高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00958號原 告 泛亞電信股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蕭炳旭 律師
陶秋菊 律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○ 市長訴訟代理人 蘇吉雄 律師
陳雅娟 律師上列當事人間使用費事件，原告不服財政部中華民國96年9月26日台財訴字第09600362290號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於民國91年1月1日至4月9日之土地使用費新台幣貳萬伍仟伍佰陸拾參元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告使用高雄市市有土地埋設管線，經被告依據高雄市市有財產管理自治條例（下稱財產管理自治條例，民國88年12月10日修正發布，原名稱：高雄市市有財產管理規則）第63條規定及高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則（下稱使用費作業原則，該作業原則業於94年7月14日廢止），核算91年至93年之管線土地使用費合計金額新台幣（下同）28萬2,540元，並以96年4月3日高市府財三字第0960016919號函送市有土地使用費繳款書，請原告於96年5月31日止限期繳納。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）系爭處分違反法律保留原則及授權明確性原則：
１、按「行政程序法」第8條規定「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」再按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發佈命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」此有司法院釋字第313號解釋可稽。本件被告依使用費作業原則收取使用費，涉及對人民權利之限制，參照上開解釋，其構成要件及數額應以法律或自治條例定之，法律及自治條例若授權行政機關訂定法規命令或行政規則加以規範，授權之內容及範圍應具體明確。又該「使用費」乃國家對人民為行政上之特定給付時，向人民收取，以補償國家對人民所為行政給付之成本，其特徵即為對待給付關係，從而，使用規費既為人民之強制性金錢給付義務，則依前開解釋意旨，行政機關課予人民公法上金錢給付義務者，即需符合法律保留原則、比例原則、誠信原則與信賴保護原則。惟依被告所陳，使用費作業原則乃依據71年5月29日訂定發布之財產管理規則第56條之規定，及嗣後於88年12月10日修正發布之財產管理自治條例63條之規定，並據以徵收使用費。惟無論是前揭財產管理規則第56條或財產管理自治條例第63條之規定，均未明定系爭使用費應如何計收另授權主管機關訂定之，亦未說明該授權內容及範圍，顯與上開解釋所揭示之法律保留原則及授權明確性原則有違，而難謂適法。
２、規費法為規費收取之基本法，而市區道路使用費屬使用規費之一種，依規費法第10條第1項之規定，內政部為業務主管機關，應訂定收費標準。復因各地方政府於內政部訂定統一之收費標準前，即擅自向施設管線之單位收取費用，且所訂標準不一，引發爭議，故內政部乃依據93年1月7日修正後「市區道路條例」第23條第1項第2款及第2項之規定，於94年3月25日公布「市區道路使用費收費標準」，並於94年4月1日施行，使各地方政府得依循法定之收費標準以平息相關爭議。又前開市區道路條例第23條於93年修正前之條文為：「市區道路修築、改善、養護之經費，依左列各款籌措之：1、由各該管主管機關或鄉（鎮、市）公所編列年度預算。2、依法徵收之工程受益費。3、汽車燃料使用費。4、私人或團體之捐獻。5、上級機關之補助。6、其他經中央主管機關核定之經費。」顯見該條例於93年1月7日修正前，並無可徵收「市區道路使用費」之規定。故於93年1月7日修正「市區道路條例」第23條前，甚或內政部於94年4月1日施行「市區道路使用費收費標準」前，被告無得以徵收土地使用費之法源依據。被告據以向原告徵收系爭使用費之使用費作業原則，既係公布施行於86年9月5日，彼時既尚未增訂「市區道路條例」第23條，法律上尚無徵收使用費之依據，足證被告以使用費作業原則徵收系爭使用費，並無任何法源依據，其有違於法律保留原則。
３、被告援引地方制度法而辯稱其係依據自治條例及使用費作業原則，對原告課徵91年度至93年度之管線使用費係屬於法有據云云，委無足取：
（１）財產管理規則係於71年5月29日制訂，使用費作業原則係依據該管理規則於86年9月5日發布施行，而地方制度法係於88年1月25日方公布施行，是該管理規則及使用費作業原則於制訂之初，地方制度法根本尚未訂定，並無地方制度法之法律授權，被告據該管理規則及使用費作業原則徵收系爭使用費，亦有違於法律保留原則。縱被告謂該管理規則於地方制度法制訂後業於88年12月10日改為自治條例，因此該自治條例已有地方制度法相關規定之授權云云，惟縱該管理規則業已補正其程序並更名為自治條例，然使用費作業原則仍係依據舊有之財產管理規則所制訂，此有使用費作業原則第1條規定：「高雄市政府（以下簡稱本府）為計收市有地裝置埋設管線之使用費，依高雄市市有財產管理規則第63條訂定本作業原則。」明文可稽。且使用費作業原則未如財產管理規則，有補正其程序而就地合法之舉，從而，被告依據該無授權依據之使用費作業原則，向原告課徵系爭土地使用費，亦顯然有違於法律保留原則。
（２）縱謂財產管理規則及使用費作業原則有地方制度法之授權，惟由地方制度法第18條第10款之「直轄市道路之規劃、建設及管理」規定可知，地方制度法規定直轄市○於道路之自治事項僅止於規劃、建設及管理之行政性及事務性事項，並不包括對人民課徵使用費。故使用費之課徵並非屬地方制度法授權之地方自治事項，應屬甚明。否則，如前之所述，國家又何必於91年12月11日及93年1月7日，分別頒行「規費法」並增修「市區道路條例」第23條之規定？被告又何以自94年起徵收管線土地使用費，係依據94年4月1日實施之「市區道路使用費收費標準」，而不復依使用費作業原則？是系爭處分既欠缺地方制度法之法律授權，應屬違法。
（３）再者，使用費既為規費之一種，而規費收取之法源依據規費法，係於91年12月11日發布，無論是財產管理規則，更名後之財產管理自治條例及使用費作業原則，該等規定於制訂時，規費法均尚未發布施行，市區道路條例第23條亦尚未增修，據此益徵該等規定，並無任何法律之依據或授權，則被告按前揭規定對原告課徵系爭土地使用費，確屬有違法律保留原則。
（二）系爭處分違反誠信原則及信賴保護原則：原告自87年起使用高雄市市有土地鋪設管線，迄至96年被告為原處分前，被告從未要求原告繳納使用費，而被告此「未向原告收取使用費」之舉，當屬「具體行為」之一種，訴願機關所謂：「原處分機關並未有何具體之行為使訴願人信賴其無須給付使用費。」云云，實屬違誤。況參以85年7月1日由交通部電信總局營運部門改制之中華電信股份有限公司（下稱中華電信公司），其埋設管線提供電信服務之時間歷時更為久遠，惟於迄至96年間被告為原處分前之數十餘年期間亦從未向中華電信公司課徵土地使用費，是前揭被告不收取使用費之具體行政作為已因時間久遠，使原告及所有電信業者均深信賴之，則原告基於信賴而於制訂營運決策或決定費率時，均已將營運據點之設置、線路鋪設配置、維運該等管線之相關成本納入為整體通盤之考量，斷非如訴願決定書所謂原告無「因該信賴表現而進一步為特定之行為」云云。且原告為配合國家整體經濟建設之發展及提升競爭力，斥資鋪設建置電信網路，期能按電信法等相關規定，以提供高雄市民良好之電信服務，被告竟一反數十餘年之具體作為，遽而課徵系爭管線土地使用費，無論課徵系爭管線土地使用費，形式上是否於法有據，惟於實質上顯然有欠公允，而違誠信原則至明。
（三）電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則（下稱掛線規則）應優先於使用費作業原則適用：
１、按「掛線規則」之法源依據，自該法第1條規定可知，乃係85年2月5日修正前之「電信法」第43條，故電信法及掛線規則，乃為被告據以課徵原告系爭土地使用費之財產管理規則、財產管理自治條例及使用費作業原則之特別法規，故關於電信線路之設置、維護、遷移等，自應優先適用電信法及掛線規則之規定。復依該掛線規則第2條、第5條及第6條等規定，可知：（1）掛線規則之適用範圍，並非僅限於電信線路之遷移，而更及於「設置」；（2）電信業者使用被告土地設置電信線路應為無償使用，訴願決定將掛線規則之適用範圍，曲解為僅適用於「電信線路遷移費用分攤及作業」，漠視掛線規則規定之範圍及於電信線路之「設置」且係「無償設置」之事實。
２、又掛線規則雖於91年12月17日公告廢止，縱謂被告課徵土地使用費於法有據，惟至少原告於該規則廢止前仍得無償使用，被告不得課徵於此廢止日期即91年12月17日前之土地使用費，方為適法。
（四）被告不得據業已廢止之使用費作業原則對原告課徵系爭管線土地使用費：
１、使用費作業原則係於86年9月5日發布實施，於94年6月21日廢止，且於廢止後，被告並未發布相關得以課徵或計算土地使用費之任何作業原則，顯見被告亦自知該作業原則違法不當，有予以廢止之必要，此觀被告現今係依據「市區道路條例」第23條授權訂定之「市區道路使用費收費標準」為其徵收管線使用費之依據，亦可證知。且據中央法規標準法第22條第3項規定及法務部（83）法律字第527號函釋意旨，廢止之法規自公布或發布之日起算至第3日失效，不得再行適用，故使用費作業原則依法早已失效，被告卻於該違法使用費作業原則廢止2年後，於96年4月3日依據該業經失效已久之使用費作業原則，課徵原告系爭土地使用費，顯然違法。否則公權力機關均得以業已失效之法規，溯及而恣意的對人民為課以負擔之行政處分。
２、被告所引最高行政法院裁判，該行政機關為處分之時間，均在使用費作業原則及台北市道路設置設施物收費辦法有效期間內。前開裁判中行政機關為課徵處分所依據之法規仍屬有效，與本件被告係以廢止長達2年，早已失效之使用費作業原則為課徵之依據，斷不相同。
（五）縱被告得課徵系爭管線土地使用費，被告亦應依平均地權條例第16條規定，以公告地價之百分之八十為其申報地價，計算本件管線土地使用費：
１、被告既已依使用費作業原則第3條第1款規定：「管線使用費金額＝土地使用面積×土地申報地價×租金率（百分之五）。」課徵原告系爭管線土地使用費，惟又以「平均公告地價」做為其計算基礎，顯與上開以「土地申報地價」之規定不符。另「平均地權條例」第16條規定：「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價。土地所有權人於公告期間申報地價者，其申報之地價超過公告地價百分之一百二十時，以公告地價百分之一百二十為其申報地價；申報之地價未滿公告地價百分之八十時，得照價收買或以公告地價百分之八十為其申報地價。」是以，縱原告應繳納使用費，亦應以原告使用土地公告地價之百分之八十為申報地價並據以計算，方為適法。
２、使用費作業原則第3條計收標準既已明定以「申報地價」為基礎，僅有在「申報地價情形複雜計算困難」時，被告方得以公告地價計算之，而對「申報地價情形複雜計算困難」之情，被告應負舉證之責，惟被告迄今未舉證證明，自當回歸於該條原則性之規定，以申報地價為計算基礎。縱使系爭使用土地並無申報地價，按法律之邏輯推衍，亦應回歸到法律位階高於使用費作業原則之平均地權條例第16條之規定，以原告使用土地公告地價之百分之八十為申報地價，並據以為計算基礎。
（六）系爭管線土地使用費之請求權業已罹於時效而消滅
１、按「行政程序法」第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」原告於96年4月9日方收受原處分，往前推算5年之期間則至少於91年4月10日前之管線使用費請求權，已因被告不行使而消滅，故原告就此部分並無給付之義務，自不待言。
２、被告於96年間做成原處分前，從未向原告甚或其餘之電信業者課徵任何土地使用費，故並無做成課徵時間係「各該課徵年度終了時之次一年度始日」之前例可循，且縱若被告得向原告課徵系爭土地使用費，惟其請求權當自原告各次向工務局提出埋設管線申請時，即得據原告所申請之面積核算行使，斷非如被告所言需以該年度終了時之狀態為課徵依據。是原處分中關於課徵原告91年4月10日前之管線使用費部分，即自原告於96年4月9日收到原處分往前推算5年，顯有不當。
３、原告核算前開部分應扣除之金額為2萬5,563元，其計算方式如下：
92,958÷12 = 7,747。91年使用費徵收金額÷12月= 91年每月應繳使用費金額（A）。
7,747×3 = 23,241。（A）×3=91年1至3月使用費金額（
B ）。7,747÷30 = 258。（A）÷30=91年4月每日使用費金額（
C ）。258×9 = 2322。（C）×9=91年4月1日至9日使用費金額
（D）。23,241+2,322=25,563。（B）+（D）= 91年1月1日至4月9日使用費金額。
（七）被告課徵系爭管線土地使用費顯違反比例原則及規費法之成本原則：
１、使用規費乃為政府對特定對象提供財貨、勞務服務而徵收之費用，依規費法第10條之規定，有關公務規費之收取，係採成本原則。原告挖掘、舖設管線之相關費用均為原告自行支付，且既設管線亦無違礙交通流暢或影響道路空間，被告亦未支出任何費用，即難符合「使用規費」之收取要件。故被告訂定系爭作業原則，據以向原告收取系爭土地使用費，不僅違反成本原則，顯有恣意行政之不法。又被告自94年起據以徵收管線土地使用費之「市區道路使用費收費標準」，就個別使用道路之不同程度，分別訂有不同之使用係數，作為徵收使用費之標準，俾以符合比例原則及實質之平等原則。反觀本件，被告據以徵收91年至93年管線土地使用費之使用費作業原則，絲毫未考慮使用者之使用態樣、成本，更未考慮系爭管線乃係埋設於道路之下，對道路、交通等所造成之影響及成本，遠不及於設置地上物或使用地面者。被告未查及此，一律以「使用土地面積×土地申報地價×租金率」計算徵收，有違比例原則，侵害人民之平等權。
２、依最高行政法院92年度判字第309號、94年度判字第927號及鈞法院94年度訴字第1123號等裁判要旨，足見我國行政訴訟所採之爭點主義，僅存於各課稅基礎或異議引證爭點具有可分性質之稅法或是專利異議程序，絕非行政訴訟法之一般性原則，而得以普遍適用於所有案件類型。另管線土地使用費現行課徵依據為「市區道路使用費收費標準」，而依該收費標準第1條之規定可知，管線土地使用費為規費，性質上與稅法不同，此有最高行政法院96年度判字第2080號判決意旨可稽，故本件並不適用爭點主義。
３、因稅捐稽徵法第35條第1項第1款及第38條第1項之特別規定，故稅法案件若未於復查之前置程序中爭執者，基於爭點主義即不得於訴願及行政訴訟之行政爭訟程序中主張。本件管線使用費並非稅法性質，無爭點主義之適用已如前述；且對於管線使用費若有異議者，並無復查前置程序之規定，乃係直接進入訴願及行政訴訟，此與稅法規定有復查之前置程序不同；且訴願之目的乃在於賦予行政機關自我檢視之機會，並非限縮人民行政救濟之權利，故關於規費法及成本原則之爭點，原告縱未於訴願程序中提出，仍得於行政訴訟中主張。
（八）鈞院96年度訴字第1072號判決，雖判決被告勝訴（除罹於時效部分外），惟該件原告提出之抗辯與本件有諸多不同，且該件判決理由亦有諸多違誤，故該件判決被告勝訴之理由，斷難採為本件判決之基礎，茲說明如下：
１、該件原告雖提出使用費作業原則違反授權明確性規定，惟並未就該作業原則，及該作業原則制訂基礎之舊有財產管理規則，其各自制訂及生效之時間，與地方制度法及規費法間之關係，為分析、比較及主張；就財產管理規則因地方制度法之制訂而更名為財產管理自治條例時，使用費作業原則並未為任何補正之程序等，該件原告亦未為抗辯，致該件判決僅制式性援用最高行政法院裁判，即泛謂使用費作業原則為執行財產管理規則之技術性及細節性的作業規範，並無違反法律授權明確原則云云，遽為不利於該件原告之認定。是該件原告之抗辯理由顯與本件原告者有異，從而該件判決並未審酌如本件原告所提出之理由，該件判決自不足採為本件判決之基礎。
２、又該件原告雖亦提出於掛線規則廢止前，使用公有土地鋪設電信管線得免付使用費之抗辯，惟其抗辯重點乃在於該掛線規則廢止後，被告並未設過渡條款，故有違信賴保護原則之適用云云，與本件原告抗辯理由顯不相同。從而，該判決對於掛線規則能否優先作業原則適用之判決理由部分，既僅在於說明掛線規則廢止後，未設過渡條款有無違反信賴保護原則云云，當難據以為本案判決之基礎甚明。
３、該件判決於論述掛線規則廢止後未設過渡條款並無違反信賴保護原則時，雖亦謂「．．．可知上開掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，核與本件之土地使用費無關」云云，惟依掛線規則第2條、第5條及第6條等規定，可見掛線規則之適用範圍，非僅限於電信線路之遷移，而更及於「設置」，且電信業者使用被告土地設置電信線路應為無償使用，該判決竟謂掛線規則與土地使用費無關，亦顯見該判決確有違誤。且該判決關於土地使用費是否屬規費性質及適用規費法相關規定之見解，亦有理由矛盾之處。
４、按憲法第80條規定法官有獨立審判權，及最高行政法院95年度判字第1639號、94年度判字第1530號判決意旨，均明白揭示依據獨立審判原則，法官並不受他案判決見解之拘束。故該件所為不利於該原告之判決理由，斷難採為本件判決之基礎。
（九）司法院大法官審理案件法第5條第2項規定：「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」被告依據財產管理自治條例及使用費作業原則，所為之系爭行政處分，顯有違憲之虞，鈞院應聲請大法官解釋等情。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按地方制度法第18條第2款第4目、第25條、第27條第1項及市區道路條例第4條等規定，可知直轄市財產之經營及處分係屬於直轄市之自治事項，道路屬市有財產之一部分，因此道路之經營管理屬被告之法定職權。而行政機關依其職權執行法律，得訂定命令就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，司法院釋字第479號著有解釋可資參照。本件被告為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「財產管理規則」，以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。該管理規則第56條於高雄市議會77年12月23日修正通過，並經被告於78年4月17日以高市府財四字第10506號令發布在案，依修正後第56條規定：「利用公有土地、道路、．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、．．．除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」又財產管理規則係地方制度法施行（88年1月25日制訂公布，同年月27日生效）前經高雄市議會通過之自治法規，雖名稱為「管理規則」之種類，但性質上應屬於地方制度法第25條之「自治條例」位階。而在地方制度法施行後之88年12月10日修正發布「財產管理自治條例」第63條第1項仍然規定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」核其內容與78年修正之「財產管理規則」第56條相同，足見具有自治條例位階之「管理規則」早已揭示利用公有道路設置瓦斯管、電訊、電纜等「應計收使用費」之原則，並授權高雄市政府制訂使用費計收基準，被告據此依前揭管理規則第56條之規定，訂定「收使用費作業原則」，據以徵收使用費，並無不合。因此「使用費作業原則」係被告為執行上開管理規則所訂定的技術性及細節性內部作業規範，該使用費作業原則屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則，其法源依據及適法性應無疑義。被告曾對中國石油股份有限公司(下稱中油公司)87年間使用高雄市市有土地埋設輸油管線，依使用費作業原則作成收取土地使用費之行政處分，經中油公司提起行政訴訟，最高行政法院以被告收取土地使用費與法律保留原則並無違背，有最高行政法院96年度判字第1292號、96年度判字第1324號判決可稽，此外並有最高行政法院95年度判字第243號、95年度判字第1229號及96度判字第200號判決可資參照。依上開最高行政法院之見解，被告依「財產管理規則」第56條之規定，得就執行自治條例所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。故被告為執行「計收道路使用費」事宜，於86年9月5日訂頒之「使用費作業原則」，係基於自治條例授權及「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神所訂定，據以對原告作成收取土地使用費之行政處分，確係符合法律之規定，尚難謂有何違反法律保留與授權明確性原則情事。
（二）次按地方制度法明定，地方財產之經營及處分為地方自治事項，如經地方政府於財產管理自治條例，或循預算程序徵收道路使用費，無牴觸法律或基於法律授權之法規，地方政府自可據以收取道路使用費，業如前述，財產管理自治條例既已明文規定利用公有土地、道路、建物設置電纜、電訊而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經被告同意者外，應計收使用費。則使用市有土地設置電纜及電訊設備之人均應依該規定給付土地使用費。而電信法亦無規定得免付使用費，此依電信法第32條第1項及第2項規定內容可知，該規定僅係認為管理機關（構）無正當理由不得拒絕電信事業使用公有土地，非謂使用人無需支付土地使用費，是以電信法並無明文規定電信事業得無償使用道路。此亦有最高行政法院96年度判字第200號及95年度判字第1229號判決對於性質相近之台灣電力股份有限公司(下稱台電公司)使用公有土地之判決，均認為依電業法第50條及第53條之規定，並無明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用之見解可資參照。準此，原告主張其得無償使用被告之土地，顯不足採。
（三）又掛線規則業經交通部於91年12月17日公告廢止，且本件所課徵之使用費為91年至93年間之使用費，因此自無適用該已經廢止之規定，原告主張依該規定無須給付使用費，即屬無據。此外，交通部廢止該規則之理由，可知掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，與本件之土地使用費是否應該收取無關，且上開規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令。而電信法並無規定得免付使用費，原告援引已經廢止之掛線規則資為抗辯，顯無理由。
（四）復按行政程序法第8條關於信賴保護原則之規定，信賴保護原則之適用，通常需具備：1、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；2、信賴表現：即人民基於上述法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；3、信賴在客觀上值得保護等要件。因此信賴保護原則之適用，必須有一個足以令人民產生信賴之國家行為存在，且人民因此信賴而產生信賴表現，又該信賴係值得保護為要件。本件被告核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為，性質上係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。而被告於86年9月5日依前揭財產管理規則第63條之規定，另訂頒「使用費作業原則」，並據以發函向原告徵收土地使用費，均為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之單方行政行為，性質上即屬訴願法第3條第1項之行政處分；核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為與徵收土地使用費之行為，既屬不同之行政處分，被告於核准原告使用系爭土地埋設管線時，雖未併徵收土地使用費，要難以此即認被告有不予徵收土地使用費之意思表示，況被告於核准原告挖掘使用土地時，並無作成免徵土地使用費之行政處分，要難認定被告係以默示方式承認原告免費使用系爭土地，從而原告並無值得信賴之基礎，自無信賴保護原則之適用。
（五）「使用費作業原則」係依「財產管理規則」第56條所訂定，上開使用費作業原則係於86年9月5日發布施行，於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定。而使用公有道路、設施、設備及場所，依規費法第8條第1款之規定，本應徵收使用規費。被告收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，就有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之五計收，與規費法第10條第1項第2款、都市計畫法第49條及土地法第105條準用同法第97條等規定，並無違背。且道路屬公共財，被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，亦無違背成本原則。
（六）原告所有設施物之設置及利用行為，確實會對交通流暢或道路空間有效利用有所影響，且其為繼續使用之性質，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之精神，自應依使用費作業原則繳納使用費，難謂原處分違反平等原則；另市區道路條例亦認應繳交使用規費，而未將油管等管線業者列為免繳道路使用費之對象，則被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬於高雄市區土地使用費，於法並無不合。又使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質，因此，其收費基準應採「成本回收」原則，故原告主張所謂成本資料應考量被徵收使用費者之經營狀況及成本資料乙節，顯屬誤解。復被告對於有關市有土地使用租金率之計算，係依照土地申報地價年息百分之五計收，並無違誤。而收使用費作業原則雖於94年6月21日經廢止，然本件係課徵91至93年間之土地使用費，被告依該廢止前之使用費作業原則計算土地使用費，並無違法。
（七）財產管理自治條例第63條第2項既已明定應比照租金標準並依法繳庫，被告基於市有財產所有人之地位，就土地使用費之收取標準，其數額如何決定，本於該項規定授權訂定之使用費計收作業原則，以法定租金百分之五作為徵收使用費之標準，並無違法。且使用費作業原則第3條計收標準第2項規定：「申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。」是以，被告以平均公告地價計算，於法有據。且依平均地權條例第16條規定內容。可知該規定係就土地所有權人未於公告期間申報地價時，或申報地價高於、低於公告地價時應以何方式作為計算申報地價之標準，與如何計算土地使用費無關。
（八）有關爭點主義或總額主義之爭，雖係就租稅問題所為之見解，然其內涵係基於第一次核課之權宜性、形式性特徵，會讓特定稅捐債務，在法定之核課期間內，始終處於流動狀態，徵納雙方對稅捐債務之界限都有機會重為爭執，直到某項具體爭執已經進入復查程序，在該爭執範圍內之事實內容及法律適用才得以固定下來。而其餘部分，立法者則參酌雙方各自享有資訊優勢之現實背景，有意讓其繼續處於流動狀態，直到核課期間屆滿，稅捐債務才確定下來。在這樣的法制結構下，爭點原則之採用，勿寧是司法實務最適抉擇，不然現行法律即無從操作。又訴訟階段以前之行政爭訟程序採爭點原則，而在行政訴訟階段又容許當事人擴張爭點，有違「訴願前置原則」，以及隱藏在「訴願前置原則」背後，「讓行政機關對行政爭議享有第一次審查權限」之立法抉擇。在確定現行司法實務採取爭點原則以後，該「爭點」範圍之界定，應以復查時主張之事實為準，只要不涉及新事實之調查者，均在爭點範圍內。但是爭點範圍之決定，不是以納稅義務人提出復查申請時之聲明為準。第一次核課處分基本上只是暫時性決定，而且徵納雙方對核定之範圍都不是很清楚，如果要把界限不明之第一次核課處分，當成一種確定審查範圍之依據，在實務上根本無法操作，最高行政法院96年度判字第831號判決之見解亦可供參考。
（九）規費與稅捐之差別，在於有無對待給付，土地使用費之性質為規費之一種，然均為公法上之財產給付，其情形有「可相提並論性」存在，因此就租稅問題所產生之爭點主義或總額主義之爭，於本件土地使用費亦有適用之餘地。就原告所主張91年1月1日至91年4月3日外之使用費已經罹於5年之消滅時效，及原處分違反成本原則與規費法之主張，於96年6月28日原告就土地使用費徵收之事宜，以泛亞
（96）字第0224號函知被告時，未就上開事項有所爭執，且於訴願階段均未主張，依上所述，原告於起訴後始行主張自屬於法不合（有最高行政法院97年度判字第71號判決可參）。且若原告主張應按月徵收之主張可採，每月之土地使用費為可分，具有可分性，則被告除91年1月1日至91年4月9日外之使用費，並未罹於5年之消滅時效，自不應將原處分全部撤銷等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、程序事項：按「訴願之管轄如左：．．．5、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府；．．．。」亦分別為訴願法第4條第5款及規費法第3條所明定。雖市區道路使用條例第4條、第23條第1項第2款及第2項分別定有：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；．．．。」「市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之：．．．2、市區道路使用費。．．．。前項第2款市區道路使用費，應向使用市區道路設置管線或設施者收取；其收費基準，由內政部定之。」等規定，惟內政部依上揭市區道路使用條例第23條第2項之規定，所授權制定之市區道路使用費收費標準，係於94年1月1日起開始施行（參見該收費標準第6條之規定），其總說明謂：「規費法第8條規定，公有道路交付特定對象或提供其使用者，應徵收使用規費，鑒於各地方政府就市區道路使用費收取標準之情形不相一致，導致各管線公、民事業於營運上產生諸多困擾，故市區道路條例第23條第2項規定，市區道路使用費應向使用市區道路設置管線或設施者收取，其收費基準由內政部定之。準此，規費法為規費收取之基本法，市區道路使用費屬使用規費之一種，依規費法第10條規定，內政部為業務主管機關訂定收費基準。」足見規費法為規費收取之基本法，各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，應依規費法之規定。規費法未規定者，適用其他法律之規定（參見規費法第4條第1項之規定）。而本件被告係依財產管理自治條例第63條之規定，徵收原告91年至93年之管線土地使用費，自不適用上揭於94年1月1日起開始施行之市區道路使用費收費標準之規定，依上所述，本件訴願管轄機關自為財政部。是原告以內政部為本件訴願管轄機關，予以爭執，委無足取，合先敍明。
五、上開事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告96年4月3日高市府財三字第0960016916號函送市有土地使用補償金繳款書及被告市有基地使用費繳款書附原處分卷可稽，洵堪信實。原告提起本件訴訟，無非係以：（一）財產管理規則第56條或財產管理自治條例第63條之規定，均未明定系爭使用費應如何計收另授權主管機關訂定之，亦未說明該授權內容及範圍，且土地使用費之課徵，非屬地方制度法授權之地方自治事項，而93年1月7日修正「市區道路條例」第23條前，甚或於內政部94年4月1日施行之「市區道路使用費收費標準」前，被告無得以徵收土地使用費之法源依據，又使用費作業原則係於86年9月5日發布實施，亦於94年6月21日廢止，是被告依據財產管理自治條例及使用費作業原則，對原告課徵91年至93年之管線土地使用費，有違法律保留及授權明權性原則。另被告課徵計算基礎亦有違成本及比例原則。復被告於原告使用系爭土地十年後，始課徵系爭管線土地使用費，亦有違誠信原則及信賴保護原則。（二）電信法及掛線規則，乃為被告據以課徵原告系爭土地使用費之財產管理規則、財產管理自治條例及使用費作業原則之特別法規，故關於電信線路之設置、維護、遷移等，自應優先適用電信法及掛線規則之規定，雖掛線規則於91年12月17日公告廢止，則原告於該規則廢止前仍得無償使用。且縱被告得課徵系爭管線土地使用費，被告亦應依平均地權條例第16條規定，以公告地價之百分之八十為其申報地價，計算本件管線土地使用費，亦不得課徵於此廢止日期即91年12月17日前之土地使用費。另關於91年1月1日至同年4月9日之管線土地使用費請求權已罹於消滅時效云云，資為爭議。經查：
（一）按「高雄市政府為統一管理市有財產，制定本自治條例。市有財產之管理，除其他法規另有規定外，依本自治條例之規定。」「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。前項使用費應比照租金標準並依法繳庫。」為財產管理自治條例（88年12月10日修正發布，原名稱：財產管理規則）第1條及第63條所明定。
（二）次按直轄市財產之經營及處分暨直轄市道路之管理係屬於直轄市之自治事項，地方制度法第18條第2款第4目、第10款第1目分別定有明文。又地方制度法施行後（88年1月25日制定公布，同年月27 日生效），依地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」同法第27 條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則．．．。」亦即直轄市政府就地方自治事項，在法律授權範圍內享有自治之權限。然行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經司法院解釋在案。經查，被告前為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「財產管理規則」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。該管理規則係經高雄市議會77年12月23日修正通過，並經被告發布在案，雖名稱為「管理規則」之種類，但性質上應相當於嗣後公布之地方制度法第25條之「自治條例」位階。其後被告為配合地方制度法施行，更在88年12月10日將上開「財產管理規則」修正發布為「財產管理自治條例」。茲依該條例第63條第1項明定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」可認為是一授權被告制訂使用費計收基準之依據，是以被告據此訂定系爭「使用費作業原則」，對於利用公有道路設置油管、瓦斯管及電纜等，據以徵收使用費，並無不合。申言之，被告本於自治條例之授權，及「使用者付費原則」、「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，其為執行該財產管理自治條例所賦予之職權，核屬地方制度法第18條第2款、第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，且上開系爭使用費作業原則係被告為執行上揭財產管理自治條例所訂定的技術性及細節性作業規範，被告收取本件管線土地使用費係依據當時有效之自治法規為之，與法律保留原則並無違背，且未逾越上開系爭自治條例明定計收使用費之範疇，亦無違反法律授權明確性原則，則被告收取本件管線土地使用費，與法並無不合。次按「市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之：．．．2、市區道路使用費。．．．。前項第2款市區道路使用費，應向使用市區道路設置管線或設施者收取；其收費基準，由內政部定之。」市區道路條例第23 條第1項第2款、第2項雖定有明文。內政部亦訂定「市區道路使用費收費標準」。惟市區道路使用費收費標準第6條規定，該標準自94年1月1日施行。本件既係收取91年至93年管線土地使用費，依法律不溯及既往之原則，上揭「市區道路使用費收費標準」自不適用於本件管線土地使用費。是原告主張：財產管理規則第56條或財產管理自治條例第63條之規定，均未明定系爭使用費應如何計收另授權主管機關訂定之，亦未說明該授權內容及範圍，且土地使用費之課徵，非屬地方制度法授權之地方自治事項，而93 年1月7日修正「市區道路條例」第23條前，甚或於內政部94年4月1日施行之「市區道路使用費收費標準」前，被告無得以徵收土地使用費之法源依據，又使用費作業原則係於86年9月5日發布實施，亦於94年6月21日廢止，被告依據財產管理自治條例及使用費作業原則，對原告課徵91年至93年之管線土地使用費，有違法律保留及授權明權性原則云云，應不足採。
（三）又查規費法係於91年12月11日公布施行，該法第4條規定直轄市之主管機關為市政府，另第10條規定業務主管機關，對使用規費依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素訂定收費基準，並附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告。本件被告業於規費法施行前，就執行財產管理自治條例第63條第1項（原財產管理規則第56條第1項）所賦予「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項，而於86年9月5日訂頒「使用費作業原則」，且該財產管理自治條例第63條第2項已就「使用費計收基準」明定：「前項使用費應比照租金標準．．．。」則上揭使用費作業原則第3條規定：「計收標準：
（1）計算式：使用費金額＝使用土地面積×土地申報地價×租金率。（2）申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。．．．。」自符合上揭財產管理自治條例之意旨。又被告有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之五計收，於88年地方制度法公布施行前均係由被告報請行政院核准後辦理。而88年地方制度法公布實施後自89年6月20日起有關市有基地之租金率計收標準則依高雄市議會決議，一律按申報地價年息百分之五計算，被告收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，亦與上揭規費法規定之精神並無違背。又依使用費作業原則第3條計收標準第2項規定：「申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。」經查，原告依其業務範圍，其須使用被告市區道路之工程項目繁多，使用地區廣泛，此有原告94年市區道路使用費申報明細表附卷可憑，則被告為簡化其使用費之計算，依上述規定，以平均公告地價計算，亦無不合。至於平均地權條例第16條僅在規定，土地所有權人未於公告期間申報地價時，或申報地價高於、低於公告地價時應以何方式作為計算申報地價之標準，尚與如何計算系爭土地使用費無涉。又道路屬公共財，被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，亦無不合。是原告另稱：被告課徵系爭管線土地使用費計算基礎，有違成本、比例原則及應依公告地價百分之八十為其申報地價乙節，亦非可採。
（四）再按原告主張依交通部制定之「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則」第6條規定，不負繳納使用費之義務云云乙節。惟按「第一類電信事業或公設專用電信設置機關因設置管線基礎設施及終端設備之需要，得使用公、私有之土地、建築物。其屬公有之土地、建築物者，其管理機關(構)無正當理由不得拒絕。其因使用土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償。但應擇其對土地及建築物之管理機關、所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之。第一類電信事業或公設專用電信設置機關因無線電信工程之需要，得使用河川、堤防、道路、公有林地或其他公共使用之土地與公有建築物設置無線電臺。但其設置應必要且適當，以不妨礙其原有效用為限，並應於事先徵求其管理機關(構)同意，其管理機關(構)無正當理由不得拒絕。」行為時電信法第32條第1項、第2項定有明文。觀諸上述規定可知，電信事業因無線電信工程之需要，固得使用道路，然須事先徵求其管理機關同意，且該規定亦未謂其得無償使用。而上述掛線規則已經交通部於91年12月17日公告廢止，考其廢止之理由為：「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則（以下簡稱本規則）係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，惟自85年電信法修正後，該法第45條第3項將有關因修建房屋、道路、溝渠、埋設管線等工程或其他事故損壞電信設備者，應負賠償責任之規定，併同遷移費用分擔原則，授權主管機關訂定辦法以作為相關費用分擔之依據，交通部並於91年7月17日訂定發布『電信線路遷移費用及電信設備損壞賠償辦法』，且因本規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令，爰依中央法規標準法第21條第4款『同一事項已訂有新法規，並公布或發布施行者，廢止之』之規定，予以廢止。」等語，可知上開掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，該掛線規則第6條：「電信線路得擇宜建設，免付地價及租費．．．。」之規定，顯已逾越其母法即行為時電信法第32條第2項之規定，本件自得不予援用。故雖該規則至91年12月17日始經交通部公告廢止，惟揆諸上述說明，則原告主張於該規則廢止前仍得無償使用云云，亦非可採。
（五）又按「行政行為應保護人民正當合理的信賴。」乃行政程序法第8條關於「信賴保護原則」之規定；依該規定，信賴保護原則之適用，通常需具備：1、信賴基礎：國家行為。2、信賴表現：人民安排其生活或處置其財產。3、信賴值得保護。本件被告核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為，性質上係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。而被告於86年9月5日依前揭財產管理規則第63條之規定，另訂頒「使用費作業原則」，並據以發函向原告徵收土地使用費，均為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之單方行政行為，性質上即屬訴願法第3條第1項之行政處分（最高行政法院91年度裁字第334號裁定參照）；核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為與徵收土地使用費之行為既屬不同之行政處分，被告於核准原告使用系爭土地埋設管線時，雖未併徵收土地使用費，要難以此即認被告有不予徵收土地使用費之意思表示，況被告於核准原告挖掘使用土地時，並無作成免徵土地使用費之行政處分，要難認定被告係以默示方式承認原告免費使用系爭土地，從而原告並無值得信賴之基礎，自無信賴保護原則之適用。再以道路係屬公共財，被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，依據財產管理自治條例及使用費作業原則，向原告收取系爭管線土地使用費，自無違反誠信原則。是原告主張：被告於原告使用系爭土地十年後，始課徵系爭管線土地使用費，有違誠信原則及信賴保護原則，委無足採。
（六）另被告向原告通知繳納土地使用費之時效，依行政程序法第131條規定，此一公法上之請求權具有5年之時效限制。
而該5年時效之起算時點，應認定自原告使用市有土地埋設管線時起，被告即生請求使用者付費事由；然因管線之埋設為一連續性發生存在之事實，針對系爭土地使用費計算，應以每年度終了時之事實狀態予以核算，則行政機關於翌年度方核算前年度之管線使用費，屬一行政便宜措施，固稱允當，惟本件被告係於96年4月9日始向原告發函催繳91年至93年度之土地使用費，則本件91年1月1日至91年4月9日之土地使用費公法上請求權，自罹於時效而消滅。
準此，被告對原告91年度所收取之土地使用費為9萬2,958元，自91年1月1日起至91年4月9日止，其使用費為2萬5,563元，自應予以扣除。且公法請求權罹消滅時效時，其請求權係當然消滅，行政程序法第131條第2項規定甚明，此時不待當事人主張，本院應依職權審酌之。此部分被告主張:本件係請求規費事件，其性質與稅務事件相近，應採爭點主義，原告此部分於提起訴願時，未加爭執，於本件訴訟中應不得再予爭執云云，尚不可採。故原告主張91全年度土地使用費罹於時效消滅之主張，除在2萬5,563元範圍內之部分為有理由外，其餘主張應認無理由而駁回之。
六、綜上所述，原告使用高雄市市有地埋設管線行為，依據財產管理自治條例第63條規定及行為時使用費作業原則，核算91年至93年土地使用費於扣除91年1月1日至4月9日使用費2萬5,563元後，總計應為25萬6,977元。從而被告原處分向原告徵收之土地使用費於25萬6,977元範圍內，認事用法，尚無違誤。訴願決定就此部予以維持，亦無不合。至超過上開範圍部分之徵收處分即屬違誤，該部分訴願決定未予查明糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，其請求將訴願決定及原處分於上開罹於公法請求權時效之系爭土地使用費2萬5,563元部分撤銷，即屬有理由，爰由本院將訴願決定及原處分關於91年1月1日至4月9日之土地使用費2萬5,563元部分均撤銷。至原告請求撤銷逾上開範圍部分，即屬無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告主張本件應聲請司法院大法官解釋，核無必要，另兩造其餘主張與陳述尚與裁判基礎無涉，自無逐一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 97 年 9 月 30 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 蘇 秋 津法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 9 月 30 日
書記官 黃 玉 幸