應保有崙背段280、280-26地號等2筆土地鑑定圖（含坐標點），並不可採。
㈢、次查，原告於96年3月8日向被告申請提供內政部土地測量局第六測量隊88年10月5日88測隊6字第1187號簽所附鑑定書圖、地籍謄繪圖、實地指界連線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表、法官現場囑託事項紀錄表、被告土地複丈圖、調處筆錄、地籍調查表、圖根、界址測量觀測簿及報表等資料，其中鑑定書圖即為前述內政部土地測量局88年10月28日88地測2字第15995號函雲林地院虎尾簡易庭所附崙背段280、280-2、280-26地號土地之鑑定書圖，此將二者相互比對即明，另地籍謄繪圖、被告土地複丈圖、地籍調查表及圖根為被告所持有或保管，業經被告於本院97年5月8日準備程序陳明在卷。惟按政府資訊公開制度，係為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設，是其公開之對象為一般人民，該政府資訊之公開除依政府資訊公開法應主動公開者外，應由人民依其程序，申請政府機關提供，倘有法定情形，政府機關亦得不予提供。查本件原告申請內政部土地測量局第六測量隊88年10月5日88測隊6字第1187號簽所附地籍謄繪圖及圖根，係地政機關測量人員經實地測量後所測繪，屬於繪製「土地複丈原圖」資料之一部分，亦屬於複丈成果決定前之準備作業資料，核屬「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之資料，揆諸前揭規定，自屬限制公開或不予提供之政府資訊，是被告否准原告此部分之申請，並無不合。另原告申請被告提供之鑑定書圖、實地指界連線圖、面積分析表、鑑測案件分析表、鑑定測量成果檢查表、法官現場囑託事項紀錄表、調處筆錄、界址測量觀測簿及報表等資訊部分，因被告並非該等資訊之製作機關及保有機關，而係歸檔於內政部國土測繪中心，有該中心97年7月30日測籍字第0970007660號函函說明二㈡所載可佐，原告復未能證明被告持有、保管該等資訊，故原告此部分之請求，洵屬無據。至原告申請提供被告土地複丈圖及地籍調查表等資訊，並無政府資訊公開法第18條第1項各款所列不得提供情事，且為被告所製作保有，揆諸前開規定，自應予以提供，是原告此部分請求，應予准許。
㈣、綜上所述，被告96年3月12日雲西地2字第0960001425號處分未逐一審究原告之請求有無限制提供之事由，遽予全部否准，自有未當；訴願決定未予糾正，亦有未合；原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，於如主文第2項所示行政資訊遭否准提供、閱覽部分為有理由，應予撤銷，並責由被告作成准提供、閱覽之處分；至原告其餘部分之申請則與政府資訊公開法不合或非被告所持有、保管，均不應准許，被告予以駁回，即無不合，原告此部分之訴，為無理由，應予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及原告有關傳訊證人黃欽泉為其作證之請求，均核與判決之結果無影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 25 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 9 月 25 日
書記官 李 昱