高雄高等行政法院判決
96年度訴字第973號原 告 林務局被 告 台南縣政府代 表 人 甲○○ ○○訴訟代理人 乙○○上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國96年11月5日農訴字第0960144219號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，擅自於其所有坐落台南縣○○鎮○○○段○○○○○○號山坡地（以下簡稱系爭土地）開闢道路出口，修建道路長約20公尺，寬約3至4公尺，面積約70平方公尺，案經被告於民國96年6月20日派員現場會勘結果，認定原告違規屬實，乃以其違反水土保持法第12條第1項第4款規定，並依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以96年7月18日府農保字第0960156073號處分書裁處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰，並令其立即停工，且自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、被告以原告所有之系爭土地係屬山坡地保育區農牧用地，未依水土保持法第12條第1項規定先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自於該地開闢道路出口，經被告於96年6月20日查報取締，以原告違反水土保持法第12條第1項規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處原告6萬元罰鍰，並應立即停工，且自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。
二、本件台南縣○○鎮○○○段「六溪電影文化城」至南97縣道之農路，長約500公尺，寬約6至7公尺，現係提供公眾通行，此有台南縣白河鎮公所90年7月10日九十所農字第6937號證明書可稽，並由白河鎮公所舖設有混凝土路面供公眾通行。惟上開既成道路於96年5月間遭台南縣○○鎮○○○段○○○○號土地所有權人之一吳春德（應有部分1/2）擅自以挖土機破壞路面，並以鐵門攔阻，禁止他人通行，導致原告及鄰近住戶、居民均無法進出通行。原告第一時間曾向白河鎮公所及白河派出所申請協調，經白河鎮公所函知原告協調單位為被告，原告乃再向被告申請協調，苦苦等待2星期並無下文，才不得不自力救濟，自購土地開闢臨時便道供進出通行之用。系爭土地雖屬山坡地保育區農牧用地，但地勢非常平坦，並無坡度，原告僅係將地上雜草清除約70平方公尺，大約施工半日即完成，純粹係為解決進出通行之困難，並無任何開發利用之情形，衡諸常情及經驗法則，應無先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之必要。被告顯係將原告之簡易通行問題，擴大適用認為係屬土地開發利用範疇，認事用法容有違誤，應請撤銷原處分。再者，該臨時便道附近尚有2戶住戶端賴該臨時便道始得進出通行，附近農民亦仰賴該臨時便道始得進出耕作及運送農作物，甚且台電公司之工程人員亦經由該臨時便道進出維護電力設備，該臨時便道之重要性不言可喻。舖橋造路係屬社會善舉，原告所有系爭土地提供臨時便道讓他人通行，並未獲取任何利益，純屬善舉，被告裁處原告6萬元罰鍰，並命原告應立即停工，且自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請，亦顯然悖離社會情感。此外，被告未盡保護老百姓之責，台南縣○○鎮○○○段○○○○號土地遭地主嚴重破壞並將之封閉，且無其他道路可供通行是事實，被告謊稱尚有1條舊有農路可供通行，其目的只是想罰款，為求是非真相，請求被告所屬承辦人員現場指出其認定之舊有可供通行之農路在何處，如果確有其他可供通行之路，原告甘願受罰，惟若查無舊有可供通行之農路，請鈞院撤銷被告所為之處分。
三、訴願機關駁回原告之訴願，並認為白河鎮公所既已證明該路段現係提供公眾通行，則該路段現被破壞且封閉，原告應先請白河鎮公所出面協調，而非自行另闢道路出口。惟依民法第787條規定，原告有袋地通行權，上開通行權利遭侵害，原告如聲請鎮公所出面協調，顯然緩不濟急，原告為解決無法出入通行之問題，才開闢臨時便道供進出通行之用，此亦屬民法第150條第1項及刑法第24條第1項規定之緊急避難情形，得以阻卻違法。此正如同山難救助，道路遭阻絕，臨時緊急開闢道路搶救是同一道理，難道還要先申請開路許可才來開闢道路搶救災民？訴願決定疏未注意及此，仍認原告應先申請核准才能開闢道路出口，原告有注意義務，且有能力注意，卻未注意，以致未認識其已實現行政裁罰之構成要件，即屬構成行政裁罰上之過失行為云云，顯然違誤，請鈞院撤銷訴願決定及原處分。
乙、被告主張之理由：
一、按本件經被告會同台南縣警察局白河分局、白河地政事務所及白河鎮公所等相關單位於96年6月20日現場勘查結果，發現原告未先申請擅自於系爭土地開闢長約20公尺、寬約3至4公尺之出入口，此有被告96年6月20日台南縣山坡地保育利用管理查報與取締調查紀錄可稽。因原告行為已明顯違反水土保持法第12條第1項之規定，被告乃依同法第23條第2項及第33條第1項第2款之規定裁處原告6萬元罰鍰，並應立即停工，及自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。
二、本件台南縣○○鎮○○○段「六溪電影文化城」至南97縣道之農路，其出入口即台南縣○○鎮○○○段○○○○號土地遭地主封閉，以致於無法通行，既白河鎮公所已證明該路段現係提供公眾通行，並經白河鎮公所舖設混凝土路面，是其管理單位為白河鎮公所，從而，該路段被破壞且封閉，原告應先請白河鎮公所出面協調，而非自行另闢出入口，○○○鎮○○○段○○○○號土地遭地主封閉後，並非全然無法出入，還有1條以前在通行之舊有農路，所以原告違反水土保持法第12條第1項之規定明確，被告依據同法第23條第2項及第33條第1項第2款之規定予以處分，並無違誤。
理 由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第4條、第12條第1項第3款、第4款、第23條第2項及第33條第1項第2款分別定有明文。
二、本件原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，擅自於其所有坐落台南縣○○鎮○○○段○○○○○○號山坡地開闢道路出口，修建道路長約20公尺，寬約3至4公尺，面積約70平方公尺，案經被告於96年6月20日派員現場會勘結果，認定原告違規屬實，乃以其違反水土保持法第12條第1項第4款規定，並依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以96年7月18日府農保字第0960156073號處分書裁處原告6萬元罰鍰，並令其立即停工，且自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請等情，業據兩造分別陳明在卷，復有系爭土地登記簿謄本、地籍圖、台南縣山坡地保育利用管理查報與取締調查紀錄、現場照片及上開處分書等附原處分卷可稽，洵堪認定。而原告提起本件訴訟係以：台南縣○○鎮○○○段「六溪電影文化城」至南97縣道之農路，於96年5月間遭同段472地號土地共有人吳春德擅自以挖土機破壞路面，並以鐵門攔阻，禁止他人通行，導致原告及鄰近住戶、居民均無法進出通行，原告先後向白河鎮公所、白河派出所及被告申請協調，苦苦等待2星期並無下文，才不得不自力救濟，自購土地開闢臨時便道供進出通行之用；系爭土地雖屬山坡地保育區農牧用地，但地勢非常平坦，並無坡度，原告僅係將地上雜草清除約70平方公尺，大約施工半日即完成，純粹係為解決進出通行之困難，並無任何開發利用之情形，衡諸常情及經驗法則，應無先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之必要等語，資為論據。
三、經查，系爭土地為山坡地保育區農牧用地，原告為該土地所有人乙節，此有土地登記簿謄本附卷足稽。又台南縣○○鎮○○○段「六溪電影文化城」至南97縣道之道路（即被告於97年3月3日提出之空照圖所示Ｂ段道路），於96年5月15日遭六重溪段472地號土地共有人吳春德，以挖土機將上開道路坐落其土地部分之路面挖除，並於入口處以鐵門加鎖阻隔人員通行，因此原告乃於其所有六重溪段467-2地號山坡地開闢道路出口乙節，業據兩造分別陳明在卷，復有台南縣山坡地保育利用管理查報與取締調查紀錄、現場照片附卷為憑。按水土保持義務人於山坡地內，開挖整地修建道路，依水土保持法第12條第1項第3款及第4款規定，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核。本件原告為系爭土地所有人，為該土地之水土保持義務人，其欲在該土地上開挖整地修建道路，依上開水土保持法規定應先擬具水土保持計畫，送請主管機關即被告核定，惟原告未擬具水土保持計畫，送請被告核定，即逕行在系爭土地上開挖整地修建道路，揆諸前揭水土保持法規定，被告以其違反水土保持法第12條第1項第4款規定，並依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處原告6萬元罰鍰，並令其立即停工，且自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請，並無違誤。
四、原告主張依民法第787條規定，其對吳春德共有之六重溪段472地號土地有袋地通行權，其通行權利遭侵害，原告如聲請鎮公所出面協調，顯然緩不濟急，為解決無法出入通行之問題，才開闢臨時便道供進出通行之用，此亦屬民法第150條第1項及刑法第24條第1項規定之緊急避難情形，得以阻卻違法云云。按「因避免自己或他人生命、身體、自由或財產上急迫之危險所為之行為，不負損害賠償之責。」「因避免自己或他人生命、身體、自由、財產之緊急危難而出於不得已之行為，不罰。」民法第150條第1項前段及刑法第24條第1項前段固有明文。然按國家設置法院，除係在解決人民間或人民與國家間之糾紛外，亦希冀因有法院之設立，使得糾紛得以和平之方式加以解決，而法院得藉以企求以和平之方式解決糾紛，端賴嚴謹之訴訟程序以及法律適用程序，期以避免人民任意以己意強制實現其可能尚屬未明之權利，反使糾紛無法得到有效之解決，因此當人民對於其權利之狀態尚未臻明確之際，自應首先透過法院之程序確定其權利，再據以實現其權利，否則任由人民藉己力實現其權利將無法適當地維持法律應有之基本秩序。則本件原告既認為其對六重溪段472地號土地有袋地通行權，自應具狀向法院請求判決該土地所有人應容忍其通行該土地，透過法院之程序確定其權利，再據以實現其權利，方為正辦；然原告卻不循正當法律程序，而違法在其山坡地上開闢道路，其行為已屬可議。又按「緊急避難行為，以自己或他人之生命、身體、自由、財產猝遇危難之際，非侵害他人法益別無救護之途，為必要之條件。」最高法院24年上字第2669號著有判例可資參照。查，原告自承因吳春德以挖土機挖除六重溪段472地號土地上之路面，並以鐵門攔阻，導致原告及鄰近住戶、居民均無法進出通行，其先後向白河鎮公所、白河派出所及被告申請協調，等待2星期並無下文，才不得不自力救濟，自購土地開闢臨時便道供進出通行之用等語。則由原告所述其向白河鎮公所、白河派出所及被告申請協調，等待2星期後，始在系爭土地上開闢道路乙節觀之，已難認原告有何緊急危難，須立即開闢系爭道路始能避免自己或他人生命、身體、自由、財產受侵害之情形。是原告上開主張，顯不可採。
五、又原告主張系爭土地雖屬山坡地保育區農牧用地，但地勢非常平坦，並無坡度，原告僅係將地上雜草清除約70平方公尺，大約施工半日即完成，純粹係為解決進出通行之困難，並無任何開發利用之情形，應無先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之必要云云。然查，原告所開闢之系爭道路，不僅已將路面整平，且該道路已舖上混凝土路面，顯非原告所稱該道路僅係作為通行之臨時便道。又按水土保持義務人於山坡地內，開挖整地修建道路，依水土保持法第12條第1項第3款及第4款規定，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，已如前述；而依上開規定不論山坡地之地勢為陡坡或平緩，均須擬具水土保持計畫，且水土保持義務人擬具之水土保持計畫，是否符合規定，尚須經由主管機關之專業人員判斷始能決定，而非由無水土保持專業知識之當事人自行判斷。故原告僅以系爭山坡地地勢非常平坦，並無坡度為由，即自行認定本件無須擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，顯對前揭法律規定有所誤解，自不足採。又被告於96年6月20日至現場勘查，並對原告製作調查紀錄時，原告亦自承其知道開闢系爭道路須提出水土保持計畫，向主管機關申請核定，則其明知開闢系爭道路須擬具水土保持計畫，卻未依規定擬具水土保持計畫向被告申請核定，其顯有違反前揭水土保持法規定之故意，自應受罰。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，其未擬具水土保持計畫，送請被告核定，即在系爭山坡地上開挖整地修建道路，被告以其違反水土保持法第12條第1項第4款規定，並依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處原告6萬元罰鍰，並令其立即停工，且自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為訴願決定及原處分均撤銷，為無理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，原告請求勘驗現場，證明現場並無舊有農路可供通行乙節，因縱使原告此部分主張為真實，亦不影響本件判決之結果，核無必要，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 26 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 3 月 26 日
書記官 周 良 駿